Унификация упранления свободными сельскими обывателями Российской империи в 1858—1860 гг.

Формирование юридических предпосылок трансформации сословного правового статуса коронных крестьян Российской империи в общегражданский было связано с проведением в крестьянской стране рациональной земельно-правовой политики.

, позднее многократно повторялась в отечественной историографии. Например, JI. Г. Захарова определяла роль М. Н. Муравьева в подготовке крестьянской реформы исключительно как реакционную и консервативную6-6. Авторы большинства последних исследований о русском консерватизме также не изменили этой историографической установки, не заинтересовавшись содержанием оп-

625 ПСЗ 2. Т. 33. № 33826; Т. 34. № 34489. 35235; Т. 35. № 36477.

Самодержавие и отмена крепостного права в России. 1856-1861. - М., 1984. - С. 223-226; 1857-1861: Переписка Императора Александра II с Великим Князем Константином Николаевичем. Дневник Великого Князя Константина Николаевича ... С. 279, 283.

позиционных «крестьянских» проектов Муравьева314. В то же время в отечественной исторической науке проявилось стремление к более объективному, всестороннему изучению роли этой противоречивой личности в истории России. Мы присоединяемся к мнению М. Д. Долбилова, который рассматривает «широту ведомственной сферы компетенции МГИ как предпосылку выработки позитивной концепции агро-экономического строя (а не просто контрреформы)»315. Выводы о роли М. Н. Муравьева в подготовке крестьянской реформы, сделанные полвека назад, и закрепившиеся в отечественной и зарубежной историографии, сегодня нуждаются в серьезном уточнении, равно как и выявление подлинных причин противостояния руководства министерства госимуществ, министерства императорского двора, с одной стороны, и создателей Положений 19 февраля 1861 г., с другой.

Новое руководство коронным аграрным сектором российской экономики было намерено создать прочную базу для проведения в масштабах всего государства структурных реформ с целью разрешения «крестьянского вопроса». Одним из условий этого процесса выступала унификация управления всеми частями российского коронного хозяйства. В Политическом отчете императору за 1857 г., глава III отделения собственной его императорского величества канцелярии В. А. Долгоруков, характеризуя положение дел в высших государственных органах управления, объединил в одном разделе информацию о двух коронных ведомствах, озаглавив его «Министерство государственных имуществ и уделов». Осторожно критикуя прежнее руководство МГИ, Долгоруков замечал, что нормативноправовая база МГИ весьма обширна, «но от обширности ли ведомства, от недостатка ли верных исполнителей или от слишком слабого наблюдения за точным исполнением постановлений благодетельная цель правительства [«практически изыскать способы к улучшению состояния крестьянского сословия вообще»] до сих пор не достигнута». Управление удельными крестьянами не вызывало у Долгорукова никаких вопросов: «Что касается до Министерства уделов, то по общим отзывам, внутренне устройство его, образованное графом Перовским, весьма удовлетворительно.

Может быть, оно потребует только немногих изменений, которые будут признаны нужными при общем преобразовании быта крестьянского сословия»02". Отчет за 1858 г. подтверждал эти оценки.

После смерти графа JI. А. Перовского министерство уделов вновь было объединено с министерством императорского двора. Императорским указом от 24 ноября 1856 г. должность министра уделов упразднялась, управление удельным имуществом, финансами, крестьянами, как это было до 1852 г., передавалось департаменту уделов, вновь ставшему структурным подразделением министерства императорского двора316. Министр императорского двора одновременно являлся министром уделов (генерал- адъютант граф В. Ф. Адлерберг занял эту должность в конце 1856 г.).

В середине 1850-х гг. состояние удельных крестьян по сравнению с государственными существенно отличалось в лучшую сторону. В 1855 г. в ведении МГИ было зарегистрировано 9 034 312 ревизских душ, в том числе: государственных крестьян - 8 813 821, колонистов — 183 402 и 27 489 ревизских душ евреев-земледельцев. В ведении департамента уделов — 835 700 ревизских душ в том числе: удельных — 803 407 и 32 293 лашман, однодворцев и др. Денежное обложение (подушная подать, оброчные платежи, земские и общественные сборы) из расчета на одну ревизскую душу

* было примерно равным: 4,76 рубля в МГИ и 4,88 рубля в уделах, но у последних был намного выше размер накопленных ведомствами «крестьянских капиталов»: на одну ревизскую душу в МГИ приходилось 2,05 рубля, а в уделах — 17 рублей; «продовольственный капитал» на одну ревизскую душу в МГИ составлял 0,44 рубля и зерном 1,25 четверти. Общественные страховые фонды в удельном ведомстве были полностью обеспечены зерном по установленным нормам в отличие от государственной деревни.

В МГИ первые мероприятия министра Муравьева были связаны с проведением административных реформ. Ознакомившись с положением дел в губерниях во время летних ревизий 1857 и 1858 гг., он предпринял довольно жесткие шаги по упорядочению управления государственными крестьянами. В 1858 г. были ужесточена юридическая ответственность волостных и сельских писарей, их помощников «за нерадение и дурное поведение»319. В 1859—1860 гг. —упрощена система местного управления государственными крестьянами, введенная при образовании министерства госимуществ в 1837—1838 гг. Прежний министр П. Д. Киселев не видел необходимости в согласовании административно-территориального деления губерний и местной территориальной организации управления госимуществами. Местное самоуправление государственных крестьян в этом отношении также строилось без учета территориального (поселенческого) принципа. Киселев, по замечанию К. И. Зайцева, хотел соединить несоединимое и «управлять посредством самоуправления», не отделяя в сельской общине административных функций от весьма архаичных хозяйственных.

Созданная в МГИ многоуровневая модель управления государственными крестьянами не только не упростила, а наоборот, усложнила и без того запутанное административно-территориальное устройство губерний, которое «по горизонтали» было столь же пестрым и «слоистым», как и «вертикальная» иерархия сословных и внутрисословных групп населения империи.

слить с сельским обществом, но который «не поддался» этому административному нажиму034, и вся сложная административная система, основанная на общине, не работала.

