§3. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее участие в защите трудовых прав работников

Государственная инспекция труда в лице уполномоченных органов может осуществлять контроль за соблюдением трудового законодательства во всех организациях. Наряду с государственной инспекцией труда государственный надзор в сфере промышленной безопасности призван осуществлять специально уполномоченный орган.

сетей), безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является:

— органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии;

— специально уполномоченным органом в области промышленной безопасности;

— органом горного надзора;

— специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности;

— органом государственного энергетического надзора;

— специально уполномоченным органом в области охраны атмосферного воздуха^[81].

В соответствии со ст. 366 ТК РФ, Положением о горном и промышленном надзоре первый вид надзора за соблюдением норм трудового права может быть осуществлен в отдельных отраслях промышленности и на некоторых объектах, в частности, в организациях угольной, горнорудной, горно-химической, нерудной, нефтедобывающей и газодобывающей, химической, металлургической и нефтегазоперерабатывающей промышленности, в геологоразведочных экспедициях и партиях, а также при устройстве и эксплуатации подъемных сооружений, котельных установок и сосудов, работающих под давлением, трубопроводов для пара и горячей воды, объектов, связанных с добычей, транспортировкой, хранением и использованием газа, при ведении взрывных работ в промышленности. Следовательно, предметом надзора являются перечисленные организации, объекты, виды работ. По отношению к другим организациям властные полномочия государственного органа по надзору и контролю в сфере промышленной безопасности не могут быть применены. Поэтому напрашивается вывод о том, что по сравнению с прокуратурой, федеральной инспекцией труда сфера действия государственного надзора, обеспечивающего промышленную безопасность, весьма ограничена. К тому же этот орган призван применять исключительно нормы по охране труда работников, перечисленных организаций, объектов, а также выполняющих названные виды работ. Тогда как органы прокуратуры, государственной инспекции труда могут применять любые нормы трудового права, в том числе и в перечисленных организациях, на объектах и по отношению к работникам, выполняющим перечисленные виды деятельности, относящиеся к сфере надзора, обеспечивающего промышленную безопасность.

В соответствии со ст. 367 ТК РФ, Положением о государственном энергетическом надзоре вторым видом надзора за соблюдением норм трудового права, который призвана осуществлять Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, является Энергонадзор; его осуществление призвано обеспечивать безопасное обслуживание электрических и теплоиспользующих установок. Таким образом, предметом данного надзора являются организации, использующие электрические и теплоиспользующие установки, в том числе организации и объекты, входящие в предмет

горного надзора. В связи с этим надзор и контроль по соблюдению правил по охране труда в организациях, относящихся к предмету горного надзора, которые используют электрические и теплоиспользующие установки, может быть осуществлен одновременно должностными лицами, осуществляющими горный и энергетический надзор. Поэтому выполнение функций Горного надзора и Энергонадзора одним ведомством — Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, — на наш взгляд, может повысить эффективность государственного надзора в указанных направлениях деятельности, так как одновременная проверка соблюдения правил по технике безопасности должностными лицами Горного надзора и Энергонадзора позволяет устранить гораздо большее количество нарушений трудовых прав работников. Ограничение сферы Энергонадзора также приводит к тому, что при выявлении его должностными лицами нарушений трудовых прав работников, устранение которых не относится к его компетенции, они должны сообщить о таких нарушениях полномочным государственным органам, в частности, в орган государственной инспекции труда и (или) в прокуратуру. Поэтому данный вид надзорной деятельности также должен осуществляться во взаимодействии с другими органами государственного надзора и контроля за соблюдением трудовых прав работников.

В соответствии со ст. 369 ТК РФ, Положением о государственном надзоре за ядерной и радиационной безопасностью третьим органом, переданным в ведение Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, является Госатомнадзор. Данный вид надзора также имеет ограниченный характер, поскольку распространяется на организации и объекты, использующие радиоактивные вещества, ядерные материалы и изделия. Надзор за ядерной и радиационной безопасностью может быть осуществлен одновременно с Горным надзором и Энергонадзором, что также может позволить устранить допущенные работодателем нарушения трудовых прав работников в различных сферах деятельности, которые относятся к предмету различных видов государственного надзора. Поэтому нахождение этих видов надзора в ведении Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее по тексту — Федеральная служба) нам видится соответствующим интересам работников. Выявление должностными лицами, осуществляющими надзор за радиационной и ядерной безопасностью, нарушений, устранение которых не относится к их компетенции, позволяет им обратиться в органы, имеющие полномочия по их устранению, в частности, в государственную инспекцию труда и прокуратуру. Следовательно, и данный вид деятельности должен осуществляться во взаимодействии с другими органами государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права.

