1. Причины земской реформы

Введение местного самоуправления, несомненно, было вызвано серь­езными обстоятельствами и преследовало определенные цели. Проблема при­чин земской реформы приобрела в историографии дискуссионный харак­тер.

Между тем, по мнению того же В.В. Гармизы, «ни крестьянство, ни купечество, ни революционно настроенную студенческую молодежь земство не интересовало»3. Исследователь самарского земства Н.Л. Хайкина под­твердила такие настроения на материалах одной губернии4. На Северо-Запа­де некоторую инициативу в этом вопросе можно отметить со стороны «пер­венствующего сословия».

Псковское (1861), Новгородское (1862) и Петербургское (1863) дво­рянские собрания представили по настоянию МВД собственные проекты реформы.

Помимо этих проектов дворяне Северо-Запада, по крайней мере в от­крытой форме, не продемонстрировали интереса к намечаемому преобразо­ванию. В РГИА обнаружено «Прошение петербургского дворянства о само­управлении», которое состоит из панегириков императору и лаконичной просьбы о введении самоуправления, без какой-либо аргументации1. Созда­ется впечатление, что это прошение было инспирировано центральными властями. Новгородский земский деятель «первого призыва» Н.Н. Фирсов вспоминал, что в министерстве П.А. Валуева «он сам и его приближенные старались вызвать гостей на беседы о представительном правлении вообще и о применительности его в России»2. Л.Е. Лаптева отметила, что «опубли­кование в июле 1862 г. «Главных начал проекта министерства внутренних дел» вызвало в российской печати широкое обсуждение вопросов местного самоуправления»3. Однако реакция печати, в том числе и нелегальной, по поводу очередной «великой реформы» была все-таки скромной. Очевидно, что факторы революционного натиска и давления либерального общества в самом широком их понимании более сопрягались с причинами отмены кре­постного права, чем с введением самоуправления.

Непосредственным инициатором земской реформы выступила прогрес­сивная часть высшей и центральной бюрократии. Это мнение было высказа­но еще Н.В. Шелгуновым и подхвачено Б.Б. Веселовским: «Земство яви­лось не в виде уступки каким-то мечтательным либеральным требованиям, а как следствие осознанной правительством необходимости»4.

В советской историографии такой взгляд выдвинула и настойчиво от­стаивала Л.Г. Захарова, объясняя этот феномен так: «В силу особенностей российской действительности, недостаточной развитости классовых отно­шений, движение вперед было возможно лишь при импульсах со стороны самодержавной власти»1. Косвенно этот вывод подтверждается замечанием В.В. Гармизы: «Проекты дворянства не оказали серьезного влияния на под­готовку закона о земских учреждениях»2. За основу был взят правитель­ственный проект, оформившийся в Положение о губернских и уездных зем­ских учреждениях 1 января 1864 г.

В.А. Нардова заметила: «Начала «самоуправления», положенные в ос­нову земской, а затем и городской реформ, в известной мере отвечали инте­ресам и самого правительства, так как позволяли ему передать обществен­ному управлению некоторую часть дел, с которыми все сложнее было справ­ляться бюрократическому аппарату»3. М.М.

Государство в целом выигрывало от этой реформы. Местные деятели имели ряд важных преимуществ перед чиновничьей кастой. Они лучше по­нимали местные проблемы и региональную специфику, были лично заинте­ресованы в экономном расходовании средств, в пресечении бюрократизма и коррупции. Принимая решения, они в первую очередь ориентировались на целесообразность и пользу этих решений, а не на мнение вышестоящего начальства. Традиционные для русского менталитета чувства служения ро­дине, подвижничества, коллективизма находили выход в земской работе.

Кроме того, население было поставлено под прямой земский налог, в то время как государство получало с населения гораздо больше, но главным образом через косвенные налоги.

В историографии отсутствует единое мнение по поводу цели этой ре­формы. Большинство дореволюционных историков рассматривали земскую реформу как продолжение крестьянской. Они полагали, что земская рефор­ма в принципе проводилась в интересах всего населения и ставила целью привлечь все сословия к управлению местным хозяйством. Исследователь казанского земства В.В. Ивановский, редко упоминаемый в историографии, еще в 1881 г. выразил особое мнение: «Уничтожение крепостного права в той и другой стране должно было лишить дворянское сословие тех преиму­ществ, которыми оно пользовалось, но в вознаграждение за эти потери со­чли нужным дать им преимущество в сфере самоуправления»1. Позже Б.Н. Чичерин высказал похожую мысль: «Для дворянства, которое в местной жизни играло и продолжает играть первенствующую роль, это было весьма небольшое вознаграждение за то, что оно потеряло»2.

Второе рождение этого мнения произошло в советской историогра­фии. В.В. Гармиза писал: «Дворянство, лишившись в результате отмены крепостного права вотчинной власти над крестьянством, стремилось полу­чить компенсацию расширением своей власти в местном управлении»3. А.П. Корелин и региональные исследователи земства в целом поддержали это мнение. Исследователь Тверского земства Н.С. Новикова прямо писала, что земское Положение «компенсировало дворянству потерю вотчинной влас-ти»4. Сибирский историк Н.А. Яковлева вообще оценила Положение 1864 г. чуть ли не как контрреформу по отношению к 1861 г.: «Среди буржуазных реформ 60-х-70-х гг. большое место занимала земская реформа 1864 г., целью которой являлось вознаграждение помещиков за утрату привилегий по ре­форме 1861 г.»5.