Весной 1857 г. Александр II отмечал, что и «прежде и ныне постоянно слышал ... множество жалоб на управление государственных имуществ. Все говорят, что в нем множество лишних чиновников. И я знаю, что удельное управление гораздо меньше, но оно одно, на которое никто не жалуется и крестьянам хорошо»035. О состоянии, в котором Муравьев нашел волосное и сельское управление государственных крестьян во время первой ревизии летом 1857 г., упоминалось в предыдущей главе. Чиновники МГИ при Киселеве оправдывали свои промахи особым привилегированным полохсением своих коллег из удельного ведомства. Например, Д. Н. Хрущев, служивший тогда товарищем министра, в записке, поданной Александру II весной 1856 г., доказывал, что условия работы на местах чиновников в удельном ведомстве и госимуществах несоизмеримы: в ве- дении 20 удельных контор находилось 800 тыс. ревизских душ, а в ведении

ь~'4 . . Очерки самоуправления государственных крестьян. — СПб., 1912. —

С. 161-163, 194, 197-198,203.

635 Цит. по: .

Т- 2. — С. 542; - . . Граф Киселев и его время ... Т. 2. — С. 175,

232; . . История либерализма в России. — М., 1995. — С. 161.

палат госимуществ — более 9 млн; над 40 тыс. ревизских душ в удельном ведомстве стояла целая удельная контора с большим штатом, а в ведомстве МГИ на 32 тыс. ревизские души — три чиновника (окружной начальник госимуществ с помощником и письмоводителем). Жалованье управляющего удельной конторой составляло 5—6 тыс. рублей в год, а управляющего палатой государственных имуществ — 3 тыс. рублей030. Большая доля чиновников на единицу крестьянского населения в удельном ведомстве и их более солидные оклады свидетельствовали о значительных расходах на управление, источником которых был исключительно удельный бюджет, стабильное пополнение которого как раз и обеспечивала система управления удельными имуществами и крестьянами, созданная JI. А. Перовским037. Обращает на себя внимание тот факт, что проводя сравнение условий государственной службы чиновников двух ведомств, Хрущев воздержался от сопоставления объемов сословной свободы подведомственных им крестьян.

Административная реформа М. Н. Муравьева, утвержденная императором 29 июля 1858 г., была направлена на устранение громоздкой системы управления государственными крестьянами. Законом от 28 октября 1859 г. в экспериментальном порядке в пяти губерниях (Московской, Тверской, Вятской, Псковской и Самарской) была введена двухуровневая система управления. Упразднялись второй и четвертый (нижний) уровни (окружные управления госимуществ и сельские общества). В губерниях оставались палаты государственных имуществ как органы коронного управления и волостные управления как органы сословного крестьянского самоуправления. Население волостей уменьшалось в среднем до четырех тыс. ревизских душ. Волость государственных крестьян и приказ удельных являлись административно-территориальными единицами. Сельский «мир», , не включался в административно-территориальную систему и продолжал существовать там, где он был необходим крестьянам. Вместо окружных управлений для непосредственного надзора за волостными управлениями в штаты палат госимуществ с 1860 г. вводилось 219 новых должностей чиновников по особым поручениям, которые должны были заменить 669 штатных должностей упраздненных окружных управлений. Эти чиновники должны были работать непосредственно в волостях, корректируя действия волостных органов. Им была предоставлена возможность

63ЬГАРФ. Ф. 722. On. 1. Д. 456. JI. 13-13 об.; . . Всеподданнейшая записка

товарища министра государственных имуществ ... С. 144.

6,7 См. подробнее: . . Удельные крестьяне как субъекты права Россий

ской империи ... С. 77-92, 132-171.

работать без сложных форм делопроизводства, разрешая возникающие вопросы преимущественно в устной форме320.

Несмотря на то, что материальная выгода от преобразования управления по первым пяти губерниям была невелика (ежегодная экономия от сокращения административного аппарата составила 67 тыс. рублей, а в целом по России планировалась в размере 330 тыс. рублей321), эта мера имела далеко идущие последствия: более простое устройство волостей коронных крестьян, по замыслу М. Н. Муравьева, позволяло в будущем облегчить слияние управления государственными, удельными и иными группами крестьян, а после проведения реформы в помещичьей деревне — и с бывшими помещичьими, с тем, чтобы на следующем этапе перейти к новой базовой административно- территориальной единице в уезде — всесословной волости. Ряд мероприятий в государственной деревне носили социальный характер. В 1858 г. были обновлены правила противопожарного страхования строений в казенных селениях (в удельном ведомстве соответствующее Положение было утверждено императором 15 декабря 1859 г.), порядок выдачи ссуд из Приказов общественного призрения под залог крестьянских земель, правила пользования лесами на общественных землях казенных крестьян322.

Аналогичные реформы проводились и в удельной деревне. Во второй половине 1850-х годов в удельном ведомстве был усилен контроль деятельности всех уровней удельного управления — высшего, регионального и местного. При ежегодных ревизиях губерний по ведомству госимуществ одновременно проверялось и состояние дел в удельных имениях. В 1857 г. по итогам ревизии М. Н. Муравьевым в 11-ти удельных конторах двое управляющих были уволены за «недостаточную благонадежность» по службе. Проводилась работа по упрощению делопроизводства и сокращению переписки между уровнями управления, были расширены полномочия управляющих удельными конторами принимать самостоятельные решения323. Департамент уделов регулярно обобщал результаты проверок и издавал значительное число «циркуляров», направленных на исправление выявленных недостатков и совершенствование практики удельного управления. Подобные приемы управления осуществлялись и ранее, новым стало издание ежегодных реестров замечаний и новых требований, которые рассылались по удельным конторам для внедрения в практику. Управляющие удельными конторами должны были регулярно отчитываться о выполнении предписаний по реестрам.

Фискальная политика обоих ведомств, благодаря инициативам Муравьева, также стала более жесткой. В 1858 г. налог на пользование крестьянами казенным лесом для «домашних нужд» был обращен в государственный доход, в 1859 г. — отменены льготы по этому налогу в западных губерниях042, повышены оброки за пользование землей. В конце 1850-х гг. в условиях тяжелого финансового кризиса МГИ решало задачу увеличения государственных доходов, в частности, и для финансирования мероприятий по реформированию помещичьей деревни. Главным инструментом в этом процессе являлся не просто рост налоговых ставок, а экономически обоснованное налоговое администрирование, предполагавшее совершенствование кадастрового учета казенных земель как основы податного обложения государственных крестьян.

