Вопросы статуса и декларирования суверенитета

3 Барциц И.Н.

статье 5 Конституции Российской Федерации. Это несоответствие было подтверждено решением Конституционного Суда РФ от 6 июня 2000 г. при рассмотрении вопроса о конституционности ряда положений Конституции Республики Алтай.

Согласно устоявшейся в правоведении точке зрения, суверенитет - понятие цельное, неделимое, характеризующееся верховенством власти внутри страны и полной самостоятельностью и независимостью во внешних делах; наличием собственной правовой системы, территории, на которую распространяется государственная власть, государственной границы, гражданства. При этом отмечается, что говорить о субъекте федерации как о суверенном государстве практически нет никаких оснований4. И что не может быть внутри суверенного государства других суверенных образований, «суверенитета над суверенитетом», подрывающим и разрушающим основу Российской государственности. В то же время в качестве суверенных определяют себя конституции Башкортостана в части 1 статьи 1, Дагестана в части 1 статьи 1, Тывы в части 1 статьи 1, Саха (Якутии) в части 1 статьи 1, Ингушетии в статье 1, Северная Осетия в статье 61.

Именно на провозглашении принципа суверенитета, развивая и конкретизируя его, в конституциях ряда субъектов Российской Федерации устанавливаются положения о верховенстве, высшей юридической силе конституционной и законов этих субъектов Российской Федерации, о праве республик приостанавливать действие федеральных актов на своей территории, о договорном характере статуса республики - субъекта Российской Федерации. На принципе суверенитета основаны положения о республиках как субъектах

4 См., напр.: Шуберт Т.Э.

международного права, об их праве заключать договоры международно- правового характера, а также о регулировании отношения собственности, вопросы природных ресурсов, находящихся на территориях республик, без учета полномочий Федерации в этой сфере.

Особенно много коллизий возникает в связи с определением в конституциях (уставах) конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. В ряде конституций определено, что они являются субъектами Российской Федерации (Башкортостан, Бурятия. Ингушетия, Калмыкия, Коми, Саха). В других указывается, что они самостоятельно определяют свой государственно-правовой статус (Республика Татарстан, Тыва, Чеченская республика). Конституциями Республики Карелия, Уставами Амурской и Иркутской областей регулируется порядок изменения конституционно-правового статуса субъекта Федерации. Конституция Карелии также закрепляет «экономический суверенитет» республики (часть 1 статьи 6), что прямо противоречит пунктам «е», «ж», «з», «и», «о», «р» статьи 71 Конституции Российской Федерации.

В Конституции Татарстана (статья 50) говорится, что она самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус, решает вопросы политического, экономического, социально-культурного строительства». Из статьи 61 Конституции Татарстана следует, что республика рассматривает себя как «суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией- Россией на основе Договора». Это противоречит Конституции Российской Федерации, в которой закреплено равноправие субъектов Федерации и не предусматривается особого статуса для отдельных субъектов. Татарстан, как другие республики, согласно статье 65 Конституции Российской Федерации, находится в составе Российской Федерации.

Конституция Республики Башкортостан в противоречие с федеральной Конституцией указывает, что отношения Башкортостана с Российской Федерацией являются договорными» (статья 70).

В конституциях Бурятии (статья 60), Дагестана''(статья 70), Карелии (часть 1 статьи 7), Тывы, а также в уставах Иркутской области (пп. «б», п.1 статьи 5) и Амурской (часть 2 статьи 1) закрепляется право на изменение своего государственно-правового статуса на основе волеизъявления народа. Это противоречит части 1 статьи 66 Конституции Российской Федерации, где предусмотрено, что «статус республики определяется Конституцией Российской Федерацией и Конституцией республики».

Следует отметить неконституционность некоторых положений уставов автономных округов, краев, областей при регулировании их взаимоотношений. Так, с одной стороны, автономные округа определяют свой статус без учета того, что они входят в состав соответствующего края, области, что не соответствует статьям 5, 15, 65, 66, 71, 73 Конституции Российской Федерации и означает изменение субъектами Российской Федерации в одностороннем порядке своего конституционного статуса. С другой стороны, соответствующие края, области в своих уставах иногда огранивают компетенцию автономных округов, что также противоречит Конституции Российской Федерации.

