§ 4. Деятельность Уполномоченного по правам человека в сфере обеспечения правовой защиты осужденных

Деятельность Уполномоченного по защите прав и законных интересов осужденных к лишению свободы регламентирована Федеральным конститу- ционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»¹, частично УИК РФ (ст.

В соответствии с ч. 3 ст. 1 Закона «Об Уполномоченном по правам че- ловека в РФ» можно выделить следующие направления деятельности Упол- номоченного по защите лиц, содержащихся в местах лишения свободы: вос- становление нарушенных прав и законных интересов осужденных, а также их родственников; совершенствование пенитенциарного законодательства и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; развитие международного сотрудничества в данной сфере, изучение и применение позитивного зарубежного опыта; правовое просвещение по вопросам прав и законных интересов лиц, содержащихся в местах лишения свободы, форм и методов их защиты; правовое просвещение и повышение уровня правовой культуры сотрудников УИС; правовое про- свещение и информирование о действительном положении дел в УИС широ- кой общественности, включая высших должностных лиц государства.

¹ Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010)

«Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. №9. Ст. 1011.

Анализ нормативных актов, а также практика их применения, свиде- тельствуют о том, что субъектами защиты Уполномоченного в уголовно- исполнительной сфере являются осужденные, их родственники и персонал органов, исполняющих наказания.

Уголовно-исполнительный кодекс не предусматривает специальной нормы, регулирующей деятельность Уполномоченного в данной сфере.

В соответствии с Законом, Уполномоченный рассматривает жалобы граждан РФ и находящихся на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства (ст. 15). Не могут служить препятствием для обращения к Уполномоченному национальность, местожительство, пол, несовершенноле- тие, недееспособность лица, пребывание в учреждении уголовно- исполнительной системы, особое подчинение лица государственным орга- нам, должностным лицам или зависимость от них¹.

Согласно ч. 1 ст. 16 Закона, Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих. Исключением являются здесь лишь жалобы на решения палат Федерального Собрания РФ и законодательных органов субъектов Федерации (ч. 2 ст. 16).

¹ Бойцова В. В., Бойцова Л. В. Комментарий к Федеральному конституционному закону

«Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». М., 2007. С. 53.

Поскольку учреждения и органы, исполняющие наказания, входят в структуру исполнительной власти, то соответствующие контрольные полно- мочия Уполномоченного распространяются и на них в полном объеме.

Согласно ст. 19 Закона, жалобы, адресованные Уполномоченному ли- цами, находящимися в местах принудительного содержания, просмотру ад- министрацией мест принудительного содержания не подлежат и в течение 24 часов направляются Уполномоченному.

Сказанное выше, говорит о необходимости необходимость введения в УИК РФ самостоятельной нормы, посвященной контролю Уполномоченного за учреждениями и органами, исполняющими наказания¹. В этой связи мы предлагаем статью в следующей редакции: Ст. 22 Контроль Уполномоченно- го по правам человека в Российской Федерации. «Контроль за соблюдением прав и законных интересов лиц, содержащихся в местах лишения свободы осуществляется Уполномоченным по правам человека в Российской Федера- ции в соответствии с Федеральным конституционным законом "Об Уполно- моченном по правам человека в Российской Федерации" на всей территории Российской Федерации, уполномоченными по правам человека в субъектах Федерации на территории соответствующего субъекта».

Предмет, а также формы и методы контроля Уполномоченного за со- блюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы, от- личны от других органов, осуществляющих контроль в уголовно- исполнительной сфере, что позволяет говорить о его самостоятельности. Мы полагаем, что под предметом контроля Уполномоченного следует понимать деятельность, направленную на соблюдение прав и законных интересов лиц, отбывающих наказания в местах лишения свободы, а именно, законность нахождения в исправительном учреждении; соблюдение установленных за- конодательством прав осужденных; восстановление нарушенных прав лиц, указанной категории.

¹ Альварес Г. М., Бутусова Н. В. К развитию института Уполномоченного по правам чело- века в Российской Федерации: применим ли опыт Испании на российской почве? // Кон- ституционное и муниципальное право. 2003. №3. С. 9-11.

Необходимо отметить, что контроль Уполномоченного за деятельно- стью сотрудников исправительных учреждений имеет большое социально- правовое значение. В процессе контроля обеспечивается соблюдение закон- ности при исполнении уголовных наказаний путем выявления и устранения причин и условий, способствующих нарушению прав и законных интересов осужденных.

На первый взгляд, деятельность Уполномоченного в уголовно- исполнительной сфере имеет много общего с деятельность прокурора, тем более, что Прокуратура РФ призвана осуществлять функцию «общего» надзора². Для того чтобы опровергнуть это достаточно распространенное мнение, необходимо рассмотреть вопрос о разделении компетенции россий- ского омбудсмана и прокуратуры.

Действительно, предмет контроля во многом схож. Так, согласно ст. 32 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» им являются законность нахождения лиц в исправительных учреждениях, соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей осужденных, по- рядка и условий их содержания.

Однако при проведении прокурорского надзора, практически вся дея- тельность персонала исправительных учреждений поднадзорна органам про- куратуры. Так, проверке подлежит финансовая, хозяйственная и производ- ственная деятельность, порядок прохождения службы сотрудниками и усло- вия труда рабочих и служащих и т.п. В сфере прокурорского надзора также вопросы дисциплинарной практики, профилактики и пресечения преступле-

¹ Бегаева А. А. Развитие специализированного института Уполномоченного по правам че- ловека в РФ // Право и политика. 2004. №5. С. 91-101.

² Бойцова В. В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М., 1996. С. 125.

ний и других правонарушений в местах лишения свободы; режим содержа- ния осужденных, все составляющие его правила, условия, ограничения. Сфе- ра контроля Уполномоченного значительно уже. Это деятельность персонала исправительных учреждений по соблюдению и обеспечению прав и закон- ных интересов осужденных к лишению свободы, их родственников, а также восстановлению нарушенных прав.

Следует так же отметить, что для достижения поставленных задач про- куратура осуществляет надзорные функции, при этом предпринимаемые ме- ры носят императивный характер. В свою очередь, закон наделяет Уполно- моченного контрольными полномочиями, предпринимаемые меры носят ре- комендательный характера. Уполномоченный не вправе, в отличие от проку- рора, вносить протесты и представления, отменять дисциплинарные взыска- ния, наложенные в нарушении закона на лиц, находящихся в местах прину- дительного содержания, немедленно освобождать их своими постановления- ми из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора. Он не вправе сам принять другое реше- ние или совершить действие вместо государственного органа или должност- ного лица, но может рекомендовать те или иные решения, действия, а также усовершенствование существующих процедур. Уполномоченный акцентиру- ет внимание компетентных органов на нарушениях прав осужденных в ме- стах лишения свободы, просит разобраться в каждом отдельном случае и устранить имеющиеся нарушения. Даже если в результате проверки по жало- бе такие нарушения не обнаружены, Уполномоченный предпринимает меры по предупреждению в будущем таких нарушений со стороны персонала ис- правительных учреждений².

¹ Хаманева Н. Ю. Уполномоченный по правам человека – защитник прав граждан. М., 1998. С. 13.

² Горбунов С. Н. К вопросу об институте Уполномоченного по правам человека // Акту- альные проблемы правовой науки. Вып. 1. Сборник научных трудов. М., 2007. С. 56-57.

Проводя дальнейший сравнительный анализ, следует остановиться на ме- тодах восстановления Уполномоченным нарушенных прав лиц, вовлеченных в уголовно-исполнительную сферу, их перечень дан в статьях 27, 29, 30-33 Феде- рального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам челове- ка в Российской Федерации».

Кроме того, Закон предоставляет Уполномоченному право на обраще- ние в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав законом, примененным или подлежащим применению в конкретном де- ле. При этом, однако, он не наделен правом на обращение с ходатайством о проверке конституционности законов и подзаконных актов¹.