Исследователь Калужского земства Т.А. Свиридова постаралась не­сколько смягчить политическую ангажированность такой позиции. По ее мнению, калужское дворянство искало в земстве «выход активности к пер­венству в хозяйственной администрации, пошатнувшейся вследствие крес­тьянской реформы 1861 г.»1 Действительно, подобные настроения проявля­лись как в среде провинциального дворянства, так и в правительственных кругах. «Еще накануне отмены крепостного права, в 1860 г., - писала В.Г. Чернуха о П.А. Шувалове, - когда речь пошла о том, что при реформе крестьяне должны получить в надел земли примерно в границах их прежне­го пользования, П.А. Шувалов рассматривал такое решение крестьянского вопроса как основание для требования дворянством политических компен-саций»2. Н.Л. Хайкина отметила, что в Самарской губернии «земская ре­форма вызвала одобрение и либерального и реакционного дворянства»3.

Ссылаясь на мнение П.А. Валуева и В.П. Мещерского, М.М. Шумилов писал: «Правда, одновременно многие рассматривали земскую реформу и как средство, с помощью которого можно было «откупиться от конститу-ции»4. Знаменательно, что конституционные идеи высказывали представи­тели олигархических кругов, не отличавшиеся либеральными взглядами. «За­раженные аристократическими идеями, или, лучше сказать, властолюбием и чванством, - замечал Н.И. Иорданский, - некоторые из наших баричей мечтают о Боярской Думе, то есть о правлении олигархическом»5. Т.М. Жиганова заметила: «Не случайно многие либералы того времени, за исклю­чением наиболее радикальных, подчеркивали свой «антиконституционализм», ибо считали опасным для страны слепое копирование западноевропейских парламентских порядков при отсутствии в народе правовых традиций и опыта местного самоуправления»6.

Представляется, что оценка земской реформы как компенсации дво­рянству за потери в 1861 г. несколько преувеличена в отечественной исто­риографии. Если бы законодатели ставили такую цель, земские Положения приняли бы несколько иной вид. Новгородский гласный С.Г. Бередников заметил, что после крестьянской реформы крепостники думали «воспол­нить его работой в земстве - благотворительством и опекой, но демократи­ческое и всесословное земство по Положению 1864 г. обмануло их надеж­ды»1. Л.Е. Лаптева отметила, что при разработке этого закона «введение особой квоты для дворянства тоже сочли недопустимым, и для всех земле­владельцев указали одинаковую норму представительства»2. «Дворянство вообще вошло в состав земского управления не как каста с какими-либо родовыми прерогативами, - считали либеральные «Отечественные записки» в 1865 г., - ни даже привилегированное государственное сословие, а только как класс землевладельцев, подчиненный общему цензу»3.

Для страны, где большинство населения составляло крестьянство, в массе своей неграмотное, находящееся в процессе размежевания со своими бывшими хозяевами, введение куриальной системы выборов выглядит в це­лом справедливым, тем более что в большинстве губерний представитель­ство от первой землевладельческой курии не превышало 50%-го барьера. «Дворянская оппозиция столкнулась с не определившейся еще политически промышленной буржуазией и с убогой политической идеологией крестьян­ства, соответствовавшей жалкому натуральному хозяйству русской дерев-ни»4, - заметил Н.И. Иорданский, которого трудно заподозрить в симпатиях к дворянскому сословию. Другое дело, что в дальнейшем правительство про­вело контрреформу, нарушив буржуазный принцип общего ценза, в резуль­тате чего на историческом фоне 1904 г. земская избирательная система выглядела явно устаревшей..

Государство, несомненно, не могло оставить хозяйственные проблемы, обозначившиеся после реформы 1861 г., на произвол судьбы. Однако оно не отдало местное хозяйство ни в руки чиновничества, ни в руки дворянства, а попыталось привлечь к участию в этих делах все сословия. «Отечественные записки» увидели в этом «верное средство сближения и слияния сословий»5.

Земские учреждения по реформе 1864 г. вводились в 34 губерниях. Создавались органы самоуправления, как на уровне губернии, так и на уров­не уезда, причем, в отличие от государственных структур, уездные земства напрямую не подчинялись губернскому. Однако на уровне волости земская единица была создана только лишь в 1917 г., несмотря на постоянные просьбы земств и их сторонников об этом. Земское собрание являлось распоряди­тельным органом земства. Оно состояло из гласных, избираемых по опреде­ленной схеме по трем куриям, в основу которых был положен не сослов­ный, а имущественный ценз. Земские собрания проводились обычно один раз в год, на них вырабатывалась программа действий и утверждался бюд­жет. Земская управа являлась исполнительным, постоянно действующим органом земства. Ее руководство избиралось на земских собраниях на бли­жайшие три года. Управа формировала кадры земских служащих, финанси­ровала запланированные мероприятия и действовала в рамках предоставлен­ной ей компетенции. Наемные служащие и рабочие, так называемый «тре­тий элемент» (первый элемент - государственные служащие, второй - зем­ские выборные деятели) посредством своего труда на местах реализовывали политику того или иного земства.

Земствам были предоставлены права собственности и юридического лица, они получили возможность самостоятельно формировать бюджет и даже устанавливать нормы налогообложения. «Принципиальной основой зем­ского самоуправления явилось привлечение к непосредственному участию в работе тех групп и лиц, нужды которых обслуживались, - заметил В.Ф. Абрамов. - Так ломалась строгая корпоративность российского общества, и складывалось общество граждан»1. С другой стороны, земства были постав­лены под административный контроль, в ряде случаев правительство и гу­бернатор получали право прямого вмешательства в земские дела. Земства не имели собственных принудительных органов и в необходимых случаях вы­нуждены были обращаться за содействием к государственной полиции.