Таким образом, Федеральная служба при осуществлении перечисленных видов государственного надзора и контроля должна взаимодействовать с другими органами государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права, в частности, с государственной инспекцией труда и прокуратурой.

Несмотря на то, что, перечисленные виды государственного надзора имеют свои особенности, в частности, особый предмет государственного надзора, они связаны между собой не только нахождением в ведении одной Федеральной службы, но и общностью выполняемых задач, а также применяемых ими способов и форм контроля за соблюдением трудовых прав граждан.

Основные задачи государственного надзора в сфере экологической, технологической и атомной безопасности перечислены в положениях, регламентирующих деятельность по горному надзору, энергонадзору, атомному надзору. К их числу относятся координация разработки и осуществления мер по предупреждению аварий и производственного травматизма на опасных производственных объектах, а также по обеспечению сохранности взрывчатых материалов промышленного назначения, при

использовании электрических и теплоиспользующих установок в организациях, использующих радиоактивные вещества, ядерные вещества и изделия на их основе.

При осуществлении деятельности по государственному надзору в сфере промышленной безопасности, должностные лица Федеральной службы по технологическому надзору независимы и подчиняются только закону. Одним из основных нормативных правовых актов, регламентирующих данный вид государственной деятельности, является ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 08.09.2001 г. № 134-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями. В связи с чем проверка деятельности работодателей по вопросам, относящимся к компетенции Федеральной службы по технологическому надзору, проводится по тем же правилам, что и государственный контроль за соблюдением трудового законодательства, осуществляемый государственной инспекцией труда, с особенностями, установленными законодательством для данного вида деятельности. Поэтому правовой основой деятельности органов государственного надзора в сфере промышленной безопасности, являются Конституция РФ, международно-правовые акты, ТК РФ, ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», подзаконные нормативные правовые акты, определяющие порядок осуществления данного вида деятельности.

Следует обратить внимание, что в соответствии со ст. 1 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», он не применяется при контроле за безопасностью использования атомной энергии. Поэтому при осуществлении Федеральной службой данного вида контроля указанный Закон не применяется, что позволяет должностным лицам, осуществляющим этот вид деятельности, устранять нарушения в пределах имеющихся у них полномочий по собственной инициативе.

Данное правило распространяется как на устранение нарушений прав конкретных работников, так и на устранение нарушений, касающихся интересов неопределенного круга лиц.

Однако деятельность по государственному надзору и контролю в сфере промышленной безопасности, использования электрических и теплоиспользующих установок, в организациях, применяющих радиоактивные вещества, ядерные материалы и изделия на их основе, имеет свои особенности. Данные виды контроля непосредственно связаны с деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих. Поэтому для вступления в законную силу указаний (предписаний) должностных лиц Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Федеральной службы) могут быть применены особые правила. В частности, при возникновении угрозы аварии, жизни и здоровью людей указания и предписания должностных лиц Федеральной службы подлежат немедленному исполнению^[82]. И в этом случае работодатель может обжаловать вышестоящему должностному лицу, в вышестоящий орган, а также в судебном порядке указанные правоприменительные акты.

Хотя данное обжалование не приостанавливает действие указания (предписания) должностного лица Федеральной службы. Однако лица и органы, полномочные рассматривать жалобы на указания (предписания) Федеральной службы, могут своим решением приостановить действие указания или предписания. Нельзя не заметить, что в законодательстве отсутствуют правила вступления в законную силу правоприменительных актов органов государственного надзора в сфере промышленной безопасности, энергонадзора, атомного надзора, а также порядок их принудительного исполнения. Данный пробел в законодательстве снижает эффективность правоприменения в данной сфере.

