Вызовы РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Большинство экспертов сходится в ТОМ, ЧТО реальный российский федерализм отсчитывает свое рождения с момента принятия Конституции РФ в декабре 1993 г. До этого момента элементы федерального устройства просматривались в практике Российской империи.

Затем было 70 лет фиктивного федерализма. прописанного в юридических документах, но фактически подменявшегося жестким унитаризмом в рамках государственного устройства, по существу являвшегося все тем же имперским. Затем, начиная с 1991 г.. был короткий переходный период от унитаризма к федерализму, окончательно закрепленному действующей конституцией. Рождение Федерации Лицо федерализма ельцинской эпохи определялось сочетанием исторических влияний и политических обстоятельств отмеченного выше переходного периода. Исторические влияния состояли в устойчивых имперских традициях, сохранявшихся при советской власти и во многом распространившихся на новую демократическую государственность. Политические обстоятельства состояли в критическом ослаблении государственной власти, свойственном любой революционной эпохе. К этому добавлялся дра матический раскол внутри федеральной власти. Ослабление федеральной власти автоматически вело к усилению региональной. В итоге политическая напряженность, в условиях которой создавалась новая конституция, привела к тому, что именно в сфере федеративного устройства пришлось идти на максимальные компромиссы, которые породили дополнительные проблемы и предопределили специфические черты российского федерализма. Назову главные из них. • Неравноправие субъектов Федерации (их асимметрия). Примечательно, что асимметрия заимствована из традиций Российской империи. Это вообще свойственно империям, когда статус присоединявшихся территорий существенно зависел от исторических и военно-политических обстоятельств, предшествовавших присоединению. Асимметрия договорных отношений метрополии с колониями была сопряжена еще с одним свойством империи, определявшим ее относительную политическую стабильность.

Речь идет о договоре элит, то есть о комплексе формальных актов и неформальных соглашений, связывавших элиты «метрополии» и элиты «колоний». Эти соглашения не были унифицированы и также определялись конкретными условиями. Понятно, например, что поиск устойчивых форм вхождения в империю и формирования договора элит не мог быть одинаков для Бухары и Польши. Так формировалась и закреплялась асимметрия. Более того, она воспринималась естественно и способствовала формированию и, до определенного предела, устойчивости империи. • Этнический фактор в образовании ряда субъектов Федерации. Имперское происхождение и этой проблемы очевидно. Кроме того, сохранение этно-территориаль- ного деления означает, по существу, сохранение имперской традиции договора элит. Принято считать, и мы на это указывали выше, что национально-территориальный способ образования федерации чреват дестабилизацией и сепаратизмом. Однако эти выводы основаны на практике федераций, в которых есть небольшое число территорий такого рода. Между тем. если «этнических» субъектов Федерации много, то это, как ни странно, может ослаблять влияние национального фактора, причем чем больше таких субъектов, тем в большей степени. Похоже, что Россия и сохранение ее целостности в период предельной неустойчивости служат иллюстрацией этой гипотезы. Поэтому неправильно считать, что устранение национального фактора из территориального устройства, то есть изменение границ субъектов Федерации таким образом, чтобы они не совпадали с границами плотного национального расселения, - самая насущная проблема российского федерализма. В частности, отдельные факты ущемления интересов русского населения в «этнических» субъектах Федерации свидетельствуют больше о слабости федеральной власти, скверно защищающей права граждан вообще. и о слабости системы правовой защиты в частности/ нежели о действии этнических факторов. Ведь, к примеру, никто не берется объяснять скверную защиту частной собственности действием этнических факторов. • Большое число субъектов Федерации.

Очевидно историческое происхождение и данного обстоятельства. С ним же связан один предрассудок: считается, что такое большое число затрудняет управление. Проще всего возразить примером США, однако это не столько банально, сколько несущественно. Важно другое. Использование этого аргумента против федерализма основано на подмене понятий. Действительно, управление затрудняется при увеличении числа субъектов управления, если речь идет о команднодирективном подходе, когда нужно из единого центра управлять большим числом сложных объектов, которые выполняют многочисленные функции и взаимодействуют между собой. Но при таком подходе к управлению нет смысла говорить о федерации. Если же мы говорим о федерации как о территориальной форме демократии, то этот аргумент теряет смысл, поскольку в данном случае управление осуществляется через право, а здесь уже не важно, сколько объектов управления. Фактически использование этого тезиса равносильно признанию: «Я не умею управлять через закон, я могу только командовать. Поэтому предлагаю пере делать систему (страну) так, чтобы она соответствовала моим возможностям». • Наличие сложносоставных субъектов Федерации. Обстоятельство, возникшее исторически, привело к тупику в переходный период формирования нашей Федерации. Поиск компромисса, который сохранял территорию «надсубъекта» и наделял желанным статусом «вложенный» в него субъект Федерации, привел к существующему парадоксальному положению: на территории одного субъекта Федерации находится и является его частью другой субъект Федерации, обладающий теми же правами в своих отношениях с федеральным центром. Такое положение вещей, закрепленное Конституцией РФ, входит в противоречие с другими ее положениями, на что почти не обращают внимания, поскольку речь идет «всего лишь» о нарушении равенства прав граждан. В частности, интересы жителя «вложенного» субъекта Федерации (например Ямало-Ненецкого округа) представляют в Совете Федерации четыре человека, а жителя, к примеру, Псковской области - только два.

