Введение

Актуальность темы исследования. Современная Россия переживает этап глубоких экономических, политических и социальных реформ. Чрезвычайная сложность, противоречивость и многоплановость происходящих процессов общественного развития требуют радикального изменения форм и методов государственного воздействия на различные сферы жизни общества.

Многие государственные служащие оказались недостаточно подготовленными для работы в современных условиях, так как их знания, умения и навыки сформировались в иной общественной среде, требовавшей иных общекультурных, профессиональных и личностных качеств. Утвердившийся ранее стереотип поведения и профессиональной деятельности во многом является тормозом для проведения реформ. Образовавшийся дефицит компетентных кадров выдвинул на первый план проблему создания корпуса государственных служащих, обладающих современными научными знаниями, умениями и навыками и профессионально подготовленных к осуществлению целей и функций государства в своей практической деятельности. Решение столь сложной задачи невозможно без эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Создание и организация работы такой системы - дело трудное и длительное, однако крайне важное и необходимое. Следовательно, это направление должно быть приоритетным в государственной кадровой политике. Новая система должна стать одним из nvxe* повышения Эффективности государственного управления Обществен- ными процессами, становления гражданского общества и формирования правового государства.

Право, являясь инструментом регулирования общественных отношений, обеспечивает присущими ему средствами решение задач, стоящих перед обществом и государством. Сегодня отсутствует единая система норм, позволяющих полно регламентировать процесс подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих в неразрывной связи с продвижением их по службе, осуществлением мер социальной защиты, стимулированием повышения уровня профессионального образования и квалификации. Отсутствие Кодекса государственной службы Российской Федерации отрицательно сказывается на качестве реализации государственными служащими законов, осуществления ими целей и функций государства. Поэтому юридическая наука призвана исследовать актуальные теоретические проблемы, связанные с подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации государственных служащих, формированием корпуса современных кадров государственной службы.

Состояние научной разработанности темы. Отечественные ученые внесли значительный вклад в исследование вопросов подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Однако в большинстве работ советских ученых- юристов эти проблемы анализировались с позиций трудового права. В исследованиях B.C. Андреева, B.H. Ар- темовой, Ю.П. Орловского, А.Е. Пашерстника, А.С. Пашкова, В.П. Проскурина, Д.А. Сафиной, JI.B. Сухаревой, В.Ф.Трошина и некоторых других решались проблемы, связанные с регламентацией и осуществлением права рабочих и служащих на профессиональную подготовку и повышение квалификации, права на труд и права на образование, правового положения лиц, совмещающих работу с обучением.

В рамках науки административного права и государственного управления вопросы подготовки и повышения квалификации государственных служащих исследовались в связи с рассмотрением более широкого круга проблем совершенствования государственного управления, государственной службы, совершенствования работы с кадрами.

Целью диссертационного исследования является комплексное, системное изучение теоретических и практических проблем правового регулирования и организации подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, выработка рекомендаций по повышению эффективности правового регулирования соответствующих общественных отношений и совершенствованию системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Для достижения намеченной цели автором решались следующие исследовательские задачи: -

установить правовую природу института подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих; -

проанализировать квалификационные требования к государственным служащим, оценить степень их влияния на направления и содержание подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих; -

исследовать механизм правового регулирования общественных отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих; -

провести анализ организации и управления системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и выработать практические рекомендации по ее совершенствованию; -

обосновать необходимость принятия нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих.

Объектом исследования является правовой институт подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Предмет исследования составляют общественные отношения, складывающиеся при реализации процедур подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Методологическую основу исследования составляет диалектико- материалистический метод научного познания объективной действительности, а также основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы, прежде всего системный, социологический, статистический, сравнительно-правовой, конкретно- исторический, формально- юридический, основные общелогические методы познания (анализ, синтез, индукция, дедукция).

Теоретическую основу исследования составляют труды отечественных ученых- юристов, изучавших проблемы государственного управления, государственной службы, административного права, теории права и государства, таких как: С.С. Алексеев, А.П.