В соответствии со ст. 27 указанного Закона, Уполномоченный обязан направить должностным лицам учреждений и органов, исполняющих наказа- ния, в решениях или действиях (бездействии), которых он усматривает нарушение прав и законных интересов осужденных, свое заключение, содер- жащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер по вос- становлению нарушенных прав. Заключение омбудсмана – это рекоменда- тельный акт, однако он имеет юридические последствия. Так, согласно ст. 35 Закона, должностные лица учреждений и органов, исполняющих наказания, получившие заключение Уполномоченного, обязаны в месячный срок рас- смотреть его и о принятых мерах в письменной форме сообщить Уполномо- ченному. При этом, заключение Уполномоченного, содержащее рекоменда- ции, не имеет аналогов среди форм реагирования на нарушения прав граж-

дан, используемых другими правоохранительными органами, в частности, прокуратурой.

Как уже отмечалось, Уполномоченный не может предпринять прямых действий в отношении должностного лица, не выполняющего его рекоменда- ций. Тем не менее, угроза предания гласности неправомерного поведения со стороны чиновников способствует выполнению рекомендаций Уполномо- ченного, восстановлению прав пострадавших лиц. Предание гласности пове- дения должностных лиц и сотрудников уголовно-исполнительной системы является единственным «силовым» способом воздействия со стороны Упол- номоченного¹.

Согласно ст. 30 Закона, Уполномоченный вправе опубликовать приня- тое им заключение. На наш взгляд, существенной гарантией этого права яв- ляется установленный законодателем запрет для средств массовой информа- ции, отказа в публикации заключений и иных документов Уполномоченного. Принятие решения об опубликовании заключения – право, но не обязанность Уполномоченного. Опубликование может производиться в любых печатных изданиях, в том числе издаваемых самим Уполномоченным.

Кроме того, по результатам изучения и анализа информации о наруше- нии прав лиц, содержащихся в местах лишения свободы, обобщения итогов рассмотрения жалоб и посещения исправительных учреждений Уполномо- ченный вправе направлять должностным лицам учреждений и органов, ис- полняющих наказания, свои замечания и предложения по обеспечению прав и законных интересов осужденных, а также обращаться к субъектам права законодательной инициативы с ходатайством об изменении или дополнении закона, нарушающего права лиц указанной категории.

В соответствии со ст. 32 в случае грубого или массового нарушения прав лиц, отбывающих наказания в местах лишения свободы, Уполномочен- ный вправе выступить с докладом на заседании Государственной Думы Фе-

дерального Собрания. Уполномоченный может выступать инициатором со- здания комиссий по расследованию фактов нарушения прав и проведения парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего пред- ставителя участвовать в их работе¹.

По нашему мнению, действенной формой реагирования на нарушения прав человека в местах лишения свободы являются ежегодные и специаль- ные доклады Уполномоченного, которые также подчеркивают специфику де- ятельности и ее отличие от других правоохранительных органов.

Таким образом, можно выделить следующие формы контроля Упол- номоченного в уголовно-исполнительной сфере: рассмотрение заявлений и жалоб осужденных; посещение исправительных учреждений; личный прием осужденных; анализ пенитенциарного законодательства; подготовка ежегод- ных и специальных докладов.

Переходя к анализу основных направлений правозащитной деятельно- сти Уполномоченного по правам человека, необходимо отметить, что анализ вышеуказанного законодательства позволяет классифицировать их следую- щим образом: 1) информационная и культурно-просветительская деятель- ность; 2) работа с обращениями осужденных; 3) внесение конкретных пред- ложений по совершенствованию уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства. Рассмотрим эти направления деятельности Уполномоченного более подробно.

Информационная и культурно-просветительская деятельность Упол- номоченного по правам человека. Следует констатировать, что большинство граждан, в том числе и сотрудников исправительных учреждений не инфор- мированы о деятельности правозащитных институтов и их компетенции, а также способах защиты своих прав. Такой вывод подтверждается и данными ряда социологических исследований. Так, опрос слушателей учебного центра МЮ РФ в г. Москве, Академии права и управления МЮ РФ в г. Рязани пока-

¹ Коровникова Е. А. Деятельность Уполномоченного по правам человека в контексте осу- ществления парламентского контроля в Российской Федерации // Юридический мир. 2007. №8. С. 32-40.

зал, что более 70% слушателей не видят отличия между службой Уполномо- ченного, Комиссией по правам человека при Президенте РФ и Правовым управлением Минюста России¹.

По данным С.А. Борсученко, полученным в результате анкетирования сотрудников исправительных учреждений в пятнадцати регионах России, 55% ничего не знают о деятельности Федерального Уполномоченного в уго- ловно-исполнительной сфере; 45% – знают, но 25% из них стало об этом из- вестно из приказов ГУИН или Минюста России².

Необходимо также отметить, что осужденные значительно лучше осве- домлены о деятельности правозащитных институтов. Так, по данным того же исследования, 55% респондентам известно о деятельности Уполномоченного по защите лиц, содержащихся в местах лишения свободы. Характерно, что для 30% осужденных правозащитной информацией является правозащитная литература; для 20% – теле и радио передачи; еще для 20% – публикации в печати; для 15% – другие осужденные; для 10% – адвокаты; для 4% – нормы УИК РФ; и только 1% осужденных получил эту информацию от администра- ции исправительного учреждения. Тем не менее, большинство осужденных, а это – 68% не знает о своих правах и обязанностях, порядке и условиях отбы- вания назначенного судом наказания, 25% осужденных знают о них, но лишь частично. Следовательно, 93% осужденных могут остаться без реальной по- мощи Уполномоченного³.

На наш взгляд, приведенные данные обозначают важную проблему, связанную с низкой профессиональной подготовкой сотрудников исправи- тельных учреждений, а также с необходимостью доведение до лиц, находя- щихся в местах принудительного содержания информации о своих правах, формах и методах их защиты.

¹ Комиссии и Уполномоченные по правам человека: опыт российских регионов / Под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб., 2010. С. 67.

² Борсученко С. А. Контроль за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы уполномоченным по правам человека в Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.08 / Борсученко Светлана Алексеевна. М., 2004. С. 57.

³ Там же, с. 58.

Анализ обращений осужденных и их родственников к Уполномочен- ному, многочисленные посещения исправительных учреждений, данные Ми- нюста России, прямо свидетельствуют о том, что нарушения прав человека в уголовно-исполнительной сфере часто происходят из-за незнания работни- ками пенитенциарных учреждений норм уголовно-исполнительного законо- дательства. Следует сказать и о том, что в библиотеках большинства испра- вительных колоний нет текстов Минимальных стандартных правил обраще- ния с заключенными, уголовно-исполнительных кодексов, правил внутрен- него распорядка и т.д. Так, во время посещения Уполномоченным одной из колоний Свердловской области (2010), в библиотеке имелся в наличии толь- ко текст УИК РФ 1997 г. издания. Следовательно, нарушается право осуж- денных на получение информации о своих правах и обязанностях, о порядке и об условиях отбывания назначенного судом вида наказания, закрепленное в ч. 1 ст. 12 УИК РФ¹.

Очевидно, что без знания международных и национальных стандартов в области защиты прав человека, понимание их смысла и содержания трудно добиться позитивных перемен в тюремном ведомстве. Без хорошо подобран- ного и обученного персонала гуманизация уголовно-исполнительной систе- мы, ее социальная переориентация невозможна.

В этой связи Федеральный Уполномоченный неоднократно ставил во- просы об увеличении финансирования уголовно-исполнительной системы, социальной защите сотрудников, престижа их службы перед высшими долж- ностными лицами государства. Эта проблема также находит отражение в ежегодных докладах Уполномоченного, в выступлениях перед депутатами и сенаторами Федерального Собрания, в публикациях СМИ, теле- и радио пе- редачах².

¹ Заключенные не знают своих прав // Вестник прав человека. 2011. №1. С. 28; Ялунин В. У. Обеспечение прав человека в уголовно-исполнительной системе Министерства юстиции РФ // Безопасность Евразии 1(11) 2003 г. С. 659.

² Там же, с. 640.

