Федерализм после Ельцина

Политические изменения, происходившие в стране в первые годы президентства Владимира Путина, носили вполне закономерный характер. Они определялись спецификой переживаемого времени, которое имело вполне определенную квалификацию - постреволюционный период.

Подобное время, как показывает опыт истории, всегда сопряжено с двумя особенностями. Первая - стремление к усилению государства как одна из главных задач власти после его ослабления в предшествующий революционный период. Вторая - «строительный материал» для укрепления государственного здания ищется, как правило, на «развалинах» прежнего государства. Первое обстоятельство проявилось в ряде фактов истории последних четырех лет: охотное объединение политической элиты вокруг нового лидера и сопутствующего ему лозунга усиления государства; изменение отношения общества и элит к войне в Чечне; популярность лозунга «властной вертикали»; сдача региональными элитами своих федеральных позиций и т.п. Второе обстоятельство отразилось как на конкретных политических шагах нынешней администрации, так и на изменении общего политического стиля. Остановимся на тех шагах, которые имеют непосредственное отношение к судьбе федерализма. Характерно, что первые удары по власти региональных элит мотивировались самой деликатной из перечисленных выше проблем - коррупцией региональных властей. В этом состояло главное объяснение осуществляемых шагов для широкой общественности. Одновременно упоминались и другие проблемы, в частности - противоречия между федеральным и региональным законодательствами. Однако очень скоро тема коррупции была забыта. Продолжилась традиция договора элит. Наращивая власть, федеральный центр давал сигнал в регионы, что не собирается посягать на их главную ценность - возможность бесконтрольного использования административных ресурсов. Здесь же была видна осторожная стратегия федерального центра, проявлявшаяся практически во всех действиях.

Он последовательно наращивал свою власть (интерпретируя это как усиление государства), но всегда останавливался, когда появлялся риск перегнуть палку. Каковы были основные шаги федеральной власти и какое значение они имели с позиций рассматриваемой проблемы? • Изменение механизма комплектования Совета Федерации. Слово «комплектование» применено здесь не случайно, а в силу его максимальной адекватности новой процедуре. Главный эффект от этого очевиден: коль скоро участие руководителей регионов в федеральных делах цементировало федерацию, то вытеснение их обратно в регионы отменило этот «склеивающий фактор». Новый механизм комплектования верхней палаты, при котором появление в нем случайных людей стало закономерностью, лишило ее другого родового свойства - представительства интересов регионов. Наконец, Совет Федерации перестал быть авторитетным оплотом политической стабильности, что было присуще этому органу в его прежней конфигурации. Сомнительная легитимность назначенных «сенаторов» и их положение между неустойчивостью и зависимостью не могли обеспечить прежней политической роли верхней палаты. Единственное и несомненное преимущество нового статуса Совета Федерации - его переходность. Стало общепринятым говорить о необходимости прямого избрания сенаторов населением. В этом случае нынешняя процедура комплектования может быть оправданна как временная «жертва фигур» ради будущего «качества». Переходное состояние Совета Федерации проявляется в его функции двунаправленного кадрового конвейера. Первое направление - в никуда - проявляется уже отчетливо. Существенное число кресел в Совете Федерации занимают политики регионального или федерального уровня, для которых сенаторские синекуры стали чем-то вроде отступных, где они могугуспокоить честолюбие и потихоньку уйти в политическое небытие. Второе направление - «наверх» - только раскручивается. Совет Федерации при его нынешнем механизме комплектования становится местом «отмывания политических биографий». При последующих шагах в политической карьере, кем бы ты ни был раньше и за какие бы заслуги ни удостоился «сенаторского кресла», всегда можно сказать: «Я бывший член верхней палаты российского парламента!» Не случайно в последнее время некоторые новые сенаторы любят говорить о Совете Федерации как о «кузнице кадров» для правительства. • Введение института федерального вмешательства.

О новых полномочиях Президента РФ, предусматривакэ- щих возможность отстранения руководителей субъектов Федерации, можно говорить как об инструменте федерального вмешательства лишь с большой натяжкой. Во-первых, из-за громоздкости процедуры. Во-вторых, из-за того, что одной такой меры, особенно в условиях нестабильной федерации, явно недостаточно. Наконец, практика неприменения новых полномочий в первый срок президентства Путина (а поводов для этого хватало) говорит об осторожности федеральной власти и ее неготовности применять их. В результате законодательная инициатива, вокруг которой кипело множество страстей, демонстрирует отрицательный коэффициент полезного действия. • Введение семи федеральных округов и института представителей президента. Этот шаг - типичный пример стратегии, заключающейся в опоре на «вертикальные» бюрократические структуры (что прослеживается и в партийном строительстве, и в судебной реформе, и во многом другом). Если бы полномочия представителей Президента РФ в федеральных округах концентрировались вокруг координации работы федеральных органов власти в регионах, то создание нового уровня власти можно было бы считать оправданным. Однако ведомст ва, прикрываясь лояльностью к президентской инициативе. начали создавать свои окружные подразделения и тем самым сохранили контроль над своими региональными отделениями. В результате полпреды стали либо приглядывать за губернаторами, либо лезть в экономику, либо выполнять мало- значимые поручения президента. В частности, гигантская кампания по приведению в соответствие региональных законов федеральным мало что дает гражданам и бизнесу, поскольку им гораздо важнее практика исполнения законов, чем то, чьи это законы. Но главная опасность проистекает из того, что каждый из федеральных округов образует нечто вроде протогосударства, обладающего развитой системой властных институтов, включая силовые, поскольку новые округа почти полностью совпали с традиционными военными округами. Их нарезка соответствует логике существующих геополитических притяжений.

Границы каждого округа частично совпадают с внешними границами страны. Тем самым границы между федеральными округами образуют потенциальные линии разлома, по которым может треснуть страна в случае серьезных политических потрясений. • Корректировки в бюджетных отношениях. Одним из достижений эпохи Ельцина справедливо считался бюджетный федерализм, заключающийся в равном делении налоговых поступлений между федеральным и региональным уровнями. Развивая постепенное, но планомерное наступление на регионы, нынешняя администрация осуществила значимое перераспределение налоговых доходов в пользу федерального центра под лозунгом помощи отстающим регионам. Их оказалось большинство, и «фокус удался». Здесь центр был вынужден пойти против собственной Кон°мической политики, направленной на поддержку экономического роста. Действительно, если стратегической ^Аэчей является экономический рост, то было бы естество поддерживать и стимулировать экономически силь- ,х в надежде, что их число тем самым возрастет. Однако Льных пока мало, поэтому поддерживать их оказалось политически невыгодно. Здесь мы имеем важный пример того, как экономические цели были принесены в жертву кратковременным политическим интересам. Многие исследователи и политические аналитики дают сходную оценку: действия нынешней федеральной власти по усилению государства методами восстановления вертикально-бюрократических механизмов управления объективно приводят к ослаблению федеративных начал российской государственности.

<< | >>

↑

Источник: В.А.Никонова. Политика в современной России. 2005

Еще по теме Федерализм после Ельцина:

- Основы политологии - Социология политики -