При обжаловании действий (бездействия) должностных лиц Федеральной службы, на них лежит обязанность по доказыванию законности и обоснованности принятых решений, в том числе по выдаче подлежащих немедленному исполнению указаний и предписаний. В свою очередь лицо, обжалующее решение должностных лиц Федеральной службы, должно доказать, что принятым решением нарушены его права. Признание незаконным и (или) необоснованным правоприменительного акта органа Федеральной службы в судебном порядке на основании ст. 258 ГПК РФ влечет возложение на этот орган обязанности по устранению нарушений трудовых прав работников в пределах имеющейся у него компетенции.

Особенностью использования своих полномочий органами Федеральной службы является издание ими нормативных правовых актов. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 23.05.2000 г. № 399 «О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда»^[83] федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, энергонадзора, атомнадзора наделен полномочиями по изданию нормативных правовых актов, в частности, регламентирующих подготовку и аттестацию работников в сфере промышленной безопасности, а также устанавливающих нормативы по охране труда на подконтрольных объектах и в организациях. Данное полномочие указано и п. 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Таким образом, использование полномочий указанным федеральным органом по надзору может происходить в двух направлениях: 1) в виде издания нормативных правовых актов, обязательных для неопределенного круга работодателей и работников; 2) в издании правоприменительных актов по устранению нарушений правил по охране труда.

Правотворческие полномочия Федеральной службы также должны служить защите трудовых прав работников. Однако данное направление деятельности не может быть признано осуществлением государственного надзора за соблюдением трудовых прав работников. Государственный надзор призван обеспечить соблюдение установленных законодательством правил. Осуществление правотворческих полномочий указанным федеральным органом должно происходить с соблюдением законодательства, но при этом их реализация приводит к появлению новых правил поведения. Поэтому издание нормативных правовых актов увеличивает сферу государственного надзора, но не приводит к возникновению отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права. Основанием для возникновения этих отношений является не издание нормативного правового акта, а контроль за его исполнением.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору может осуществлять надзор за соблюдением нормативных правовых актов. В этом случае возникают отношения по надзору и контролю. Следовательно, Федеральная служба может не только издавать нормативные правовые акты, но и осуществлять контроль за их исполнением. На наш взгляд, в этом заключается главная особенность деятельности данного государственного органа в форме использования им своих полномочий.

Однако деятельность Федеральной службы также должна соответствовать требованиям законодательства. В связи с этим должен быть гарантирован государственный надзор за данным видом деятельности Федеральной службы. Такой надзор осуществляют органы прокуратуры, которые могут внести протест на предмет отмены изданного Федеральной службой нормативного правового акта. Следовательно, реализация этим органом правотворческих полномочий может приводить к возникновению отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением

законодательства при издании нормативного правового акта с участием органов прокуратуры.

Как уже отмечалось, сфера перечисленных видов надзора ограничена применением отдельных норм трудового права, входящих в институт охраны труда. Однако в процессе своей деятельности органы, осуществляющие названные виды надзора, могут выявить и другие нарушения трудового законодательства, которые непосредственно могут влиять на безопасность труда работников. Например, они могут выявить проведение сверхурочных работ с нарушением требований законодательства в опасных или особо опасных условиях труда. Очевидно, что выполнение таких работ непосредственно влияет на здоровье работников, а также на соблюдение требований охраны труда. Однако органы Федеральной службы при осуществлении указанных видов надзора не имеют полномочий по устранению нарушений законодательства, регламентирующего рабочее время и время отдыха. Поэтому о подобных нарушениях органы Федеральной службы должны сообщить в соответствующее подразделение государственной инспекции труда, которая имеет полномочия устранить допущенные работодателем нарушения путем выдачи предписания и привлечения его к административной ответственности. Совершение органом Федеральной службы указанных действий выступает в качестве способа возникновения отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением законодательства о рабочем времени с участием государственной инспекции труда. Названные органы могут осуществлять совместную деятельность по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права, например, при проведении совместных проверок, а также при совместном расследовании фактов несчастных случаев на производстве. В частности, в Ярославской области такие проверки проводились государственной инспекцией труда совместно с органами прокуратуры, Госгортехнадзором, Госэнергонадзором, Госатомнадзором, их количество увеличивалось следующим образом: от 277 совместных проверок в 2002 г. до 750 и 709 соответственно в 2003 и 2004 гг.^[84]

При выявлении признаков уголовно наказуемых деяний, совершенных лицами, осуществляющими полномочия работодателя, орган Федеральной службы должен сообщить об этом в прокуратуру, которая имеет полномочия по привлечению виновных лиц за нарушение трудовых прав работников к уголовной ответственности.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что использование органами Федеральной службы своих полномочий по государственному надзору происходит во взаимодействии с другими органами государственного контроля и надзора за соблюдением норм трудового права, в частности с прокуратурой и государственной инспекцией труда.

