3. Дача Президенту РФ предложений об освобоо/сдении от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.

Таким образом, освобождение от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров происходит по той же конституционной схеме, что и их назначение, и предполагает обязательное участие Председателя Правительства РФ в этой процедуре.

4. Определение основных направлений деятельности Правительства РФ.

В статье ИЗ Конституции РФ устанавливается: «Председатель Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации».

Иными словами, Председатель Правительства определяет основные направления правительственной политики. Это весьма важное полномочие руководителя российского Правительства, имея в виду роль самого Правительства в формировании государственной политики. Согласно Конституции РФ именно Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии (п.и. «б» и «в» ст. 114). Правительство РФ участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства (ст. 19), осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации (ст.

Важно отметить, что в парламентарных странах основы государственной политики формируются именно правительством и, в первую очередь, премьер-министром, по совету и указанию которого глава государства осуществляет свои полномочия. Согласно Конституции Германии, например, Федеральный канцлер определяет основные направления политики и несет за них ответственность (ст. 65 Конституции)88. В республиках полупрезидентских, в том числе в России, определение основного содержания государственной политики, как правило, отнесено к ведению главы государства, хотя во Франции, которая является эталоном президентско-иарламситарного правления, именно Правительство согласно

л

Конституции определяет и проводит политику нации (ст. 20) .

Нисколько не оспаривая конституционную функцию Президента РФ определять основные направления внутренней и внешней, политики государства (ч. 3 ст. 80), отметим, что отдельные, весьма важные, аспекты российской политики определяются именно Правительством РФ, о чем неопровержимо свидетельствуют такие акты, как, например, постановление Правительства РФ от 31 августа 1994 г. «Основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом»1, Постановление Правительства РФ от 22 апреля 1994 г. «Основные положения концепции государственной политики по отношению к казачеству»89.

Примечательно, что наряду с Президентом концепции

государственного развития, которые полагаются важной формой выражения государственной политики, определяются федеральным Правительством. К числу таких концепций можно отнести Концепцию улучшения положения женщин в Российской Федерации от 8 января 1996 г.90, Концепцию национальной космической политики Российской Федерации от 1 мая 1996 г.91, Концепцию комплексной программы развития инфраструктуры товарных рынков Российской Федерации на 1998-2005 годы от 3 августа 1996 г.92, Концепцию реформирования органов и учреждений юстиции Российской Федерации от 7 октября 1996 г.93, Концепцию реформирования предприятий и иных коммерческих организаций» от 30 сентября 1997 г.94, Концепцию развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации от 5 ноября 1997 г.95 и многие другие.

Правительство РФ, далее, является основным инструментом реализации общегосударственной политики, определяемой Президентом России, что свойственно полупрезидентским республикам, в которых политика формируется главой государства и реализуется преимущественно исполнительной властью.

О роли Правительства в реализации общей политики государства убедительно свидетельствуют ежегодные послания главы государства Федеральному Собранию, которые, по общему признанию, служат доминирующей формой определения главой государства основных направлений внутренней и внешней политики государства, и в которых

Правительство чаще всего упоминается в контексте реализации этой политики. Например, Послание 2001 г. обязывало Правительство РФ в ближайшие месяцы определить обновленный порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств96. Г.В. Дегтев в этой связи справедливо отмечает: «Несмотря на то, что послания адресуются Федеральному Собранию, основная тяжесть и ответственность за их выполнение ложится на Правительство РФ»97.

В то же время Правительство РФ не является простым инструментом президентской политики, практика смешанного государственного правления свидетельствует о наличии самостоятельной правительственной политики, формируемой главой правительства, которая может расходиться с видением государственной политики главой государства. Л.Л. Окуньков в этой связи справедливо отмечает, что для выяснения роли Правительства «немаловажен ответ на вопрос: какое значение имеет для него право Президента определять основные направления государственной политики? В статье 80 Конституции подчеркиваются приоритеты политического руководства главы государства. Однако, на наш взгляд, функции общего политического руководства Президента вовсе не означают ослабления роли Правительства»5.

