<<
>>

§4. Некоторые проблемы реализации полномочий, обеспечивающих защиту трудовых прав работников, органами надзора и контроля

Отдельные препятствия в реализации полномочий государственных органов, осуществляющих надзори контроль за соблюдением норм трудового права, нами рассмотрены в предыдущих разделах работы.

Вступление правоприменительных актов, посредством которых реализуются данные полномочия, в законную силу, их принудительное исполнение ввиду отсутствия правового регулирования создают трудности в защите трудовых прав работников. Поэтому нами предложены варианты правовой регламентации вступления в законную силу правоприменительных актов органов государственного надзора и контроля, а также их принудительного исполнения. Наличие подобной регламентации, полагаем, может позволить более эффективно использовать государственный надзор и контроль в качестве способа и формы защиты трудовых прав работников. Однако само по себе существование органов государственного надзора и контроля за соблюдением трудовых прав работников, наличие у них соответствующих полномочий не может рассматриваться в качестве единственной гарантии защиты трудовых прав работников. Должны существовать иные способы и формы защиты трудовых прав работников. Деятельность по защите указанных прав должна быть координирована с тем, чтобы использование государственных полномочий не только способствовало эффективному восстановлению нарушенных прав работников, но и обеспечивало бы правомерное поведение работодателей под угрозой вмешательства государственных органов, обеспечивающих соблюдение трудовых прав работников. Поэтому деятельность государственных органов надзора и контроля за соблюдением норм трудового права должна протекать во взаимодействии с другими органами и организациями. В частности, государственные органы по надзору за соблюдением норм трудового права должны взаимодействовать с общественными организациями, представляющими интересы работников и работодателей. Данное взаимодействие может позволить более быстро выявлять и устранять нарушения трудовых прав работников.
Следует заметить, что правовая регламентация такого взаимодействия находится в зачаточном состоянии. Отсутствие данной регламентации служит не только препятствием для выявления и устранения нарушений норм трудового права, но и увеличивает недоверие между государственными органами, органами местного самоуправления и общественными организациями. Хотя государственные органы,органы местного самоуправления, общественные организации, представляющие работников и работодателей, декларируют одним из основных направлений своей деятельности соблюдение норм трудового права. Декларативность таких установок приводит к правовому нигилизму, что является одной из главных проблем обеспечения правомерного поведения участников трудовых отношений. Взаимодействие государственных органов

надзора и контроля с общественными организациями, органами социального партнерства может позволить избежать многих проблем, связанных с защитой трудовых прав работников. Поэтому, на наш взгляд, должны быть созданы правовые основы для взаимодействия органов государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права с общественными организациями, органами социального партнерства, что является необходимым условием защиты трудовых прав работников. По отношению к госслужащим такое взаимодействие может происходить в рамках комиссии по соблюдению требований к служебному поведению, которые создаются на основании Указа Президента от 3 марта 2007 г № 269. В данные комиссии должны входить представители общественности наряду с предствителями власти.

Деятельность государственных органов по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права должна иметь независимый характер. Поэтому ее осуществлением могут заниматься только лица, которым гарантирована реальная независимость от других государственных органов. Указанные лица, не могут нести неблагоприятные последствия за выполнение своих функций по защите трудовых прав граждан. В настоящее время только органы прокуратуры формально независимы в своей деятельности от исполнительной власти.

Другие органы государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права находятся в ведении органов исполнительной власти. В силу чего их независимость от воздействия руководителей и иных должностных лиц органов исполнительной власти не может быть реально обеспечена. По этой причине должностные лица органов государственного надзора и контроля вынуждены в первую очередь подчиняться нормативным правовым актам органов исполнительной власти, в подчинении которых они находятся. Наличие такого подчинения позволяет полномочным представителям органов исполнительной власти применять установленные законодательством меры ответственности, в частности, дисциплинарной, в отношении лиц, осуществляющих государственный надзор и контроль, за неисполнение правовых актов исполнительной власти. Хотя указанные акты могут противоречить вышестоящему по юридической силе законодательству. Данные противоречия в правоприменительной деятельности должны получать разрешение в пользу применения акта, обладающего высшей юридической силой. Однако нахождение государственных органов по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права в подчинении исполнительной власти не способствует применению этими органами именно актов, имеющих высшую юридическую силу, в том числе по отношению к нормативным правовым актам органов исполнительной власти.