Деятельность органов Федеральной службы при проведении перечисленных видов государственного надзора может быть осуществлена в форме исполнения, то есть путем издания правоприменительного акта, которым на работодателя возлагается обязанность обеспечить реализацию трудовых прав конкретных работников. Федеральная служба не может использовать данную форму для защиты неопределенного круга лиц, поскольку ей не предоставлено право признавать недействующими локальные нормативные правовые акты. Следующей особенностью деятельности данного государственного органа в рассматриваемой форме является ограниченный круг норм права, которые могут быть использованы им при издании правоприменительного акта. Нами уже отмечалось, что такие акты могут быть изданы с применением норм по охране труда.

Поэтому при осуществлении деятельности в указанной форме у органов Федеральной службы также может возникать необходимость обращения в государственную инспекцию труда с целью возложения на работодателей обязанностей по

реализации трудовых прав работников, гарантированных другими нормами трудового права.

Федеральная служба в лице уполномоченных должностных лиц может осуществлять свою деятельность в форме соблюдения, то есть в виде издания правоприменительного акта, которым работодатель будет обязан воздерживаться от совершения неправомерных действий в будущем. Данная форма может быть использована как для защиты прав конкретного работника, так и для защиты неопределенного круга лиц. Например, Федеральная служба в лице уполномоченных должностных лиц может указать работодателю на недопустимость допуска конкретного работника, а также всех работников, нуждающихся в средствах индивидуальной защиты, к работе без этих средств. Применение данной формы также связано с реализацией отдельных норм трудового права. В связи с этим издание правоприменительного акта Федеральной службой в форме соблюдения также не исключает возможности обращения в государственную инспекцию труда с целью возложения на работодателя обязанности не допускать неправомерных действий, противоречащих другим нормам трудового права, в будущем. Например, работодатель может быть обязан государственной инспекцией труда не допускать нарушений законодательства при привлечении к сверхурочной работе работников, выполняющих трудовую функцию в опасных условиях.

Органы Федеральной службы, осуществляющие рассматриваемые виды государственного надзора за соблюдением правил охраны труда, не имеют полномочий по признанию недействующими локальных нормативных правовых актов. Сказанное, на наш взгляд, позволяет сделать вывод о том, что они не могут осуществлять деятельность в форме защиты публично-правовых интересов. Несмотря на то, что Федеральная служба имеет полномочия по изданию нормативных правовых актов в сфере экологической, технологической и атомной безопасности, действия по их изданию не могут рассматриваться в качестве формы защиты трудовых прав работников, так как в этом случае могут возникнуть отношения по надзору и контролю за соблюдением законодательства при издании таких актов с участием органов прокуратуры. В свою очередь органы Федеральной службы могут осуществлять надзор за исполнением изданных ими нормативных правовых актов. Однако данный вид деятельности имеет не публично-правовой, а частноправовой характер.

Органы Федеральной службы, осуществляющие горный надзор, энергонадзор, атомный надзор с целью обжалования нормативных правовых актов могут обратиться в прокуратуру. В этом случае возникнут отношения по государственному надзору и контролю с участием органов прокуратуры. В рамках этих отношений должностные лица прокуратуры могут опротестовать нормативные правовые акты, противоречащие вышестоящему по юридической силе законодательству. Однако Федеральная служба при осуществлении названных видов надзора не имеет полномочий по осуществлению своей деятельности в форме защиты публично-правовых интересов.

Федеральная служба при осуществлении рассматриваемых видов надзора может осуществлять свою деятельность в форме защиты частноправовых интересов, то есть путем издания правоприменительных актов по защите прав конкретных работников. Очевидно, что правоприменительные акты могут быть изданы органами Федеральной службы только в пределах имеющейся у них компетенции, то есть для устранения нарушений в сфере осуществляемого ими государственного надзора и контроля. При выявлении других нарушений они должны сообщить о них в государственную инспекцию труда и (или) прокуратуру.

