§5. Государственный надзор и контроль профсоюзов за соблюдением трудовых прав работников

В соответствии со ст. 352 ТК РФ работники могут использовать защиту трудовых прав и интересов профессиональными союзами в качестве способа их реализации. Использование данного способа приводит к возникновению отношений по общественному контролю за соблюдением трудовых прав работников.

Термин «защита трудовых прав профсоюзами» в юридической литературе рассматривается не только как непосредственная защита, осуществляемая в рамках охранительных отношений, но и как деятельность профсоюзов, осуществляемая в рамках регулятивных отношений^[47]. Законодатель наряду с полномочиями профсоюзов в области контроля за соблюдением трудового законодательства предусматривает, в частности, процедуру учета мнения профсоюзного органа при принятии решений работодателем. Участие профсоюзов в регулировании трудовых отношений не относится к предмету настоящего исследования. В нем рассматриваются лишь способы и формы защиты трудовых прав и законных интересов, то есть прав, которые уже имеются в нормах.

Общественные действия в качестве особого способа защиты трудовых прав обусловлены правовыми традициями, сложившимися в советский период развития трудового законодательства, когда государственный контроль за соблюдением норм трудового права осуществлялся профсоюзами, которые могли таким образом принимать обязательные для работодателя решения. Следовательно, деятельность профсоюзов в

советский период могла рассматриваться не только как способ защиты трудовых прав, порождающий отношения по надзору и контролю, но и как процессуальная форма защиты прав работников, в рамках которой могли быть изданы обязательные для работодателя правоприменительные акты об устранении нарушений трудовых прав работников.

Основоположник трудового права Л. С. Таль рассматривал деятельность профсоюзов в свете публичного представительства, имея в виду то, что профсоюзы действуют как представители профессиональных интересов своих членов, а не в виде частноправового представительства. Вступая в такой союз, работник объединяет свои интересы с общими, защита которых по закону вверена профсоюзу. Тем самым признается право профсоюза определять и предпринимать все, что требуется в общем интересе, и он подчиняется установленному в пределах законной компетенции порядку^[48]. Нельзя не заметить, что как способ защиты трудовых прав действия профсоюза в настоящее время, как правило, направлены на защиту прав конкретного работника. Защита неопределенного круга лиц в рамках отношений по профсоюзному контролю за соблюдением норм трудового права имеет ограниченный законодательством характер.

В науке трудового права анализу подвергались вопросы правового положения профсоюзов в свете их роли в регулировании трудовых отношений и в защите трудовых прав работников, связанной со статусом и правовой природой этой организации. Некоторые ученые указывали на то, что профсоюз действует как орган классового представительства, как правомочная организация рабочего класса, призванная защищать интересы трудящихся^[49].

Я.А. Канторович отстаивал самостоятельную роль профсоюзов как инструмент защиты коллективных интересов работников^[50].

Он придерживался мнения, что профсоюзы представляют и защищают коллективные права и интересы работников независимо от их членства в профсоюзах. В.М. Догадову принадлежит основная заслуга в разработке теории профсоюзного движения, он придерживался аналогичных взглядов на профсоюзы. Безусловно, профсоюзы должны защищать коллективные интересы работников. Данная функция выполняется ими при участии в регулировании трудовых отношений, в том числе при принятии с учетом их мнения локальных нормативных правовых актов. Однако в рамках отношений по общественному контролю профсоюз призван проверять соблюдение работодателем уже имеющихся норм трудового права. Данные нормы применяются к конкретным субъектам трудового права. В связи с чем действия профсоюзов как способ защиты трудовых прав работников более направлены на защиту индивидуальных прав, чем законных интересов.

По мнению некоторых ученых, профсоюз создается в целях представительства и защиты социально-трудовых прав и интересов граждан.