При активном участии М. Н. Муравьева в пользу крестьян была разрешена давняя проблема необоснованного налогообложения земельной собственности крестьян. На заседании Особого комитета в феврале 1859 г. (его журнал был высочайше утвержден 23 февраля 1859 г.) министр поставил вопрос о правах крестьян, выкупленных в казну из помещичьего владения и выплачивавших казне подати в повышенных размерах, «на получение л в свою собственность, хотя [бы] части земли, к имению принадлежащей». Аргументы Муравьева были, как обычно, весьма основательны: «покупая имение, казна, конечно, приобретала вместе и все вотчинные права на землю, но чтобы сохранить это право собственности, ей надлежало поселенных там крестьян обложить платежом по стоимости предоставленной - в их пользование земли или обыкновенным оброком, какой в той губернии взимается с государственных крестьян. Облагая же усиленным оброком на возмещение заплаченной за имение суммы с процентами, казна тем самым давала крестьянам как бы право выкупа земли в их собственность»043.

Ссылаясь на рассмотрение этого вопроса в 1839 г. в Государственном совете, когда положение выкупленных казной бывших крепостных сравнивалось с положением свободных хлебопашцев, выкупавших свою землю после получения свободы от крепостной зависимости по договору с помещиком, М. Н. Муравьев предлагал вновь применить это суждение и, не производя сложных перерасчетов, «оставить этих крестьян при нынешних

платежах до возмещения казне употребленного на покупку имения капитала с процентами, а потом, по выплате сего, всю землю, которой крестьяне сии пользовались при помещичьем управлении, отдать в их собственность, оставив во владении казны леса, оброчные статьи и земли экономические» (бывшие барщинные). Последняя категория земель ранее была передана крестьянам дополнительно для обеспечения «платежа усиленного оброка» и теперь могла остаться в их пользовании по договору324. Предлагалось упразднить все ограничения сословных и личных прав этих крестьян (в первую очередь, право перехода в другие сословия), провести «правильную разверстку по доходности земель», а после выплаты крестьянами долга предоставить им в собственность всю землю, которой они пользовались при помещике, а доходы с оброчных статей в этих имениях засчитывать в счет уплаты долга «для облегчения крестьян». Пять имений, приобретенных в казну не покупкой, а обменом или за пенсионное вознаграждение бывших владельцев предлагалось оставить в собственности казны, а крестьян этих поместий уравнять во всех правах с государственными крестьянами. Главный комитет одобрил предложения министра, а 4/12 мая 1859 г. его журнал утвердил император 325.

М. Н. Муравьев являлся признанным специалистом в области организации в империи межевого дела, кадастрового учета земельного фонда и оценки земель. Еще накануне образования МГИ в «Записке о необходимости преобразования управления государственными имуществами и крестьянами» от 27 мая 1837 г., составленной для будущего министра госимуществ П.Д.Киселева, М.Н.Муравьев изложил свое видение решения этих вопросов вновь создаваемым ведомством. Цель предстоящей реформы управления государственными имуществами он видел не только в улучшении быта казенных крестьян, которые теперь «оставлены на произвол всяких проезжающих и проходящих служебных лиц, угнетены злоупотреблениями... мирскими властями и никем не защищены», но и в развитии внутреннего крестьянского хозяйства, охране их от злоупотреблений местной полиции. Реформа, по Муравьеву, должна была «указать тот тип взаимных условий владельцев земель к сословию хлебопашцев, который рано или поздно сделается общим в России». Сопутствующими целями реформы являлись повышение эффективности управления государственной собственностью, особенно лесами, и рост государственных доходов040.

Муравьев советовал Киселеву «неукоснительно и с самоотвержением» принять госимущества в том виде, в каком они есть», обращал внимание на постепенность преобразований на основе существующей нормативноправовой базы, детальное изучение обстановки на местах (поскольку имеющиеся в казенных палатах данные о госимуществах «умозрительны»), проведение необходимой административной реформы, начиная с пере- подчинения новому ведомству хозяйственных и лесных казенных экспедиций в губерниях. Он подчеркивал, что должно обратить особое внимание на подбор кадров для нового ведомства, а «права и соотношения ... чиновников к местным губернским властям должны быть определены особыми инструкциями». Муравьев предупреждал о невозможности достичь абсолютного единообразия в управлении госимуществами на территории огромной империи под угрозой «возродить вящие беспорядки, неудачу в распоряжениях, ропот и даже противодействие со стороны самих поселян, имеющих свои предрассудки, обычаи и не любящих новизны»047.

Особое внимание Муравьева уже тогда было сосредоточено на регулировании землепользования и повинностей государственных крестьян. Он предлагал выявить и установить норму паевой земли на ревизскую душу, необходимый minimum земельного обеспечения крестьян уравнительно, а остальную землю оставить в качестве казенных или мирских «оброчных статей» (объектов недвижимости), которые будут сдаваться желающим в аренду, а в тех местах, где надельная земля не соответствует норме, то, наоборот, прирезать ее за счет «оброчных статей»048. Меру оброка, который крестьяне обязаны платить в казну, он советовал определять в соответствии с количествами и качеством земли, находящейся в их пользовании. Главной трудностью в решении этих задач, по Муравьеву, являлся выбор приемов и способов реформирования податного обложения: либо сложная «техническая оценка земли» (кадастр) либо более простой, практический. Первый потребует, «по крайней мере, полувекового труда», второй — «лишь некоторого опыта, местных знаний и двух или трех лет внимательного управления и наблюдения»049. В 1837 г. Муравьев выбрал второй путь, откладывая на будущее время технический кадастр и перерасчет оброков с «души» на землю. Он считал, что оброки на основе кадастра должны «увенчать преобразование в управлении», а не вводиться в самом его начале, но через 20 лет, оказавшись на посту министра госимуществ, он будет критиковать систему «кадастра», которой пользовался его предшественник. у

