1.1. Понятие и признаки государственного служащего

Современный этап развития большинства государств характеризуется тем, что государственная служба пришла в такое состояние, что ее роль, уровень и объемы во всем мире выросли и продолжают расти, что, в свою очередь, сопровождается значительным увеличением числа государственных служащих.

Государственная служба органически связана с государством, его местом и ролью в жизни общества. Она принадлежит к основным социально- правовым институтам, обслуживающим объективные потребности человека, общества и государства. Как отмечалось в ходе дискуссии на XII Международном конгрессе по обучению высших административных кадров (г. Москва, 29 ноября - 4 декабря 1993 г.), государственная служба обоснованно рассматривается в европейских странах как важнейший источник и инструментарий профессионального решения многих общественных и государственных проблем.2

В деятельности государственных служащих находят свое реальное воплощение задачи и функции государства. С известной долей условности можно сказать, что именно государственные служащие олицетворяют собой государство, так как в своей практической деятельности осуществляют его задачи и функции. От них в значительной степени зависят ход реформ, их необратимость, качество государственного управляющего воздействия на общественные процессы.

Для правильного понимания места и роли государственных служащих в современном обществе и выработки адекватной стратегии и тактики их профессиональной подготовки необходимо, в первую очередь, уяснить современное понимание сущности государственной службы и ее отличие от других видов деятельности и, во-вторых, определить современное понятие государственного служащего.

До недавнего времени в теории административного права под государственной службой понималось выполнение служащими государственных организаций (государственных органов, учреждений, предприятий и т.д.) трудовой деятельности, предусмотренной занимаемыми должностями, направленной на осуществление задач и функций государства и оплачиваемой им.

Длительное время понятия "служащий" и "государственный служащий" практически мало различались по содержанию и должным образом не исследовались в науке. В условиях советского общества говорили о двух видах службы - о службе в общественных организациях и. службе в государственных организациях.3

В повседневной жизни никто и не пытался выяснить различия между двумя понятиями "служащий" и "государственный служащий". Однако, начиная с 50- годов, в литературе предпринималось много попыток охарактеризовать понятие "государственный служащий". Так, Н.П. Поборчая опреде- ляла понятие государственного служащего следующим образом: "Советскими государственными служащими называются лица, выполняющие временно или постоянно, по выборам или по назначению, в органе государственной власти, государственном учреждении или предприятии оплачиваемую работу в интересах всего советского народа и направленную на организацию и обслуживание деятельности органа власти, предприятия или учреждения".1 Здесь главным критерием выделения государственных служащих является выполняемая ими работа, направленная на организацию и обслуживание деятельности государственного органа, предприятия или учреждения.

Аналогичное определение было дано М. С. Почиталиным. Под государственным служащим он понимал лицо, которое "постоянно или временно, по назначению или по выбору занимает должность в госаппарате, выполняя за определенное вознаграждение государственные служебные обязанно- сти". В данной формулировке главным отличительным признаком госслужащего выступает занимаемая им должность. Характерной особенностью этого определения является то, что в понятие государственного служащего M.C. Почиталиным включаются только служащие государственного аппарата, что соответствует современному подходу к определению этого понятия.

Н.И. Фаянс при характеристике понятия "государственный служащий" подробно рассматривает отдельные признаки понятия "состоять на государственной службе" и в числе таковых называет следующие: 1) состоять на государственной службе - это значит работать в государственном учреждении или предприятии; 2) состоять на государственной службе - это значит занимать определенную должность в государственном учреждении или предприятии; 3) состоять на государственной службе - это значит получать

определенное вознаграждение (заработную плату) за выполняемую работу.

На основе анализа перечисленных признаков Н.И.

В.А. Власов и С.С. Студеникин при определении понятия государственного служащего в качестве главного критерия рассматривали исполнение работником служебных обязанностей. Государственным служащим, по их мнению, является лицо, выполняющее непосредственно или в качестве вспомогательного работника, постоянно или временно, за вознаграждение служебные обязанности (государственные функции) в аппарате государственной администрации (государственном аппарате).5

В 60ё годы нашего века к исследованию проблем государственной службы обратился И.Н. Пахомов. Автор, уделив значительное внимание критическому обзору имеющейся литературы по данному вопросу, приходит к выводу, что "советским государственным служащим называется лицо, которое работает в государственном аппарате, подконтрольном Советам депутатов трудящихся и осуществляет в пределах своей компетенции деятельность, направленную на организацию и выполнение государственного руководства соответствующими сферами общественной жизни".6 Причем, эта деятельность государственных служащих, отмечается далее в работе, выражается по-разному: в форме государственно-властных предписаний, юрисдикционных, надзорных и контрольных действий, организационно- технических и оперативно-вспомогательных мероприятий, являющихся необходимыми элементами государственного руководства, непосредственно связанными с осуществлением государственной власти. Все эти формы органически связаны и являются конкретизацией государственного руководства социальными и экономическими процессами применительно к конкретным сферам общественной жизни и объектам руководства.7

И.Н.

Рассматривая далее отличительные черты государственного служащего и служащего общественных организаций, И.Н. Пахомов подчеркивает, что "государственный служащий выполняет работу, связанную с осуществлением государственной власти, состоящей в совокупности действий, требуемых государством в целях организации и выполнения государственного руководства отдельными сферами хозяйственного, социально-культурного и адми- нистративно-политического строительства". Главным критерием выделения госслужащих, по мнению И.Н. Пахомова, является выполнение ими работы, связанной с осуществлением государственной власти, а подобного рода деятельностью заняты только лица, занимающие должности в государственных органах.

Таким образом, краткий анализ высказанных в 50- - 60- годы точек зрения по вопросу определения понятия государственного служащего позволяет сделать вывод, что в ходе научного обсуждения этой проблемы сформировалось два основных подхода. Одни авторы (Н.П. Поборчая, Н.И. Фаянс и др.) сформулировали "широкое" понимание государственного служащего как лица, осуществляющего государственные функции не только в государственных органах, но и в иных государственных организациях (государственных учреждениях и предприятиях, а также в других государственных организациях).