коллективного и трудового договора)^[51]. Современные авторы считают: а) что профсоюз — единственная общественная структура, которая призвана защищать права работников и обеспечивать их право на самозащиту; б) работодателю намного легче заключать коллективный договор и решать коллективные разногласия именно с профсоюзом, поскольку профсоюз выступает представителем работников^[52]. Профсоюз действительно может выступить в защиту работника, использующего самозащиту трудовых прав. В этом случае возникают отношения по общественному контролю за соблюдением работодателем прав работника, использующего самозащиту трудовых прав. То есть работник в подобной ситуации использует два способа защиты трудовых прав: 1) самозащита трудовых прав, что приводит к возникновению отношений по самозащите трудовых прав без участия профсоюзов; 2) защита профсоюзом своих прав, что приводит к возникновению отношений по общественному контролю за соблюдением прав работника, в рамках которых профсоюз вправе требовать от работодателя устранения нарушений трудовых прав работника, использующего самозащиту. Таким образом, два названных способа могут быть использованы работником одновременно для защиты своих трудовых прав. Однако ни один из них не может быть оформлен в виде обязательного для работодателя предписания по устранению нарушений трудовых прав работника. Поэтому для устранения нарушений трудовых прав работников профсоюзы вынуждены обращаться в государственные органы, в частности, органы государственного надзора и контроля, которые могут устранить нарушения трудовых прав работников в форме выдачи обязательного для исполнения предписания работодателю.

Отдельные авторы определяют профсоюзную защиту как деятельность профсоюзных организаций, их объединений по представительству и охране социально- трудовых прав и интересов граждан, объединившихся в профсоюзы или не являющихся членами профсоюза, но доверивших ему защиту своих коллективных интересов^[53]. По их мнению, в зависимости от используемых при этом средств защиты можно выделить следующие формы профсоюзной защиты права^[54].

1) с помощью права (осуществление профсоюзного контроля за соблюдением трудового законодательства, участие профсоюза в коллективных трудовых спорах);

2) с использованием средств и методов, характерных для профсоюзов (создание профсоюзных юридических служб);

3) сочетание правовых и неправовых форм защиты. Различают также формы защиты по масштабам, приоритетности. Таким образом, выделяются всероссийская, региональная, локальная формы защиты^[55].

По нашему мнению, действия профсоюза в отношениях по общественному контролю являются способом, а не формой защиты трудовых прав работников. В рамках возникающих при этом отношений профсоюз вправе выдвинуть требования по защите трудовых прав. Однако данные требования не могут быть оформлены профсоюзом самостоятельно в качестве обязательного для работодателя предписания об устранении нарушения трудовых прав. Такое оформление может состояться при возникновении других отношений, например, по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права. Поэтому действия профсоюзов, порождающие отношения по

общественному контролю за работодателем, на наш взгляд, следует рассматривать в качестве способа защиты трудовых прав работников. Тогда как государственный надзор и контроль за соблюдением норм трудового права может выступать как способом, так и формой защиты трудовых прав работников, поскольку возникающие при его осуществлении отношения позволяют выдать работодателю обязательное для исполнения предписание об устранении нарушений трудовых прав работников.

Однако следует учитывать Соглашение о взаимном сотрудничестве Федеральной службы по труду и занятости и Федерации независимых профсоюзов России в сфере обеспечения соблюдения трудовых прав работников от 30 июня 2004 года № 324, в котором предусмотрено принятие профсоюзами и государственной инспекцией труда, находящейся в Федеральной службе по труду и занятости, совместных мер по восстановлению нарушенных трудовых прав работников (ст. 4). В связи с изложенным выявленные профсоюзом нарушения могут стать основанием для выдачи предписания государственной инспекцией труда. В этом случае использование деятельности профсоюза в качестве способа защиты трудовых прав может привести к оформлению устранения выявленных им нарушений предписанием органа государственного надзора и контроля. В связи с этим данный способ защиты трудовых прав может получить

процессуальное оформление в виде предписания соответствующей государственной

62

инспекции труда .