Для Муравьева было важно, как можно точнее разделить мирские и казенные оброчные статьи, «без чего всякое суждение, как о переложении оброков на землю, так и об определении ценности оброчных статей будет преждевременно, а кольми паче какие-либо по сему предмету новые Уставы и постановления», а межевые средства направить «на разверстание земель между общинами с отделением оброчных статей, лесов и иных необходимых хозяйственных угодий, с возможным уничтожением чересполосности и камеральным описанием меж и границ»05". Он был уверен, что темпы работ по межеванию могут быть довольно высокими, если определиться с целями топографической съемки внутреннего пространства казенных земельных участков и «отказаться от излишеств». Что касается внутреннего размежевания земель между селениями и крестьянскими семьями, то ее полезнее предоставить самим крестьянам, которые привыкли к проведению таких операций путем «обычной практической кадастрации». М. Н. Муравьев полагал возможным определять размер оброков на основании результатов такого самодеятельного крестьянского «кадастра», проводимого под контролем местных чиновников госимуществ, которые будут определять темп, направление работ, вводить в расчет оброков «элементы стоимости, дохода и местных выгод владеемой каждым поселянином земли». Он прямо ставит перед Киселевым вопрос, «нельзя ли заменить предполагаемую техническую кадастрацию и оценку земель

(выделено нами — . ,)»326.

Муравьев в конце 1830-х гг. полагал, что таким удобным способом можно будет с помощью самих крестьян собрать полную информацию о каждой общине и через несколько лет вывести «необходимую норму потребной на каждую душу земли отдельно по каждой общине», рассчитать «соотношение поземельных и промысловых выгод селений и общин к известной единице» и уже на основе этих данных «определить норму необходимого количества земли для каждой общины и какую часть дохода по обычаю страны обязан каждый платить за право пользования разными родами земель»052. Он считал, что таким путем крестьяне сами постепенно «придут к необходимости раскладывать оброки не надуши, а на количество владеемой земли», а управлениям госимуществами в губерниях останется обобщить полученные за два-три года результаты и на основе собранных материалов о «практической кадастрации» в каждой общине можно будет приступить к решению вопроса о переложении оброка с души на землю, «вывести формулы взаимного соотношения разной стоимости обрабатываемых земель в губерниях и норм количества необходимого надела земли на каждую душу или семейство», формулу «выгод местности и влияния оных на возможность платежей», а также «соотношение практически отысканных пропорций платежей за право владения известными участками». Обобщение этих расчетов и «формул», устранение ошибок позволят найти точный «способ переложения оброка с души на землю, не ожидая технического кадастра»05-1.

Хорошо знакомый с западноевропейской практикой оценки недвижимости, М. Н. Муравьев, понимал, что «кадастр, основанный на топографической съемке и оценке земель» - это «дело роскошного просвещения», которое занимает десятки лет, и хотя в России оценка земли — насущная потребность, ее необходимо проводить постепенно, опираясь на крестьянские обычаи и практику. Правила оценки доходности земли, выведенные не умозрительно, а с учетом «крестьянской кадастрации», можно будет проверить на следующих этапах этой долгой постоянной государственной работы. В этой связи следует вспомнить, что идеолог либеральных реформаторов К. Д. Кавелин в своих записках 1855—1857 гг. отрицал саму возможность определения нормы земельного «душевого» надела в каждом помещичьем имении.

Учет обычаев, крестьянской практики, с одной стороны, экономия казенных средств, гибкость и постепенность учетных процедур в сфере землепользования, оптимизация темпов работ по межеванию и расчету оброчной подати — все эти подходы к сложнейшей проблеме постановки земельного учета и регистрации прав землепользователей, выдает в авторе записки опытного чиновника, мудрого организатора и знатока практики земельных отношений. Будущий министр государственных имуществ поучительно заключал: «Никогда ничего не может быть совершено без постепенности и истинная гениальность состоит в искусном направлении существующих элементов без преждевременного потрясения настоящего порядка вещей к лучшей дальновидной цели. Теоретические выводы и умозрения, поверенные, хотя многими комиссиями и лицами, даже и государственными людьми, находящимися в том же кругу действий, принесут лишь ту пользу, что предположения сии будут соображены с общим духом государственных постановлений, в предстоящем же деле еще более необходимо, чтобы

(выделено нами — Н. Д)»054. Этому курсу М. Н. Муравьев не изменил и спустя 20 лет, планируя самую крупную в истории России земельную реформу.

Но Киселев тогда пошел по иному пути расчета земельного обложения государственных крестьян, и к середине 1850-х гг., по свидетельству его заместителя (товарища) Д. П.Хрущева, «кадастр, введенный в 19 губерниях, при всех могущих в нем быть недостатках, доказал положительно, что

[выделено нами — . .]. При уравнении существующих ныне денежных

сборов необходимость заставила от 30% до 43% всех податей разложить на промышленников, из которых большая часть не более как чернорабочие труженики»055. Очевидно, что такой «кадастр» земель государственных крестьян и система расчета их «земельной» подати имели мало общего с выявлением реальной ценности земли и установлением объективной дифференциации налоговых платежей крестьян по ее доходности. На устранение этого недостатка управления государственной земельной собственностью и были направлены колоссальные по масштабам и затратам землемерные и оценочные мероприятия во второй половине 1850-х гг.

Разработка первых в России законов о кадастре недвижимых населенных имений связана с именем Н. И. Тургенева, служившего в министерстве финансов, где ему пришлось заниматься разработкой законопроекта о реформе явочных пошлин и гербового сбора. Обычный порядок исчисления пошлин и сборов при операциях с недвижимостью учитывал число душ в поместье. Тургенев же предложил иной, более точный и справедливый принцип — по кадастровой оценке доходности (стоимости) имений, выгодной как владельцам (с низкодоходных платят меньше), так и правительству (могут получить больше доходов в казну или при залоге имений учитывать их действительную ценность). Даже самый поверхностный кадастр, считал Н. И. Тургенев, станет «первым шагом к замене подушной подати подоходным или поземельным налогом, ... [что] значительно облегчило бы, по его расчету, падение крепостного права, сделав его бесполезным в фискальном отношении»050. Он также понимал невозможность

составить «правильный кадастр» в короткие сроки (отсутствие опыта, кадров, материальных и организационных средств и т. п.) и предложил оригинальную идею создания в губерниях особых оценочных комитетов, состоявших из представителей землевладельцев и одного чиновника от правительства (прообраз «уездных регуляционных комиссий», которые будет проектировать М. Н. Муравьев в 1859—1860 гг.) для анализа материалов и документов землевладельцев о собственности, проведения по их просьбам экспертиз на местах и рассмотрению жалоб на ранее принятые решения057 (похожие планы «самооценки» владельцами их имений мы находим и в предложениях М. Н. Муравьева).