² См.: Доклад «О деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Феде- рации» в 2010 г. // Российская газета. 2011. 12 февраля; С. 149-150; Доклад «О деятельно-

По данным аппарата Уполномоченного по правам человека в Россий- ской Федерации около 30% обращений от осужденных к лишению свободы содержат просьбу разъяснить порядок обращения в различные государствен- ные органы и общественные организации, а также выслать юридическую и правозащитную литературу для защиты своих прав¹.

Следует отметить, что в этом направлении ведется довольно обширная работа. В качестве примера, можно привести «Памятку», выпущенную Уполномоченным для сотрудников исправительных учреждений, с указани- ем основных актов в области прав человека, принципов, и обязанностей, со- гласно которым должна осуществляться их деятельность, а также «Памятку» в помощь подозреваемым и обвиняемым, содержащимся под стражей. Ана- логичная «Памятка» необходима и осужденным во время отбывания наказа- ния с указанием их прав и обязанностей. В настоящее время такая «Памятка» подготовлена сотрудниками аппарата Уполномоченного. В рамках серии

«Библиотека Уполномоченного по правам человека в Российской Федера- ции» изданы: сборник нормативных актов и официальных документов «За- щита прав человека в местах лишения свободы»; «Комментарий к Уголовно- исполнительному кодексу РФ», в котором содержатся положения междуна- родных актов об обращении с осужденными и способах защиты их прав, за- конодательные акты РФ, включая Федеральные законы РФ, Указы Президен- та РФ, акты Генеральной прокуратуры России и Минюста России, Постанов- ления Верховного Суда РФ, а также официальные документы Уполномочен- ного по правам человека в РФ; книга «Восстановление нарушенных прав граждан: примеры правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации»².

сти Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» в 2011 г. // Россий- ская газета. 2012. 5 марта; Из почты Федерального Уполномоченного // Вестник Уполно- моченного по правам человека в РФ 2010. №2. С. 121-122.

¹ Восстановление нарушенных прав граждан. Примеры правозащитной деятельности Упол- номоченного по правам человека в 2009 г. / Под ред. О. О. Миронова. М., 2010. С. 117.

² Цымбалова Н. А. История учреждения института омбудсмана в России // Комиссии и уполномоченные по правам человека. СПб., 2010. С. 105-114.

Поскольку потребность в указанной литературе велика, Уполномочен- ному и сотрудникам его аппарата следует продолжать серию публикаций, брошюр, книг, информационных сборников, посвященных защите прав чело- века в местах лишения свободы. По итогам посещения Уполномоченным ис- правительных учреждений могут быть изданы отдельные брошюры, содер- жащие предложения и рекомендации для администрации и персонала. «Биб- лиотека» Уполномоченного должна стать доступной для сотрудников исправи- тельных учреждений, осужденных, а также широкого круга населения. Выступ- ления Уполномоченного на телевидении и радио, публикации в печати, особенно в издательстве Минюста России, должны стать систематическими.

Представляется, что от Уполномоченного должна исходить инициатива по организации и проведению конференций, семинаров, дискуссионных встреч по проблемам защиты прав человека в местах лишения свободы. В рамках таких мероприятий, совместно с представителями науки и практики – специалистами в области уголовно-исполнительного права, депутатами пар- ламента, представителями судебной системы, сотрудниками уголовно- исполнительной системы, правозащитниками, необходимо систематически обсуждать проблемы УИС, положение с правами человека в местах лишения свободы, причем как осужденных, так и персонала. Итоги таких встреч должны быть отражены в печати.

Успех деятельности Уполномоченного в уголовно-исполнительной сфере по предупреждению правонарушений среди персонала исправитель- ных учреждений, а также восстановлению нарушенных прав осужденных во многом зависит от позитивного сотрудничества с Минюстом России. В связи с этим, необходимо разработать и подписать «Соглашение о взаимодействии и сотрудничестве между Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и Министерством юстиции Российской Федерации». На наш взгляд, это будет способствовать повышению эффективности правозащитной функции обоих структур, осведомленности сотрудников УИС о деятельности Уполномоченного, а также повышению их профессионального уровня.

Следует отметить, что практика в данном направлении уже имеет по- ложительный опыт на региональном уровне. В качестве примера, можно привести Соглашение о взаимодействии и сотрудничестве, заключенное между ГУИН Минюста России по Свердловской области с Уполномоченным по правам человека в данном субъекте Федерации. Уполномоченный по Свердловской области поддержал инициативу ГУИН об учреждении в его структуре группы общественных уполномоченных по правам осужденных и сотрудников исправительных учреждений, на основе чего было разработано и утверждено соответствующее Положение¹.

Мы также считаем, что должно стать регулярным участие Федерально- го Уполномоченного в заседаниях Коллегии Минюста России с целью об- суждения и принятия решений по наиболее важным вопросам, соблюдения и защиты прав человека в уголовно-исполнительной сфере.

Следует сказать, что, осуществляя контроль за соблюдением прав осужденных к лишению свободы, Уполномоченному приходится взаимодей- ствовать с различными органами государственной власти, министерствами и ведомствами, высшими должностными лицами государства, религиозными деятелями, правозащитными организациями. В качестве иллюстрации рас- смотрим некоторые примеры этого взаимодействия.

Работа Уполномоченного по восстановлению нарушенных прав лиц, вовлеченных в уголовно-исполнительную сферу, невозможна без широкого взаимодействия с прокуратурой. В связи с этим, в июле 2008 года между Ге- неральным прокурором РФ и Уполномоченным по правам человека в РФ бы- ло подписано «Соглашение о взаимодействии в защите прав и свобод чело- века и гражданина»². Оно предусматривает сотрудничество двух структур по основным направлениям правозащитной деятельности, определяет механизм, позволяющий эффективнее бороться с нарушением прав человека, в том числе и в местах лишения свободы. Формами этого взаимодействия является: 1) обмен

¹ Комиссии и Уполномоченные по правам человека: опыт российских регионов. С. 127.

² URL: http://genproc.gov.ru/publications/law/info/1287.

информацией о нарушениях прав и свобод человека и гражданина; 2) сов- местная реализация согласованных мероприятий по защите прав и свобод че- ловека и гражданина, выявлению, устранению и предупреждению их нару- шений; 3) обмен опытом контроля и надзора за признанием и соблюдением прав и свобод человека и гражданина и осуществлением их защиты; 4) со- трудничество по совершенствованию законодательства о правах и свободах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права.

Нам представляется целесообразным участие сотрудников аппарата Уполномоченного в деятельности научно-консультативного совета при Гене- ральном прокуроре Российской Федерации, а также участие прокурорских работников в работе экспертного совета при Уполномоченном по правам че- ловека в Российской Федерации. Систематическим должно стать участие Уполномоченного в заседаниях Коллегии Генеральной прокуратуры Россий- ской Федерации. С руководством Генеральной прокуратуры Российской Фе- дерации должны обсуждаться наиболее важные проблемы, связанные с за- щитой прав человека в местах лишения свободы, поднятые в ежегодных и специальных докладах Уполномоченного¹.

Важнейшим направлением работы Уполномоченного также является взаимодействие с Парламентом Российской Федерации и его депутатами. Так, в период работы Государственной Думы пятого созыва Уполномочен- ный встречался почти со всеми депутатскими объединениями, принимал уча- стие в парламентских слушаниях, обращал внимание общественности и зако- нодателей на проблемы уголовно-исполнительной системы, на нарушения прав человека в местах лишения свободы.

В качестве примера, можно привести обращение Уполномоченного к Председателю Комитета по бюджету и налогам. В своем обращении россий- ский омбудсман изложил сложную ситуацию в уголовно-исполнительной си-

¹ Ливеровский А. А., Романков Л. П., Худяков А. А. О правовом статусе Уполномоченно- го по правам человека // Ученые записки. Выпуск второй. СПб., 2009. С. 125.

стеме и обратился с просьбой «используя влияние и возможности Государ- ственной Думы, при утверждении федерального бюджета на 2011 год преду- смотреть финансирование уголовно-исполнительной системы Минюста Рос- сии в должном объеме, необходимом для нормального функционирования»¹.