Другие исследователи, среди которых можно отметить М.С. Почитали- на и И.Н. Пахомова, сформулировали в своих работах "узкое" понимание государственной службы и государственного служащего как лица, осуществляющего функции государства только в государственных органах. В целом можно отметить, что в итоге господствующей стала первая точка зрения, и в советской административно-правовой науке утвердилось широкое понимание государственной службы и государственного служащего, что нашло отражение в большинстве учебников по административному праву.9 Легальное же определение этого понятия в советском административном законодательстве так и не было дано, так как государственная служба в СССР находилась вне сферы правового регулирования, за исключением некоторых отдельных видов государственной службы(военной, службы в органах внутренних дел и некоторых других).

С принятием Федерального закона от 31 июля 1995 года "Об основах государственной службы Российской Федерации" получили законодательное закрепление определения государственной службы и государственного служащего.

Оценивая в целом положительно стремление российского законодателя осуществить правовое регулирование государственной службы, вместе с тем нельзя не отметить, что оно по-прежнему, как и в годы советской власти, ведется в основном с позиций трудового права, с использованием терминов и методики по вопросам труда. Вместо отнесения государственной службы к публично-правовой сфере делаются попытки сохранить ее в рамках частного права либо создать некий симбиоз, что нашло отражение в законе об основах госслужбы. При этом игнорируется сущностное понимание государственной службы как служения государству в целом, а не отдельным государственным органам или их руководителям.10 Где бы и в каком бы государственном органе ни служил государственный служащий, он становится таковым лишь потому, что свои усилия направляет на практическую реализацию целей и функций государства.

Еще дореволюционными русскими учеными-юристами было многое сделано для углубления понимания содержания государственной службы, определения места и социального назначения этого института. Например, H. Нелидов рассматривал государственную службу как совокупность отношений, возникающих между государством и лицами, которые являются его служащими и проводят в жизнь волю государства. Посредством института государственной службы государственные органы выполняют возложенные на них функции в соответствующих сферах общественной жизни.

В трактовке А Яновского государственная служба представлялась как отношение к государству лиц, которым поручалось исполнение государственной должности, то есть обязанности постоянной деятельности по достижению определенных целей государства, для чего служащие наделялись необходимыми полномочиями и правами.11

Широкое признание в России в начале XX века получило определение государственной службы, данное известным юристом профессором Н.М.

Выделение государственной службы из других видов человеческой деятельности определяется тем, что она связана с формированием и реализацией государственной власти. Издавна "служба" понималась как отношение, связь долга, верности, преданности, готовности исполнить дело, оказать услугу, защитить интересы и т.д. Служба заключается в духовной общности того, кому служат, и того, кто служит, в их совместной принадлежности какому-либо большому и важному для них идеалу или интересу. Поэтому служба не имеет сугубо материальных измерений, как то: время службы или количество произведенных продуктов. Непонимание этого имеет своим результатом сведение службы к договору частно - правового характера, стороны которого ищут свою выгоду и могут в любое время отказаться от службы по каким-либо причинам. До тех пор, пока в государственных органах будут сохраняться отношения трудового найма, государственная служба как публичный социально - правовой институт не будет сформирована и не сможет

выполнять свои задачи и функции.

С этой точки зрения представляется неполным и неточным определение государственной службы, содержащиеся в ч. 1 ст. 2 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

В приведенной дефиниции государственная служба определяется как "профессиональная деятельность" и тем самым игнорируется тот факт, что понятие "профессиональная деятельность" раскрывает ее трудовой характер и мало связано с сущностным пониманием службы как отношений долга, обязанности, верности. Трудовой характер закрепленного в законе об основах госслужбы понимания государственной службы подтверждается и тем, что в ч. 3 ст. 4 устанавливается, что "на государственных служащих распространяется действие законодательства о труде с особенностями, предусмотренными настоящим федеральным законом".

В соответствии с рассматриваемым законом профессиональная деятельность на государственной службе сводится к обеспечению полномочий государственных органов, что фактически означает выполнение вспомогательной, обслуживающей профессиональной деятельности. А из этого напрашивается вывод о том, что реализация полномочий государственных органов не является предназначением государственной службы. Подобное сужение функций государственной службы лишает ее всякого смысла, разрушает ее "каркас".

И наконец, ни в определении государственной службы, ни вообще в тексте Федерального закона об основах госслужбы не содержится слово "государство", ничего не говорится о его целях и функциях, во имя которых и существует государственная служба. Именно цели государства, закрепленные в проводимой им государственной политике, являются объединяющим и направляющим началом в деятельности государственных органов.

Лишь в этом случае вырисовывается цепь явлений, которая будет иметь своим результатом то, что полномочия государственного органа будут соответствовать его функциям, а те, в свою очередь, - целям и функциям государства. Общество должно знать, во имя чего и для чего государственные органы исполняют свои полномочия и каков результат этого, то есть воплощаются ли в жизнь конституционно провозглашенные цели и функции государства.

В связи с вышеизложенным представляет интерес определение государственной службы, данное Г.В. Атаманчуком. "Государственная служба представляет собой практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах".12

В приведенном определении наиболее четко и последовательно выражена органическая взаимосвязь трех элементов: государства, государственного органа и государственной должности, а также логика правовых связей между ними. Подчеркивается направленность лица, находящаяся на государственной должности в государственном органе, на осуществление функций и достижение целей государства. Указание на институт исполнения государственных должностей означает, что речь идет об использовании полномочий для реализации установленных функций государственного органа, решения общественных проблем, регулирования поведения и деятельности людей, обслуживания их интересов. Словами "государственные должности, учрежденные в государственном органе" подчеркивается зависимость государственной должности от государственного органа, первичность последнего и ориентация государственной деятельности на реализацию его компетенции.

Рассматриваемое определение акцентирует внимание на том, что осуществление функций и достижение целей государства есть дело граждан и оно носит практический и профессиональный (постоянно и за плату) характер. В этом выражается взаимосвязь государственной службы и государственного управления, суть которого состоит в практическом, целенаправленном, организующем и регулирующем воздействии государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования.13

Следовательно, истинным предназначением государственной службы является не только и не столько обеспечение исполнения полномочий государственных органов, сколько исполнение их (этих полномочий) таким образом, чтобы в полном объеме осуществлялись сущность и социальное назначение государства, призванного обслуживать потребности и интересы своих граждан.

