§ 2. Омбудсмен/уполномоченный по правам человека как новый институциональный элемент системы защиты прав и свобод человека и гражданина в постсоветских государствах

В последнее десятилетие тенденция массового создания

государственных правозащитных органов стала характерной для стран, вступивших, в так называемый, переходный период в развитии права.

Начиная с 1990-х годов, после распада Союза Советских Социалистических Республик, проблема создания эффективной государственной системы защиты прав и свобод человека в постсоветских странах стала особо приоритетной в связи с радикальной трансформацией политического, государственно-правового и социально-экономического путей развития. Новые суверенные государства, в том числе и Россия, провозгласив и зафиксировав в конституциях приверженность общепризнанным принципам и нормам по правам человека, наряду с реформированием традиционных механизмов защиты прав человека, стали инкорпорировать в свои системы защиты прав и свобод человека «западные» образцы государственных правозащитных органов. Среди которых важное место занимает государственный институт омбудсмена.

Как было показано выше, в западноевропейских странах новые государственные правозащитные органы создавались (модернизировались) в совершенно других условиях. Тем не менее, расширение государственного влияния, в первую очередь за счет роста административного аппарата исполнительной власти, длительности, сложности и дороговизны судебных процедур, стали причиной широкого распространения института омбудсмена как контрольного механизма «надлежащего управления».

В постсоветских государствах прототипы западных институтов омбудсмена (наибольшее распространение получило название - уполномоченный по правам человека, далее - УПЧ) и комиссий по правам человека формировались в гораздо более неблагоприятных условиях.

традиций разделения властей и развитых структур гражданского общества, разрыв правовой преемственности и отсутствие последовательной новой законодательной базы, и др. К этому следует добавить, что для этапа перехода бывших советских республик к новой государственности были характерны грубые нарушения гражданских, политических, социально-экономических прав и свобод граждан. Поэтому специфика встраивания новых государственных правозащитных органов и их роль в конституционной системе защиты прав и свобод человека и гражданина в постсоветских государствах должна быть исследована не только на основе анализа их правового статуса, но и практики деятельности, а также с учетом культурноисторических особенностей развития конкретного общества. Так как, по меткому выражению У. Ливингстона, государственные органы являются в своей сущности, лишь «институциональными средствами формирования разнообразных социальных отношений с народами, погруженными в систему этих отношений»^[158].

Продвижение идеи новых государственных правозащитных органов в странах развитой демократии и в странах, вставших в 1990 годы на путь демократического развития, проходило при активном стимулировании и поддержке со стороны ООН, Совета Европы и других международных организаций. Для стран Восточной и Центральной Европы создание института омбудсмена или аналогичного ему органа явилось одним из условий членства в Совете Европы. В отсутствие демократических традиций институт омбудсмена был призван стать новым внесудебным механизмом защиты прав человека для продвижения международных стандартов прав человека на государственный уровень и развития взаимодействия с международными правозащитными структурами. Это привело к тому, что в так называемых странах новой демократии (в том числе и в России), появился и новый тип омбудсмена - омбудсмен (уполномоченный) по правам человека с широкой

сферой компетенции по содействию правам человека и их защите.

Следует отметить, что практически все постсоветские страны (за исключением Беларуси, в которой в 1996 г. была создана только Национальная комиссия по правам ребенка) в атмосфере эйфории независимости и демократизации учредили новые государственные правозащитные органы.

Первые нормативно-правовые акты, учреждающие институт омбудсмена или уполномоченного по правам человека (или их прототипов), были приняты в: России в 1991 г., Узбекистане в 1995 г., Украине в 1997 г., Молдове в 1997 г., Казахстане в 2002 г., Армении в 2004 г., Азербайджане в 2002, Таджикистане в 2008 г., Киргизии в 2002, Туркмении в 1997 г., в том числе в Грузии в 1996 г., а также в прибалтийских республиках (Эстонии в 1993 г., Литве в 1994 г., Латвии в 1996 г.).

Несмотря на различный уровень экономического, политического, социального развития и национально-культурные особенности, многие проблемы с правами человека в новых независимых государствах в период распада СССР и образования СНГ в основном оказались схожи. Поэтому исходя из общности исторического опыта и рассматривая СНГ как ключевой инструмент для укрепления и развития добрососедских взаимовыгодных связей (во всех областях) на постсоветском пространстве, особое внимание уделим:

во-первых, особенностям институциализации западной концепции омбудсмена в государствах-членах (и участниках) СНГ;

во-вторых, исследованию специфики их включения в конституционные системы защиты прав человека.

Факты свидетельствуют о том, что процесс становления и развития новых государственных правозащитных органов в государствах СНГ оказался далеко не одинаков. В качестве предварительного замечания отметим, что ставшие независимыми все государства СНГ приняли новые конституции, в которых человек и его права были провозглашены как высшая ценность и закреплены обязанности государства по соблюдению и защите прав человека.

В контексте западного мононормного подхода к правам человека (к универсальному, региональному и национальному правовому пространствам) учреждение государственных или при участии государства правозащитных органов рассматривается как своеобразный показатель степени транспарентности, ответственности и демократизации самой власти. Одним из подтверждений этому служат рекомендации Договорных органов и Совета по правам человека ООН (далее - СПЧ), Совета Европы и др. Так, например, в рамках механизма Универсального периодического обзора государств (УПО) по выполнению их обязательств и обязанностей в области прав человека при отсутствии государственного правозащитного органа государству всегда рекомендуется его создание (в качестве примера можно назвать Беларусь, которая в 2010 г. получила такую рекомендацию по итогам УПО).

Россия - первая из стран СНГ в ноябре 1991 г. официально подтвердила идею создания «омбудсмена»^[160]. Демонстрируя приверженность правам

человека, по пути создания новых государственных структур, специализированных на защите прав человека, пошли и другие страны. Так, например, в Узбекистане было введено Управление защиты прав человека Министерства юстиции Республики Узбекистан и его территориальные отделения; в Таджикистане - управление конституционных гарантий прав граждан исполнительного аппарата Президента Республики Таджикистан и т.д., в строгом смысле не являющихся ни разновидностью института

омбудсмена, ни комиссии по правам человека.