В письме Уполномоченного к Председателю Комитета Государствен- ной Думы по законодательству отмечается, что многие важные вопросы, ка- сающиеся реформирования УИС, требуют своего решения на законодатель- ном уровне, в связи с чем Уполномоченный просил предпринять необходи- мые меры для скорейшего принятия Федерального закона «О внесении в не- которые законодательные акты Российской Федерации изменений и допол- нений по вопросам уголовно-исполнительной системы», законопроект кото- рого находится на стадии обсуждения в Государственной Думе².

Важное значение имеет также и взаимодействие Уполномоченного с Президентом РФ. Так, 29 июня 2010 года в Кремле проходила встреча Пре- зидента с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, на которой обсуждались вопросы, связанные с состоянием, обеспечением и за- щитой прав и свобод человека и гражданина в России. Президент подчерк- нул, что рассматривает институт Уполномоченного как важный инструмент правового государства и намерен оказывать ему поддержку³. Такая поддерж- ка, с учетом исторически сложившейся в России централизации власти и ре- комендательного характера заключений Уполномоченного, является, на наш взгляд, крайне необходимой.

Важное место в системе разбираемого нами взаимодействия принадле- жит неправительственным правозащитным организациям (НПО). В настоя-

¹. Письмо № ОМ 15.719-132 от 12 октября 2010 г. «О финансировании учреждений уго- ловно-исполнительной системы Минюста России в 2011 году» Председателю Комитета по бюджету и налогам Государственной Думы Федерального Собрания. Защита прав челове- ка // Сборник документов. 2009-2011. М., 2011. С. 541-549.

² Описание см.: Коровникова Е. А. Деятельность Уполномоченного по правам человека в контексте осуществления парламентского контроля в Российской Федерации // Юридиче- ский мир. 2011. №8. С. 32-34.

³ Стенограмму встречи см.: Сборник докладов и иных официальных документов Феде- рального Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. С. 567-586.

257

щее время в России их зарегистрировано более тысячи. Следует отметить ак- тивизацию деятельности НПО, особенно в тех областях, где наблюдаются массовые нарушения прав человека. В связи с этим, Уполномоченный стре- мится установить отношения сотрудничества со всеми объединениями, ока- зать им возможную методическую, консультативную, организационную под- держку и помощь. Регулярным стало проведение «круглых столов» с лиде- рами ведущих российских неправительственных правозащитных организа- ций по актуальным проблемам в сфере соблюдения прав человека в Россий- ской Федерации. В рамках мероприятий по правовому просвещению, разви- тию образования и сотрудничеству в области прав человека проводятся се- минары и конференции. В качестве примера, можно привести семинар «Пе- нитенциарные учреждения и общественные объединения», а также проведе- ние круглого стола «По вопросам законодательства об общественном кон- троле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержа- ния»¹. Кроме того, одной из форм информационного взаимодействия Упол- номоченного с НПО является работа Экспертного совета при Уполномочен- ном, в состав которого входят представители практически всех известных правозащитных организаций. Работа совета направлена на разрешение во- просов в сфере восстановления нарушенных прав, совершенствования зако- нодательства, развития международных связей в области прав человека².

Неотъемлемой частью работы Уполномоченного является междуна- родное сотрудничество. В этой связи за десятилетний период деятельности, федеральным Уполномоченным были установлены и получили развитие международные связи с такими авторитетными организациями, как Управле- ние Верховного Комиссара ООН по правам человека, Управление Верховно- го Комиссара ООН по делам беженцев, Международный Красный Крест, Комиссия Европейского Союза, Совет Европы, Парламентская Ассамблея

¹ Пенитенциарные учреждения и общественные объединения: опыт взаимодействия // Вестник Уполномоченного по правам человека в РФ. 2011. №3. С. 117-121.

² Замышляев Д. В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Кон-

Совета Европы, Европейский Суд по правам человека, Европейский Комитет по предупреждению пыток, Бюро по демократическим институтам и прав че- ловека, организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, Совет гос- ударств Балтийского моря и др.¹. Одной из форм международного сотрудни- чества стали ежегодные встречи Европейских омбудсманов, их совместное участие в работе конференций, «круглых столов»².

Необходимо сказать, что международные функции Уполномоченный осуществляет в соответствии с требованиями Федерального конституционно- го закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федера- ции». Это, прежде всего, мероприятия по восстановлению нарушенных прав российских граждан за рубежом, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации. Специфи- ка рассмотрения жалоб и обращений международного характера, на наш взгляд, состоит в том, что процесс восстановления нарушенных прав граждан часто затрагивает как международно-правовые аспекты межгосударственных отношений, так и сферу внешней политики и дипломатии. В силу этого взаи- модействие Уполномоченного с Министерством иностранных дел Россий- ской Федерации и российских загранучреждений приобретает особую значи- мость. Развитие международного сотрудничества в данной области, активное использование зарубежного опыта в пенитенциарной сфере, безусловно, спо- собствует повышению эффективности деятельности Уполномоченного по защите прав человека в местах лишения свободы.

Работа Уполномоченного по правам человека с обращениями осуж- денных. Мы полагаем, что поступающие Уполномоченному жалобы являют- ся основным источником получения информации о нарушении прав и закон- ных интересов лиц, находящихся в местах принудительного содержания, а также одним из главных способов реализации им контрольных функций.

¹ Доклад «О деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федера- ции» Лукина В. П. в 2010 году. М., 2010. С. 121-227.

² Встреча Европейских омбудсманов // Вестник Уполномоченного по правам человека в

Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» не конкретизирует лицо, обладающее правом обращения к Уполномоченному. Следовательно, подать жалобу мо- гут не только лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы, но и их родственники, адвокаты, общественные организации и т.п.

В ч. 1 ст. 16 указанного Закона закреплено правило, в соответствии с которым жалоба, может быть подана Уполномоченному только после того, как заявитель использовал административные или судебные способы право- вой защиты, но остался не согласен, с принятым решением. Такое ограниче- ние законодателя, на наш взгляд, вполне оправдано, поскольку назначение института омбудсмана дополнять существующие средства правовой защиты и активизировать их, то есть не рассматривать жалобы по первой инстанции, а отслеживать нарушения со стороны государственных органов и должност- ных лиц в пределах своей компетенции. Однако, мы считаем, что для лиц, содержащихся в местах лишения свободы, должно быть сделано исключение, в связи с возможными нарушениями их права на обращение. Как показывает практика, Уполномоченный принимает жалобы к рассмотрению по первой инстанции, если в них указывается на невозможность отправки корреспон- денции в связи с противоправными действиями администрации исправитель- ного учреждения. Как правило, такие доводы тщательно проверяются со- трудниками аппарата Уполномоченного с выездом в исправительное учре- ждение¹. Мы полагаем, что такая практика требует законодательного закреп- ления во избежание обвинения Уполномоченного в отступлении от закона.

Надо сказать, что во всем мире омбудсман защищает права, которые не только получили конституционное или иное законодательное закрепление, но и естественные права человека, справедливо полагая, что законы граждан- ского общества по значению, содержанию и влиянию зачастую «перевеши- вают» позитивные законы. Поэтому заявитель вправе ссылаться в жалобе на

¹ Замышляев Д. В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Кон- ституционное и муниципальное право. 2002. №3. С. 33.

260

предвзятое, халатное отношение, невнимательность, некомпетентность, во- локиту, произвол и т.п., допущенные в отношении него государственными чиновниками¹.

Статья 17 Закона устанавливает общее правило, в соответствии с кото- рым жалоба может быть подана Уполномоченному не позднее истечения од- ного года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда за- явителю стало известно об их нарушении.

Безусловно, законодатель прав, установив подобное ограничение, по- скольку работать с запоздалой жалобой в связи с проведением проверочных мероприятий, получения необходимой информации и т.д. достаточно слож- но. Представляется, однако, что для лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы, должно быть сделано исключение в силу специфики их пребывания в изоляции. Как показывает анализ обращений осужденных в аппарат Уполномоченного, таких жалоб поступает немного и рассмотрение их зависит полностью от позиции Государственного защитника. На сего- дняшний день практика такова, что если Уполномоченный сочтет, что в деле имеются особые обстоятельства, то в случае истечения такого срока, жалобу примут к рассмотрению².

