5. Перспективы дальнейшей кодификации норм об имущественных правоотношениях по поводу земельных участков

<1> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.

<2> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.

<3> ВВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834.

<4> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.

<5> СЗ РФ. 2003. N 24. Ст. 2249.

<6> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142.

<7> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.

Естественно, что одним из основных аргументов представителей науки земельного права в защиту своей отрасли права служит факт принятия Земельного кодекса 2001 г.

<1> См.: Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М., 2002. С. 35.

В общей теории права и отраслевых дисциплинах принято различать отрасли права и отрасли законодательства <1>. Система права состоит в делении всей совокупности норм на отрасли, подотрасли и правовые институты и выражает структуру его содержания. Она объективна и не может быть изменена без существенного преобразования самого права. Система законодательства, напротив, представляет собой деление не по содержанию, а по форме, это деление источников права, а не самих норм. Поэтому система (структура) законодательства зависит не только от содержания права, но и от прямого усмотрения законодателя.

<1> См.: Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 1. Свердловск, 1964. С. 233 - 235; Яковлев В.Ф. Экономика. Право. Суд. М., 2003. С. 296 - 307.

Отсюда общий вывод, которого придерживается большинство авторитетных юристов, - система законодательства отличается от системы права. В системе законодательства можно встретить такие нормативные акты, в том числе кодифицированные (Таможенный кодекс, Воздушный кодекс, Транспортный устав железных дорог Российской Федерации и др.), которым самостоятельные отрасли права не соответствуют.

Одним из таких комплексных законодательных актов и является ЗК РФ 2001 г. Ведь даже, по признанию представителей земельного права, в нем можно встретить нормы административного, гражданского и финансового права <1>. Сама структура ЗК РФ 2001 г., во многом позаимствованная у кодифицированных актов советского периода, включает в себя нормы права различной отраслевой принадлежности. Так, гражданско-правовая глава III "Собственность на землю" соседствует с публично-правовой главой II "Охрана земель"; главе XI "Мониторинг земель, землеустройство и государственный земельный кадастр" предшествует гражданско-правовая глава VIII "Возмещение убытков при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд" и т.д.

<1> См.: Адиханов Ф.Х.

ЗК РФ 2001 г., в свою очередь, служит ядром столь же комплексной отрасли земельного законодательства, о которой говорится в подп. "к" п. 1 ст. 72 Конституции РФ.

Квалификация земельного законодательства как комплексной отрасли во многом предопределяет решение проблемы соотношения гражданского права и земельного законодательства. В тех случаях, когда по воле законодателя гражданско-правовые нормы располагаются в источниках земельного законодательства, они своей родовой принадлежности не теряют и остаются гражданско-правовыми. В целом данный подход уже воплощен в нормах Земельного кодекса РФ.

Согласно п. 1 ст. 3 ЗК РФ 2001 г. к земельным отношениям отнесены лишь отношения по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов, т.е. подлежащие регулированию нормами публичного права. Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними вынесены за скобки земельных и по общему правилу должны регулироваться гражданским законодательством (п. 3 ст. 3 ЗК РФ 2001 г.). Тот факт, что особенности совершения главным образом сделок с земельными участками могут в преимущественном порядке определяться земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, иными специальными законами, на общий вывод повлиять не должен. Во- первых, эти особенности не меняют сущности регулируемых гражданских правоотношений; во- вторых, речь идет о нормах гражданского права, содержащихся в Земельном, Водном, Лесном кодексах РФ, иных специальных законах.

Составной частью проблемы соотношения гражданского права и земельного законодательства является проблема соотношения гражданского и земельного законодательства. Она является едва ли не самой обсуждаемой на страницах юридической литературы, поскольку от ее правильного разрешения во многом зависит точное применение ГК РФ, ЗК РФ 2001 г., иных федеральных законов о земле на практике <1>.

<1> Достаточно сослаться на опубликованные в печати материалы трех круглых столов по этому вопросу: Предмет земельного права в условиях рынка // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1992. N 5. С. 30 - 52; Минина Е.Л. О некоторых проблемах развития земельного законодательства на современном этапе // Государство и право. 1997. N 3. С. 32 - 63; Пути развития земельного законодательства Российской Федерации (Материалы круглого стола) // Государство и право. 1999. N 1. С. 41 - 63.

Отдельные представители земельного права полагают, что предмет последнего по- прежнему составляют отношения горизонтального и вертикального типов, которые должны регулироваться исключительно земельным законодательством <1>.

<1> См.: Осокин Н.Н. Пути развития земельного законодательства Российской Федерации (Материалы круглого стола) // Государство и право. 1999. N 1. С. 52 - 53.

Большинство остальных представителей земельного права (Н.И. Краснов <1>, С.А. Боголюбов <2>, И.А. Иконицкая <3>, Ю.Г. Жариков <4>) также исходят из единства предмета, но признают, что указанные отношения могут регулироваться как земельным, так и гражданским законодательством. При этом приоритет отдается нормам земельного законодательства, хотя мотивы подобного шага могут быть различными.