Государственная служба выступает в качестве публичного социально- правового института. Это есть сфера публичного, в котором на первом месте стоит общественный интерес, а не частного, в котором доминирует личный интерес.

Государственная служба как социально-правовой институт состоит из двух крупных элементов: а) из системы правовых, организационных и процессуальных институтов (норм, правил, стандартов, процедур, требований), определяющих порядок формирования и реализации целей и функций государства и осуществления государственной власти (правовая составная); б) из граждан, профессионально подготовленных и практически участвующих во властеотношениях, государственном управлении общественными процессами (социальная составная).14 Такое единство двух элементов придает государственной службе качество публичного социально-правового института, который занимает особое, самостоятельное место среди государственных, общественных и правовых институтов.

Далее обратимся к анализу понятия и характеристике основных признаков государственного служащего.

Статья 3 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" содержит законодательное определение государственного служащего, под которым понимается гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Таким образом, законодатель пошел по пути закрепления "узкого" подхода в понимании государственной службы и государственного служащего. Поэтому представляется неоправданным после вступления в действие Федерального закона об основах госслужбы включать в понятие государственных служащих также лиц, занимающих должности на государственных предприятиях, в государственных учреждениях и иных государственных организациях.15

Характеризуя понятие государственного служащего, представляется возможным и необходимым определить его отличительные признаки.

В.М. Манохин выделяет три основных качества, признака государственного служащего: 1) он действует при исполнении своих служебных полномочий по поручению и от имени государства; 2) он занимает государственную должность, учрежденную государством; 3) оплата труда госслужащего осуществляется по нормам и формам, установленным государством.16 В другой своей работе профессор В.М. Манохин приводит перечень элементов, характеризующих правовой статус государственного служащего: 1) государственный служащий - это гражданин Российской Федерации; 2) госу- дарственный служащий замещает государственную должность государственной службы; 3) служебные обязанности государственный служащий исполняет в порядке, установленном федеральным законом; 4) труд государственного служащего оплачивается государством из бюджетных средств - федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.1

Далее В.М. Манохин отмечает, что из всех указанных элементов, составляющих основы правового статуса государственного служащего, отличительными, т.е. характерными только для государственного служащего, являются два: государственная должность государственной службы и источник финансирования - государственные средства, притом бюджетные. Два других, не менее существенных элемента в статусе государственного служащего, дополняют первые два и лишь в совокупности с ними составляют основу правового статуса государственного служащего. Но они, по мнению автора, характерны для служащих и других видов службы, помимо государственной.2

Приведенное утверждение является не вполне убедительным, поскольку требование наличия гражданства Российской Федерации распространяется не на всех служащих. К примеру, на служащих негосударственных предприятий, учреждений, организаций данное требование не распространяется. То же относится и к другому признаку - выполнение обязанностей осуществляется в установленном законом порядке. Только осуществление обязанностей по государственной должности государственной службы получило, наконец, правовое регулирование. Другие виды службы, в отсутствии закона об основах службы, который бы регламентировал основные вопросы службы независимо от ее вида, не имеют четкой правовой регламентации. 1

См.: В. М. Манохин. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 159- 160. 2

См.: В. М. Манохин. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М„ 1997. с. 160.

А.П. Алехин, исходя из анализа определения государственного служащего, содержащегося в федеральном законе об основах госслужбы, к числу отличительных признаков госслужащего относит следующие: 1) государственный служащий - это гражданин Российской Федерации; 2) он замещает государственную должность в государственном органе; 3) он замещает в таком органе государственную должность государственной службы; 4) он выполняет обязанности, определяемые данной должностью; 5) он получает за их выполнение денежное вознаграждение за счет средств бюджета.17

Более развернутый перечень отличительных признаков государственного служащего приводит Ю.Н. Старилов. К числу таковых он относит следующие: 1) государственный служащий - это физическое лицо, гражданин Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющий государственным языком и имеющий профессиональное образование; 2) государственный служащий должен отвечать требованиям законодательства о государственной службе; 3) государственный служащий занимает оплачиваемую государственную должность государственной службы в установленном законом порядке; 4) государственному служащему присваивается в установленном законом порядке квалификационный разряд (чин, ранг и т.д.); 5) государственный служащий выполняет государственные функции, полномочия государственных органов, решает государственные задачи в экономической, социальной, административно-политической сфере; 6) государственный служащий совершает во многих случаях действия, которые вызывают определенные юридические последствия; 7) деятельность государственных служащих носит, как правило, непроизводственный характер; 8) государственный служащий принимает присягу на верность государству.18

По нашему мнению, вряд ли целесообразно к числу признаков государственного служащего относить соответствие его требованиям законодательства о государственной службе. Неоправданным представляется также отнесение к признакам госслужащего осуществления деятельности, носящей непроизводственный характер, поскольку названный признак характеризует специфику труда служащих независимо от их вида.19

Что касается принятия государственным служащим присяги на верность государству, то выделение данного признака в качестве отличительного для государственных служащих является преждевременным, потому что, к сожалению, Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" не содержит нормы об обязательности принятия присяги. Подобное требование установлено иными правовыми актами в отношении отдельных видов государственных служащих, занимающих должности, как правило, в правоохранительных органах.

Вместе с тем представляется целесообразным законодательно закрепить обязательность принесения присяги всеми государственными служащими, поскольку без института присяги при поступлении на государственную службу последняя не может являться таковой по своей сущности. Принимая присягу, гражданин совершает переход из одного качества в другое - из статуса частного лица в статус служителя Отечества. Именно присяга должна являться юридическим фактом, устанавливающим публично- правовое отношение службы и верности. Эти отношения должны возникать с момента принесения государственным служащим присяги на верность народу, государству, конституции и законам. С фактом принесения присяги следовало бы также связывать и внесение лица, поступившего на государственную службу, в Реестр государственных служащих.