Анализ сказанного, на наш взгляд, свидетельствует о необходимости дополнения рассматриваемой нормы, с учетом особых обстоятельств, воз- можных в местах принудительного содержания граждан. Полагаем, что такое дополнение Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» будет способствовать восста- новлению нарушенных прав лиц, содержащихся в местах лишения свободы, придаст деятельности Уполномоченного неформальный оттенок, а также узаконит имеющуюся практику.

¹ Хаманева Н. Ю. Уполномоченный по правам человека – защитник прав граждан. М., 1998. С. 36.

² Бегаева А. А. Развитие специализированного института Уполномоченного по правам че- ловека в РФ // Право и политика. 2004. №5. С. 100.

В соответствии с действующим Законом, жалоба, адресованная Упол- номоченному, подается в письменной форме. Она должна содержать фами- лию, имя, отчество и адрес заявителя, изложение существа решений или дей- ствий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и законные интересы, а также сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке. Жалоба должна быть подписана заявителем. Таким образом, зако- нодатель устанавливает минимум требований, для того, чтобы граждане не испытывали формальных затруднений при обращении в соответствующую службу. По смыслу Закона, форма жалобы является неотъемлемым условием обращения к Уполномоченному, несоблюдение требований, указанных в ч. 2 ст. 17, может служить основанием для отказа в принятии жалобы, хотя, как мы уже отмечали, для лиц, содержащихся в местах лишения свободы необ- ходимо предусмотреть исключение.

В подтверждение нашей позиции, следует отметить, что в последнее время достаточно распространенными стали анонимные коллективные жало- бы осужденных на действия администрации исправительного учреждения, содержащие просьбу о конфиденциальности указанных фактов. Несмотря на то, что Уполномоченный имеет формальные основания такие жалобы не рас- сматривать, работа по ним ведется. Как правило, для проверки фактов по та- ким жалобам Уполномоченный и сотрудники его аппарата выезжают на ме- сто.

В качестве примера, можно привести жалобу 30 осужденных, содер- жащихся в учреждении ОД-1/6 (п. Мелихов, Ковровского района), которые жалуются на действия администрации в связи с применением к ним жесто- ких, унижающих человеческое достоинство мер обращения. Их жалобы в различные инстанции, в том числе прокуратуру, администрацией исправи- тельного учреждения не отправлялись. В этой связи Уполномоченный обра- тился к Прокурору Владимирской области с просьбой о проведении тща-

тельной проверки деятельности администрации названного учреждения. Жа- лоба взята на контроль Уполномоченным¹.

В августе 2010 г, к Федеральному Уполномоченному обратились 57 осужденных, отбывающих наказание в учреждении ЮН-83/8 (Ярославская область), с жалобой на условия содержания в колонии. Обращения были приняты к производству, осуществлен выезд в колонию для проверки дово- дов, изложенных в жалобах, на месте. В результате были восстановлены пра- ва более 300 осужденных. Уполномоченным по результатам командировки в УИН Ярославской области направлено ходатайство о наказании сотрудни- ков, нарушавших права осужденных. Кроме того, направлены рекомендации по устранению выявленных нарушений, юридическая литература для право- вого просвещения сотрудников колонии и осужденных².

Аналогичные жалобы осужденных на действия администрации и пер- сонала исправительных учреждений, на уничтожение ими корреспонденции, адресованной в различные государственные органы, в 2009 году пришли в аппарат Уполномоченного из учреждения ЮИ-78/9 г. Ульяновска (45 чело- век), учреждения ЯИ-22/5 УИИ МЮ РФ по Орловской области (29 человек), учреждения УЕ-394/10 ГУИН МЮ РФ по Республике Башкортостан (40 че- ловек), учреждения КЖ-26/6 г. Соль-Илецка Оренбургской области (56 чело- век) и многих других³.

На наш взгляд, именно такие жалобы требуют оперативного вмеша- тельства Уполномоченного с целью выявления и предания гласности проти- воправных действий должностных лиц, так как подобная практика часто су- ществует благодаря изоляции исправительных учреждений.

Действующий Закон предоставляет Уполномоченному свободное усмотрение при решении вопроса о том, начинать производство по жалобе или нет. На основании ст. 20 Закона Уполномоченный вправе: 1) принять жа- лобу к рассмотрению; 2) разъяснить осужденному лицу средства, которые

¹ URL: http://ombudsmanrf.org/2009-11-05-14-00-18/2011.

² Там же.

³ Там же.

тот справе использовать для защиты своих прав и законных интересов; 3) направить жалобу государственному органу или должностному лицу, к ком- петенции которых относится разрешение жалобы по существу; 4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению, указав мотивы. При этом, в соответствии с ч. 3 ст. 20 указанного Закона, отказ в принятии жалобы к рассмотрению об- жалованию не подлежит.

О принятом решении Уполномоченный в десятидневный срок должен уведомить заявителя. В случае начала рассмотрения жалобы Уполномочен- ный информирует также государственный органы или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которых обжалуются.

Приняв жалобу к своему рассмотрению, Уполномоченный проводит про- верку по ней самостоятельно либо поручает ее проведение компетентным орга- нам или должностным лицам, кроме тех, чьи действия обжалуются (ч. 2 ст. 22).

Законодатель не устанавливает срок, в течение которого жалоба граж- данина должна быть рассмотрена. Это, на наш взгляд, связано с тем, что дея- тельность Уполномоченного имеет специфичный характер. Так, например, в ряде случаев положительное решение вопроса, поднятого в жалобе, напря- мую зависит от изменения законодательства, деятельности правоохранитель- ных органов и т.п. Следовательно, установить конкретный срок не представ- ляется возможным. В связи с этим, вывод сделанный В.В. Бойцовой, о том, что «омбудсман – быстрый способ разрешения жалоб граждан»¹, применим далеко не ко всем обращениям.

О результатах рассмотрения жалобы Уполномоченный обязан изве- стить заявителя. В случае установления факта нарушения прав заявителей Уполномоченный обязан предпринять меры по восстановлению нарушенных прав граждан в пределах своей компетенции, определенной Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Рос- сийской Федерации» (ст. 26).

¹ Бойцова В. В. Правовой институт омбудсмена в системе взаимодействия государства и гражданина: дисс. … докт. юрид. наук: 12.00.02 / Бойцова Виктория Валентиновна. М., 1995. С. 9.

Таким образом, информация о нарушениях прав человека при отбыва- нии наказания в местах лишения свободы направляется в органы, к компе- тенции которых относится принятие соответствующих решений и исполне- ние ставится Уполномоченным на контроль. Тем не менее, как свидетель- ствует проведенный нами анализ практики по жалобам, добиться положи- тельного результата сложно. В ответах из управлений по исполнению нака- заний Министерства юстиции РФ и из региональных прокуратур, осуществ- ляющих надзор за соблюдением закона в местах принудительного содержа- ния, часто сообщается о том, что факты не подтвердились. Но даже в тех случаях, когда доводы, указанные в жалобах, признаются обоснованными, это не означает, что права всех заявителей будут автоматически восстановле- ны. Одна из причин – экономическая. Связана она с тем, что средств на со- держание колоний не хватает, и улучшить кардинальным образом их состоя- ние невозможно. Поэтому, в аппарат Уполномоченного часто приходят отве- ты, похожие на этот: «В ходе проведенной проверки руководство исправи- тельного учреждения и представители Управления исполнения наказаний Минюста России по Калининградской области провели беседу с осужденным М., в ходе которой ему еще раз были разъяснены условия содержания и объ- ективные трудности в их обеспечении. Проведенной разъяснительной бесе- дой М. удовлетворен и претензий не имеет, о чем сделал письменное заявле- ние»¹.

Нередки случаи, когда обращения Уполномоченного, адресованные в органы государственной власти, наталкиваются на «стену» непонимания, а порой и на пренебрежение к правам граждан.