На существование самостоятельной правительственной политики, прежде всего, рассчитаны конституционно-правовые нормы, допускающие выражение Правительству РФ недоверия Государственной Думой или отказ ею Правительству в доверии, а также возможность Правительству подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ, в том числе индивидуальное право Председателя Правительства РФ на отставку.

Первичной формой определения основных направлений деятельности Правительства РФ его главой можно полагать представление кандидатом на должность Председателя Правительства РФ Государственной Думе в соответствии с ее регламентом программы основных направлений деятельности будущего Правительства, которая по идее приобретает официальный характер с избранием лица главой Правительства. В то же время речь не идет о развернутой программе правительственной деятельности, формирование которой требует известного времени, поэтому регламент нижней палаты говорит о программе основных направлений деятельности Правительства, которая, скорее, представляет собой общую политическую декларацию Правительства, своего рода протокол намерений, о чем свидетельствует содержание этих программ. Подобные программы по существу представляют собой общее видение правительственной деятельности кандидатом в премьеры, тот «новый курс» правительства, который неизбежно вытекает из смены правительственной власти. Их, во всяком случае, нельзя полагать правовыми актами, содержащими правительственные обязательства.

Регламент Государственной Думы не определяет форму подобной программы, на практике она представлялась нижней палате в устном виде, в качестве выступления кандидата в Председатели Правительства на пленарном заседании Думы.

Эти программы основывались на оценке социально-экономической ситуации и отражали текущую политическую конъюнктуру. Так, программа основных направлений деятельности Правительства РФ, представленная Государственной Думе кандидатом в Председатели Правительства РФ B.C. Черномырдиным 3L августа 1998, содержала перечень антикризисных мер, вызванных дефолтом августа того года и включала модернизацию системы управления государственным долгом, улучшение условий для погашения ГКО для инвесторов и частных вкладчиков, консолидацию государственных финансов посредством казначейства, выстраивание новой системы межбюджетных отношений и пр. «Сегодняшние приоритеты, заявил кандидат - это вклады людей, курс рубля, выплата пенсий, заработной платы, поддержка села, промышленных предприятий»1.

В программе основных направлений деятельности Правительства, представленной Государственной Думе Е.М.

Программная речь перед Государственной Думой кандидата в премьеры В.В. Путина 16 августа 1999 г. была пронизана идеей стабильности и надежности власти. Одна из главных задач правительства, отметил претендент, это обеспечение спокойствия и порядка в стране, проведение честных и справедливых выборов, как думских, так и президентских. К числу приоритетов политики было отнесено возрождение и укрепление оборонной мощи государства, восстановление престижа и авторитета военной службы, укрепление военно-промышленного комплекса, усиление борьбы с терроризмом, в первую очередь, на Северном Кавказе . Впервые в подобного рода выступлениях говорилось о направлениях внешней политики

' Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Т. 37 (60). М., 2000. С. 15-18 2

Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Т. 37 (60). М., 2000. С. 533. 3

Государственная Дума Стенограмма заседаний. Т. 52 (75). М., 2002. С 571.

государства, приоритетами которой назывались поддержка соотечественников за рубежом, создание благоприятных условий для работы отечественных предприятий на внешних рынках, активное участие в миротворческих операциях, в работе крупных международных и региональных организациях98.

В программном выступлении кандидата в Председатели Правительства РФ М.Е.

Программа основных направлений деятельности Правительства РФ, с которой в Государственной Думе выступает соискатель должности главы Правительства, не является сугубо декларативным документом, практика свидетельствует о реализации положений Программы. Так, предложения М.Е. Фрадкова по проведению административной реформы нашли отражение в

I

Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»100.