Заслуживает внимания следующее определение государственного служащего, содержащееся в работах Г.В. Атаманчука: "Государственный слу- жащий - это гражданин, занимающий государственную должность и исполняющий ее на профессиональной основе (постоянно и за плату)".20 Данное определение включает в себя следующие основные признаки государственного служащего: 1) государственный служащий - это гражданин Российской Федерации; 2) он занимает государственную должность; 3) он исполняет ее на профессиональной основе. Это определение более широкое по содержанию, нежели содержащееся в Федеральном законе, и вместе с тем включает в понятие государственных служащих также лиц, занимающих государственные должности категории "А". Ныне же, в соответствии с законом об основах госслужбы, названные лица не признаются государственными служащими, хотя без сомнения их деятельность является служебной. Возникает вопрос: кому они служат, если не государству? Нам представляется возможным дать следующее определение государственного служащего, в котором отражена его юридическая связь именно с государством, а не только с государственным органом: "Государственный служащий - это гражданин, профессионально участвующий в осуществлении задач и функций государства посредством исполнения государственной должности государственной службы, учрежденной в государственном органе".

По нашему мнению, отличительными признаками государственного служащего согласно "букве" и "духу" Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" являются следующие: 1) государственный служащий - это гражданин Российской Федерации; 2) государственный служащий замещает должность в государственном органе; 3) государственный служащий исполняет в государственном органе государственную должность государственной службы; 4) государственный служащий внесен в Реестр государственных служащих Российской Федерации; 5) государственный служащий имеет квалификационный разряд, присваиваемый в установленном законом порядке; 6) государственный служащий получает за выполнение обязанностей по государственной должности государственной службы денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Рассмотрим более подробно каждый из названных признаков государственного служащего.

Во-первых, государственный служащий является гражданином Российской Федерации. В ст. 32 п. 4 Конституции РФ закреплен принцип равного доступа граждан РФ к государственной службе. Право на равный доступ граждан РФ к государственной службе является новой для российского законодательства нормой. С одной стороны, названная статья Конституции устанавливает, что доступ на государственную службу открыт только гражданам Российской Федерации, а с другой стороны, закрепление права на равный доступ к государственной службе означает равенство исходных возможностей граждан России и отсутствие какой бы то ни было дискриминации по какому-либо признаку. Эта норма полностью соответствует ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах.

Вторым отличительным признаком государственного служащего является то, что он замещает должность в государственном органе. Посредством государственной службы происходит соединение гражданина с государственной должностью, государственным органом и государством.

В послевоенные годы, которые ознаменовались возрождением науки административного права, советские административисты начали заниматься изучением проблем государственной службы. В частности, ими были глубо-

ко исследованы и вопросы, связанные с понятием и классификацией должностей.21

В научной литературе и нормативных правовых актах по-разному определяется понятие "должность", однако эти различия в дефинициях носят непринципиальный характер. Наиболее типичными и распространенными являются определения, данные Г.И. Петровым и В.М. Манохиным. Должностью, по мнению Г.И. Петрова, называется "официально установленный комплекс обязанностей и соответствующих им прав, определяющих место и роль служащего (работника) в государственном или общественном органе, предприятии, учреждении, организации. Должность заключает в себе часть компетенции данного органа".22

В.М. Манохин считает, что должность - "это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штаты, схема должностных окладов и т.д.) с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практического

л

осуществления".

В основу первого определения положена характеристика должности как выражения комплекса обязанностей и прав для лица, ее занимающего. Подобный подход, с одной стороны, соответствует смыслу самого слова "должность" (долг, обязанность)23, а с другой стороны, подчеркивает функ- циональное, практическое значение этого установления. Во втором определении должность характеризуется большей частью в организационном аспекте как исходная структурная единица государственного органа, обладающая частью его компетенции. Тем самым подчеркиваются истоки и пути образования должности, процесс формирования требований по ней. Оба приведенных определения отражают важные стороны сущности должности - функциональную и организационную ее составляющие .

Подвергнув детальному рассмотрению и критическому анализу определения должности, данные Г.И. Петровым и B.M. Манохиным, профессор Ю.А. Розенбаум пришел к выводу, что эти дефиниции не раскрывают с достаточной полнотой ее понятия и сущности. По мнению Ю.А. Розенбаума, предпочтительнее определения, в которых больше подчеркивается положение и трудовая роль личности, ее связь с должностью, с государственным или общественным органом. С его точки зрения, "должность - это государ- ственно-правовое установление, образуемое в целях реализации задач, стоящих перед государственным органом (организацией), и определяющее служебное место и социально-трудовую роль гражданина в этом органе, возложенные на него обязанности и предоставленные ему права, а также требования к его профессиональной подготовке".24 Солидаризируясь с замечанием Ю.А. Розенбаума, Д.Н. Бахрах отмечает, что с одной стороны, должность есть первичный компонент управленческой структуры, в определенной степени обособленный. Ее можно рассматривать как минимальный предел дифференциации управленческих функций и как средство стабилизации, формализации деятельности служащего. Должность - это простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника. Именно она определяет его место и роль в управленческом ансамбле. С другой стороны, должность - это комплекс прав и обязанностей, правовое установление, ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть работы, порученной организации.

Далее Д.Н. Бахрах обращает внимание на то, что должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее. Организационная структура аппарата управления есть ни что иное как структура формализованных "социальных позиций", юридически закрепленных ролей. Конкретные лица, реализующие должностные полномочия, могут меняться, а их роли - нет. Изменение же статуса должности чаще всего не влечет замены служащего.25

А.П. Коренев под должностью понимает "комплекс обязанностей и прав, а также ответственность, определяющие содержание деятельности служащего, его место и роль в системе государственных структур".26

Таким образом, должность как организационно-правовая категория присуща только служащим. Другие группы населения работают по специальности (например, рабочие в отраслях промышленности), учатся (студенты, учащиеся) и т.д.