В подобной ситуации действия органов Федеральной службы будут выступать в качестве способа возникновения отношений по государственному надзору и контролю соответственно с участием государственной инспекции труда и (или) прокуратуры. Следовательно, их деятельность в форме защиты частноправовых интересов может

привести к взаимодействию с другими органами государственного надзора и контроля, в частности, с государственной инспекцией труда и прокуратурой.

Федеральная служба может осуществлять перечисленные виды государственного надзора в смешанной форме, то есть одновременно с защитой прав конкретных работников обеспечивать соблюдение законодательства в отношении неопределенного круга лиц. Например, при выявлении опасности жизни и здоровью работников при использовании электроприборов орган Федеральной службы по энергонадзору может выдать предписание о приостановлении работ с применением электрооборудования, использование которого создает опасность для жизни и здоровья работников. Выдача данного предписания может повлечь защиту прав конкретных работников, которые выполняли трудовую функцию с использованием этого оборудования, а также неопределенного круга работников, которые работают в организации или могут поступить на работу после приостановки работы, для которых применение указанного оборудования также создает опасность. Следует заметить, что приостановка работ, отдельных механизмов, запрет работы структурных подразделений, в целом в организации может происходить без указания в правоприменительном акте конкретных работников, права которых нарушены. Однако и в этом случае, на наш взгляд, деятельность органов Федеральной службы, осуществляющих перечисленные виды надзора, будет протекать в смешанной форме.

Такой вывод можно сделать по следующим причинам. Во-первых, предписание о приостановке будет адресовано конкретному работодателю, который будет обязан приостановить деятельность, создающую опасность для жизни и здоровья работников. Во- вторых, основанием для выдачи данного предписания является нарушение прав конкретных работников, выполняющих трудовую функцию в условиях, создающих опасность для их жизни и здоровья. Следовательно, этот правоприменительный акт будет адресован конкретным субъектам. Одновременно им будут защищены интересы неопределенного круга лиц, которые могут поступить на работу после приостановки деятельности, создающей опасность для жизни и здоровья работников.

Таким образом, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору имеет в своем ведении следующие виды государственного надзора за соблюдением трудовых прав работников: 1) горный надзор; 2) энергонадзор; 3) атомный надзор.

Осуществление перечисленных видов государственного надзора ограничивается применением правил охраны труда, что призвано оградить работников и иных лиц от воздействия опасных производственных факторов, то есть факторов, которые могут привести к несчастному случаю на производстве.

Сфера действия перечисленных видов государственного надзора, как уже отмечено, имеет ограниченный характер. Поэтому при выявлении этими органами нарушений трудовых прав работников, устранение которых не относится к их компетенции, они вынуждены взаимодействовать с государственной инспекцией труда и прокуратурой, имеющими полномочия по устранению указанных нарушений.

Деятельность Федеральной службы при осуществлении перечисленных видов государственного надзора ограничена двумя формами: 1) защитой частноправовых интересов работника; 2) смешанной формой защиты, предполагающей реализацию прав конкретных работников с одновременным обеспечением правомерного поведения работодателя в отношении неопределенного круга лиц. Отсутствие у органов Федеральной службы возможности осуществлять деятельность в форме защиты публично-правовых интересов также вынуждает их взаимодействовать с государственной инспекцией труда и прокуратурой, имеющими полномочия по защите публично-правовых интересов работников. В связи с этим действия органов Федеральной службы могут выступать в качестве способа возникновения отношений с участием государственной

инспекции труда и прокуратуры, которые в рамках этих отношений могут обеспечить публично-правовую защиту работников.

Следовательно, деятельность Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по применению норм трудового права, как способ и форма защиты трудовых прав работников, может быть эффективной только при ее взаимодействии с государственной инспекцией труда и прокуратурой. В свою очередь государственная инспекция труда и прокуратура заинтересованы в том, чтобы при осуществлении рассматриваемых видов государственного надзора были устранены нарушения правил охраны труда с применением специальных полномочий органов Федеральной службы. По этой причине государственная инспекция труда, прокуратура могут обращаться в органы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору с целью устранения нарушений правил охраны труда с применением этими органами специальных полномочий.

Следовательно, взаимодействие Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору с органами прокуратуры и государственной инспекции труда должно обеспечивать защиту трудовых прав работников.