<1> См.: Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. С. 56 - 60.

<2> См.: Боголюбов С.А. Проблемы применения Земельного кодекса // Иваново- Вознесенский юридический вестник. 2003. N 10. С. 34 - 35.

<3> См.: Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М., 2002. С. 37.

<4> См.: Жариков Ю.Г. О некоторых проблемах развития земельного законодательства на современном этапе // Государство и право. 1997. N 3. С. 41.

Практически все цивилисты (В.А. Дозорцев <1>, А.Л. Маковский <2>, Е.А. Суханов <3>, Л.А.

<1> См.: Дозорцев В.А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. N 1. С. 26.

<2> См.: Маковский А.Л. Гражданское законодательство. Пути развития // Право и экономика. 2003. N 3. С. 37 - 38.

<3> См.: Суханов Е.А. Земля как объект гражданского права // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1992. N 5. С. 32 - 35.

<4> См.: Грось Л.А. О сопоставлении понятий "гражданское законодательство", "гражданское право" и "земельное законодательство" и вещных правах на земельные участки // Журнал российского права. 2002. N 9. С. 42 - 43.

<5> См.: Маковский А.Л. Гражданское законодательство. Пути развития. С. 38.

<6> См.: Панкратов И.Ф. Новый Гражданский кодекс и земельное законодательство // Законодательство и экономика. 1996. N 5 - 6. С. 42 - 43.

<7> Там же. С. 43.

Есть еще одно обстоятельство, придающее дополнительное значение правильному разграничению гражданского и земельного законодательства. Принятие земельного законодательства отнесено Конституцией РФ к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Гражданское законодательство, напротив, согласно п.

Квалификация земельного законодательства в качестве комплексной отрасли законодательства дает возможность правильно ответить и на этот вопрос. В частности, она позволяет "уберечь" нормы гражданского права по поводу земельных участков от передачи их на усмотрение каждого из более чем 80 субъектов Российской Федерации. Об опасности такой передачи совершенно справедливо предупреждает А.Л. Маковский. Последний не только показывает, как через изменение правового режима земельного участка субъекты РФ в принципе могут изменять режим иной недвижимости, определяемый федеральным законодательством, но и резонно отсылает к негативному опыту "федерализации" гражданского права и законодательства США и Германии <1>.

<1> См.: Маковский А.Л. Указ. соч. С. 38.

Отдельные попытки подобной "федерализации" имели место и в Российской Федерации. Так, в Московской области вплоть до 20 марта 2002 г. действовал Закон от 27 октября 1995 г. "О порядке прекращения прав собственности на землю" <1>. Между тем в соответствии с п. 3 ст. 55 Конституции РФ и п. 2 ст. 1 ГК РФ даже ограничение права собственности, не говоря уже о его прекращении, может производиться исключительно на основании норм федерального закона.

<1> Его действие было прекращено Законом Московской области от 20 марта 2002 г. N 11/2002-ОЗ "О признании утратившим силу Закона Московской области "О порядке прекращения прав на землю на территории Московской области" (см.: СПС "КонсультантПлюс").

Поскольку правоотношения по реализации права собственности и иных вещных прав, а также обязательственных прав граждан и юридических лиц составляют предмет гражданского права, о чем прямо говорится в п. 1 ст. 2 ГК РФ, какие-либо основания для отдельного регулирования этих прав на земельный участок нормами земельного законодательства в настоящее время отсутствуют. В этой связи нормы гражданского права, содержащиеся в ЗК РФ 2001 г. (за исключением норм о приватизации земельных участков как носящих временный характер), должны быть законодательным путем из него изъяты и перенесены в ГК РФ. Подобный шаг позволил бы достичь сразу несколько целей:

1) дополнительно обеспечить соблюдение конституционных прав граждан и юридических лиц на закрепленные за ними земельные участки. На это обстоятельство, в частности, обращает внимание в докладе на научно-практической конференции "Гражданский кодекс России в действии" (г. Москва, апрель 2007 г.) Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ А.А. Иванов. "Анализ практики последних пяти лет показывает, - отмечает А.А. Иванов, - что попытка введения Земельным кодексом РФ дихотомии - либо право собственности, либо аренды - провалилась... В попытке вытеснить из гражданского оборота вещные права владения и пользования чужими земельными участками был сужен объем ранее принадлежавших гражданам и юридическим лицам прав. Но хуже другое: права, принадлежавшие юридическим лицам, оказались под дамокловым мечом их прекращения, если они не будут переоформлены в установленный срок...

Следует признать, что собственность и аренда не удовлетворяют многих интересов, которые имеют обладатели земельных участков. Негативное отношение Земельного кодекса к вещным правам владения и пользования чужими земельными участками должно быть отвергнуто. ГК РФ должен предусматривать возможность возникновения таких прав на будущее время и четко регулировать их содержание. Что касается фискальных интересов государства, то они могут быть достигнуты не только повсеместным введением арендных отношений, но и рационализацией налогообложения" <1>.