Возникает вопрос, распространяется ли требование о представлении Программы основных направлений деятельности Правительства РФ на кандидата в Председатели Правительства РФ, повторно представляемого

Государственной Думе главой государства после отклонения его кандидатуры палатой? Думается, это должно зависеть от усмотрения самого кандидата, быть его личным правом. На практике повторное представление Программы кандидатом в Председатели Правительства РФ имело место. 11 сентября 1998 г. B.C. Черномырдин, кандидатуру которого Президент представил в Государственную Думу повторно, вновь выступил с программной речью в нижней палате, которая по содержанию отличалась от предыдущей, содержала расширенный пакет антикризисных мер. Таким образом, можно говорить о сложившемся парламентском (конституционном) обычае, который со временем мог бы найти законодательное подтверждение.

Процедура представления программ ы основных направлений деятельности будущего Правительства являлась стереотипной и включала неизменное выступление представителя Президента РФ в Государственной Думе, который со ссылкой на статью 83 Конституции РФ уведомлял депутатов о представлении Президентом РФ кандидатуры Председателя Правительства РФ для получения согласия Государственной Думы и просил предоставить кандидату слово.

Примечательно, что при повторном представлении кандидатуры B.C. Черномырдина, представитель Президента в Госдуме Л.А. Котенков обозначил позиции, усиливающие политическое значение кандидата, отметив, что исполняющий обязанности Председателя Правительства B.C. Черномырдин обратился к Президенту с вопросом, получит ли Правительство более широкие полномочия и свободу действий, на что глава государства обещал предоставить Правительству «все те полномочия, которые Председатель Правительства запросит»101.

В практике правительственной деятельности имело место и утверждение уже действующим Председателем Правительства РФ основных направлений деятельности Правительства РФ. К числу подобных актов можно, например, отнести Основные направления деятельности

Правительства Российской Федерации на период до 2008 г., одобренные 8 июля 2004 г. на заседании Правительства РФ и утвержденные Председателем Правительства РФ 28 июля того же года.

Этот акт апеллировал к Посланию Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2004 г., содержавшему общенациональные задачи по удвоению валового продукта за 10 лет, уменьшению бедности, росту благосостояния людей и модернизации армии.

Правительство намеревалось создать четко действующий механизм решения этих задач. Исходя из этого, целыо деятельности Правительства называлось создание условий для повышения благосостояния населения, укрепление обороноспособности страны и безопасности ее граждан, усиление экономических позиций России в мире на основе обеспечения высоких темпов экономического роста. В целом, говорится в этом акте, речь идет о создании экономических предпосылок, обеспечивающих высокий уровень развития политической и экономической свободы' граждан и сохранение культурного наследия страны.

Приоритетными направлениями деятельности Правительства РФ, обеспечивающими высокие и устойчивые темпы роста, назывались: повышение уровня жизни населения, содействие развитию «человеческого капитала»; устранение структурных ограничений экономического роста; содействие повышению конкурентоспособности российских компаний, укрепление их позиций на внутреннем и внешнем рынках; социально- экономическое развитие регионов Российской Федерации; рациональная интеграция России в мировую экономику.

Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2008 г. содержат развернутый перечень мероприятий по реализации намеченных задач. В области административной политики, в частности, предполагается завершение административной реформы, результатом чего должна стать ясная и прозрачная система государственной власти с четким разделением компетенции. Для этого Правительство РФ намеревается

реализовать принятые решения по сокращению избыточных государственных функций, принять типовой регламент, устанавливающий порядок взаимодействия между федеральными министерствами, находящимися в их ведении федеральными службами, федеральными агентствами, а также административные регламенты федеральных органов исполнительной власти, определяющие порядок осуществления ими своих полномочий. Предполагается внедрить административные регламенты в электронном виде и систему электронного документооборота.

Федеральным органам исполнительной власти предписывается руководствоваться указанными в Основных направлениях приоритетами при разработке программных документов Правительства РФ, планов и показателей их деятельности, а также федеральных целевых программ102.

Представляется, что подобные акты, отражающие основное содержание , правительственной политики, должны иметь официальный характер, оформляться в виде распоряжений Правительства и официально публиковаться.