Что касается государственных служащих, то они занимают должность в государственном органе. Служба на должностях в государственных предприятиях, учреждениях, организациях не является государственной, поскольку в соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" под государственной службой в настоящем федеральном законе понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Вопрос об определении понятия "государственный орган" всегда привлекал внимание ученых - юристов.1 Этим понятием в настоящее время государственная служба отграничивается от других видов деятельности в системе государственных организаций. Понятие "орган" является составной частью более широкого понятия "организация". Организация - это совокупность людей, их коллективов. Организация предполагает деятельность этих людей, направленную на достижение определенных целей и решение конкретных задач. Орган представляет собой конкретную разновидность организации, т.е. всякая организация совершает действия через образуемые ею органы. Поэтому орган - это часть организации, реализующая ее функции по ее поручению.27

Орган государства (или государственный орган) является частью механизма государства. Механизм государства представляет собой совокупность органов государства и государственных организаций, посредством которых осуществляются функции государства. Он является той материальной силой, благодаря и через посредство которой государство действует, достигает своих целей и задач. Механизм государства имеет сложную организацию, структура которой подчинена осуществлению задач и функций государства.28

В соответствии со своим предназначением механизм государства состоит из двух частей (элементов): 1) органов государства; 2) государственных организаций.

Государственный орган - это "звено (элемент) механизма государства, участвующее в осуществлении функций государства и наделенное для этого властными полномочиями".29 Органы государства, образующие в своей совокупности аппарат государства, осуществляют систематическое и непрерывное управляющее воздействие на общество, поведение и деятельность людей. В этом смысле государственный аппарат представляет собственно пуб- личную власть общества или особый слой ("разряд") людей, выделившихся из него в процессе образования государства (политогенеза), и имеющий своей главной задачей руководство этим обществом.30

Понятие органа государства раскрывается через совокупность присущих ему признаков. Разные авторы выделяют различное количество отличительных признаков государственного органа. Применительно к теме нашего исследования отметим следующие наиболее важные: 1) орган государства является частью государственного аппарата; 2) он учреждается в установленном законом порядке; 3) он осуществляет задачи и функции государства и действует от его имени и по поручению, реализуя государственную власть; 4) он наделен определенной компетенцией (совокупностью задач, функций, прав и обязанностей), которая обычно юридически закреплена в конституции или текущем законодательстве; 5) для реализации компетенции он наделен государственно-властными полномочиями, которые выражаются: а) в возможности издавать обязательные к исполнению правовые акты ( нормативные или правоприменительные ); б) в обеспечении выполнения правовых актов путем применения различных методов, в том числе метода принуждения; в) реализует свои полномочия в специфических организационно-правовых формах.

Помимо государственных органов структуру механизма государства образуют различные государственные организации (государственные учреждения и предприятия), которые не обладают признаками государственного органа и предназначены для непосредственного осуществления практической деятельности по выполнению функций государства. Государственные организации создаются органами государства и подчинены им.31

Государственные учреждения и предприятия, хотя и представляют собой виды государственной организаций, не относятся к государственным органам, поскольку их основной задачей не является государственно- властное руководство. Они не обладают государственно-властными полномочиями и не осуществляют деятельность по руководству внешними объектами. Государственные учреждения и предприятия сами являются объектами руководства со стороны соответствующих государственных органов, наделенных властными полномочиями.

Деятельность лиц, работающих в государственных организациях, не связана с осуществлением функций государственной власти, полномочий государственных органов. Поэтому эти лица не являются государственными служащими. Государственные служащие в соответствии с законом об основах госслужбы занимают должности только в государственных органах.

Однако, не всякий служащий, занимающий должность в государственном органе, является государственным служащим. На должностях в государственных органах состоят два вида служащих: 1) лица, занимающие государственные должности; 2) лица, занимающие должности, не отнесенные законом к государственным должностям, и осуществляющие техническое обеспечение деятельности государственных органов.

Ко второй группе служащих относятся начальники управлений (служб) эксплуатации зданий и их заместители, заведующие копировально- множительными и машинописными бюро, стенографистки, машинистки, экспедиторы, заведующие экспедицией, хозяйством, складом, кассиры, коменданты, архивариусы. Их труд не связан с исполнением или обеспечением исполнения полномочий государственных органов, а состоит в техническом обеспечении деятельности государственных органов. Этих служащих Ю.Н. Старилов предлагает именовать "простыми" служащими.32 "Простые" служащие, а также лица, занимающие рабочие места в государственном органе, выполняют такие виды профессиональной деятельности, которые носят вспомогательный, обслуживающий , технический характер, обеспечивают обслуживание властеотношений и управленческих процессов (например, транспортное, коммуникационное обслуживание, ремонт оборудования, содержание зданий и другие). Они создают условия для успешного функционирования государственных органов.33

Различия между "простыми" служащими и техническим персоналом (рабочими) обусловлены видом, особенностями и характером их деятельности. Объединяет же их то, что и те и другие находятся с государственным органом в частно-правовом трудовом отношении и совершаемые ими действия по исполнению своих трудовых обязанностей не влекут правовых последствий. Таким образом, "нижней границей государственной службы", по выражению Г.В. Атаманчука, являются должности "простых" служащих и рабочие места в государственных органах, связанные с организационно- техническим обслуживанием их функционирования.34 Лица, занимающие должности, не отнесенные к государственным, и рабочие места, связанные с техническим обслуживанием деятельности государственных органов, не являются государственными служащими. В отличие от них служащие, занимающие государственные должности, состоят с государством в публично- правовом отношении.

В юридической науке существуют различные определения государственной должности.

Г.В. Атаманчук под государственной должностью понимает "правовое (юридическое) установление, определяющее содержание, возможности и объем участия (деятельности) в осуществлении компетенции государствен-

о

ного органа" . Главное качество, отличительный признак государственной должности состоит в том, что она всегда связана с участием в подготовке,

принятии и реализации государственно - властных управленческих решений.

В этом ее специфичность и значимость, роль и ответственность в жизни лю-

«1 деи .