Деликтными являются конституционное провозглашение территории республики зоной, свободной от оружия массового поражения. Такое положение содержится, например, в статье 6 Конституции Республики Саха (Якутия). Это не согласуется со статьей

Конституции Российской Федерации, в которой вопросы обороны и безопасности, оборонного производства отнесены к ведению Российской Федерации (пункт «м» статьи 71).

Статьей 7 Устава Белгородской области устанавливается, что область имеет статус приграничной, а Уставом Пензенской области определен статус области как административно-территориального образования, что противоречит статьям 5, 65, 66 Конституции Российской Федерации.

Если проанализировать договоры между Российской Федерацией, с одной стороны, и Татарстаном, Башкортостаном, иными субъектами Федерации — с другой, то можно говорить о наличии у этих субъектов Российской Федерации определенного объема суверенных прав.

Но все эти полномочия ограничены нахождением республики в составе Федерации. Конституция предусматривает, что полновластием республики не обладают: не допускаются на территории Федерации установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (часть 1 статьи 74), эмиссия и введение каких-либо денег кроме единой денежной единицы Российской Федерации (часть 1 статьи 75), федеральным законодательством определяются система федеральных налогов и сборов, принципы налогообложения (часть 2 статьи 75). Республика не имеет права сецессии из состава федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 7 июня 2000 г. Xs 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также в Определении от 27 июня 2000 X® 92-0 по запросу группы депутатов Государственной Думы по проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия- Алания и Республики Татарстан дал принципиальную оценку регионального правового сепаратизма. Конституционный Суд, в частности, отметил, что «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации».

Конституция Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е.

Одновременно Конституционный Суд указал, что использование в Конституции Российской Федерации применительно к установленному ее федеративному устройству понятия «республика (государство) не означает признание государственного суверенитета этих субъектов, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера. Положения же «Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно- правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению, как противоречащие Конституции Российской Федерации».

В определении Конституционный Суд РФ провел идею о том, что Россия является конституционной, а не договорной федерацией. Поэтому суверенитет самой Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус, федеративное устройства и полномочий не могут рассматриваться как производные от суверенитета республик. Таким образом, «признание неконституционными положений о суверенитете республик влечет за собой и вывод о неконституционности положений о договорном характере статуса республик как субъектов в составе Российской Федерации». В то же время Конституционный Суд подчеркнул, что его правовая позиция о несоответствии Конституции Российской Федерации положений, закрепляющих и конкретизирующих принцип суверенитета республик, не затрагивает принадлежность республике всей полноты государственной власти, которой она обладает вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения ее и ее субъектов.

Вопросы разграничения предметов ведения и полномочий Ряд конституций республик-субъектов исходят из неверной трактовки природы Российской Федерации, утверждая, что ее полномочия складываются из полномочий, делегированных субъектами самой Российской Федерации (Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Саха (Якутия), Северная Осетия (Алания), Татарстан). На самом деле полномочия Российской Федерации определяются ее суверенитетом и не являются производными от полномочий субъектов Федерации.

Во многих конституциях и уставах субъектов Российской Федерации в разделах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральными органами власти имеются несоответствия Конституции Российской Федерации. Наиболее характерными нарушениями статей. 71 и 72 Конституции Российской Федерации являются нормы:

? о верховенстве субъекта Российской Федерации в отношении национальных богатств, об исключительной собственности на землю и ее недра, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы на его территории (Башкортостана, Бурятия, Ингушетия, Карелия). Конституции Адыгеи (статьи 13, 53), Дагестана (статья 14), Ингушетии (статья 10), Калмыкии (статья 14), Северной Осетии (статьи 10, 28), Кабардино-Балкарии (статья 8) утверждают верховенство республик в отношении национальных богатств, устанавливают право исключительной собственности республик на землю, недра, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы. В статье 5 Конституции Республики Саха (Якутия) содержится положение, что воздушное пространство и континентальный шельф на территории

Республики Саха (Якутия) являются собственностью и неотъемлемым достоянием народа Республики Саха (Якутия). Конституция Республики Саха относит к ведению республики все вопросы регулирования эксплуатации природных ресурсов и охраны окружающей среды. Приведенные положения республиканской конституции неконституционны: именно Российская Федерация обладает исключительными суверенными правами и осуществляет исключительную юрисдикцию на континентальном шельфе и в экономической зоне; ?