Н. И. Тургенев первым из отечественных специалистов разработал механизм рыночной оценки недвижимости, которая должна была стать основой не только при исчислении пошлин (владелец имения стремился бы ее занизить), но и при совершении гражданско-правовых сделок (например, залоге, при котором владелец имения стремился бы ее завысить). Предложения Тургенева слишком явно затрагивали имущественные привилегии дворянства, и «кадастровая» часть его проекта о пошлинах не была представлена министром финансов Д. А. Гурьевым в Государственный совет. Но идеи Н. И. Тургенева получили развитие во второй четверти XIX в. уже при новом императоре Николае Io5S. Министр финансов Е. Ф. Кан- крин и новый товарищ министра двора и уделов JI. А. Перовский, с 1841 г. по совместительству занимавший пост министра внутренних дел, стали І' первопроходцами в деле изменения принципов российской налоговой системы. Переход с подушного на подоходный принцип исчисления поземельных налогов требовал начала регулярных кадастровых и оценочных работ, в связи с чем в государственном механизме возросла роль межевого ведомства, которое в 1842 г. и возглавил М. Н. Муравьев в должности на-' чальника Межевого корпуса при министерстве юстиции.

Таким образом, став министром государственных имуществ, М. Н. Муравьев в конце 1850 — начале 1860-х гг. продолжал дело, с которым был хорошо знаком как руководитель межевой службы, где он ввел почти военную дисциплину и жесткую систему управления. В 1859 г. в Свод межевых

законов были внесены изменения и дополнения, регулировавшие порядок обжалования действий землемеров, порядок предоставления крестьянами подвод чиновникам межевого ведомства и др.059. В то же время упрощалась процедура «полюбовного» межевания земель казны и частных владельцев. МГИ предписал палатам госимуществ на местах наблюдать, чтобы уполномоченные не предъявляли несправедливых требований к землевладельцам, «не требовали, вопреки желаний их и постановления закона, представления на свое предварительное рассмотрение актов и документов на права их владения, не настаивали бы на сплошной съемке дач, где владения казны ограничены незначительными пространствами, и вообще отдаляли бы все, что может замедлить ход дела»000. В 1859 г. была принята новая оценочная инструкция. На землях казны, удела, сельских обществ коронных крестьян работали несколько оценочных комиссий министерства госимуществ и удельные межевщики. Вместо прежней градации губерний по размеру душевого оброка, делившей с начала XIX в. всю Россию на четыре типа губерний, вводилась более дробная градация по местностям. Платежи за пользование казенными лесами были включены в состав общественного сбора с крестьян. В результате принятых мер МГИ рассчитывало увеличить доходы казны за счет оброка с крестьян, по крайней мере, в два раза. Н. М. Дружинин отмечал, если при Киселеве оброк составлял в среднем 12% чистого дохода крестьян, то в 1860 гг. его доля повышалась до 25—33,5%, но с учетом данных Хрущева, сообщенных императору весной 1857 г., по-видимому, вывод о необоснованном росте поземельных платежей государственных крестьян требует уточнения001.

В ходе оценочных мероприятий получали более четкое определение и земельные права государственных крестьян. По аналогии с правилами, принятыми при введении поземельного сбора в удельных селениях, земельный надел государственного крестьянина, закрепленный за ним после последней ревизии и подвергнутый переоценке, получал название «коренного», а все остальные земли, находившиеся в пользовании крестьян, стали именоваться «запасными». Пользование этими категориями земель было возмездным, но если от «коренного» надела крестьянин, оставаясь в сословном статусе государственного крестьянина, не мог отказаться, то дополнительными участками на «запасных» землях он мог пользоваться по своему желанию. С одной стороны, эта практика гарантировала крестьянину земельное обеспечение, а с другой, привязывала к общине, но Муравьев ясно видел противоречивость данной ситуации и проектировал меры по расширению возможностей выбора самими крестьянами модели цивилизованного хозяйствования на земле.

Важной предпосылкой к этому стало введение в 1859 г. нового порядка взимания оброчных податей с государственных крестьян. Промысловый налог, включенный при Киселеве в оброчную подать, изымался из поземельных платежей и должен был в дальнейшем выполнять самостоятельную роль. Тем самым оброки государственных крестьян по своему назначению приближались к налогу на землю, а обложение становилось более справедливым. Новая система налогообложения государственных и удельных крестьян по оценке земли вводилась с 1860 г. по мере завершения в той или иной губернии оценочных работ. Первоначально она стала применяться в девяти губерниях, еще в 18 оценочные работы только разворачивались. Темпы проведения работ позволяли в течение 8—10 лет создать в России новую объективную систему кадастрового учета и регистрации прав землевладения на землях короны. После проведения переоценки земли в ряде промышленных губерний душевой оклад оброчной подати государственных крестьян возрос, одновременно усиливалась ответственность крестьян-должников, которых было разрешено принудительно переселять в Киргизскую степь002. Таким образом, в конце 1850-х гг. унификации подверглись не только права основных групп коронных крестьян, но и их главная юридическая обязанность своевременной уплаты государственных податей.

Одной из целей этих мероприятий, по замыслу руководителей государства, было пополнение специального казенного фонда для проведения реформы в помещичьей деревне, тем более что состояние российских финансов к концу 1850-х гг. было неутешительным. Более 100 млн рублей ежегодно тратилось на погашение счетов военного времени, общая сумма «неисполненных расходов» (дефицит бюджета) составила в 1859 г. 45,5 млн рублей. В 1858 г. казна заняла из «кредитных установлений» 15 млн рублей, что составляло 5% от ее годового дохода. Мировой финансовый кризис, начавшийся в 1857 г., спровоцировал поступление из- за границы в значительных объемах ценных бумаг, выданных под гарантии российского правительства003, в то же время стал расти отток денежных средств из России.

296 ‘

6"ПСЗ 2. Т. 34. № 34183. 34359. 34392.