Так, гражданин Ю. обратился к Уполномоченному с просьбой о пере- воде в ИК Курской области, где он совершил преступление и где проживает его престарелая мать. Уполномоченный обратился в ГУИН Минюста России с просьбой о переводе. Ответ содержал следующее: «Осужденный Ю. не

¹ Шеенков О. А. Становление конституционного института Уполномоченного по правам человека в РФ: автореф. дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.01 / Шеенков Олег Анатольевич. М., 2001. С. 55.

имеет формальных оснований для перевода». В то же время УИК РФ уста- навливает, что осужденные к лишению свободы отбывают наказание в ис- правительных учреждениях в пределах территории субъекта Российской Фе- дерации, в котором они проживали или были осуждены (ч. 1 ст. 73)¹.

Другой пример. Жалоба осужденного К. и документы, приложенные к ней, свидетельствовали о том, что он провел в ИК 55.4 (г. Медынь Калуж- ской области) лишних два года. Ответ же, Первого заместителя прокурора Калужской области на обращение Уполномоченного, был следующим: «В компетенцию прокуратуры не входит предъявление исков в интересах осуж- денных. По вопросу возмещения вреда, причиненного К. действиями суда, осужденный вправе обратиться с заявлением в суд». Есть подобная отписка и от судейских органов. «Дела о таких лицах», – сообщил заместитель предсе- дателя Калужского областного суда, – «пересматривались в порядке надзора по заявлению осужденных. Таким образом, оснований считать, что К. неза- конно отбывал лишение свободы по вине судебных органов, не имеется»².

Уполномоченный счел необходимым предать эти вопиющие факты нарушения прав человека, а также профессиональной некомпетентности и равнодушия чиновников, гласности. Так, в Парламентской газете появилась статья «Герой из книги антирекордов»³.

Мы полагаем, что халатное отношение к вопросам защиты прав чело- века, не только сводит на нет проводимую работу по реформированию УИС, но и порождает массовые жалобы граждан, в том числе в Европейский Суд по правам человека. Доведение дела до Европейского Суда становится ре- зультатом невнимательного, безразличного отношения к судьбам граждан, содержащихся в местах лишения свободы, результатом неприятия необходи- мых мер даже в тех случаях, когда нарушения очевидны.

Контроль за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы при совершенствовании законодательства. Согласно ч. 2

¹ Там же, с. 58.

² Там же, с. 60.

³ Герой из книги антирекордов // Парламентская газета. 2002. 31 января.

ст. 55 Конституции РФ в Российской Федерации не должны издаваться зако- ны, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. В целом, как было отмечено выше, законодатель воплотил в нормах УИК РФ требования международно-правовых актов о правах человека. В то же время в докладах Уполномоченного не раз говорилось о необходимости введения некоторых изменений и дополнений в действующий УИК РФ, в части, каса- ющейся гуманизации условий отбывания наказания в местах лишения свобо- ды и устранения пробелов в правовом регулировании. В частности, речь шла о снятии ограничения в отношении получения посылок, передач и бандеро- лей женщинам и несовершеннолетним; об отмене или существенном умень- шении ограничения в использовании осужденными денег для приобретения продуктов питания и предметов первой необходимости, имеющихся на лице- вых счетах; о внесении изменения в ч. 10 ст. 175 УИК РФ, предусматриваю- щую условно-досрочное освобождение лишь в случаях, когда осужденные переведены на облегченные условия отбывания наказания, исключив это до- полнительное условие; о сокращении массовых перевозок осужденных по стране и обеспечению выполнения положения ст. 73 УИК РФ, согласно кото- рой осужденные к лишению свободы отбывают наказание в исправительных учреждениях в пределах территории субъекта РФ, в котором проживали или были осуждены¹.

В связи с этим, при поддержке Уполномоченного в Государственной Думе РФ рассматривались законопроекты, направленные на гуманизацию обращения с осужденными. Необходимо отметить, что, несмотря на острую необходимость законодательных новелл, их прохождение в Парламенте было нелегким. В первую очередь это касалось Федерального закона №25 «О вне- сении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РФ, Уголовно- процессуальный кодекс РСФСР, Уголовно-исполнительный кодекс РФ и другие законодательные акты РФ» от 21 февраля 2001 года. Проект данного

¹ Борсученко С. А. Контроль за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. С. 118- 123.

закона был внесен в Государственную Думу еще в 1998 году, однако долгое время дорабатывался с целью устранения из него ультрареволюционных но- вовведений. Для принятия Закона понадобились согласительные процедуры.

Федеральный закон №25 от 21 февраля 2001 года имел основной целью смягчение уголовной политики государства и за этот счет сокращение числа осужденных к лишению свободы, перераспределение осужденных к лише- нию свободы путем перевода части осужденных из исправительных колоний закрытого типа в колонии-поселения, а также меры, направленные на гума- низацию обращения с лицами указанной категории.

При непосредственном участии Уполномоченного был принят Феде- ральный закон №26 «О внесении изменений и дополнений в некоторые зако- нодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод» от 21 февраля 2001 года¹.

В частности, данным Законом была изменена ч. 2 ст. 91 УИК РФ, ре- гламентирующая осуществление цензуры корреспонденции лиц, отбываю- щих лишение свободы. При этом в соответствии с положением международ- ных актов, в том числе Конвенции о защите прав человека и основных сво- бод установлено, что переписка осужденных с защитником или иным лицом, оказывающим помощь на законных основаниях, цензуре не подлежит. Ис- ключения составляют случаи, когда администрация исправительного учре- ждения располагает достоверными данными о том, что содержащиеся в пе- реписке сведения, направлены на инициирование, планирование или органи- зацию преступления либо вовлечение в его совершение других лиц. Для пре- дупреждения фактов злоупотребления необоснованного введения цензуры переписки с защитником, рассматриваемым Законом установлено, что такая цензура осуществляется по мотивированному постановлению руководителя исправительного учреждения или его заместителя. Представляется, что не-

¹ Доронина О. Н., Калинин В. А. Европейские стандарты защиты прав человека в практике Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. С. 32.

268

смотря на некоторые недостатки рассматриваемых законодательных актов, их гуманистическая ориентация очевидна¹.

В целом, при активном участии Уполномоченного были внесены изме- нения в 48 статей УИК РФ, добавочно введены 2 новые статьи.

Кроме того, необходимо напомнить, что именно Уполномоченный не- однократно обращался к депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ о необходимости скорейшего приня- тия нового УПК, с которым связывали надежду на сокращение численности осужденных к лишению свободы.

Действительно, в результате вступления УПК РФ в силу более гуман- ными стали карательная политика государства стала более гуманной. В УПК РФ реализованы такие важные институты, как защита прав и свобод граждан, судебный контроль за законностью и обоснованностью решений и действий правоохранительных органов на стадиях уголовного преследования. Суще- ственно ограничены основания для применения меры пресечения в виде за- ключения под стражу².

В то же время, УПК РФ имеет ряд серьезных недостатков, на которые указал в своем заключении Экспертный совет при Уполномоченном еще на стадии обсуждения проекта. Уполномоченный отмечал, что введение нового УПК в действие в указанном варианте повлечет необходимость внесения в него многочисленных изменений и дополнений с целью устранения имею- щихся противоречий Конституции РФ, международно-правовым актам, фе- деральным конституционным законам, постановлениям Конституционного Суда РФ³. Однако мнение Уполномоченного законодатели не учли, что яви-

¹ Михлин А. С., Селиверстов В. И. Проблемы правовой реформы в сфере исполнения наказаний // Государство и право. 2002. №7. С. 14-16.

² Зубкова В. И. Уголовное наказание и его социальная роль: теория и практика. М., 2002. С. 143-145.

³ Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «О вы- полнении Россией обязательств, принятых при вступлении в Совет Европы». М.: Норма, 2002. С. 42-52; Минязева Т. Ф. Политика государства в сфере обеспечения правового по- ложения осужденных // Правоведение. 2000. №1. С. 127-136.

269

лось причиной многочисленных, иногда явно противоречивых, поправок в УПК РФ¹.