Независимость должностных лиц государственных органов по надзору и контролю, на наш взгляд, должна обеспечиваться за счет их взаимодействия с общественными организациями, органами социального партнерства, деятельность которых может выступать в качестве дополнительной гарантии независимости лиц, осуществляющих государственный надзор и контроль за соблюдением трудовых прав граждан.

Сфера деятельности органов государственного надзора и контроля ограничена применением норм трудового права в отношении работников, которые состоят в трудовых отношениях.

Поэтому наличие трудовых отношений выступает в качестве необходимого условия использования государственного надзора и контроля в качестве способа и формы защиты трудовых прав работников.

Однако далеко не со всеми работниками заключаются трудовые договоры, других доказательств возникновения трудовых отношений зачастую также не имеется. В соответствии со ст. 11 ТК РФ факт возникновения трудовых отношений может быть установлен в судебном порядке. Тогда как отсутствие трудовых отношений, как уже отмечено, не позволяет государственным органам надзора и контроля использовать имеющиеся полномочия по защите трудовых прав работников. Сфера деятельности органов государственного надзора ограничивается и в связи с их нахождением в ведении органов исполнительной власти. Органы государственного

надзора и контроля, в частности, государственная инспекция труда, в силу подчинения органам исполнительной власти не могут полноценно выполнять свои обязанности в отношении руководителей исполнительной власти, осуществляющих функции работодателя.

В связи с изложенным, по нашему мнению, могут быть выделены следующие проблемы, решение которых может позволить более эффективно защищать трудовые права работников в рамках отношений по государственному надзору и контро лю за соблюдением норм трудового права.

Во-первых, расширение сферы государственного надзора и контроля.

Во-вторых, обеспечение независимости должностных лиц органов государственного надзора и контроля за счет взаимодействия с общественными организациями и органами социального партнерства на различных уровнях регламентации трудовых отношений.

Решение первой проблемы, полагаем, связано с возможностью осуществления деятельности по государственному надзору и контролю за соблюдением прав граждан, выполняющих порученную другими лицами работу личным трудом.

Возникновение трудовых отношений, на наш взгляд, не может быть непременным условием использования государственного надзора и контроля в качестве способа и формы защиты трудовых прав. Очевидно, что нормы по охране труда, санитарные нормы и правила должны быть соблюдены независимо от того, на основании какого договора гражданско-правового или трудового выполняется работа.

В связи с этим сфера государственного надзора и контроля не может быть ограничена трудовыми отношениями, в нее должны входить и другие виды работ, при выполнении которых следует соблюдать минимальные правовые стандарты, установленные трудовым законодательством.

Дифференциация в правовом регулировании труда служит расширению сферы применения норм трудового права[100]. Расширение сферы применения норм трудового права неминуемо влечет за собой увеличение параметров деятельности органов государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права. Однако расширение сферы государственного надзора и контроля также должно приводить к расширению области применения норм трудового права, устанавливающих минимальные стандарты защиты трудовых прав работников привыполнении ими порученной другими лицами работы. Хотя при этом следует определить минимальные стандарты применения норм трудового права независимо от того, какие возникли отношения при выполнении работ личным трудом гражданско-правовые или трудовые. К числу таких стандартов, полагаем, должны быть отнесены нормы по охране труда, санитарные нормы и правила, продолжительность ежедневной работы, минимальная оплата за один час личного труда при его использовании другими лицами.

Независимость должностных лиц органов государственного надзора и контроля при осуществлении ими своих функций по защите трудовых прав работников, по нашему мнению, может быть обеспечена за счет их взаимодействия с общественными организациями, органами социального партнерства. Данное взаимодействие должно происходить с соблюдением норм действующего законодательства.

В соответствии со ст. 6 Конвенции МОТ № 81 об инспекции в промышленности и торговле государственная инспекция труда должна состоять из государственных служащих, статус и условия работы которых обеспечивают стабильность занятия ими должности и делают их независимыми от любых изменений в правительстве или любого недолжного внешнего влияния. Принцип независимости государственной инспекции

труда провозглашен в ч.