В отсутствие института омбудсмена (уполномоченного по правам человека) в Армении, Киргизии, Туркменистане, Казахстане были созданы государственные правозащитные органы - комиссии по правам человека при главах государства как государственно-общественные органы (по типу российской комиссии по правам человека).

Интересен момент, что Положения о российской и казахстанской комиссиях весьма схожи в отношении закрепления их правового статуса и направлений деятельности. Комиссия по правам человека при Президенте Казахстана также была учреждена в 1994 г.

Если смотреть в хронологическом порядке, то в странах СНГ институт (парламентского) уполномоченного по правам человека (далее по тексту - УПЧ) одним из первых учрежден в феврале 1995 г. в Узбекистане -

Уполномоченный Олий Мажлиса по правам человека. При УПЧ 6 мая 1995 г. была создана Комиссия по соблюдению конституционных прав и свобод граждан. Изначально их деятельность регламентировалась Положением об Уполномоченном по правам человека, утвержденным Постановлением Кенгаша Олий Мажлиса от 29 августа 1995 года. Закон «Об Уполномоченном Олий Мажлиса по правам человека (омбудсмане)» был принят 24 апреля 1997 г. В ст. 1 закона определяется, что «Уполномоченный Олий Мажлиса Республики Узбекистан по правам человека является должностным лицом, наделенным полномочиями обеспечения парламентского контроля за соблюдением законодательства о правах и свободах человека государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями и должностными лицами»^[162]. Важным моментом эволюции УПЧ Узбекистана стало закрепление в 2003 году его конституционного статуса (ст.

После внесения изменений в Конституцию Узбекистана и реформирования высшего законодательного органа 27 августа 2004 г. был принят Закон «Об Уполномоченном Олий Мажлиса Республики Узбекистан по правам человека (омбудсмане)» в новой редакции (вступил в силу в 2005 г.), определяющий его сферу и принципы деятельности, порядок избрания на должность и освобождения от должности, полномочия по рассмотрению жалоб граждан. Анализ данного Закона позволяет сказать, что создание института УПЧ Узбекистана изначально преследовало более широкую правозащитную цель по сравнению с целями учреждения «классического» института омбудсмена.

Своеобразие модели УПЧ Узбекистана придает Комиссия по соблюдению конституционных прав и свобод граждан, создаваемая в соответствии со ст. 20 Закона «Об Уполномоченном Олий Мажлиса Республики Узбекистан по правам человека (омбудсмане)» под

председательством УПЧ. Члены Комиссии и ее регламент утверждаются палатами парламента. Членами Комиссии должны являться представители структур гражданского общества, работающие на общественной основе. При этом они могут назначаться Уполномоченным в качестве его региональных представителей)^[163].

Так же как Узбекистан, другие государства центрально-азиатского региона: Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан, став независимыми, официально провозгласили курс на построение в перспективе демократической общественно-политической системы, но с учетом «местных особенностей». В ситуации разделенности социокультурного пространства по признакам клановости, землячества и отсутствия общегражданской самоидентификации, «власти не делали секрета из того, что восприятие мусульманским населением (особенно в Узбекистане и Таджикистане, где ислам и его догматика имеют прочные традиции) демократии в ее западной интерпретации отягощается многими причинами мировоззренческого свойства»^[164]. Результатом этого стало поэтапное, порой противоречивое, совершенствование законодательства, создание механизмов и органов в сфере содействия правам человека и их защиты.

Так, в Кыргызской Республике в рамках реализации Национальной программы «Права человека», разработанной на 2002-2010 гг., в 2002 году был образован институт Акыйкатчы (омбудсмена). Прежняя Конституция Кыргызской Республики (ст. 40) определяла, что контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Кыргызской Республике возлагается на Акыйкатчы Кыргызской Республики. В новой Конституции Кыргызской Республики, принятой в 2010 г., в ст. 108 добавлено - парламентский контроль. Представляется, что это связано со смещением акцента властных полномочий от президента в сторону высшего представительного и

законодательного органа Кыргызской Республики Жогорку Кенеша (парламента), т.е. к модели парламентской республики^[165].

Так, в статье 1 Закона Кыргызской Республики от 31 июля 2002 года № 136 «Об Акыйкатчы (омбудсмене) Кыргызской Республики» говорится, что «Контроль за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина на территории Кыргызской Республики и в пределах ее юрисдикции на постоянной основе осуществляет Омбудсмен (Акыйкатчы) Кыргызской Республики (далее - Омбудсмен (Акыйкатчы), который в своей деятельности руководствуется Конституцией, настоящим и другими законами Кыргызской Республики, действующими международными договорами и соглашениями, к которым присоединилась Кыргызская Республика, а также общепризнанными принципами и нормами международного права»^[166].

Формально-юридически (согласно международным «стандартам») киргизский омбудсмен имеет высокую степень независимости. В соответствии со ст. 74. п. 4 п/п. 6, 7 Конституции Кыргызской Республики он и его заместители (законодательно определены два заместителя) избираются и освобождаются от должности парламентом; деятельность регулируется отдельным законом «Об Акыйкатчы (омбудсмене) Кыргызской Республики»^[167]. Правовой статус (ст. 6 Закона) закреплен как независимый от каких-либо государственных органов и должностных лиц. Финансирование ежегодно предусматривается в республиканском бюджете отдельной строкой (ст. 16) и т.д.

Особый интерес в плане положительного опыта вызывает ст. 11 п. 3 Закона: «в ежегодном отчетном докладе Акыйкатчы (омбудсмена) должны быть названы органы государственной власти и органы местного самоуправления, должностные и юридические лица, которые нарушали права и свободы человека, не считались с рекомендациями Акыйкатчы (омбудсмена) о мерах по восстановлению этих прав»^[168]. А также глава IV, предусматривающая конкретные меры ответственности органов государственной власти и их работников за неоказание содействия или воспрепятствование деятельности омбудсмена.