Кроме того, реальностью были споры об участии граждан, проживающих во «внутренних» субъектах Федерации, в выборах представителей органов власти «внешних» субъектов. Исторически (и не случайно) сложилось так, что на территории сложносоставных субъектов Федерации располагаются богатые запасы минерально-топливных ресурсов. Поэтому противоестественная структура управления была в некоторых случаях порождена борьбой за контроль над ресурсами, усугубляла противоречия и снижала возможности поиска эффективных решений эксплуатации природной ренты. • Отсутствие инструментов федерального вмешательства. Это типичная уступка ослабленной и разобщенной федеральной власти региональным элитам за их готовность снисходительно отнестись к новой конституции. Институт федерального вмешательства предусмотрен правовыми нормами большинства федераций. Он сводится к предоставлению возможности федеральному Руководству пользоваться разного рода чрезвычайны ми полномочиями по временному ограничению действующих местных законов и применению силы в специ- ально оговоренных обстоятельствах (беспорядки, стихийные бедствия и т.п.). И хотя в некоторых федерациях этот институт применяется крайне редко, он является эффективным ограничителем, необходимым при высокой степени самостоятельности региональных властей. В нашем же случае этого не было, что наряду с общей слабостью федеральной власти и трудностями переходного периода породило множество новых проблем. • Правовой разнобой. В ельцинское десятилетие расхождения между федеральными Конституцией и законами, с одной стороны, и конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации - с другой, стали болезненндй проблемой. Это сопровождалось иными негативными следствиями и побочными эффектами: разрывами в экономическом пространстве, неодинаковым отношением к реформам, неравноправием граждан и т.п. Некоторые субъекты Федерации превращались в своего рода автаркии, в которых реализуемая модель власти была весьма далека от демократической. Интересно, что эти расхождения были вызваны явлением, которое можно назвать «правовым изоляционизмом».

Суть его в том, что субъекты Федерации искали в юридических отклонениях средство защиты от политики федерального центра, от его неустойчивости, средство закрепления собственной власти и т.п. Обычно это делалось под лозунгом, который появился незадолго до распада СССР: «В бурю на маленькой лодке спасаться легче». Руководители, практиковавшие правовой сепаратизм, публично заявляли, что он нужен им для обеспечения благосостояния народа, проживающего на подведомственной им территории. Анализ, между тем. показал, что динамика развития тех территорий, на которых буйствовал правовой сепаратизм, и остальных территорий не имеет существенных различий. А вот то, что это привело к суммарным потерям в развитии страны в целом, - несомненно. • Наконец, разложение власти и коррупция. Я не склонен выделять региональный уровень власти по уровню кор румпированности в сравнении с федеральным или муниципальным. Для этого нет веских оснований. Сочетание факторов: новые полномочия и экономические возможности; ослабленный или отсутствующий федеральный контроль; попадание территориальных отделений федеральных органов, в том числе правоохранительных, под контроль региональных властей; общая правовая неопределенность - привело к резкому росту коррупции на всех уровнях власти. На региональном уровне это происходило по-разному. В более бедных регионах власти начали устанавливать неправовой контроль над слабым бизнесом. В более богатые регионы начали приходить мощные финансово-промышленные группы, устанавливавшие теневой контроль над региональными властями. Было бы неправильно думать, что строительство федерализма в эпоху Ельцина сопровождалось сплошь проблемами и негативными эффектами. Мы, однако, сосредоточились именно на проблемах потому, что с их разрешением тем или иным образом связаны перспективы федерализма. Тем не менее для полноты картины мы считаем полезным отметить и положительные стороны формирования российского федерализма. Прежде всего, новые условия непривычной ранее самостоятельности дали российской элите колоссальный опыт.

В положительном смысле он проявлялся, в частности, в поиске самостоятельных путей выживания и роста в новых политических и экономических условиях. Немало регионов, чувствуя потребность в привлечении инвестиций и иностранного капитала, предпринимали самостоятельные усилия для обеспечения финансовой открытости, наведения порядка в бюджетной сфере и т.п. Можно считать положительным опыт участия региональных властей в федеральных делах через Совет Федерации в 1996-2000 гг. Прежний (должностной) принцип формирования верхней палаты, несмотря на свои недостатки, сыграл важную роль. Во-первых, участие региональных Элит в федеральных делах было фактором, цементирующим Федерацию в сложный переходный период. Во-вторых, прагматичный состав Совета Федерации оказался полезным фильтром для многих популистских законов, исходивших из политизированной Государственной думы. В-треть- их. Совет Федерации в его прежнем составе был островком стабильности в моменты политических кризисов.

<< | >>

↑

Источник: В.А.Никонова. Политика в современной России. 2005

Еще по теме Вызовы РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА:

- Основы политологии - Социология политики -