1 ст. 355 ТК РФ. Другие органы государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права также должны обладать независимостью при осуществлении защиты прав граждан (ст. 366-369 ТК РФ, ст. 5 ФЗ «О Прокуратуре Российской Федерации»). Однако наличие реальной независимости должностных лиц государственной инспекции и других органов надзора и контроля при осуществлении деятельности за соблюдением трудового законодательства в настоящее время не обеспечено. Такое положение обусловлено тем, что государственная инспекция труда в результате проводимой административной реформы оказалась в недрах Федеральной службы по труду и занятости, которая в свою очередь находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору находится в непосредственном ведении Правительства РФ, государственный санитарно-эпидемиологический надзор осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, также состоящая в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Следовательно, над государственной инспекцией труда и другими органами государственного надзора и контроля, находятся две структуры исполнительной власти, руководители которых имеют возможность оказывать внешнее влияние на деятельность их персонала. Более того, органы исполнительной власти зачастую выступают в качестве работодателей.

Контроль за их деятельностью также должны осуществлять должностные лица государственной инспекции труда и других органов государственного надзора и контроля. Но в силу подчиненного положения в системе органов исполнительной власти они не могут выполнять обязанности по реализации трудовых прав работников. Государственный инспектор труда, будучи государственным служащим, не может абстрагироваться в своей деятельности от своего места в системе государственной службы. Данная проблема обостряется в свете современных изменений положения лиц, находящихся на государственной службе. Указанные проблемы не являются предметом настоящей работы, но они очевидны. В частности, налицо стремление ограничить применение к государственным служащим норм трудового законодательства, а вместе с этим исключить надзор за соблюдением их прав со стороны государственной инспекции труда. Отсутствие такого контроля неминуемо приведет к ограничению трудовых прав лиц, находящихся на государственной службе. Таким образом, нахождение государственной инспекциитруда в недрах органов исполнительной власти является одним из препятствий на пути независимой деятельности ее должностных лиц за соблюдением трудового законодательства.

В ч. 1 ст. 1 ТК РФ целями трудового законодательства названы установление государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создание благоприятных условий труда, защиты прав и интересов работников и работодателей. Деятельность государственной инспекции труда и других органов государственного надзора и контроля должна быть подчинена реализации этих целей. Должностные лица этих государственных органов должны обеспечивать соблюдение минимальных государственных стандартов в сфере труда, в том числе и по отношению к лицам, состоящим в трудовых отношениях с органами исполнительной власти. Выполнение этой функции становится затруднительным в силу нахождения государственной инспекции труда и других органов государственного надзора и контроля в системе органов исполнительной власти на весьма незавидном положении. Поэтому, на наш взгляд, назрела необходимость разработать систему мер по обеспечению реальной независимости должностных лиц государственной инспекции труда и других органов государственного надзора и контроля. Изменения, призванные создать условия для независимой деятельности по контролю (надзору) за соблюдением трудового законодательства, могут быть предложены по различным направлениям.

Во-первых, могут быть предложены организационные изменения в деятельности государственной инспекции труда и других органов государственного надзора и контроля. Организационные изменения, на наш взгляд, должны служить независимости должностных лиц государственных органов при выполнении обязанностей по контролю за соблюдением трудового законодательства от органов исполнительной власти, а также выполнению возложенных на них задач, в частности по обеспечению трудовых прав работников. В связи с этим следует ограничить организационное влияние должностных лиц исполнительной власти на деятельность государственных органов надзора и контроля. Выполнению этой задачи может служить реализация следующих предложений по изменению организации деятельности государственной инспекции труда и других органов государственного надзора и контроля.

Как известно, в настоящее время на федеральном уровне и нижестоящих уровнях (региональном, местном) действуют комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.

Существуют соответствующие отраслевые комиссии. Такие комиссии призваны обеспечить регулирование трудовых отношений, в их состав входят полномочные представители работников, работодателей, органов государственной власти и местного самоуправления. Видимо, ограничение воздействия на государственные органы при осуществлении надзора и контроля со стороны исполнительной власти может быть связано с контролем за их деятельностью со стороны соответствующей комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. В частности, целесообразно предусмотреть, чтобы назначение на должность и освобождение от должности по причинам, не зависящим от волеизъявления государственного инспектора труда и других лиц, осуществляющих государственный надзор и контроль в сфере труда, может происходить лишь при получении предварительного согласия соответствующей комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.