В целом, в соответствии со статьей 3 Закона компетенция киргизского омбудсмена значительно шире, чем у классического парламентского омбудсмена. Целями деятельности Омбудсмена (Акыйкатчы) являются:

1) «защита прав и свобод человека и гражданина, провозглашенных Конституцией и законами Кыргызской Республики, международными договорами и соглашениями, ратифицированными Кыргызской Республикой;

2) соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина субъектами, указанными в статье 2 настоящего Закона;

3) предупреждение нарушений прав и свобод человека и гражданина или содействие их восстановлению;

4) содействие приведению законодательства Кыргызской Республики о правах и свободах человека и гражданина в соответствие с Конституцией Кыргызской Республики, международными стандартами в этой области;

5) улучшение и дальнейшее развитие международного сотрудничества в области защиты прав и свобод человека и гражданина;

6) предупреждение любых форм дискриминации по реализации человеком своих прав и свобод;

7) содействие правовой информированности населения и защита конфиденциальной информации о частном лице»^[169].

В обязанности киргизского УПЧ входит представление ежегодных докладов Законодательному собранию и Собранию народных представителей Жогорку Кенеша Кыргызской Республики за период с 1 января по 31 декабря предыдущего года. В докладе должно быть отражено состояние прав и свобод человека и гражданина в Кыргызской Республике; информация о государственных органах, органах местного самоуправления, и их должностных лицах, об объединениях граждан, предприятиях, учреждениях, организациях независимо от форм собственности, которые нарушали своими действиями (бездействием) права и свободы человека и гражданина; а также информация о выявленных недостатках в законодательстве о защите прав и свобод человека и гражданина.

Так за 2010 г. (год, совпавший с апрельской революцией и июньскими массовыми беспорядками в Кыргызской Республике) один из главных выводов ежегодного доклада Акыйкатчы об итогах мониторинга, оценке состояния прав человека и мониторинге деятельности госорганов по оказанию услуг населению: «ситуация с правами человека в стране остается сложной»^[170].

Для улучшения ситуации с правами человека 26 июля 2013 года, в здании Лейлекской государственной администрации Баткенской области и в марте 2013 года в г. Узген Ошской области были открыты общественные приемные Омбудсмена, которые в настоящее время успешно функционируют^[171].

Вместе с тем, анализ статьи 4 Закона «Об Акыйкатчы (омбудсмене) Кыргызской Республики», в которой рассматриваются требования к кандидату на должность Омбудсмена (Акыйкатчы) и процессу его избрания, позволяет говорить об их несоответствии Парижским принципам. Во-первых, к претенденту на должность не предъявляются определенные, четко оговоренные критерии, которые можно оценить объективно. Во-вторых, число потенциальных кандидатов на должность ограничено рамками закона. В- третьих, процедура выдвижения кандидатов проходит без консультаций с представителями широких социальных групп.

К узким местам деятельности Акыйкатчы (омбудсмена) Кыргызской Республики можно также отнести то, что в соответствии с Парижскими принципами у него должен быть штат, представляющий различные сегменты киргизского общества.

Отмечая в своем ежегодном докладе, что существенного продвижения в деле соблюдения прав и свобод человека и гражданина в 2011 году в стране не произошло, Омбудсмен в этой связи внес на рассмотрение депутатов Жогорку Кенеша ряд предложений и рекомендаций, среди которых для нас представляет интерес предложение о внесении изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «Об Акыйкатчы (Омбудсмене) с приведением его в соответствие с требованиями Парижских принципов в части укрепления независимости его деятельности^[172].

Переходя к рассмотрению статуса УПЧ Казахстана необходимо отметить, что наряду с характерными признаками института омбудсмена, в том числе и центрально-азиатских УПЧ, он имеет отличительные особенности. Во-первых, должность и Положение об Уполномоченном по правам человека в Республике Казахстан были учреждены не конституцией и законом, а указом президента. Однако и в этом случае казахстанский уполномоченный de jure имеет высокий правовой статус, так как закрепленная в Конституции Казахстана модель президентуры придает особое положение Президенту в системе разделения властей и механизме сдержек и противовесов. Указы Президента Казахстана являются неотъемлемой и одной из важнейших частей национального законодательства (согласно ст. 53 п. 3, ст. 61 п. 2 Конституции Республики Казахстан Президент Республики вправе издать указ, имеющий силу закона). К тому же, согласно утвержденному графику работы с законопроектами, Мажилис (нижняя палата парламента) Казахстана приступил к обсуждению закона об УПЧ Республики Казахстан в четвертом квартале 2011 г. Однако до настоящего времени закон так и не принят.

Во-вторых, согласно ст. 8 Положения «Уполномоченный назначается на

должность Президентом Республики Казахстан после консультаций с Комитетами Палат Парламента Республики Казахстан, перечень которых определяется Президентом Республики Казахстан. Уполномоченный освобождается от должности Президентом Республики Казахстан»^[173]. Хотя ст. 10 определяет срок несменяемости уполномоченного, а ст. 14 содержит исчерпывающий список оснований для досрочного прекращения его полномочий, сам порядок правового регулирования, безусловно, снижает независимость УПЧ Республики Казахстан (по сравнению с моделями УПЧ Узбекистана и Киргизии, гарантии независимости которых в формальноюридическом плане являются высокими). В-третьих, для информационноаналитического, организационно-правового и иного обеспечения

деятельности Уполномоченного по правам человека создается

государственное учреждение - Национальный центр по правам человека^[174]. УПЧ Республики Казахстан утверждает структуру, а также назначает на должность и освобождает от должности руководителя Национального Центра. Руководитель Национального центра по правам человека входит в Межведомственную комиссию Правительства по вопросам законопроектной деятельности, а представители УПЧ Республики Казахстан участвуют в рабочих группах по рассмотрению законопроектов в парламенте. В- четвертых, при УПЧ Республики Казахстан создается экспертный совет. «Состав совета обновлен в 2010 г. Основной задачей экспертного совета, в состав которого входят ученые-правоведы, а также представители правозащитных организаций, является оказание консультативной помощи УПЧ Республики Казахстан в выработке предложений по совершенствованию законодательства в сфере прав и свобод человека и приведению его в соответствие с международными стандартами»^[175]. В-пятых, следует отметить

высокую активность Уполномоченного в области правового воспитания и просвещения по правам человека (отчеты печатаются на казахском, русском и английском языках и размещаются на официальном сайте Уполномоченного; а с 2007 г. ежеквартально выпускается информационный бюллетень; в 2010 г. - 39 выступлений в центральной прессе, 129 мероприятий, включая конференции, круглые столы, семинары и др.)^[176].