о праве субъекта Российской Федерации устанавливать порядок управления и распоряжения объектами федеральной собственности, переданными в его хозяйственное ведение и распоряжение (Адыгея, Башкортостана, Республика Тыва), законодательно регулировать вопросы статуса государственного банка субъекта Российской Федерации, организацию и деятельность находящихся на территории субъекта Российской Федерации территориальных федеральных органов, включая правоохранительные органы, вопросы обеспечения государственной безопасности, о праве осуществлять финансовое, валютное, денежно-кредитное регулирование (Башкортостан, Татарстан); Уставы Алтайского края, Свердловской области, Ненецкого и Ханты- Мансийского автономных округов также относят к их ведению вопросы финансового, валютного, кредитно-денежного, таможенного регулирования, что противоречит пункту «ж» статьи 71 Конституции Российской Федерации; ?

об отнесении к ведению субъекта Российской Федерации международных и внешнеэкономических отношений и договоров (Башкортостан, Татарстан). Подобные полномочия предоставили себе в конституциях и уставах Республика Мордовия (статьи 60, 67 и 70), Свердловской области (статья 46), Ненецкого автономного округа (статья 5), Архангельской области (статья 46), Ненецкого автономного округа (статья 5) Архангельская область (статья 23), Брянская (статья 40). Воронежская (статьи 33,72, 73), Омская (статья 5), Тюменская (статьи 6, 9 и 28), Самарская (статья 95) области. Процедуры координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации». Законом установлено: «Субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государства, а также на участие в деятельности организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Субъекты Российской Федерации с согласия Правительства Российской Федерации могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств» (пункт 1 статьи 1). Уставы Ленинградской, Свердловской и ряда других областей закрепляют возможность заключения договоров и соглашений с иностранными государствами в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 5 Устава Ленинградской области, статья 13 Устава Свердловской области). В Тюменской области в 1995 г. был принят закон «О международных соглашениях Тюменской области и договорах Тюменской области с субъектами Российской Федерации»;

? о праве республик-субъектов РФ объявлять военное и чрезвычайное положение (Чечня и Тыва); Возможность введения на территории республики органами власти самой республики чрезвычайного положения закрепляется конституциями Тывы, Башкортостана, Удмуртии. Статья 70 Конституции Республики Саха (Якутия) наделяет президента республики правом введения чрезвычайного положения, определения порядка образования территориальных воинских формирований, принятия решения о дислокации на своей территории воинских формирований. Конституция Северной Осетии предполагает право органов власти республики на дачу согласия на дислокацию на ее территории федеральных воинских формирований;

? о праве предоставлять иностранным гражданам и лицами без гражданства политическое убежище (ст.25 Конституции Башкортостана).

В конституциях Башкортостана и Саха (Якутии) указывается, что их законодательные органы определяют взносы республик в бюджет России. Такое положение противоречит п. «з» ст. 71 Конституции Российской Федерации, согласно которому федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, а следовательно, и вопросы формирования федерального бюджета находятся в ведении Российской Федерации.

При определении вопросов ведения законодательного органа либо президента республики-субъекта Российской Федерации указывается на право республики определять и осуществлять внутреннюю и внешнюю политику. Между тем, согласно п. «е» ст. 71 Конституции Российской Федерации: «установление основ федеральной политики... в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации» и пункта «к» статьи 71 Конституции Российской Федерации, внешняя политика и международные отношения отнесены к ведению Российской Федерации.

Устав Псковской области устанавливает порядок изменения границы субъекта Российской Федерации с иностранными государствами.

Нередко субъекты Российской Федерации действуют в нарушение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров и услуг и финансовых средств. Это проявляется в различных формах изоляционистской политики: установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации ограничений либо запрещение ввоза (вывоза) отдельных видов промышленной и сельскохозяйственной продукции, сырья и т.п.; введение на административных границах таможенного режима.