Критикуя имеющееся определение государственной должности как первичной структурной единицы государственного органа, Г.В. Атаманчук отмечает, что главный недостаток данного определения состоит в том, что будто бы государственные должности имеют самодовлеющее значение и из них образуется государственный орган. В действительности же взаимосвязь носит обратный характер: государственный орган наделяется компетенцией и для обеспечения ее реализации в нем создается определенная и системно организованная совокупность государственных должностей (штатное расписание). Государственная должность связана с осуществлением компетенции того органа, в котором учреждена и подчинена, в чем и состоит ее отличие от рабочего места. Критерием их разграничения является возможность доступа к управленческой информации и влиянии на нее35. Разница между государственной должностью и рабочим местом состоит в том, что по должности выполняется деятельность, которая в той или иной мере, но непосредственно связана с реализацией компетенции государственного органа, с обслуживанием властных полномочий его руководящего звена. Принципиальное значение имеет и то, что должность описывается через управленческие обязанности и полномочия по ней и она исполняется. Исполнение должности измеряется не отработанным временем и не количественным выражением степени участия служащего в подготовке и реализации управленческих решений и действий, а соотнесением своих усилий с компетенцией государственного органа и их влиянием на ее осуществление. Критерием анализа и оценки исполнения государственной должности являются последствия управленческих решений и действий, реальный уровень управляемости соответствующих общественных процессов.36 Государственная должность тогда исполняется (практически осуществляется), когда закрепленные за ней объем и содержание деятельности (участия) действительно сказываются на рациональности и эффективности решений, принимаемых в целях реализации компетенции государственного органа.37

В.М. Манохин, характеризуя государственную должность, отмечает следующие ее отличительные особенности: во-первых, она состоит в государственном органе; во-вторых, она учреждается для осуществления государственных полномочий - представительной власти, исполнительной власти, судебной власти, а следовательно, лицо, замещающее государственную должность, действует от имени и по поручению государства; в-третьих, денежное вознаграждение лиц, состоящих на государственных должностях, осуществляется государством за счет средств соответствующего бюджета.

По определению Н.М. Казанцева "государственная должность есть учрежденный государственно - правовым актом Федерации или субъекта Федерации, а также установленный в соответствии с Федеральным законом нормативным правовым актом государственного органа объем функций и полномочий одного лица по реализации компетенции государственного органа либо обеспечению реализации полномочий государственного органа

"У

этим лицом" .

Из приведенного определения можно вывести следующие признаки государственной должности: она представляет собой объем функций и полномочий одного лица по реализации компетенции государственного органа или обеспечению реализации полномочий государственного органа этим лицом; она либо учреждается государственно - правовым актом Российской

Федерации или субъекта РФ, либо устанавливается в соответствии с Федеральным законом нормативным правовым актом государственного органа.

Именно государственная должность определяет правовой статус исполняющего ее лица как совокупность должностных обязанностей, так как она устанавливает объем функций и правомочий по реализации одним лицом компетенции государственного органа.

С правовой точки зрения понятие "государственная должность" используется также для определения порядка установления статуса государственной должности. При этом следует иметь ввиду, что понятие правового статуса государственной должности необходимо отличать от понятия государственной должности. Первое понятие является первичным по отношению ко второму, так как представляет собой выражение "правового статуса ее учредителя применительно к ее исполнителю"38.

Понятие правового статуса государственной должности H.M. Казанцев определяет как непосредственное правоустановление Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации либо как опосредованное, осуществленное в соответствии с ними правоустановление Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации или руководителя государственного органа в отношении государственных должностей государственной службы.

Правовой статус лица, исполняющего государственную должность, выражается, с одной стороны, в том, что оно осуществляет должностные полномочия, а с другой стороны, в том, что оно получает в связи со статусом государственной должности соответствующее денежное содержание и иные социальные гарантии и компенсации. Таким образом, государственная должность порождает не только административно - правовой статус лица, ее исполняющего, но и социально - экономический статус39.

Касаясь вопроса о соотношении правового статуса должности и правового статуса государственного служащего, Ю.Н. Старилов отмечает, что правовое положение государственного служащего определяется прежде всего двумя понятиями: "должность в статутно - правовом смысле" и "должность в конкретно - функциональном смысле". В первом случае должность как бы выступает в качестве предпосылки оформления правового статуса государственного служащего. Во втором случае должность является конкретизирующим понятием, которое определяет задачи государственного служащего, т.е. специальные задачи, функции и полномочия по занимаемой конкретной должности. Кроме того, Ю.Н. Старилов рассматривает должность в абстрактно - функциональном смысле, понимая под ней абстрактный (неопределенный) круг задач в рамках государственного органа, который должен выполняться служащим при обязательном указании на это со стороны государственного органа40.

Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" содержит следующее определение: "Государственная должность - это должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее - государственные органы), с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей" (ст.1).41

Такое определение вряд ли может быть признано удовлетворительным из-за его тавтологичности, поскольку должность определяется через должность. Более предпочтительным, точным и правильным представляется при- веденное нами выше определение государственной должности, данное профессором Г.В. Атаманчуком.

Законом все государственные должности подразделены на три категории в зависимости от того, каковы цели их учреждения.

Государственные должности категории "А" - это должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов Российской Федерации (государственные должности субъектов РФ) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и другие). Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации категории "А" утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995 г А Указом Президента РФ от 3 сентября 1997 г. № 981 утвержден перечень государственных должностей федеральной государственной службы.42

Государственные должности категории "Б" учреждаются в установленном законодательством порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории "А". К категории "Б" относятся должности заместителей руководителей государственных органов, помощников, консультантов, советников, пресс -секретарей, заведующих приемными и других лиц, чья деятельность направлена на обеспечение исполнения полномочий руководителем государственного органа. Поскольку лица, замещающие должности категории "А", избираются или назначаются на определенный срок, то и сроки полномочий лиц, замещающих должности категории "Б", ограничены тем же сроком.

Следует отметить, что вряд ли является удачной такая формулировка закона, как "обеспечение исполнения полномочий лиц, замещающих государственные должности категории "А", поскольку она может вызвать искаженное понимание сущности государственной службы, как службы не обществу и государству, а высшим должностным лицам. Действительное же содержание государственной службы состоит в осуществлении задач и функций государства и достижении его целей. Профессиональная деятельность государственных служащих является выражением публичной власти, а не власти лица, замещающего государственную должность категории "А". Государственный служащий, исполняя обязанности по должности, участвует в осуществлении части полномочий того государственного органа, в котором он занимает должность категории "Б".

И, наконец, к должностям категории "В" закон относит те должности, которые учреждаются государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий. К этой категории должностей относятся должности руководителей структурных подразделений, их заместителей, всех специалистов, за исключением лиц технического персонала.