Тем не менее, как отмечает в своем отчетном докладе за 2012 г. УПЧ Республики Казахстан, «приходится констатировать, что на общегосударственном уровне еще не налажена системная работа по образованию в области прав человека. Проводимая в настоящее время деятельность различных государственных органов в тех сферах своей компетенции, которые связаны с правами человека, очевидно, лишена межведомственной скоординированности в силу отсутствия концептуальной основы для такой координации. Упомянутый выше Комплексный план по повышению уровня правовой культуры граждан Республики Казахстан на 2012-2014 гг., к сожалению, не включил в себя положения об интеграции программ по правозащитному просвещению в систему образования. При этом необходимо ясно понимать, что образование в области прав человека - это процесс, продолжающийся на протяжении всей жизни и фундаментальный в контексте формирования гражданских навыков и умений. В этой связи представляется необходимым принятие программы национального уровня по правовому просвещению, определенным образом согласованной со Всеобщей программой по образованию в сфере прав человека и впитавшей основные идеи и принципы данного документа»^[177].

Уполномоченный по правам человека Республики Казахстан работает в тесном контакте с Национальной комиссией по правам человека при Президенте Республики. Однако на практике можно отметить некоторое дублирование их функций, за счет расширения сферы компетенции УПЧ Республики Казахстан, который занимается не только правообеспечительной, но и правозащитной деятельностью.

В 2012 г. была реализована инициатива Уполномоченного по созданию Рабочей группы по мониторингу в социальной и трудовой сферах, ставшей частью эффективного многоуровневого механизма регулирования противоречий в сфере трудовых отношений, необходимость создания которого определена Президентом. В целом, вопросы соблюдения трудовых прав, составляющие по сути условие успешного построения Общества всеобщего труда и реализации Стратегии «Казахстан - 2050», в 2012 году вышли на передний план правозащитной деятельности в стране^[178].

Как отмечает сам УПЧ Республики Казахстан: «деятельность учреждения Уполномоченного позволила восстановить права 17% граждан от числа жалоб, принятых в производство. Анализ обращений, поступивших в адрес Уполномоченного по правам человека в 2012 году, свидетельствует о сохранившейся, как и в прошлые годы, специфике поднимаемых в них вопросов: несогласие с судебными решениями, действия и бездействие правоохранительных органов, социальные, трудовые, жилищные вопросы, и др.,^[179] что подтверждает необходимость укрепления данного органа. Этому выводу (сделанному в государстве) корреспондируют рекомендации международных органов по правам человека. В частности, в заключительных замечаниях Комитета по экономическим, социальным и культурным правам ООН, принятых в мае 2010 г. по отчету Республики Казахстан о выполнении Международной Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации говорится, что «Комитет настоятельно призывает государство-участник приложить максимум усилий к приведению института Уполномоченного по правам человека в полное соответствие с Парижскими принципами, касающимися статуса и функционирования национальных учреждений по содействию правам человека и их защите (резолюция 48/134 Генеральной Ассамблеи)»^[180].

Также, как и Закон «Об Акыйкатчы (омбудсмене) Кыргызской Республики», Положение «Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека» Республики Казахстан не предусматривает публичную рекламу вакансии должности омбудсмена и процесс выбора проходит без консультаций с гражданским обществом.

К недостаткам Положения «Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека» Республики Казахстан можно отнести отсутствие полномочий сотрудничества с международными организациями и их органами по правам человека, в том числе с Советом по правам человека ООН. Тем не менее, также как и другие УПЧ в постсоветских государствах, УПЧ Республики Казахстан тесно сотрудничает с зарубежными правозащитными органами. Например, 12 мая 2010 г. состоялось подписание проекта «Поддержка Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан», которое ознаменовало собой официальный запуск совместного трехстороннего сотрудничества УПЧ Республики Казахстан, центра ОБСЕ в г. Астана и Датского Института по правам человека.

Самый молодой институт УПЧ из постсоветских государств - в Таджикистане. Хотя вопрос о создании в Таджикистане института уполномоченного по правам человека был поставлен еще в начале 2000 года, но власти утверждали, что Таджикистан не готов к появлению подобной должности. Поэтому только 27 февраля 2008 года парламент (Маджлиси Оли) Таджикистана принял закон «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Таджикистан», а сам институт начал функционировать с 2009 г. Ст. 1 Закона определяет, что должность УПЧ Таджикистана учреждается «в целях усиления конституционных гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, содействия их соблюдению и уважению государственными органами, органами самоуправления (джамоатами), их должностными лицами и должностными лицами предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм»^[181]. Как видно из данной статьи, цели учреждения в Таджикистане должности УПЧ практически аналогичны целям создания УПЧ в других странах центрально-азиатского региона. Способ назначения УПЧ Таджикистана отличается от классического варианта - выборов путем тайного голосования в парламенте (как в Узбекистане и Кыргызстане). Но явно имеет много общего с казахстанским вариантом назначения: «Уполномоченный по правам человека назначается на должность Президентом Республики Таджикистан с согласия Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан» (ст. 4). Т.е. фактически уполномоченный назначается главой государства с последующим утверждением на сессии депутатов нижней палаты парламента.