В качестве примера, по устранению коллизий в законодательстве и правоприменительной практике, можно привести работу Уполномоченного по изменению редакции ст. 24 УИК РФ.

Так, Федеральным законом №85 от 24 мая 2007 года «О внесении до- полнения и изменений в статью 24 Уголовно-исполнительного кодекса Рос- сийской Федерации» было внесено дополнение в перечень лиц, имеющих право посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, без специ- ального на то разрешения. В соответствии с указанной редакцией ст. 24 УИК РФ Уполномоченный имел право посещать учреждения и органы, исполня- ющие наказания, но только при проведении проверки по жалобе. Следова- тельно, без конкретной жалобы из исправительного учреждения Уполномо- ченный мог посещать это учреждение лишь после получения соответствую- щего разрешения, что, безусловно, осложняло и сужало его возможности по защите лиц, отбывающих наказания в местах лишения свободы.

Таким образом, была создана коллизия между ст. 24 УИК РФ и ст. 21 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», а также ст. 38 ФЗ «Об учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы», согласно которым Уполномоченный вправе посещать учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы для осу- ществления контроля без специального на то разрешения. Подобная норма вступала в противоречие и со ст. 2 Конституции РФ. Безусловно, если следо- вать иерархии законов, то Федеральный конституционный закон имеет выс- шую юридическую силу по отношению к Уголовно-исполнительному кодек-

¹ Следует отметить, что действующий УПК РФ ограничивает компетенцию и самого Уполномоченного, предусмотренную Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Так, в соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 23 указанного Закона Уполномоченный вправе знакомиться с уголовным делом, приговор по которому вступил в законную силу, либо с делом, производство по которому прекращено, а также с материалами об отказе в возбуждении уголовного дела. Это норма была включена и в УПК РСФСР (ст. 375), тогда как УПК РФ такой нормы не содержит.

су, и в этом случае подлежит применению. Однако было бы не плохо иметь законодательство без противоречий и пробелов, которые и так осложняют ситуацию с правами человека в стране и реальной возможностью что-либо изменить в этой сфере.

Мы полагаем, что такое решение законодателя являлось ошибочным и с правовой, и с социальной точек зрения. Стоит ли в условиях чиновничьего произвола, а также массовых и грубых нарушений прав человека в местах лишения свободы связывать посещение Уполномоченным учреждений и ор- ганов, исполняющих наказания, с конкретными жалобами осужденных? Раз- ве можно в таких условиях гарантировать, что все обращения осужденных доходят до Уполномоченного? А если осужденные по каким-либо причинам таких жалоб не подают, а нарушения имеют место?

По нашему мнению, есть все основания для того, чтобы Уполномочен- ный по своей инициативе предпринимал меры по защите прав лиц, отбыва- ющих наказание в местах лишения свободы. Поэтому, на наш взгляд, данная юридическая коллизия представляла собой повод для обращения Уполномо- ченного в Конституционный Суд РФ о признании неконституционными по- ложения ч. 2 ст. 24 УИК РФ.

В результате неоднократного обращения в Государственную Думу зако- нодателем было учтено мнение Уполномоченного в ФЗ-№161 от 08.12.2008 и в соответствии с новой редакцией п. «а» ч. 1 ст. 24 УИК РФ, его посещение учреждений и органов, исполняющих наказания, без специального на то разре- шения, не связано с поступлением конкретной жалобы, что полностью соответ- ствует ст. 21 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и ст. 38 Федерального закона «Об учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы», а также смыслу и назначению института омбудсмана.

Из приведенных примеров следует, что реализация одного из самых существенных обязательств России – о совершенствовании уголовного, уго- ловно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства в це-

лях приведения его в соответствие с европейскими стандартами проведена половинчато, во многом формально и не создает прочных предпосылок для отвечающих цивилизованным образцам преобразований в данной области¹.

Продолжением правовой реформы в сфере исполнения наказаний, на наш взгляд, было принятие Федерального закона «Об общественном контро- ле в местах принудительного содержания»². Уполномоченный неоднократно принимал участие в парламентских слушаниях по проекту данного Закона, проходивших в Государственной Думе начиная с 1998 года. На протяжении более десяти лет, Уполномоченный в процессе парламентских слушаний ак- тивно поддержал идею введения в этой сфере компетентного общественного контроля, предложив дифференцировать режим контроля в отношении под- следственных и лиц, отбывающих наказания. Итогом работы стало принятие выше указанного закона от 10 июня 2008 года.

Очевидно, что совершенствование законодательства в уголовно- исполнительной сфере является действенным способом восстановления нарушенных прав лиц, содержащихся в местах лишения свободы.

В качестве примера, можно привести Заключение Уполномоченного на Постановление Правительства РФ от 15 октября 2001 года №727 «О порядке обеспечения пособиями по обязательному государственному страхованию осужденных к лишению свободы лиц, привлеченных к оплачиваемому тру- ду»³, нарушающее основные права человека и гражданина, гарантированные Всеобщей декларацией прав человека, Международным пактом об экономи- ческих социальных и культурных правах, Конституцией РФ, Уголовно- исполнительным и иным законодательством РФ, адресованное Председателю Правительства РФ.

Данное Постановление устанавливает ряд ограничений прав осужден- ных, как граждан Российской Федерации на обеспечение пособиями по обя-

¹ См.: Доронина О. Н., Калинин В. А. Европейские стандарты защиты прав человека в практике Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. С. 33.

² Федеральный закон от 10 июня 2008 г. №76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспе- чением прав человека в местах принудительного» // СЗ РФ. 2008. №12. Ст. 1242.

зательному государственному социальному страхованию. Особо грубые нарушения прав человека прослеживаются при регулировании вопроса об обеспечении осужденных женщин пособиями по беременности и родам, а также ежемесячного пособия женщинам на период отпуска по уходу за ре- бенком до достижения им возраста полутора лет.

По мнению Уполномоченного, данное постановление нуждалось в пе- реработке с целью устранения нарушений прав человека. В связи с этим в Правительство РФ было направлено его заключение.

Следует отметить, что Постановлением Правительства Российской Фе- дерации от 12 августа 2002 г. №586¹ были учтены выводы Уполномоченного и были внесены соответствующие изменения в Постановление Правитель- ства Российской Федерации от 15 октября 2001 г. №727.

Приведенный пример, а также поступающие к Уполномоченному жа- лобы свидетельствуют о том, что права и свободы граждан нарушаются в ре- зультате применения не только неконституционных законов, но и других нормативных актов, включая подзаконные акты Президента РФ и Правитель- ства РФ.

Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» наделяет Уполномоченного правом об- ращения с жалобой в Конституционный Суд РФ на нарушение конституци- онных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим при- менению в конкретном деле, однако отсутствует право на обращение с хода- тайством о проверке конституционности подзаконных актов и международ- ных договоров (п. 5 ч. 1 ст. 29).

В связи с вышеизложенным, считаем целесообразным предоставить Уполномоченному право на обращение в Конституционный Суд РФ с запро- сом о проверке конституционности как законов, международных договоров, так и подзаконных актов Президента РФ, Правительства РФ, органов испол- нительной власти субъектов РФ, поскольку конституционные права Уполно-

моченного в этом плане неоправданно ограничены. Данное предложение требует закрепления в Федеральном конституционном законе «О Конститу- ционном Суде Российской Федерации» и Федеральном конституционном за- коне «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

По нашему мнению, Уполномоченный должен не только оценивать за- конопроекты, но и сам выступать их инициатором и разработчиком в целях обеспечения и соблюдения прав и законных интересов лиц, содержащихся в местах лишения свободы. Полагаем, что функция по совершенствованию за- конодательства будет осуществляться более эффективно, если Уполномочен- ного наделить правом законодательной инициативы по вопросам соблюдения прав человека, тем более что в России конституционный контроль не являет- ся стадией законотворческого процесса. В настоящее время Уполномочен- ный вносит законопроекты через комитеты Государственной Думы или от- дельных депутатов, только они решают, когда и в каком виде передавать их на рассмотрение Думы. В процессе рассмотрения могут проводиться слуша- ния, создаваться согласительные комиссии, и, в большинстве случаев, Упол- номоченный и сотрудники его аппарата не только не включаются в состав таких комиссий, но и не уведомляются об этом. По таким законопроектам трудно осуществлять мониторинг, так как они вносятся от комитета или депу- татов. Это изменение соответствовало бы и практике функционирования омбудсмана в мире, практически все из них наделены правом законодательной инициативы¹. Поэтому, мы считаем необходимым внесение в Конституцию РФ соответствующих поправок, касающихся расширения круга субъектов права за- конодательной инициативы путем отнесения к их числу Уполномоченного.