Права профсоюзов на представительство и защиту членов профсоюза не подвергаются сомнению. Что же касается их прав представлять и защищать работников, не являющихся членами этой общественной организации, то на этот счет высказываются разные суждения. Первое сводится к тому, что профсоюзное представительство и профсоюзная защита должны распространяться только на членов этой организации. Основной аргумент — уплата членами профсоюза взносов за «услуги», оказываемые им этой организацией. По мнению ряда авторов, профсоюзы не оказывают «услуги» своим членам, а выполняют свои функции, ради которых эта организация создается и существует. Членство в общественной организации — это не договор услуг, оно является основанием для уставных отношений с организацией и вытекающих из этих отношений правовых последствий. Членство в профсоюзах порождает право состоящих в них лиц на представительство профсоюзами их интересов и защиту их прав в сфере труда, а также обязанность профсоюзов представлять и защищать таких лиц в соответствии с уставом и законодательством^[56]. В рамках отношений общественного контроля в установленных законодательством случаях профсоюз может защищать интересы неопределенного круга лиц, в том числе не являющихся членами профсоюза, например, при заявлении профсоюзом требований работодателя об отмене локального нормативного правового акта, ограничивающего права работников по сравнению с законодательством. Однако при осуществлении общественного контроля за соблюдением индивидуальных прав профсоюз может предъявлять работодателю требования об устранении нарушений трудовых прав только работника, являющегося членом данного профсоюза.

Таким образом, защита профсоюзом прав работников в отношениях по общественному контролю, по нашему мнению, должна рассматриваться в качестве способа защиты трудовых прав. Действия профсоюза могут повлечь только возникновение указанных отношений, в рамках которых профсоюз может выдвинуть требования по устранению нарушений трудовых прав работников. Однако профсоюз не может оформить данные требования в виде обязательного для работодателя предписания об устранении нарушений трудовых прав работников.

Тогда как процессуальная форма правовой защиты предполагает надлежащее правовое оформление в виде обязательного для исполнения правоприменительного акта.

Поэтому, на наш взгляд, в ст. 352 ТК РФ защита трудовых прав профсоюзом правильно названа способом, а не формой защиты трудовых прав.

Одновременно с предъявлением требований работодателю профсоюз может обратиться с аналогичным заявлением в государственные органы по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права. В этом случае используются два способа защиты трудовых прав: 1) защита трудовых прав профсоюзами, которая влечет возникновение отношений по общественному контролю за соблюдением трудовых прав работников; 2) государственный надзор и контроль за соблюдением норм трудового права, что влечет возникновение отношений по государственному надзору и контролю за правомерностью поведения работодателя при предъявлении ему профсоюзом требований об устранении нарушений трудовых прав. Следовательно, два указанных способа могут быть использованы одновременно для защиты трудовых прав. Государственный орган надзора и контроля может признать правомерными требования профсоюза и выдать работодателю предписание об устранении выявленных профсоюзом нарушений трудовых прав работников. В связи с этим можно сделать вывод, что защита трудовых прав осуществляется в форме государственного надзора и контроля. Однако профсоюз при отказе работодателя от исполнения предписания государственного органа надзора и контроля может использовать и рассматриваемый способ защиты трудовых прав работников до фактического устранения работодателем допущенных нарушений. Отсутствие механизма принудительного исполнения предписаний органов государственного надзора и контроля и в рассматриваемой ситуации может привести к тому, что профсоюз будет продолжать использовать имеющиеся у него возможности защиты трудовых прав работников. Например, профсоюз может обратиться в суд с иском о возложении на работодателя обязанности по исполнению предписания органа государственного надзора и контроля.

Следовательно, такой способ защиты трудовых прав, как защита профсоюзами трудовых прав работников, может быть использован одновременно с таким способом и формой защиты трудовых прав, как государственный надзор и контроль за соблюдением норм трудового права. Наряду с этим работник может использовать самозащиту трудовых прав. Причем использование указанных способов и формы защиты трудовых прав не гарантирует восстановление нарушенного права работника, поскольку механизм принудительного исполнения решений государственного органа надзора и контроля отсутствует. В связи с изложенным снижается не только эффективность рассмотренных способов и формы защиты трудовых прав, но и возникает потребность в использовании дополнительных способов и форм защиты трудовых прав, в частности судебной защиты трудовых прав.