Итак, все государственные должности законодатель разделил на 2 группы: 1) государственные должности категории "А", исполнение обязанностей по которым не относится к государственной службе. (В Нижегородской области должности категории "А" получили название "государственные должности государственной власти")43; 2) государственные должности государственной службы, под которыми понимаются государственные должности категории "Б" и "В", включенные в Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации, являющейся частью Реестра государственных должностей в Российской Федерации.

В соответствии со ст.З Федерального закона "Об основах государствен- ной службы Российской Федерации" государственным служащим является только гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы, т.е. по должностям категорий "Б" и "В".

Следовательно, лица, замещающие государственные должности категории "А", не являются государственными служащими по смыслу Федерального закона об основах госслужбы, и действие названного закона на них не распространяется.

Таким образом "верхней границей" государственной службы являются государственные должности категории "А", которые имеют политический характер, поскольку посредством их исполнения формируется государственная политика.44 Деятельность лиц, замещающих должности категории «А», заключается в непосредственном осуществлении государственной власти (законодательной, исполнительной или судебной) в пределах полномочий по занимаемой должности. Перечень государственных должностей политического характера обычно устанавливается в конституциях и законах, он очень узок и касается только тех государственных должностей, которые напрямую связывают соответствующие государственные должности с обществом, гражданами.

Подобное деление государственных должностей на 2 группы (политические и административные) знает законодательство большинства современных развитых государств. Было оно и в дореволюционной России. К примеру, не имели статуса государственного служащего и не состояли на государственной службе лица, которые замещали государственные должности депутатов Государственной Думы, членов Государственного Совета, Председателя Совета Министров и некоторые другие.

Известный русский дореволюционный ученый - административист Н.И. Лазаревский, обращаясь к анализу российского законодательства о государственной службе, отмечал: "Есть много должностей, на которые возложено исполнение функций государственной власти, но которые должностями государственной службы не являются..."45.

Таким образом, можно сделать вывод, что третьим, важнейшим отличительным признаком государственного служащего является то, что он исполняет в государственном органе государственную должность государственной службы.

К числу основных признаков государственного служащего, по нашему мнению, необходимо относить следующий признак, вытекающий из смысла Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации": государственный служащий внесен в Реестр государственных служащих Российской Федерации.

В п.2 ст. 8 названного федерального закона установлено, что сведения о государственных служащих, в том числе и сведения о государственных служащих, включенных в резерв на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы, вносятся в федеральный реестр государственных служащих и реестры государственных служащих субъектов Российской Федерации.

Законом определено, что порядок ведения личных дел и реестров государственных служащих осуществляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

К сожалению, на сегодняшний день нет ни законов, ни иных нормативных правовых актов ни на федеральном уровне, ни на уровне субъектов Фе- дерации, которые бы регламентировали данные вопросы. В перспективе целесообразно урегулировать названные вопросы (или хотя бы установить основы их правового регулирования) в Кодексе государственной службы Российской Федерации, подготовка и принятие которого предусмотрены Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию России. До вступления в действие этого Кодекса вопросы ведения личных дел и реестров государственных служащих можно было бы урегулировать Указами Президента Российской Федерации в отношении федеральных государственных служащих и актами глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации в отношении государственных служащих субъектов Российской Федерации.

Представляется целесообразным иметь единый Реестр государственных служащих Российской Федерации, составными частями которого должны стать федеральный реестр государственных служащих и реестры государственных служащих субъектов Российской Федерации. Это позволит иметь полные данные о количественном и качественном составе государственных служащих, видеть динамику их образовательного, квалификационного и карьерного развития и на основе этого прогнозировать возможные изменения в составе государственных служащих и заранее принимать меры, направленные на совершенствование корпуса государственных служащих.

Следующий признак, характерный только для государственного служащего, можно сформулировать так: государственный служащий имеет квалификационный разряд, присваиваемый в установленном законом порядке.

Квалификационные разряды в государственной службе Советского государства отсутствовали, если говорить о них как общем установлении для государственной службы в целом. Классы (чины, ранги, звания и т.п.) были лишь в отдельных отраслях государственной деятельности (вооруженных силах, правоохранительных органах, органах министерства иностранных дел и некоторых других). Причем, они сильно различались по наименованию, по требованиям, необходимым для их присвоения, по порядку присвоения.

До революции 1917 года российским чиновникам присваивались классные чины, которые были введены принятой в царствование Петра I "Табелью о рангах" (1722 г.). Установленные Табелью чины с небольшими изменениями терминологического характера просуществовали вплоть до событий 1917 года, когда на четвертый день после образования органов Советского государства (11 ноября 1917 г.) был принят Декрет ЦИК и CHK "Об уничтожении сословий и гражданских чинов"46. В соответствии с этим декретом: а) упразднялись все сословия и сословные деления граждан, их организации и учреждения, сословные привилегии и ограничения, все гражданские чины; б) уничтожались всякие звания, титулы и наименования гражданских чинов; в) отменялись все статьи действовавших законов, т.е. все законодательство о государственной службе.

Таким образом, этим декретом Советской власти была разрушена формировавшаяся веками и имевшая достаточно полное правовое регулирование российская государственная служба. Новое государство отвергло российское законодательство о службе как принципиально непригодное в новых политических условиях. И только Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. "Об утверждении Положения о федеральной государственной

Л

службе" было установлено, что государственным служащим, занимающим государственные должности, присваиваются классные чины.

Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" также установил в ст.7, что по результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации государственным служащим присваиваются квалификационные разряды. Значение квалификационных разрядов состоит в том, что они указывают на соответствие уровня профес- сиональной подготовки государственных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к государственным должностям государственной службы соответствующих групп. Иными словами, квалификационные требования относятся к должности, а квалификационный разряд - к данному конкретному государственному служащему.

Квалификационный разряд - это своего рода специальное звание, которое предоставляет его владельцу право занимать определенные должности. Он принадлежит государственному служащему, связывает его с государством в течении всей его профессиональной жизни. Квалификационный разряд играет роль гаранта стабильности положения государственного служащего, поскольку в странах с развитой системой государственной службы в случае упразднения должности, чиновник, ее занимавший, не может быть уволен со службы, а имеющийся ранг дает ему право занять другую должность в госаппарате.

Квалификационные разряды государственным служащим в Российской Федерации присваиваются по результатам квалификационного экзамена или аттестации. Порядок проведения квалификационного экзамена, проведения аттестации государственных служащих, присвоения им квалификационных разрядов и сохранения их при переводе на иные государственные должности государственной службы устанавливается федеральным законом. Причем, закон определяет, что государственный квалификационный экзамен может быть проведен по инициативе государственного служащего для присвоения ему очередного квалификационного разряда без последующего его перевода на другую государственную должность государственной службы.

В соответствии с российским законодательством квалификационный разряд напрямую связан с должностью государственной службы. В ст.6 закона об основах госслужбы установлено деление всех государственных должностей государственной службы на пять групп: высшие государственные должности государственной службы (5-я группа); главные государст- венные должности государственной службы (4-я группа); ведущие государственные должности государственной службы (3-я группа); старшие государственные должности государственной службы (2-я группа); младшие государственные должности государственной службы (1-я группа).

Квалификационные разряды подразделяются на группы соответственно тем группам, на которые делятся государственные должности государственной службы. В этом выражается неразрывная связь сущности квалифицированного разряда с определенной должностью категории "Б" или "В", его зависимость от занимаемой должности.

При продвижении государственного служащего на более высокую должность у него, при условии соответствия другим установленным законом требованиям, возникает право на присвоение ему квалификационного разряда, предусмотренного для этой должности.

Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" установил 15 квалификационных разрядов: действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2, и 3-го класса; государственный советник Российской Федерации 1, 2, и 3-го класса; советник Российской Федерации 1, 2, и 3-го класса; советник государственной службы 1, 2, и 3-го класса; референт государственной службы 1, 2, и 3-го класса. Квалификационный разряд присваивается государственному служащему в зависимости от уровня его профессиональной подготовки и соответствия этого уровня квалификационным требованиям по должности.

Соответственно делению государственных должностей государственной службы на 5 групп государственным служащим могут быть присвоены следующие квалификационные разряды: действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим высшие государственные должности государственной службы; государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим главные государственные должности государственной службы; советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим ведущие государственные должности государственной службы; советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим старшие государственные должности государственной службы; референт государственной службы 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим младшие государственные должности государственной службы.

Федеральный закон также установил, что присвоение квалификационных разрядов действительных государственных советников Российской Федерации, государственных советников Российской Федерации производится Президентом РФ. Президент РФ Указом от 22 апреля 1996 г. утвердил Положение о порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов федеральным государственным служащим1.

Квалификационный разряд, присвоенный государственному служащему, является показателем его профессионального уровня. Он должен приниматься во внимание при решении вопросов продвижения по службе. В соответствии со ст. 17 Федерального закона об основах госслужбы установлено, что денежное содержание государственного служащего состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы. Таким образом, квалификационный разряд, те правовые последствия, которые связаны с его повышением, должны стимулировать госслужащих к повышению их профессионального уровня и квалификации.

Размеры надбавок к должностным окладам федеральных государственных служащих за квалификационный разряд установлены Указом Президен-

См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 17. Ст. 1963.

та РФ № 310 от 9 апреля 1997г. Они колеблются в границах от 200 рублей для референта государственной службы 3 класса до 800 рублей для действительного государственного советника Российской Федерации 1 класса.

Таким образом, пятым признаком государственного служащего является наличие у него квалификационного разряда, присвоенного в установленном законом порядке. Квалификационные разряды присваиваются только лицам, замещающим государственные должности государственной службы. Все иные служащие, в том числе и лица, занимающие в государственных органах государственные должности категории "А", квалификационных разрядов не имеют.

И наконец, последним признаком государственного служащего является то, что за выполнение обязанностей по государственной должности государственной службы он получает денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Денежное вознаграждение лиц, замещающих государственные должности в государственных органах, в том числе и государственные должности государственной службы, осуществляется государством, причем исключительно за счет средств соответствующего бюджета. В отличие от этого, финансирование должностей, которые не являются государственными, производится не только из бюджета, но и из других источников. Например, оплата труда служащих государственных предприятий осуществляется из различных источников, и главным образом из получаемых доходов.

Выше нами было рассмотрено понятие государственного служащего и его отличительные признаки, которые позволяют отграничить государственного служащего от всех иных служащих. Приведенное понятие госслужащего включает в себя наиболее типичные признаки госслужащих без учета их видов, вне зависимости от того, какие конкретные должности в государственных органах они занимают.

Завершая рассмотрение вопросов определения понятия и правовых признаков государственного служащего в правовой доктрине и законодательстве Российской Федерации, отметим следующие основные моменты: 1)

в юридической науке сформировалось два основных подхода: а) "широкое" определение понятия государственного служащего как лица, осуществляющего задачи и функции государства не только в государственных органах, но и в иных государственных организациях (государственных учреждениях и предприятиях, а также в других государственных организациях); б) "узкое" определение понятия государственного служащего как лица, осуществляющего задачи и функции государства только в государственных органах; 2)

российский законодатель пошел по пути нормативного закрепления "узкого" подхода к пониманию государственной службы и государственного служащего, под которым ныне понимается лицо, занимающее в государственном органе государственную должность государственной службы; 3)

необходимо, с нашей точки зрения, дать более точное и правильное законодательное определение государственного служащего, изложив его в следующей редакции: "Государственный служащий - это гражданин, профессионально участвующий в осуществлении задач и функций государства посредством исполнения государственной должности государственной службы, учрежденной в государственном органе"; 4)

анализ "буквы" и "духа" Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" позволяет сделать вывод о том, что основными признаками государственного служащего являются следующие: а) государственный служащий - это гражданин Российской Федерации; б) государственный служащий замещает должность в государственном органе; в) государственный служащий исполняет в государственном органе государственную должность государственной службы; г) государственный служащий внесен в Реестр государственных служащих Российской Федера- ции; д) государственный служащий имеет квалификационный разряд, присваиваемый в установленном законом порядке; е) государственный служащий получает за выполнение обязанностей по государственной должности государственной службы денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации;

5) необходимо законодательно установить институт присяги государственного служащего; принесение присяги должно выступать в качестве юридического факта, влекущего возникновение служебных правоотношений.