В ходе работы над диссертацией автором были изучены труды зарубежных ученых- административистов: Г. Брэбана, Р. Драго, Е. Старосьцяк. Кроме того, автор обращался к работам дореволюционных российских юристов: В.П. Безобразова, А.Д. Градовского, В.А. Евреинова, В.В. Ивановского, H.M. Коркунова, Н.И. Лазаревского.

Комплексность предмета исследования обусловила использование трудов не только по юридическим наукам, но и по теории управления, истории, социологии, психологии.

Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, законодательные и иные нормативные правовые акты.

Эмпирическую основу исследования составляют опубликованные в научных изданиях и средствах массовой информации статистические данные и результаты социологических исследований, материалы и наблюдения, полученные диссертантом в ходе четырехлетней преподавательской деятельности в Волго- Вятской академии государственной службы, аналитические записки, данные исследований в рамках проекта "Технологии повыше- ния профессионализма государственных служащих", осуществленных в Волго-Вятской академии государственной службы в 1996-1997г.г. под руководством профессора В.А. Мальцева.

Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые в современной административно-правовой науке предпринята попытка комплексного, системного исследования проблем правового регулирования общественных отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих, организации и управления системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

На защиту выносятся следующие положения, выводы и рекомендации, содержащие элементы новизны: -

обоснована правовая природа института подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих как комплексного правового института; установлено, что большая часть отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих является управленческими, носит административно-правовой характер и регулируется нормами административного права, а также нормами трудового и финансового права; -

обоснован вывод о том, что общие требования, предъявляемые к поступающим на государственную службу, относятся исключительно к уровню профессионального образования и квалификации, стажу работы по специальности и стажу государственной службы, а также уровню знаний Конституции и законодательства и тем самым реализуют конституционный принцип равного доступа граждан к государственной службе; установлено, что квалификационные требования к государственным служащим зависят от места, занимаемого государственным органом в системе государственного аппарата, а также характера исполняемых ими по должности полномочий; выявлено, что квалификационные требования по государственной должно- сти государственной службы определяют во многом направления и содержание подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих; -

определены цели, задачи и принципы организации и функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих; показано фундаментальное значение юридического образования для квалификации государственного служащего в демократическом правовом государстве; установлен факт недостаточности юристов в государственном аппарате; определено, что профессиональная структура состава государственных служащих продолжает тенденции подготовки специалистов в 70-80-е годы;

установлено несоответствие правовых статусов научно- педагогических кадров учреждений системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и лиц, проходящих обучение в учреждениях данной системы, и выдвинуто предложение о распространении действия законодательства о государственной службе на на- учно-педагогический состав учебных учреждений государственной службы; -

выдвинуто предложение о необходимости включения в разрабатываемый проект Кодекса государственной службы Российской Федерации главы "Профессиональное образование государственных служащих", а также предложение о подготовке и принятии Стандарта правового описания государственной должности государственной службы и разработке на его основе Паспорта каждой государственной должности государственной службы; предложено внести изменения в государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования по специальности "государственное и муниципальное управление"; -

выдвинуто и аргументировано предложение о создании федерального органа исполнительной власти по делам государственной службы, в функциональном подчинении которого должны находиться службы кадров государственных органов.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что изложенные в диссертации выводы и рекомендации могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства, а также при разработке новых нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере государственной службы.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в публикациях автора, излагались на научно-практических конференциях, обсуждались на проблемных группах и заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права Волго-Вятской академии государственной службы, использовались в процессе преподавательской деятельности диссертанта. Кроме того, автор принимал участие в разработке учебных планов и программ профессиональной переподготовки по направлениям "Правовое обеспечение государственного и муниципального управления" и "Менеджмент" в Нижегородском филиале Академии государственного и муниципального управления, а также в процессе чтения лекций и проведения семинарских занятий по курсам "Теория государства и права", "Административное право", "Государственное управление".

Структура диссертации определяется её объектом, целями и задачами исследования и включает в себя введение, две главы (в каждой по два параграфа), заключение, библиографический список использованных источников и литературы.