Комиссии по регулированию социально-трудовых отношений должны иметь возможность поручить государственной инспекции труда и другим органам государственного надзора и контроля проверить соблюдение трудового законодательства, соглашений, коллективных договоров работодателями. По результатам такой проверки государственная инспекция труда и другие органы государственного надзора и контроля должны составлять документы о выявленных нарушениях с целью принятия мер, в том числе комиссией по регулированию социально-трудовых отношений, по их устранению. На заседаниях комиссий с установленной периодичностью, например, не реже одного раза в год государственная инспекция труда и другие органы государственного надзора и контроля должны представлять доклад о соблюдении трудового законодательства за отчетный период на территории их юрисдикции. По результатам этой работы комиссия может принимать решения, обязательные для исполнения, к примеру, об изменении кадрового состава государственной инспекции труда и других органов государственного надзора и контроля, не обеспечивающих надлежащую деятельность за соблюдением трудового законодательства.

Принятие данных предложений позволяет ограничить организационное влияние исполнительной власти на деятельность государственных органов надзора и контроля по защите трудовых прав граждан.

Во-вторых, могут быть предложены экономические изменения в деятельности государственной инспекции труда и других органов государственного надзора и контроля.

Деятельность государственных органов надзора и контроля финансируется за счет бюджетных средств. Однако введение контроля за исполнением функциональных обязанностей должностными лицами государственных органов со стороны соответствующей комиссии по регулированию социально-трудовых отношений может позволить создать дополнительные экономические условия по защите трудовых прав граждан.

Например, комиссия за счет имеющихся средств может ввести дополнительные должности государственных инспекторов труда и других органов государственного надзора и контроля, деятельность которых будет финансироваться за счет работников и (или) работодателей, признавших недостаточной численность этих органов. Финансирование лиц, проходящих государственную службу, за счет средств работников и работодателей, являющихся налогоплательщиками, действующим законодательством не запрещено. Ведь финансирование государственной службы происходит за счет средств налогоплательщиков. Важно, чтобы такое финансирование не приводило к зависимости лиц, осуществляющих контроль за соблюдением трудового законодательства. В связи с этим решение о введении новых должностей государственных органов надзора и контроля может принимать соответствующая комиссия по регулированию социально-трудовых отношений при наличии у нее средств, необходимых для создания новых рабочих мест с

целью обеспечения надлежащего контроля за соблюдением трудового законодательства. Указанные средства на счет комиссии будут вносить объединения работников и (или) работодателей, заинтересованные в соблюдении норм трудового законодательства и условий заключаемых с их участием соглашений и коллективных договоров. Опосредованное финансирование деятельности по государственному контролю за соблюдением трудового законодательства объединениями работников и работодателей позволяет избежать зависимости государственных инспекторов труда и других должностных лиц органов государственного надзора и контроля, а также создать экономические предпосылки для их независимой деятельности при осуществлении контроля за соблюдением трудовых прав граждан.

В-третьих, могут быть предложены правовые изменения деятельности государственной инспекции труда и других органов государственного надзора и контроля.

Осуществление деятельности по надзору за соблюдением трудовых прав граждан под контролем комиссий по регулированию социально-трудовых отношений позволяет создать новые правовые условия независимости лиц, состоящих на государственной службе в органах государственного контроля. В частности, они могут без обращений полномочных представителей работников, работодателей, органов исполнительной власти самостоятельно осуществлять деятельность по соблюдению условий соглашений, коллективных договоров. То есть, органы государственного надзора за соблюдением трудового законодательства могут защищать права неопределенного круга лиц по собственной инициативе. В этом случае они будут действовать как контролирующий орган соответствующей комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, что позволяет избежать многих конфликтов между представителями работников и работодателей на почве невыполнения условий коллективных договоров и соглашений. В настоящее время органы государственно го надзора осуществлять такую деятельность без обращения работников и работодателей не имеют права.

Комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, а также судебные органы могут поручить государственной инспекции труда и другим органам государственного надзора и контроля провести проверку соблюдения законодательства в конкретной организации. По результатам такой проверки государственная инспекция труда и другие органы государственного надзора и контроля вправе составить заключение, являющееся доказательством при разрешении конфликта. Проведение такой проверки позволяет непосредственно в организации исследовать документы, объяснения работников для дачи заключения по разрешению возникшей конфликтной ситуации. Причем государственный инспектор труда и должностные лица органов государственного надзора и контроля вправе не указывать данные о работниках, объяснения которых положены в основу их заключения. Поэтому работники не будут вовлечены в конфликт с работодателем, который может их уволить.

По нашему мнению, должностные лица государственной инспекции труда, других органов надзора и контроля с согласия работников, работодателей могут выступать в

качестве третейских судей при урегулировании трудовых споров. Такие суды могут создаваться при комиссиях по регулированию социально-трудовых отношений, в качестве арбитров в них могут работать должностные лица органов государственного надзора и контроля. В этом случае они способны обеспечивать защиту трудовых прав как в досудебном, так и во внесудебном порядке.