Формой защиты трудовых прав работников, на наш взгляд, следует признать издание работодателем локальных актов, направленных на реализацию гарантированных законодательством прав. Данная форма может иметь самостоятельный характер в тех случаях, когда работодатель самостоятельно, без вмешательства полномочных государственных органов оформляет устранение нарушений трудовых прав работников, например, по требованию профсоюза. В частности, по требованию профсоюза работодатель может восстановить права работника, использующего самозащиту для их реализации, а также выполнить требование профсоюза об устранении нарушений трудовых прав, выявленных при осуществлении общественного контроля. Следовательно, такие способы защиты, как самозащита и защита профсоюзами трудовых прав, могут быть оформлены в виде приказа работодателя об устранении нарушений трудовых прав, для защиты которых они были использованы. Однако данное оформление является правом, а не обязанностью работодателя, что предполагает принятие им самостоятельного решения. Сказанное, на наш взгляд, позволяет выделить данную форму защиты трудовых прав в качестве самостоятельной.

Работодатель обязан исполнить предписание государственной инспекции труда об устранении нарушений трудовых прав работников. Отсутствие механизмов принудительного исполнения такого предписания, норм, регламентирующих его вступление в законную силу, зачастую приводит к тому, что работодатель уклоняется от исполнения требований предписания. Поэтому исполнение предписаний поставлено в зависимость от усмотрения работодателя, который может использовать, на первый взгляд, законные способы для его неисполнения, например, обжалуя предписание в вышестоящие органы и (или) в суд. Работодатель обязан исполнить предписание путем издания соответствующего его содержанию приказа. Время издания такого приказа в законодательстве не определено. В связи с этим восстановление трудовых прав работников оформляется не только в виде обязательного для исполнения предписания, но и путем издания работодателем соответствующего приказа. Следовательно, фактически применяются две формы восстановления нарушенного права работника: 1) предписание государственного органа надзора и контроля; 2) приказ полномочного представителя работодателя. Такое положение, которое возникает ввиду несовершенства требований законодательства, в котором отсутствуют нормы, регламентирующие порядок вступления в законную силу решений государственных органов надзора и контроля и их принудительного исполнения, снижает доверие к данной форме защиты прав граждан. Фактически государственный орган надзора и контроля вынужден после выдачи предписания принимать дополнительные меры по его исполнению работодателем либо по использованию дополнительного способа и формы защиты трудовых прав, то есть направлять работника с выданным предписанием в органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров, которые могут возложить на работодателя обязанность по выполнению предписания. Решение этих органов имеет принудительный механизм исполнения. Подобное развитие событий может приводить к тому, что государственные органы двух самостоятельных ветвей власти призваны защищать нарушенное право работника. Хотя очевидно, что деятельность каждого государственного органа должна заканчиваться устранением нарушения трудовых прав. Подобное устранение должно происходить независимо от усмотрения работодателя, путем оформления процессуальных документов об исполнении вынесенного государственным органом по надзору и контролю решения. В настоящее время такие решения исполняются в форме издания работодателем приказа. Хотя деятельность работодателя в этом случае должна быть подчинена предписанию государственного органа надзора и контроля, то есть имеет несамостоятельный характер.

В связи с изложенным можно сделать вывод о том, что использование профсоюзного контроля, обращение профсоюза по поводу устранения выявленных при его осуществлении нарушений трудовых прав в государственный орган надзора и контроля, выдача этим органом обязательного для исполнения предписания могут и не привести к изданию работодателем акта об устранении нарушений трудовых прав работников. В этом случае потребуется еще и обращение в суд с иском о возложении на работодателя обязанности по устранению выявленных профсоюзом и государственным органом нарушений трудовых прав. Поскольку в законодательстве имеется принудительный механизм исполнения решений органов, рассматривающих индивидуальные трудовые споры (КТС, суд). Таким образом, использование профсоюзного контроля в качестве способа защиты трудовых прав, наряду с государственным надзором и контролем в форме выдачи предписания, не гарантирует устранение нарушений трудовых прав работников. В связи с изложенным напрашивается вывод о том, что законодательство нуждается в совершенствовании с тем, чтобы контроль профсоюзов и государственный надзор и контроль в форме выдачи предписания обеспечивали восстановление нарушенных прав работников.