27 мая 2009 г. был назначен УПЧ Таджикистана, который в своем первом докладе отметил: «Учреждение такого органа, который в действительности является институтом демократического общества, показало, что Республика Таджикистан твердыми шагами идет по пути защиты и продвижения прав человека. Такое действие повысило авторитет нашей республики на мировом уровне и улучшило наши отношения с международными организациями и развитыми странами мира, которые уделяют серьезное внимание вопросу соблюдения прав и свобод человека»^[182].

В рамках разрабатываемой «Стратегии развития института Уполномоченного по правам человека на 2011-2015 годы» планируется совершенствование правовой, организационной, научной, аналитической, информационной деятельности Аппарата Уполномоченного по правам человека, налаживание деятельности Экспертного совета, учреждение

Общественных приемных, организация Интернет-сайта Уполномоченного по правам человека, проведение проверки жалоб и заявлений о нарушениях прав человека, мониторинга по отдельным правам человека, развитие сотрудничества с органами государственной власти, неправительственными и международными организациями, институтами защиты прав человека других стран, средствами массовой информации, а также повышение правовой просвещенности граждан в области прав человека^[183].

С учетом социально-экономических проблем Таджикистана, ОБСЕ организационно и финансово поддерживает создание института

общественных омбудсменов, которые будут помогать УПЧ Таджикистана в регионах (заниматься таджикской проблемой «номер один» - правами трудовых мигрантов). А деятельность информационно-аналитического отдела, созданного в 2011 г. в Аппарате Уполномоченного по правам человека в Республике Таджикистан, до 2013 года финансировалась за счет грантовых средств Правительства Королевства Нидерландов, а с 2013 года за счёт средств республиканского бюджета^[184].

В настоящее время из постсоветских азиатских республик Туркменистан^[185] - единственное государство, в котором нет УПЧ, хотя стандарты защиты прав и свобод человека в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека зафиксированы в Разделе II Конституции Туркменистана (статьи 16-44). Более того, в соответствии со статьей 6 Конституции Туркменистана в редакции 2008 г. признается приоритет общепризнанных норм международного права. Это нашло отражение в специальных статьях всех законов Туркменистана, определяющих примат норм международного договора, участником которого является Туркменистан (на сегодняшний день ратифицировано более 100 конвенций, в том числе,

около 40 основополагающих международных актов о правах человека), над нормами национального законодательства.

Вместе с тем, примечательно, что в Туркменистане в условиях, когда система власти в стране представляла собой пример классического тоталитарного государства, в соответствии с Указом Президента от 23 октября 1996 г. был учрежден Национальный институт демократии и прав человека при Президенте Туркменистана. Целью его создания провозглашалось укрепление демократических институтов в государстве и обществе, обеспечение конституционных прав человека, соблюдение свободы личности, выполнение международных обязательств Туркменистана (государства со статусом постоянного нейтралитета), проведение научно-прикладных исследований в области прав и свобод человека. По замыслу создателей, этот институт должен был приспособить демократические ценности Запада к национальным особенностям туркменского народа, улучшить ситуацию в области защиты прав человека и т.д.^[186]

Парадоксально, но юридически сфера компетенции и основные направления деятельности Национального института демократии и прав человека при Президенте Туркменистана весьма схожи с современными моделями государственных правозащитных органов таких как, например, в Дании.

Показательна в этом контексте структура туркменского Национального института демократии и прав человека, в частности, она включает:

• отдел проблем демократии и защиты прав человека, состоящий из сектора проблем демократизации государства и общества, сектора обеспечения и защиты прав человека, сектора анализа заявлений и обращений граждан);

• отдел проблем государствоведения и международных отношений (в который входят: сектор совершенствования

деятельности государственных органов и общественных объединений, сектор анализа действующего законодательства и сравнительного правоведения, сектор международных отношений);

• информационно-аналитический Центр по проблемам гуманитарного права;

• информационно-консультационный Центр по правам человека;

• редакцию журнала «Демократия и право»;

• административно-хозяйственное управление;

• библиотеку.

Деятельность института носит научно-прикладной характер, а ведущаяся в нем работа имеет практическую направленность. Одно из ведущих мест в его работе занимает проблема совершенствования национальной правовой системы, включая мониторинг законодательства и международно-правовых актов, подготовку рекомендаций для Меджлиса (парламента) и правительства страны по вопросам имплементации международных норм в национальное законодательство, регламентацию отношений, складывающихся в различных сферах общественной жизни, непосредственное участие в разработке законопроектов^[187].

Начавшийся с 2007 г. период правления нового президента в стране назван «Эпохой великого возрождения». Правительство Туркменистана провозгласило приоритетом во внешней политике сотрудничество с международными организациями и объявило об обязательном исполнении Туркменистаном взятых на себя международных обязательств. В 2007 году специальным постановлением главы государства была создана постоянно действующая Межведомственная комиссия по обеспечению выполнения международных обязательств Туркменистана в области прав человека.

В рамках совместного проекта Управления Верховного комиссара ООН по правам человека, Еврокомиссии и Программы развития ООН «Укрепление национального потенциала Туркменистана по содействию правам человека и их защите на 2008-2011 годы» одна из ведущих ролей в совершенствовании конституционной системы защиты прав человека отводится Национальному институту демократии и прав человека при Президенте Туркменистана^[188].

В другом постсоветском государстве - Армении, деятельность Защитника прав человека началась с принятия Закона Республики Армения «О Защитнике прав человека» 21 октября 2003 г.^[189] и с назначения его Указом Президента Республики Армения в 2004 г. Поправки, внесенные в Конституцию Республики Армения, придали ему конституционный статус и изменили порядок формирования данного органа. С 2006 года он стал избираться парламентом.

Следует отметить, что Конституция Республики Армения (ст. 83.1), по сравнению с конституциями других стран СНГ, закрепляет не только порядок избрания защитника: «Национальное Собрание не менее чем тремя пятыми голосов от общего числа депутатов избирает Защитника прав человека сроком на шесть лет», но и дает подробное описание его основных гарантий независимости и требований к кандидату на эту должность. А также прямо определяет цель учреждения: «Защитник прав человека является независимым должностным лицом, которое осуществляет защиту прав и свобод человека, нарушенных государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами»^[190].