. Финансы России XIX столетия. История — статистиками 4 т — СПб^

1 882.-Т. 2.-С. 44, 46, 51.

В условиях мирового финансового кризиса, начавшегося во второй половине 1850-х гг. казна испытывала огромный дефицит средств на проведение реформы в помещичьей деревне, и важным источником его покрытия, оздоровления российских финансов в целом'должна была стать приватизация казенной земельной собственности004. В первой половине XIX в. наиболее распространенным способом приватизации земель российской короны были пожалования монархом свободных (ненаселенных) казенных земель в частную собственность. Также широкое распространение получила практика пожалования долгосрочных казенных «аренд» за символическую арендную плату. Эти «аренды» становились для их получателей источником дохода, поступавшего от субаренды этих земель по более высоким ставкам, и о рациональном сельскохозяйственном использовании земель казны при подобной их эксплуатации говорить не приходится. Отсутствие налогообложения земельной собственности, реальных арендных цен, а главное — отлаженного механизма приватизации земли «свободными сельскими обывателями», как самыми заинтересованными в ее надлежащем использовании потребителями005, не только лишало казну важных доходных источников, а сельское население — экономического благосостояния, но и общество в целом — перспектив и преимуществ эволюционного типа модернизации.

Одно из первых предложений о начале распродажи казенных земель было сформулировано в уже упоминавшейся записке М. Н. Муравьева, представленной в Секретный комитет осенью 1857 г. Муравьев предлагал начать приватизацию с восточных многоземельных губерний, но в связи с ухудшением финансового положения империи и изменением в 1859 г. общего курса работ над реформой в помещичьей деревне он занял более взвешенную позицию. Вопрос о приватизации земель казны в конце 1850-х гг. обсуждался в российской печати. Одни авторы, основываясь на опыте государств Западной Европы, доказывали экономическую выгоду для государства приватизации казенной собственности, другие оспаривали эти расчеты, призывая

сохранить казенные земли как резерв для экономической поддержки

666

крестьянского хозяйства

Проекты выкупной операции 1857-1861 гг.: К оценке творчества реформаторской команды ... С. 15—36.

665 К 1858 г. по подсчетам МГИ в России насчитывалось не более 270 тыс. крестьян- собственников. - См.: РГИА. Ф. 1180. Т. 15. Д. 92. Л. 371-372.

'"•Подробнее о полемике см.: . . Русская деревня на переломе, 1861 —

1880 гг. - М., 1978. - С. 103-104.

І

305

ТГ

Внимание высшего руководства страны к приватизации государственной собственности было вызвано также обсуждением плана массовой распродажи казенных земель, разработанного в обстановке повышенной секретности финансовым комитетом и финансовой комиссией, работавшей в составе Редакционных комиссий, и внесенного в Совет министров. Этот план, развивавший идеи Кавелина о приватизации казенной собственности, содержал обширный перечень объектов приватизации: казенные фабрики, заводы, рудники, соляные копи, Николаевскую железную дорогу, телеграф, любые незаселенные крестьянами казенные земли и леса. Продажа этих объектов частным лицам без каких- либо ограничений предусматривалась преимущественно «за выкупные облигации по их номинальной цене», т. е. должна была поддержать курс новых ценных бумаг, выпускаемых на рынок в связи с началом выкупной операции в помещичьих имениях007. В чьи руки в условиях финансового кризиса и нерегулируемой приватизации могла бы перейти собственность государства, догдаться не трудно.

Решительным противником указанного плана финансового «оздоровления» России и одновременного проведения выкупной операции в помещичьих имениях выступил М. Н. Муравьев, понимавший экономические выгоды приватизации (в одной из записок он отмечал, что «для пользы государства ... необходимо отдавать казенные земли в долговременное и даже полное владение частных лиц вместо содержания их в казенном управлении, всегда самом невыгодном в видах государственного хозяйства»)008, но не одобрявший ее проведения без учета реального положения страны во что бы то ни стало. Как полагает М. Д. Долбилов, позиция М. Н. Муравьева в этом вопросе была продиктована его несогласием с курсом Редакционных комиссий провести требовавший от государства- значительных финансовых средств обязательный «выкуп» крестьянских усадеб и общинных надельных земель в помещичьих имениях. Разделяя это мнение в целом, мы в то же время склонны несколько изменить акценты, поскольку системное государственное мышление М. Н. Муравьева, способного охватить весь комплекс проблем реформирования России, скорее позволило бы ему согласится с проектом «выкупной операции» его оппонентов, чем принять план распродажи государственной собственности. По всей видимости, Муравьев всерьез опасался ее молниеносного разбазаривания

. Проекты выкупной операции 1857—1861 гг.: К оценке творчества реформаторской команды ... С. 22.

шЦит. по: . . Государственные крестьяне и реформа П. Д. Киселева . .

Т. 2. С. 547. под натиском радикально-либеральной экономической доктрины, отчуждения зажиточного крестьянина от доступа к государственным ресурсам, которые при намеченных темпах приватизации и в условиях краха кредитной системы империи неизбежно оказались бы в руках российских (а, скорее всего, зарубежных) финансовых олигархов. Его позицию в этом вопросе поддержал император, пожелавший оставить в силе прежний порядок постепенной продажи государственных имуществ. Не последнюю роль в исходе этого дела сыграло и мнение Я. И. Ростовцева, который, будучи уже тяжело больным, писал Александру II в конфиденциальном письме в декабре 1859 г., что при такой ускоренной приватизации «земли пойдут за бесценок; сумма от них выручится маловажная, гораздо менее чем от Московской дороги»009.