Дополнительные правовые гарантии, как уже отмечалось, следует предусмотреть для реализации решений государственных органов надзора и контроля. Вступившие в законную силу решения этих органов об устранении нарушений трудовых прав работников должны исполняться в порядке исполнительного производства. В связи с этим может быть предусмотрена выдача судебных приказов судами общей юрисдикции, а также действующими при комиссиях по регулированию социальнотрудовых отношений органами по урегулированию трудовых споров на основании предписаний государственных органов надзора и контроля. В случае злостного неисполнения решений о восстановлении трудовых прав государственный орган надзора и контроля может обратиться в комиссию по регулированию социально-трудовых отношений. Данная комиссия может принимать дополнительные меры для обеспечения трудовых прав работников, например, обратиться в государственные органы с целью привлечения виновных к ответственности, предусмотренной законодательством.

Таким образом, деятельность государственной инспекции труда и других органов государственного надзора и контроля под руководством комиссии по регулированию социально-трудовых отношений может не толькообеспечить независимость должностных лиц этих органов при осуществлении ими контроля за соблюдением трудового законодательства, но и создать дополнительные гарантии для защиты трудовых прав граждан.

Органы прокуратуры также могут во взаимодействии с общественными организациями, органами социального партнерства создавать условия для независимой деятельности других органов государственного надзора и контроля за соблюдением трудовых прав работников. В частности, по сообщениям общественных организаций, а также на основании решений органов социального партнерства прокуратура может требовать привлечения к установленной законодательством ответственности лиц, виновных в незаконном вмешательстве в деятельность по восстановлению трудовых прав работников.

Следует заметить, что в настоящее время существует институт Уполномоченного по правам человека в РФ, уполномоченных по правам человека в ряде субъектов Российской Федерации. Свою деятельность, в том числе по защите трудовых прав, Уполномоченный по правам человека в РФ и уполномоченные в субъектах РФ осуществляют во взаимодействии с государственными органами надзора и контроля, общественными организациями, органами социального партнерства. Видимо, уполномоченные по правам человека также могут играть существенную роль в обеспечении независимости должностных лиц, осуществляющих деятельность по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права. Например, при возникновении конфликтных ситуаций на основании сообщений граждан, общественных организаций, органов социального партнерства уполномоченные по правам человека могут давать правовое заключение, предлагая возможные законные варианты разрешения спорных ситуаций, в том числе с целью обеспечения независимости должностных лиц, выполняющих государственную функцию по защите трудовых прав граждан. Данные заключения могут быть использованы как для защиты прав граждан, так и для обеспечения независимости должностных лиц органов государственного надзора и контроля за соблюдением трудовых прав человека и гражданина.

Таким образом, расширение сферы государственного надзора и контроля, обеспечение независимости должностных лиц, контролирующих соблюдение работодателями норм трудового права, по нашему мнению, позволит существенно

повысить уровень защиты прав и свобод человека и гражданина в процессе трудовой деятельности.

<< | >>
Источник: Барбашова Т.П., Миронов В.И.. Защита трудовых прав работников. 0000

Еще по теме §4. Некоторые проблемы реализации полномочий, обеспечивающих защиту трудовых прав работников, органами надзора и контроля:

  1. § 3 Конституционно-правовые основы контроля в сфере нотариальной деятельности
  2. § 3. Реализация требований социалистической законности в практике органов внутренних дел по осуществлению юридической ответственности правонарушителей
  3. 4. Ответственность за конкретные виды преступлений против государственной власти и интересов государственной службы и службы в органах самоуправления
  4. §2. Механизм защиты прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных
  5. § 5. Развитие советского права
  6. Статья 1. Цели и задачи трудового законодательства
  7. 1.1. Введение в курс: "Административное право РФ"
  8. 2. Генетические связи в системе отраслей советского права
  9. § 1. Понятие и сущность корпоративного управления и контроля
  10. §1. Защита трудовых прав работников и ее особенности
  11. §4. Некоторые проблемы реализации полномочий, обеспечивающих защиту трудовых прав работников, органами надзора и контроля
  12. Национальное и международное право, а также неправо с позиций юридического позитивизма,научно обоснованной, научно дискуссионных и разнообразных концепций интегративного правопонимання
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -