§2. Общие полномочия государственных органов надзора и контроля по соблюдению трудовых прав работников

Общие полномочия характеризуются тем, что они могут быть использованы органами государственного надзора для устранения любых нарушений трудовых прав работников, они не имеют особенностей при реализации, которые позволяли бы отнести их к специальным полномочиям.

входящих в ее предмет^[94]. Единство и дифференциация проявляется не только при создании норм трудового права, но и при их реализации.

Государственные органы по надзору и контролю обеспечивают реализацию норм трудового права. Поэтому деятельность этой системы органов также имеет непосредственную связь с единством и дифференциацией правового регулирования трудовых отношений. Очевидно, что правовое регулирование включает в себя правоприменительную деятельность^[95].

Органы государственного надзора призваны не только применять нормы трудового права, но и обеспечивать их соблюдение работодателями. В связи с этим деятельность по государственному контролю и надзору призвана обеспечить реализацию единства и дифференциации при правоприменении. Итак, единство и дифференциация проявляется в правоприменительной деятельности органов государственного надзора и контроля за соблюдением трудовых прав работников. Применение единства и дифференциации в правоприменительной деятельности предполагает наличие соответствующих полномочий, которые должны обеспечивать единство, то есть общее правовое регулирование, а также дифференциацию, то есть специальное правовое регулирование. Сказанное, на наш взгляд, позволяет сделать вывод о том, что деление полномочий органов государственного надзора и контроля на общие и специальные имеет в своем основании единство и дифференциацию в правовом регулировании трудовых отношений.

Общие полномочия государственных органов по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права, на наш взгляд, могут быть охарактеризованы следующими признаками. Во-первых, они имеют правоприменительный, а не правотворческий характер. То есть они реализуются в форме издания правоприменительных актов. Данные полномочия призваны защищать частноправовые интересы. Они не могут быть использованы для защиты публично-правовых интересов. Хотя использование общих полномочий может происходить в смешанной форме, что предполагает при издании правоприменительного акта не только защиту прав конкретных работников, но и возложение на работодателя обязанности по правомерному поведению в будущем с целью недопущения нарушений, указанных в правоприменительном акте.

Во-вторых, общие полномочия предусмотрены действующим законодательством, они могут быть использованы различными органами системы государственного надзора и контроля за соблюдением трудовых прав работников.

В-третьих, общие полномочия не имеют перечисленных признаков специальных полномочий, их реализация не отражает дифференциации в правовом регулировании трудовых отношений. Органы государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права используют общие полномочия для выявления нарушений законодательства. Порядок использования общих полномочий с целью выявления данных нарушений регламентируется не только нормами ТК РФ, но и ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 14.07.2001 г., с последующими изменениями и дополнениями^[96]. Таким образом, общие полномочия по выявлению нарушений трудовых прав работников могут быть реализованы только с соблюдением норм названного Федерального закона. В соответствии со ст. 7 данного Федерального закона (далее по тексту — Федерального закона), мероприятия по проверке соблюдения работодателем трудовых прав работников могут быть проведены только на основании распоряжения (приказа) государственного органа, осуществляющего надзор и контроль за соблюдением норм трудового права. Данное распоряжение должно быть издано полномочным представителем соответствующего государственного органа, как правило, его руководителем. В нем должны быть указаны следующие сведения:

1) номер, дата распоряжения (приказа) о проведении мероприятия по контролю; 2) наименование органа государственного надзора (контроля); 3) фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), уполномоченного (уполномоченных) на проведение мероприятий по контролю; 4) наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, в отношении которых проводится мероприятие по контролю; 5) цель, задача и предмет проводимого мероприятия по контролю; 6) правовое основание проведения мероприятий по контролю, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке; 7) дата начала и окончания мероприятия по контролю.

Основания для издания распоряжения государственным органом по надзору и контролю также определены в ст. 7 Федерального закона.

Во-первых, таким основанием могут быть плановые мероприятия по проверке работодателя. Очевидно, что использование данного основания предполагает наличие плана работы государственного органа по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права, в котором работодатель фигурирует как объект плановой проверки. Естественно, в приказе о проведении мероприятий по проверке работодателя с использованием данного основания должна быть сделана ссылка на утвержденный полномочным лицом план работы государственного органа по надзору и контролю.

Во-вторых, для издания приказа о проведении проверки работодателя могут быть использованы основания, которые позволяют провести внеплановую проверку деятельности работодателя по соблюдению трудовых прав работников. В соответствии с п. 5 ст. 7 Федерального закона внеплановые мероприятия по проверке работодателей могут быть проведены в следующих случаях: 1) при выявлении в ходе проведения планового мероприятия нарушений предпринимателем требований законодательства; 2) получение информации от юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; 3) возникновение угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнение окружающей среды, повреждение имущества, в том числе при использовании другими предпринимателями однородных товаров (работ, услуг); 4) обращение граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием), связанными с невыполнением требований законодательства, а также получения информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков перечисленных нарушений.

В связи с изложенным можно сделать вывод о том, что общие полномочия по выявлению нарушений трудовых прав работников могут быть реализованы только при наличии рассмотренных нами оснований. Данные основания должны быть отражены в приказе о проверке работодателя на предмет соблюдения им норм трудового права. Заверенная копия этого приказа должна быть вручена работодателю. Следовательно, использование общих полномочий по выявлению нарушений трудовых прав работников возможно исключительно путем надлежащего правового оформления. Данное оформление предполагает издание соответствующего законодательству приказа о проверке работодателя. Отсутствие такого приказа не позволяет не только выявить нарушения норм трудового права, но и устранить очевидное нарушение трудовых прав человека и гражданина. Например, при размещении работодателем в средствах массовой информации объявлений о приеме на работу, которые имеют в своем содержании признаки дискриминации, в частности указания на пол, национальность, возраст, место жительства. Устранение подобных очевидных нарушений норм трудового права также связано с проведением оформления мероприятия по государственному надзору и контролю за соблюдением работодателем норм трудового права. Допущенные им нарушения, о которых стало известно органам государственного надзора и контроля, могут стать основанием для оформления проверки деятельности работодателя.

В связи с этим увеличиваются сроки устранения нарушений трудовых прав органами государственного надзора и контроля.

Кроме того, возложение на государственных инспекторов труда обязанности по получению соответствующего приказа руководителя органа государственного надзора и контроля, на основании которого могут быть проведены мероприятия по выявлению нарушений трудовых прав, лишает его возможности самостоятельно устранить допущенное работодателем нарушение. По нашему мнению, установленный Федеральным законом порядок оформления реализации общих полномочий по выявлению нарушений трудовых прав работников снижает эффективность государственного надзора и контроля за применением норм трудового права.

трудовых прав работников может привести к тому, что использование органов надзора и контроля для восстановления нарушенных прав станет невозможным. Данное положение, по нашему мнению, вступает в противоречие с конституционными требованиями, провозглашающими обязанность государства обеспечивать непосредственное действие прав и свобод человека и гражданина, в том числе в трудовых отношениях. Перечисленные формальные препятствия для выявления нарушений трудовых прав работников, полагаем, не могут рассматриваться как конституционно допустимое основание для ограничения возможностей восстановления нарушенных прав работников путем использования общих полномочий органами государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права.

Из ст. 7 Федерального закона следует, что оформление реализации полномочий по выявлению нарушений имеет предварительный характер. Поэтому выявленные до надлежащего оформления нарушения не могут быть устранены с соблюдением действующего законодательства. Сказанное также снижает эффективность государственного надзора за соблюдением трудовых прав граждан, которые провозглашены высшей ценностью в действующей правовой системе. Фактически надлежащее оформление полномочий по выявлению нарушений норм трудового права является использованием надзора и контроля в качестве способа защиты трудовых прав, поскольку такое оформление выступает в качестве законного основания по реализации общих полномочий по выявлению нарушений норм трудового права. Тогда как только в рамках этих отношений может быть устранено нарушение норм трудового права, то есть может быть использован надзор и контроль в виде формы восстановления нарушенного права. Следовательно, отсутствие законных оснований для возникновения отношений по государственному надзору и контролю не позволяет использовать его как форму восстановления нарушенного права. Хотя очевидно, что основания возникновения не должны оказывать решающего влияния на содержание отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением трудовых прав работников и позволять по формальным признакам признавать использование данной формы незаконной в виду ненадлежащего оформления мероприятий по проверке деятельности работодателя. В связи с этим механизм реализации общих полномочий по выявлению нарушений норм трудового права органами, осуществляющими надзор за их соблюдением, нуждается в изменении. По нашему мнению, следует использовать существующие специальные механизмы реализации полномочий по выявлению нарушений норм трудового права. По этой причине рассмотрение данного вопроса будет продолжено в следующем разделе работы, который посвящен реализации специальных полномочий органов государственного надзора и контроля.

Реализация общих полномочий по устранению нарушений трудовых прав работников связана с изданием правоприменительного акта, который призван защитить права конкретных работников от нарушений, допущенных работодателем. Как уже отмечалось, устранение нарушений норм трудового права может состояться только после исполнения работодателем изданного государственным органом правоприменительного акта.