Заканчивая данный параграф необходимо отметить, что институт Упол- номоченного по правам человека находится в своем непрерывном развитии, од- ним из направлений которого является все большая специализации. Так, в 2009

¹ Матвеева О. М. Эволюция института ответственности правительства и новые формы парламентского контроля в зарубежных странах // Российский юридический журнал. 1995.

№2. С. 56.

году Указом Президента РФ¹, был учрежден пост Уполномоченного по правам ребенка, а Законом от 7 мая 2013 года² – Уполномоченного по защите прав предпринимателей в РФ. Примечательно, что все эти специализированные ин- ституты, в аспектах своих полномочий нашли свое отражение и в рамках уго- ловно-исполнительного законодательства. Сказанное, в частности касается п. 4. ст. 12 и п. 1. пп. «ж» ст. 24 УИК РФ³ закрепляющих права осужденных на бес- препятственное обращение к этим Уполномоченным, и права на беспрепят- ственное посещение ими ИУ, соответственно.

В целом, приведенный анализ деятельности Уполномоченного обнару- жил существенные недостатки правового оформления данного института.

Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» не регламентирует вопросы взаимодей- ствия и разграничения полномочий между уполномоченными на федераль- ном и региональном уровне. В этой связи требуется закрепить в едином За- коне систему омбудсманов в Российской Федерации, общие принципы их функционирования. Нуждаются в правовой регламентации вопросы статуса федерального Уполномоченного и уполномоченных в субъектах Федерации, механизм осуществления их полномочии и гарантии деятельности, форм вза- имодействия с различными государственными органами, общественными объединениями и т.п. Полагаем, что обозначенные проблемы должны быть отражены в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», а не в самостоятельном законе, поскольку это способствует загромождению законодательной базы и ее усложнению, но не облегчает участь правоприменителя, как показали резуль- таты нашего социологического исследования. Кроме того, в целях повыше- ния эффективности защиты прав личности во всех регионах нашей страны на Федерального Уполномоченного необходимо возложить координацию дея- тельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Фе-

¹ Указ Президента РФ от сентября 2009 года №986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» // СЗ РФ. 2009. №36. Ст. 4312.

² Федеральный закон от 7 мая 2013 №78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав пред- принимателей в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. №19. Ст. 2305.

³ ФЗ №132 от 1 июля 2010 г.; ФЗ №304 от 30 декабря 2012; ФЗ №294 от 2 ноября 2013 г.

дерации. В этой связи следует изменить ч. 1 ст. 5 действующего Закона, которая оставляет вопрос об учреждении уполномоченных в субъектах Федерации на усмотрение самих субъектов, что, на наш взгляд, нарушает их равенство и ста- вит в зависимость от воли региональных властей. Предлагаем рассматриваемую статью в следующей редакции: «Должность Уполномоченного по правам чело- века в субъекте Российской Федерации учреждается в соответствии с конститу- цией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации».

Действующий Закон не содержит специальных норм, регулирующих деятельность Уполномоченного по защите лиц, находящихся в местах при- нудительного содержания (исключение – ст. 19). Между тем, данная катего- рия лиц во многом не способна самостоятельно эффективно защищать свои права с учетом специфики нахождения в изоляции и нуждается в особой за- боте со стороны Уполномоченного. Следовательно, данное направление дея- тельности Уполномоченного должно стать приоритетным. С целью повыше- ния его эффективности, по нашему мнению, необходимо посвятить самосто- ятельную главу рассматриваемого Закона контролю Уполномоченного за учреждениями и органами, исполняющими наказания (по аналогии с Феде- ральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»). Отдельно выде- лить предмет контроля, формы контроля, полномочия Уполномоченного. За- конодательно определить алгоритм посещения мест лишения свободы. Кро- ме того, необходимо конкретизировать ст. 17 в части перечня субъектов, об- ладающих правом подачи жалобы в службу Уполномоченного. Что касается установленных требований к срокам подачи жалобы и ее форме, то здесь, на наш взгляд, для лиц, находящихся в местах изоляции должно быть преду- смотрено исключение из общего правила. Мы предлагаем рассматриваемую статью в следующей редакции:

«1. Правом на подачу жалобы обладает не только лицо, имеющее соб- ственный интерес в деле, но и его представители, а также общественные ор- ганизации.

2. Жалоба должна быть подана не позднее одного года с момента фак- тического нарушения права или с момента, когда заявителю стало известно о

его нарушении. В особых случаях, для лиц, находящихся в местах принуди- тельного содержания, указанный срок может быть продлен.

3. Жалоба должна содержать фамилию, имя, отчество и адрес заявите- ля, изложение существа обжалуемых действий (бездействий), а также сопро- вождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в су- дебном или административном порядке».

Помимо этого, ст. 16 указанного Закона также требует дополнения с учетом особых обстоятельств мест принудительного содержания граждан. Предлагаем дополнить ч. 1 указанной статьи следующим содержанием:

«Уполномоченный вправе рассматривать жалобы осужденных к лишению свободы без предварительного обжалования заявленных нарушений в адми- нистративном или судебном порядке».

В связи с тем, что осужденные в местах лишения свободы не всегда могут выполнить требования закона в целях защиты своих прав, необходимо предо- ставить Уполномоченному право самому решать вопрос о принятии подобных обращений и проведении по ним проверки. На наш взгляд, детальная регламен- тация на законодательном уровне деятельности Уполномоченного в уголовно- исполнительной сфере крайне необходима в связи с отсутствием силовых, им- перативных методов воздействия на нарушителей со стороны российского омбудсмана, а также для облегчения работы сотрудникам УИС.

Результаты нашего исследования показали, что Уголовно- исполнительный кодекс РФ также нуждается в дополнении, поскольку не со- держит самостоятельных норм, регулирующих деятельность Федерального Уполномоченного, а также уполномоченных в субъектах Российской Феде- рации в уголовно-исполнительной сфере.

По нашему мнению, УИК РФ должен содержать отдельную статью, по- священную контролю Уполномоченного за деятельностью персонала учре- ждений и органов, исполняющих наказания. Нами предлагается следующая редакция данной статьи «Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации осуществляет контроль за соблюдением прав и законных интере- сов лиц, содержащихся в местах лишения свободы. Правила осуществления указанного контроля устанавливаются федеральным законодательством».

Нуждается в дополнении ч. 4 ст. 15 УИК РФ, путем введения исчерпы- вающего перечня органов, осуществляющих контроль и надзор за деятельно- стью учреждений и органов, исполняющих наказания, в которые обращения лиц, находящихся в местах принудительного содержания, направляются без цензуры. Предлагаем ч. 4 ст. 15 УИК РФ в следующей редакции: «Предло- жения, заявления и жалобы осужденных к аресту, содержанию в дисципли- нарной воинской части, лишению свободы, смертной казни, адресованные в суд, прокуратуру, вышестоящие органы уголовно-исполнительной системы, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, уполномо- ченным по правам человека в субъектах Российской Федерации, в обще- ственную наблюдательную комиссию, Европейский Суд по правам человека цензуре не подлежат и не позднее одних суток (за исключением выходных и праздничных дней) направляются по принадлежности».

Обозначенный подход позволит, на наш взгляд, повысить уровень пра- вовой регламентации деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Разумеется, совершенствование законодательной ба- зы не единственное средство активизации деятельности Уполномоченного. Однако это первый необходимый шаг, не сделав которого, вряд ли можно рассчитывать на успешное развитие этого демократического института.