М. Н. Муравьев стремился к рационально обоснованной приватизации, регулируемой государством. Его распоряжением, утвержденным императором 10 декабря 1859 г., устанавливалась очередность продажи тех объектов государственной земельной собственности, хозяйственную эксплуатацию которых было трудно контролировать. Реализации подлежали, в первую очередь, казенные земли в империи. Торги

проводились под особым контролем МЕИ, которое преимущественно выставляло на продажу находившиеся в долгосрочной аренде у частных лиц «оброчные статьи», обремененные многолетней задолженностью по арендной плате07". В то же время продажа казенных земель в западных губерниях рассматривалась властью «как мера привлечения в западный край благонадежного в политическом отношении землевладельческого интеллигентного элемента». По докладу Муравьева 22 января 1859 г. император санкционировал продажу частным лицам пяти казенных имений в Эстляндской губернии (цена покупки лишь на 195 тыс. рублей превышала ежегодный доход казны от этих имений)071. В 1860 г. было разрешено продавать казенные имения в Прибалтике любым сословиям в частную собственность. Приватизация вызвала протест только у дворян Курляндии, опасавшихся потери своих сословных привилегий в вопросах местного самоуправления072. Приобретателями прав собственности являлись, в основном, чиновники и дворяне, которым в 1857—1865 гг. было продано 142 тыс. десятин и более 870 тыс. десятин государственной собственности перешло в частную собственность как «награда за службу»073.

Сторонники сохранения общины часто ставили в упрек М. Н. Муравьеву его проекты восстановления помещичьих фольварков на территории Литвы, Белоруссии, Правобережной Украины и распродажи запасных казенных земель074. Однако продажа и передача в аренду частным лицам поместий и ферм, конфискованных казной или принятых в казенное управление после польского восстания 1830—1831 гг., началась не им. Генерал-губернатор В. И. Назимов не видел возможности повысить доходность этих новых объектов казенной собственности иным путем, но за 18 лет (в 1842—1860 гг.) на землях, отошедших от Польши, было организовано только 2 майората и 13 ферм075.

В 1860 г. М. Н. Муравьев доказал, что доходность земель казны в западных губерниях России значительно выше доходности казенных великорусских земель, и после переоценки доход казны от их эксплуатации только возрастет. Планируемые параллельно с отменой крепостного права в великорусских губерниях перевод крестьян западных губерний на оброк и повсеместная отмена барщины снимали необходимость сохранения здесь института «безотчетной администрации» (управления крестьянами, проживавшими на землях, взятых в аренду частными лицами — дворянами великорусских или остзейских губерний)070. Мероприятия МГИ, проведенные в 1858—1863 гг. по восстановлению заброшенных фольварков (имений) в западных губерниях и проведению проверочной люстрации были направлены на повышение доходов казны. Фольварки были восстановлены на площади в 324 тыс. десятин и стали сдаваться в аренду на сроки от 24 до 48 лет, а переоценка крестьянских наделов показала, что оброки здесь были сильно занижены. По новым нормам суммарно они должны были возрасти на 64%, но невозможность столь резкого повышения налогообложения заставила МГИ ограничиться повышением крестьянских оброков только на 22%°327.

В удельном ведомстве, как и в МГИ, при Муравьеве на первый план быстро выдвинулись вопросы совершенствования управления земельной недвижимостью. Детальная проверка описных книг, проведенная в течение двух лет, выявила немало неучтенных объектов земельной недвижимости. Особое внимание было уделено состоянию лесов и лесопользованию. В 1858 г. при департаменте уделов была образована временная лесная комиссия, в составе которой работали чиновники министерства государственных имушеств. Комиссия занималась разработкой правил по многим важным для ведения лесного хозяйства вопросам: о сметах и таксах на лесозаготовки, о смолокурении, усилении охраны лесов и проч. В 1859 г. на удельные леса распространили упрощенные правила лесопользования, принятые в МГИ. В 1860 г. при департаменте уделов были учреждены две должности лесничих с окладами в 1 800 и 1 500 рублей соответственно328.

На удельных и дворцовых землях на рубеже 1850—1860-х гг. также проводились масштабные кадастровые работы с целью корректировки «поземельного сбора». Новая методика расчета «поземельного сбора» была разработана специальной комиссией из чиновников МГИ и департамента уделов — профессионалов в области земельного кадастра. Эти более совершенные правила оценки земель для определения их «действительной ценности и установления правильной поземельной ренты» стали применяться с конца 1859 г. Основным объектом кадастровых и оценочных работ по новой методике стали крестьянские земли, что требовало привлечения новых кадров землемеров. Согласно высочайше утвержденным 1 апреля 1859 г. правилам проведения межевания в удельных имениях в штат каждого из 225 удельных приказов вводилась должность «сельского мерщика» с окладом 120 рублей серебром, впоследствии повышенном до 255 рублей. На эти должности принимали межевых учеников, получивших практический опыт в составе землемерных команд и у землемеров удельных контор. Благодаря созданию института сельских мерщиков темпы кадастровых работ на землях, находившихся в пользовании удельных крестьян,, были довольно высокими. Удельное землемерное училище готовило кадры для департамента уделов и удельных контор.

Об объемах кадастровых работ в удельном ведомстве говорят следующие цифры. В 1859 г. была проведена оценка недвижимости всех государевых, дворцовых и нескольких удельных имений в Санкт-Петербургской, Московской и Владимирской губерниях общей площадью 270 тыс. десятин, относящихся к 727 селениям; в 1860 г. были полностью оценены Самарское, Симбирское и Сызранское удельные имения общей площадью 1 285 тыс. десятин, относящихся к 653 селениям079. В 1861 —1862 гг. кадастровые работы на удельных землях были приостановлены в связи с изменением стратегии крестьянской реформы в удельной деревне, но после обнародования Положения 26 июня в 1863 г. возобновились в связи с необходимостью составления уставных грамот. В целом в 1859—1865 гг. межевание и оценка земли в удельных имениях охватили территорию размером около 4 млн десятин, что примерно соответствовало совокупным размерам земли, позднее переданной для обязательного выкупа удельным крестьянам по уставным грамотам (4,125 млн десятин).

Проведение масштабных кадастровых работ позволило упорядочить удельное «оброчное хозяйство». Удельные «оброчные статьи» — объекты удельной недвижимой собственности (земельные участки, постройки), которые удельное ведомство сдавало крестьянам и иным лицам в аренду с торгов за установленную плату. При проверках, организованных по указанию М. Н. Муравьева, выяснилось, что в ряде удельных имений, в частности, в приволжских губерниях, размеры таких объектов настолько велики, что удельные крестьяне не в состоянии арендовать их даже в складчину. Эти земли арендовали, в основном, купцы, которые делили их на более мелкие участки и сдавали в субаренду удельным крестьянам по завышенным ценам. Новые правила, разработанные по указанию М. Н. Муравьева, пресекали спекулятивный характер арендных сделок с удельной недвижимостью. Дробление и переоценка удельных «оброчных статей», проведенная удельным ведомством в 1859-1861 гг., сделали аренду этих земель более доступной крестьянам, что позволило более чем в два раза увеличить удельный доход по этим статьям080.