Поэтому само по себе издание такого акта не гарантирует устранение нарушений трудовых прав работников. В настоящее время в законодательстве отсутствуют правила принудительной реализации актов органов государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права. В этой части законодательство нуждается в совершенствовании. Реализация правоприменительных актов требует регламентации их вступления в законную силу, а также принудительного исполнения указанных актов. Действующее процессуальное законодательство, в частности,ст. 209 ГПК РФ предусматривает два варианта вступления решения суда в законную силу: 1) истечение установленного законодательством срока на обжалование в вышестоящий суд; 2) оставление в силе вышестоящим судом. Полагаем, целесообразно и вступление в

законную силу правоприменительных актов органов государственного надзора за соблюдением норм трудового права связывать с аналогичными вариантами. Данное предложение может быть признано обоснованным и в связи с тем, что нормы трудового права в настоящее время реализуются по правилам гражданского процессуального законодательства. Следовательно, вступление правоприменительного акта органа государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права, на наш взгляд, следует связывать с его обжалованием вышестоящему должностному лицу. Для такого обжалования может быть установлен срок в десять дней, который должен исчисляться с момента получения работодателем данного акта. Отсутствие такой жалобы, а также оставление в силе правоприменительного акта вышестоящим должностным лицом, будет означать вступление правоприменительного акта в законную силу. Таким образом, на наш взгляд, правоприменительный акт органов государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права, должен вступать в законную силу в связи с наличием процедуры его обжалования вышестоящему должностному лицу. Поэтому вступление этого акта в законную силу также будет связано с двумя вариантами: 1) истечением срока на подачу жалобы вышестоящему должностному лицу; 2) оставлением силе данного акта вышестоящим должностным лицом. Соответствующие изменения могут быть внесены в ст. 353 ТК РФ, тогда они будут касаться всех правоприменительных актов государственных органов надзора и контроля за соблюдением норм трудового права. Конечно, предлагаемые изменения могут быть внесены в нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность каждого органа государственного надзора за соблюдением трудовых прав работников. Однако регламентация процесса реализации норм трудового права, то есть гражданское процессуальное право, в ст. 71 Конституции РФ отнесена к компетенции Российской Федерации, что предполагает издание соответствующего федерального закона. В настоящее время таким Законом является ТК РФ. Поэтому именно в него, полагаем, следует вносить соответствующие изменения. В перспективе может быть издан специальный нормативный правовой акт, регламентирующий процесс реализации норм трудового права, который будет призван регулировать и деятельность органов государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права, включая вопросы вступления в законную силу

правоприменительных актов указанных органов^[97]. В связи с этим может быть

108

поддержано предложение о создании Трудового процессуального кодекса РФ . Правоприменительный акт органов государственного надзора и контроля может быть обжалован в порядке, установленном ст. 254-258 ГПК РФ, в суд. Однако вступление данного акта в законную силу, по нашему мнению, не следует связывать с его обжалованием в судебные органы, так как в суд могут быть обжалованы как решения лиц, издавших правоприменительный акт, так и вышестоящих должностных лиц, отказавших в удовлетворении жалобы об его отмене. Поэтому правоприменительный акт, в нашем понимании, должен вступать в законную силу в зависимости от использования рассмотренных вариантов, предполагающих либо истечение срока на его обжалование вышестоящему должностному лицу, либо оставление его в силе данным лицом.

Хотя законодательство не исключает возможности одновременного обжалования правоприменительных актов органов государственного надзора и контроля вышестоящему должностному лицу и в суд. Судебное обжалование, полагаем, должно влиять на порядок принудительного исполнения правоприменительных актов. Признание судом правоприменительного акта законным и обоснованным, по нашему мнению, должно влечь выдачу исполнительного листа об устранении нарушений трудовых прав, которые работодатель обязан был восстановить на основании правоприменительного акта

органа государственного надзора и контроля, но обжаловал этот акт в суде. При рассмотрении жалобы суд должен не только проверить законность и обоснованность правоприменительного акта, но и обеспечить правосудием права и свободы человека и гражданина, что провозглашено в ст. 18 Конституции РФ. В рассматриваемом случае суд должен не только признать законным и обоснованным правоприменительный акт органа государственного надзора и контроля, но и возложить на работодателя обязанность по его реализации. Данная обязанность может быть возложена на работодателя путем выдачи исполнительного листа на основании судебного решения о признании правоприменительного акта органа государственного надзора и контроля законным и обоснованным и об обязательности исполнения содержащихся в нем требований.

Таким образом, в случае судебного обжалования правоприменительного акта органа государственного надзора и контроля его принудительное исполнение должно быть осуществлено на основании судебного решения, которым установлена законность и обоснованность содержащихся в нем требований, подлежащих принудительной реализации.

Признание незаконным и (или) необоснованным правоприменительного акта органа государственного надзора и контроля исключает возможность его исполнения. Однако если его требования реализованы, то поворот его исполнения может быть произведен лишь по основаниям, предусмотренным в законодательстве.В ст. 443 ГПК РФ перечислены обстоятельства, доказанность которых позволяет осуществить поворот исполнения решения суда. К их числу относятся: 1) отмена исполненного судебного решения; 2) вынесение нового решения об отказе в удовлетворении требований, которые были реализованы по отмененному решению. При этом поворот исполнения вступившего в законную силу решения суда, вынесенного по трудовым спорам, допускается, если оно было основано на сообщенных истцом ложных сведениях или представленных им подложных документах (ст. 445 ГПК РФ). Данные правила применимы и в отношении правоприменительных актов органов государственного надзора и контроля. В настоящее время они могут применяться по принципу процессуальной аналогии (ч. 4 ст. 1 ГПК РФ). Внесение соответствующих изменений в ТК РФ, принятие ТПК РФ позволяет данные правила закрепить и в нормах других федеральных законов. В связи с изложенным вызывает недоумение дополнение ст. 83 ТК РФ, регламентирующей увольнение работников по обстоятельствам, не зависящим от волеизъявления сторон трудового договора, п. 11, в котором в качестве основания такого увольнения указана отмена решения суда или решения государственной инспекции труда о восстановлении работника на работе.

Очевидно, что решение суда и государственного органа может быть отменено только по жалобе работодателя, не согласившегося с их содержанием. Поэтому решающим для такой отмены является именно волеизъявление работодателя. Сказанное не позволяет признать увольнение работника по п. 11 ст. 83 ТК РФ независящим от волеизъявления работодателя. Более того, указанные решения могут быть отменены по процессуальным нарушениям, например, при ненадлежащем извещении работодателя о проведении судебного заседания, в связи с ненадлежащим предварительным оформлением мероприятий по выявлению нарушений трудовых прав работников. Данные нарушения не могут служить препятствием для повторного восстановления на работе судом или органом государственного надзора и контроля. К тому же поворот исполнения решения допускается законодательством при доказанности перечисленных обстоятельств. Поэтому при отмене решения о восстановлении на работе, вынесение нового решения об отказе в таком восстановлении поводом для увольнения могут стать обстоя тельства, предусмотренные законодательством, а не сама по себе отмена решения суда или государственного органа надзора и контроля за соблюдением норм трудового права.

Принудительное исполнение вступивших в законную силу правоприменительных актов, которые не обжалованыв судебном порядке, должно происходить путем выдачи

судебного приказа^[98]. Отказ работодателя от обжалования правоприменительного акта органа государственного надзора и контроля, оставление его в силе вышестоящим должностным лицом позволяет признать его вступившим в законную силу, что может быть оформлено судебным приказом, который выдается по бесспорным требованиям, подтвержденным соответствующим документом. В рассматриваемом случае таким документом будет являться вступивший в законную силу правоприменительный акт государственного органа надзора и контроля. Выдача судебного приказа на основании данного акта не противоречит действующему законодательству. Хотя реализация этого предложения на законодательном уровне требует дополнения ст. 122 ГПК РФ абзацем следующего содержания: «заявлено требование о принудительном исполнении правоприменительного акта государственного органа, осуществляющего надзор и контроль за соблюдением трудовых прав работников». Принятие ТПК РФ может позволить более детально регламентировать процесс выдачи судебного приказа по требованиям, вытекающим из трудовых отношений.

Общие полномочия по обеспечению правомерного поведения работодателя в будущем связаны с изданием органами государственного надзора и контроля правоприменительного акта в смешанной форме, то есть для защиты прав конкретных работников, а также с целью недопущения аналогичных правонарушений в отношении других работников, которые состоят или могут вступить в трудовые отношения с работодателем. Для таких правоприменительных актов также применимы рассмотренные правила их вступления в законную силу и принудительное исполнение. Особенностью этих актов является возможность их применения к работникам, которые в них не указаны. Основанием для такого применения может стать выявление органом государственного надзора повторных нарушений трудовых прав, допущенных работодателем по отношению к другим работникам. В этом случае, по нашему мнению, государственный орган надзора и контроля должен оформить только факт повторного нарушения трудовых прав в отношении других работников и указать на необходимость исполнения работодателем ранее выданного правоприменительного акта в части недопустимости аналогичных нарушений, в частности, допущенных им в отношении других работников. В связи с эти может быть выдан судебный приказ о выполнении правоприменительного акта в отношении других работников, что и будет обеспечивать правомерное поведение работодателя в будущем.

Изложенное, на наш взгляд, позволяет сделать вывод о том, что наличие общих полномочий у органов надзора и контроля за соблюдением трудовых прав работников, их успешная реализация не позволяют в полном объеме обеспечить правомерное поведение работодателей. Поэтому должны существовать специальные полномочия, то есть дополнительные по сравнению с общими меры, которые призваны обеспечить восстановление трудовых прав работников.