<1> Иванов А.А. Права на землю и иное недвижимое имущество - основа стабильного гражданского оборота // Вестник гражданского права. 2007. N 2. С. 24 - 25.

К подобному авторитетному суждению добавить что-либо трудно, за исключением одного обстоятельства. Столь же радикальный подход к ограничению вещных прав граждан и юридических лиц, какой был допущен ЗК РФ 2001 г., при подготовке ГК РФ либо внесении изменений в ГК РФ представить сложно. Для цивилиста понятие "ограниченное вещное право" столь же незыблемо, как и понятие "право собственности". В соответствии с цивилистической доктриной дополнять основания прекращения такого права, равно как и изменять его содержание, допустимо лишь в исключительных случаях. Представители земельного права, чья принадлежность к публичному праву едва ли может быть поставлена под сомнение, к подобным изменениям менее чувствительны. Виды "права землепользования", деление его на подвиды, основания их возникновения и прекращения - все это многократно изменялось в земельном законодательстве советского периода и в последние годы;

2) придать единство правовому регулированию всех имущественных правоотношений по поводу земельного участка, включая единство правового режима его как недвижимой вещи. Дело в том, что количество вариантов соотношения по российскому законодательству прав (титулов) на здание и сооружение (право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, частный сервитут, аренда, субаренда, право доверительного управления, право безвозмездного срочного пользования) с правами (титулами) на земельный участок (право собственности, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного бессрочного пользования, частный сервитут, аренда, субаренда, право доверительного управления, право безвозмездного срочного пользования) уже сейчас приближается к 50. Сам факт присутствия двух разных правовых режимов для двух неразрывно связанных между собой вещей, каковыми являются здания, сооружения и земельный участок, таит большую опасность для гражданского оборота, не говоря уже о том, что юристу, специализирующемуся на применении законодательства о недвижимом имуществе, впору осваивать профессию математика.

С учетом сказанного есть основания полагать, что принцип "единства судьбы" как способ постепенной реализации идеи земельного участка как главной вещи, а расположенных на нем движимых и недвижимых вещей - его принадлежностей должен стать принципом не только земельного, но и гражданского законодательства. Одним из первых подтверждений проникновения его в гражданско-правовую "ткань" служит, на наш взгляд, отмена Федеральным законом от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации" <1> ст. 553 ГК РФ. Последняя, как известно, регулировала вопросы продажи земельного участка отдельно от расположенных на нем здания, строения или иной недвижимости, при совпадении собственника земельного участка и собственника расположенной на нем недвижимости в одном лице. В контексте того, что говорилось об этом принципе ранее, сказанное означает запрет такой продажи в будущем;

<1> СЗ РФ. 2007. N 27. Ст. 3213. 3)

по-новому взглянуть на ряд публичных ограничений права собственности, иных вещных, а также обязательственных прав на земельный участок. Необходимость соблюдать значительное число публично-правовых требований по использованию земельного участка является одной из важнейших характеристик его гражданско-правового режима. Главным таким требованием является использование земельного участка в соответствии с целевым назначением. Толкование п. 2 ст. 6 ЗК РФ 2001 г. о делимости земельного участка не оставляет сомнений в том, что земельный участок, которому были последовательно присвоены различные категории (например, сначала "земли сельскохозяйственного назначения", а затем "земли поселений для индивидуального жилищного строительства"), юридически представляет собой, как правило, две разные вещи.

Возможно, назрела необходимость еще раз взглянуть на действующие нормы земельного законодательства о категориях земель (гл. XIV - XVI ЗК РФ 2001 г.), но уже с точки зрения их роли и места в гражданско-правовом режиме земельного участка; 4)

параллельное регулирование правоотношений по поводу земельного участка земельным и гражданским законодательством, а также все еще незначительный процент участков, принадлежащих на праве собственности гражданам и юридическим лицам, привели к тому, что в гражданском законодательстве Российской Федерации практически полностью отсутствуют нормы "соседского права". Речь идет об ограничениях права собственности на земельный участок, закрепленных в законе, но призванных защитить не публичные интересы, а интересы собственников соседних участков. Эти группы норм, берущих начало из римского права, имеют двоякий характер. С одной стороны, они способствуют формированию цивилизованных начал во взаимоотношениях между соседями, а с другой - служат мерилом противоправности действий ответчика при подаче негаторного иска. В результате перенесения гражданско-правовых норм ЗК РФ 2001 г. в ГК РФ появится возможность дополнить ГК РФ нормами "соседского права".

В заключение необходимо отметить, что к числу тех норм земельного законодательства, которые могут быть перенесены в ГК РФ, относятся нормы, содержащиеся в гл. III, IV, VII, VIII, IX ЗК РФ 2001 г., а также все иные, направленные на регулирование имущественных отношений по поводу земельного участка и основанные на равенстве участников. В качестве "базовой" для перенесения указанных норм могла быть использована гл. 17 ГК РФ "Право собственности и другие вещные права на землю", что не исключает размещения отдельных норм в иных главах ГК РФ (например, в гл. 15 "Прекращение права собственности").