Как у всех классических омбудсменов и УПЧ в постсоветских государствах, у Защитника прав человека Республики Армения основной формой правозащитной деятельности является рассмотрение обращений граждан. Возможности прямого обращения в судебные органы по результатам рассмотрения жалоб граждан являются важной особенностью компетенции Защитника прав человека Республики Армения. В частности, во-первых, он наделен правом обращения в Конституционный Суд. В 2006 г. Защитник прав человека Республики Армения выиграл свое первое дело в Конституционном Суде о признании постановления Правительства о выселении сотен жителей центральной части Еревана из занимаемых ими жилых помещений, не соответствующим Конституции Республики Армения. Во-вторых, в соответствии со ст. 15 п. 4. «Закона о Защитнике прав человека Республики Армения» он может принять решение о «подаче иска в суд относительно признания полностью или частично недействительными противоречащих закону и иным правовым актам нормативных правовых актов государственного органа или органа местного самоуправления и его должностного лица, нарушившего права и основные свободы человека, если государственный орган или орган местного самоуправления или его должностное лицо, допустившее нарушение, в установленный срок не признает полностью или частично недействительным свой соответствующий правовой акт».

Несмотря на законодательное урегулирование деятельности Защитника прав человека Республики Армения, соответствующее высшим международным стандартам, в рамках реализации своих функций у него имеются многочисленные проблемы (недостаточные полномочия и ресурсы для решения вопросов, связанных с правами детей, искоренением патриархальных представлений о правах женщин; ограниченные и систематически сокращаемые материально-финансовые ресурсы, препятствующие созданию региональных отделений и др.). В этом же русле Совет по правам человека ООН подчеркивает, что управление Защитника прав человека нуждается во всесторонней помощи со стороны международных организаций, в частности в области согласования внутреннего законодательства с международными стандартами и т.д.^[191] (хотя нельзя исключать политический и идеологический аспект таких рекомендаций).

Азербайджанская Республика, став 25 января 2001 г. членом Совета Европы и подписав Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, также приняла на себя обязательства по созданию государственного правозащитного органа. Уполномоченный по правам человека Азербайджанской Республики начал функционировать в 2002 г. Важным показателем значимости роли УПЧ Азербайджанской Республики в конституционной системе защиты прав человека, а также одним из его отличий от других государственных органов служит регламентирование деятельности УПЧ Азербайджанской Республики на уровне Конституционного Закона.

Статья 1.1 Конституционного Закона Азербайджанской Республики «Об Уполномоченном по правам человека (омбудсмане) Азербайджанской Республики» определяет, что «Должность Уполномоченного по правам человека Азербайджанской Республики закреплена в Конституции Азербайджанской Республики и поддерживаемых Азербайджанской Республикой международных договорах и учреждается для восстановления прав и свобод человека, нарушенных государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами Азербайджанской Республики»^[192]. То есть, в отличие от законов об УПЧ в других государствах СНГ, в Конституционном Законе об УПЧ Азербайджанской Республики изначально говорится об учреждении должности для восстановления нарушенных прав, а не для защиты прав и свобод человека в широком смысле. Однако далее из анализа текста закона становится видно, что УПЧ Азербайджанской Республики, наряду с традиционными компетенциями и полномочиями, которыми наделены другие аналогичные институты в странах СНГ, имеет еще более широкую сферу компетенции.

Так, в частности, Конституционный Закон 2002 г. об УПЧ Азербайджанской Республики предусматривает обращение УПЧ Азербайджанской Республики в Конституционный Суд только в случае, когда права человека нарушаются действующими нормативными актами. В результате внесения изменений в Конституцию Азербайджанской Республики в 2002 г. компетенция УПЧ в этой сфере была расширена. Наряду с правом обращения по поводу нормативных актов законодательного и исполнительных органов, нарушающих права человека, УПЧ было предоставлено право в установленном законом порядке обращаться в Конституционный Суд с запросом о соответствии муниципальных и судебных актов Конституции Азербайджанской Республики ^[193]

Конституционный Закон Азербайджанской Республики «Об Уполномоченном по правам человека (омбудсмане) Азербайджанской Республики» определяет не только его права и обязанности, но и порядок выборов УПЧ. Так, согласно закону, Президент Азербайджанской Республики представляет Милли Меджлису Азербайджанской Республики 3 кандидатуры, из числа которых Парламент большинством в 83 голоса избирает Уполномоченного. В случае, если при этом Милли Меджлис Азербайджанской Республики не примет положительного решения об избрании УПЧ, Президент Азербайджанской Республики в течение 15 дней предлагает кандидатуры других трёх лиц для избрания в том же порядке.

В декабре 2010 г. Милли Меджлис (парламент) Азербайджана внес изменения в Конституционный Закон Азербайджанской Республики «Об Уполномоченном по правам человека (омбудсмане) Азербайджанской Республики». После внесенных изменений и дополнений в закон, полномочия

омбудсмена по делам СМИ были переданы УПЧ Азербайджана. Также одним из важных изменений стало создание национальной превентивной группы при аппарате УПЧ Азербайджана, что дает дополнительные полномочия по беспрепятственному проведению мониторинга и ознакомления с условиями содержания в исправительных учреждениях, местах временного содержания, следственных изоляторах, военных гарнизонах и других местах.

Также как и в других постсоветских государствах на становление института УПЧ в России повлияли не только внутригосударственные процессы демократизации, но и международные структуры по правам человека (более подробно это рассмотрено в главе III).

Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека теоретически также можно отнести к «сильной» (парламентской) модели омбудсмена по правам человека. Украина, несмотря на то, что она не ратифицировала Устав СНГ, с 1991 года всегда считалась его равноправным основателем и участником. Формально (по состоянию на май 2015 г.) Украина не вышла из состава СНГ, хотя и отказалась от очередного председательства в Содружестве. Наряду с этим в заявлениях украинских политиков нередко озвучиваются идеи о планах по выходу страны из СНГ. Как отмечает руководитель Центра стратегического развития стран СНГ Института Европы РАН профессор А. Гусев, всем понятно, что в результате госпереворота в ночь с 21 на 22 февраля 2014 года мы имеем дело с другой Украиной: «К ней нужно относиться, как к чуждому элементу на пространстве СНГ... Они убивают людей, а мы делаем им послабления в газовой сфере. Мы слишком мягко подходим к нынешней киевской власти. При таком состоянии дел Украину необходимо принудительно исключить из СНГ»^[194].

Это вопрос политический, а в правовом плане Конституция Украины (ст. 85, ст. 88, ст. 101) и принятый на ее основе в 1997 г. Закон «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека»

предусматривают независимость УПЧ от каких-либо органов государственной власти или местного самоуправления; широкую сферу компетенции, распространяющуюся, как на органы государственной власти, так и на органы местного самоуправления; значительные полномочия при проведении расследований и проверок, в том числе по личной инициативе для выявления случаев нарушения прав человека и проведения постоянного мониторинга за соблюдением прав и свобод человека; право инициировать обязательные для рассмотрения доклады с рекомендациями об устранении выявленных нарушений прав; и т.д.^[195]

Основным направлением его деятельности является расследование по факту обращений граждан Украины, иностранцев, лиц без гражданства или их представителей, обращений народных депутатов Украины и по собственной инициативе УПЧ. Как и во многих странах СНГ, Законом установлен годичный срок для обращения к УПЧ с момента нарушения прав.

Анализ закона «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины» показывает, что ему предоставлены большие полномочия:

- немедленно быть принятым Президентом, Главою Верховной Рады, Премьер-министром, Председателями Конституционного, Верховного и специализированных судов Украины, Генеральным прокурором, руководителями государственных органов, органов местного самоуправления, объединений граждан, организаций, предприятий независимо от форм собственности, выборными и служебными лицами;

- беспрепятственного посещения любых органов государственной власти, местного самоуправления, организаций, учреждений, мест содержания задержанных, учреждений пенитенциарной системы, психиатрических больниц, получения информации об условиях содержания;

- запрашивать устные или письменные пояснения обстоятельств

дела;

- знакомиться с документами, в том числе секретными, включая находящиеся в суде;

- присутствовать на заседании судов всех инстанций, в том числе закрытых, принимать участие в судебном процессе в предусмотренных законом случаях;

- обращаться к суду с заявлениями о защите прав и свобод человека и гражданина, если они по состоянию здоровья или по иным причинам не могут этого сделать самостоятельно.

Установленные в законе гарантии независимости УПЧ Украины практически совпадают с гарантиями, предусмотренными для «классических» омбудсменов. К ним относятся запрет вмешательства в его деятельность, независимое финансирование, ограничение случаев приостановки полномочий и смещения с поста. В целом «при разработке украинской модели Уполномоченного учитывались национальные правовые и культурные традиции, особенности системы государственной власти, а также опыт функционирования института омбудсмена в странах запада, а также тех, что стали на путь реформ: Польши, Венгрии, России»^[196].

Также как и в других постсоветских государствах (и в мировой практике) для парламентского УПЧ Украины существует законодательный запрет (ст. 8 п. 1 Закона) на занятие политической деятельностью. В связи с этим стоит обратить внимание, что авторитет и эффективность этого института были серьезно подорваны еще давно. Так, в нарушение закона, занимающее эту должность лицо было избрано в депутаты парламента от Партии регионов в марте 2006 года, сохранив за собой пост УПЧ Украины. Она (Н. Карпачева) подала в отставку с поста депутата парламента при повторном избрании в качестве УПЧ Украины в январе 2007 г.^[197] Последние события на Украине, представляющие собой гуманитарную катастрофу (грубые нарушения прав человека в Донецкой и Луганской областях), еще больше подтвердили политизированность данного украинского правозащитного органа.

Так, например, действующий УПЧ Верховной Рады Украины В. Лутковская «не замечает» массовой гибели гражданского населения в Донецкой и Луганской областях, зафиксированных в «Белых книгах нарушений прав человека и принципа верховенства права на Украине»^[198]. Но зато пишет открытые обращения к международным организациям относительно вывоза гражданского населения из населенных пунктов, подверженных массовым обстрелам и в защиту находящейся под следствием Н. Савченко^[199].

На этом фоне естественным выглядит процесс принятия собственной Конституции Донецкой Народной Республики и Закона «Об Уполномоченном по правам человека в Донецкой Народной Республике»^[200]. Стоит обратить внимание на специфические статьи Закона (статья 6. Несовместимость должности Уполномоченного; статья 12. Компетенция Уполномоченного в условиях военного положения), обусловленные чрезвычайными обстоятельствами. А также заслуживают внимания в качестве положительного опыта статья 20. Взаимодействие Уполномоченного с органами внутренних дел Донецкой Народной Республики и статья 21. Взаимодействие Уполномоченного с Г енеральной прокуратурой Донецкой Народной Республики, так как напрямую в других странах в законах об уполномоченном по правам человека взаимодействие с этими органами подробно не прописывается.

В целом, говоря об УПЧ как о государственном органе, следует отметить что, как правило, в постсоветских государствах должность уполномоченного по правам человека является персонифицированной. Как исключение в этом плане выступает Киргизия, где с 2002 г. уполномоченный имел три официальных заместителя, а с 2008 г. в связи с изменением закона - два заместителя, избираемых парламентом.

Свою специфику имеет институт омбудсмена в Республике Молдова. Представительство Управления Верховного комиссара ООН по правам человека подписало с Правительством Республики Молдова проектный документ «Поддержка демократических инициатив в области прав человека в Республике Молдова». Рабочая группа при разработке концепции молдавского государственного правозащитного органа использовала опыт учреждения таких органов в других государствах, но в основном руководствовалась «шведской моделью» омбудсмена. Видимо, это оказало влияние на концептуальную основу Закона «О парламентских адвокатах» Республики Молдова, который (ст. 4 п. 1, ст. 5 п. 1) предусматривает назначение на должность большинством голосов депутатов парламента четырех равноправных парламентских адвокатов, один из которых является специалистом по вопросам защиты прав ребенка^[201]. Однако сфера компетенции и направления деятельности парламентских адвокатов, по сравнению со шведским институтом омбудсмена, гораздо обширнее.

Закон закрепляет широкую сферу деятельности парламентских адвокатов, которая согласно ст. 1 направлена на обеспечение гарантий соблюдения конституционных прав и свобод человека центральными и местными органами публичной власти, учреждениями, организациями и предприятиями независимо от вида собственности, общественными объединениями, а также должностными лицами всех уровней.

Также отметим один важный момент. Все законы об УПЧ в постсоветских государствах закрепляют требования к кандидатуре на должность уполномоченного, как правило, речь идет о наличии гражданства, об ограничении нижней возрастной границы, отсутствии судимости и др. В этом плане в силу специфики статуса молдавского адвоката ст. 3. Закона «О парламентских адвокатах» однозначно определяет, что «Парламентским адвокатом может быть любой гражданин Республики Молдова, являющийся лиценциатом права, имеющий высокий профессиональный уровень, стаж работы в области юриспруденции или в сфере высшего юридического образования не менее пяти лет и безупречную репутацию»^[202].

Еще одной особенностью государственных правозащитных органов Республики Молдова является создание Центра по правам человека. Ст. 35 п.2 и ст. 36 п.1 Закона определяют цели этого Центра и порядок назначения его руководителя. «Служащие Центра осуществляют организационное, информационно-справочное, научно-аналитическое и иное обеспечение деятельности парламентских адвокатов» Республики Молдова. Директор Центра по правам человека назначается Парламентом из числа парламентских адвокатов по представлению Председателя Парламента.

В целом, в обязанности молдавского Центра, также как и у всех УПЧ в странах СНГ, входит рассмотрение обращений граждан, аналитическая работа и расследование по собственной инициативе случаев нарушения прав человека, выявление узловых проблем с правами человека и представление ежегодных докладов о состоянии с правами человека в Республике Молдова и др. И также, как и другие аналогичные органы, Центр по правам человека может создавать свои представительства в качестве территориальных подразделений, экспертный совет (реализуя в такой форме непосредственную связь с представителями гражданского общества), осуществлять международное сотрудничество и т.д.

Таким образом, можно сказать, что в отличие от института «классического омбудсмена» (западной модели), специализирующегося преимущественно на правообеспечительной деятельности (коррекции административной практики), УПЧ в постсоветских государствах ориентированы на широкую правозащитную, включая превентивные меры и мониторинг соблюдения международных стандартов прав человека, и, в том числе, правообеспечительную деятельность. В основном (юридически) они все соответствуют статусу государственных правозащитных органов. Однако их деятельность не будет востребованной при отсутствии правового сознания и культуры прав человека. В связи с этим просвещение и образование в области прав человека, форм и методов их защиты, является одной из их основных функций (закрепленных законодательно).

Резюмируя сказанное, в качестве выводов отметим ряд основных моментов, которые повлияли на институционализацию идеи государственных правозащитных органов в постсоветских государствах и привнесли в этот процесс много общего.

- Присоединившись к большинству универсальных международных договоров по правам человека, данные государства продемонстрировали готовность следовать общепринятым стандартам в области прав человека и механизмов их защиты и приняли на себя международные обязательства (включая обязательства рекомендательного характера), предусматривающие, среди прочего, создание государственных правозащитных органов.

- Совершенствование и адаптация законодательства, касающегося создания новых государственных правозащитных органов, проходили под влиянием и непосредственным участием (включая финансовую помощь) региональных и международных структур по правам человека. Это предопределило схожесть законов об УПЧ во многих странах СНГ и других зарубежных странах.

- В отличие от института комиссий по правам человека (создаваемых указами глав государств) процесс институциализации УПЧ в постсоветских государствах оказался более вариативен. Анализ этого явления позволяет

сказать, что нормативно-правовые акты, учреждающие и регулирующие деятельность новых государственных правозащитных органов, различались не только по юридической силе, но и по направленности самого процесса институциализации. Так, одни страны начинали с конституциализации основных принципов статуса УПЧ (например, Азербайджан, Украина, Киргизия), другие - изначально закрепляли их правовое положение в законе (Армения, Узбекистан), а затем вносили изменения в конституцию. Есть примеры, когда законодательная институциализация пока не имеет конституционного продолжения (Молдова, Таджикистан). А также, когда правовое регулирование и учреждение уполномоченного производится на основании указов президента (Казахстан). Тем не менее, это позволяет констатировать общую тенденцию институциализации УПЧ в постсоветских государствах - непосредственное включение в систему защиты прав человека новых государственных правозащитных органов и придание им конституционного статуса.

- Главной особенностью государственных правозащитных органов в постсоветских государствах является их «комбинированный» характер: они одновременно сочетают традиционно омбудсменовские функции и функции комиссий по правам человека. Поэтому, учитывая в том числе и хронологию их становления, омбудсменов постсоветских государств корректно относить к постомбудсмен институтам, т.е. таким новым государственным структурам, которые, с одной стороны, не являются простой рецепцией классического омбудсмена. С другой стороны, сохраняя прежнюю форму «классического» омбудсмена, наполняют ее новым содержанием - новыми целями, функциями и компетенциями, включая мониторинг эффективности соблюдения международных стандартов в области прав человека на национальном уровне.

- Постомбудсмен институты в СНГ выполняют, своего рода, интегративную функцию, способствуя в «мягком» режиме синхронизации международных и конституционных норм по правам человека, юридических норм и действий государства в отношениях с личностью. В том числе,

реализуя на практике непосредственную совместную правозащитную деятельность государственных органов и институтов гражданского общества в форме создания при уполномоченных по правам человека экспертных и консультативных советов, комиссий, центров.