Следует отметить, что деятельность МГИ и департамента уделов накануне крестьянской реформы оценивалась в советской историографии негативно. Однако непредвзятый взгляд на реалии социально-экономической ситуации в стране, учитывающий финансовый кризис в Европе и в России, планируемую глобальную финансовую операцию по отмене крепостного права и выкупу крестьянских земель у помещиков, рост расходов на армию и флот, масштабные межевые работы, начавшееся «бегство капитала» за границу, слабость и фактический крах в конце 1850-х гг. кредитно-банковской системы, инфляционные процессы и т. п., заставляет по-иному отнестись к усилиям коронных ведомств по ужесточению налогового администрирования, поиску новых (экономико-правовых, а не только административных) способов повышения доходности коронного сектора российской аграрной экономики. На этом фоне значение показателей абсолютного прироста казенных доходов, обеспеченного только МГИ (3 млн рублей за 1857—1861 гг.), вряд ли следует преуменьшать, как это часто делалось в советской историографии081, однако он был намного меньше запланированного в 1858-1859 гг. Муравьевым объема дополнительных доходов казны (10 млн рублей), которыми должна была обеспечиваться «выкупная» финансовая операция на помещичьих землях.

Отмеченные выше мероприятия МГИ в отечественной исторической литературе получили название « » и неизменно

противопоставлялись управленческой политике бывшего министра МГИ П. Д. Киселева. Подобную оценку впервые высказали еще современники Муравьева, оппонировавшие ему по узловым вопросам проектируемых реформ, и от которых он и его немногочисленные сторонники в высшем эшелоне власти получили ярлык «крепостников» и противников отмены крепостного права. Позднее негативное отношение к Муравьеву и его деятельности отмечалось в мемуарах многих общественных деятелей той противоречивой эпохи, но абсолютное большинство оппонентов и критиков (за исключением некоторых крайних радикалов, например, А. И. Герцена082)

неизменно отдавали должное его профессиональным качествам, опыту

6S3

и патриотизму

Сегодня даже в критических замечаниях его современников мы видим, насколько дальновидными были многие проекты и действия этого выдающегося государственного деятеля. Так один из первых отечественных социал-демократов Н. В. Шелгунов, сопровождавший М. Н. Муравьева в его поездке по стране летом 1857 г., позднее писал: «Муравьев не был ни администратором, ни реформатором; он был разрушитель и умел ломать превосходно... Задумав очистить Министерство от лиц, он очистил его от идей. Крестьян он обрезал землею, чтобы надбавить платежей, (курсив наш — . .) и в момент, когда

государственный вопрос заключался в улучшении быта крестьян, Мура-

r 6S4

вьев ухудшил этот быт» .

Сам реформатор прекрасно понимал неэффективность управления, основанного только на жестком администрировании. В личном письме своему заместителю генералу А. А. Зеленому 29 июля 1859 г. он писал: «нельзя, к сожалению, не сознаться, что при общем бедственном направлении всех прочих частей управления в губерниях трудно достигнуть до желаемого благоустройства в одной только части... Со временем, когда установится общее мнение, карающее злоупотребления, тогда только можно будет надеяться на прочное улучшение, одного же правительственного наблюдения недостаточно без деятельного содействия общественного мнения»085.

Н. М. Дружинин, противопоставляя политику двух министров госимуществ — «либерала» Киселева и «консерватора» Муравьева, занимал сторону первого, но не мог не признать наличие определенной программы, продуманного плана в действиях последнего. В основе этой программы лежал как собственный огромный государственный опыт реформатора, так и высоко оцениваемый им опыт его предшественников, развивавших' «этатистско-легистский» подход к управлению российской деревней с учетом ее социальной и региональной неоднородности. Но Н. М. Дружинин

в традициях современной ему отечественной историографии был вынужден (вопреки многим данным, приводимым им самим) повторять оценки биографа Киселева А. П. Заблоцкого-Десятовского об образцовом характере «попечительства» в отношении государственных крестьян при П. Д. Киселеве и исключительно фискальной направленности той же политики в отношении удельных, а после 1857 г. — и государственных крестьян.

Для руководителей коронного сектора аграрной экономики России проблема ликвидации крепостного права была неразрывно связана с выбором оптимальных для государства, его финансов, экономической безопасности, средств и методов реализации глобальной реформы, которая должна была изменить юридическую природу власти над миллионами крепостных, выводя их из-под частной юрисдикции помещика под непосредственное управление коронных органов и должностных лиц. Более жесткий административный режим политики «попечительства» в удельной деревне до сих пор оценивается как проявление «крепостничества» коронных ведомств, но возникает вопрос, обеспечивало ли более «мягкое» управление при Киселеве государственными имуществами и крестьянами эффективное поступательное развитие государственного аграрного хозяйства и как влияла низкая эффективность управления на положение самих крестьян. В фундаментальном труде Н. М. Дружинина между строк содержится достаточно материала для ответов на эти вопросы, но сам автор полвека назад сделал следующее заключение: «Главный удар был нанесен Муравьеву с другой стороны: его реакционная попытка перевести управление государственными имениями на почву удельного частновладельческого хозяйствования и превратить Министерство в политическую опору против ликвидации крепостных отношений была разрушена всем ходом исторических событий. Одновременно с развертыванием широко разрекламированной контрреформы происходил диаметрально противоположный процесс подготовки отмены крепостного права»080.

ТМ

Но, как отмечалось выше, Муравьев не был противником отмены крепостного права, он, как и Чичерин, был противником легкомысленного выбора правовых средств глобальных социальных преобразований. Проектируемый им путь к крестьянской свободе был связан с рационализацией государственного управления традиционными общественными отношениями, постепенным формированием в патриархальной российской деревне новых социальных институтов, основанных на личной инициативе,

Государственные крестьяне и реформа П. Д. Киселева ... Т. 2. —

предприимчивости, естественных правах и свободах человека, развитие которых могло бы обеспечить выход всего российского общества на новый цивилизационный уровень. 4.2.