§ 3. Административный контроль на стадии исполнения наказания как средство правовой защиты осужденных

В сфере исполнения уголовных наказаний в современной России кон- тролю со стороны исполнительно-распорядительных органов (администра- тивному контролю) отводится значительное место.

¹ Измайлова Ф. Ш. Государственный контроль (понятие, принципы, система госконтроля)

// Конституция РФ: проблемы управления и прокурорского надзора. М., 1996. С. 25-27.

² Печников А. П. Тюремные учреждения российского государства (1649-октябрь – 1917 гг.): Историческая хроника. М., 2004. 298 с.; Шорина Е. В. Теоретические проблемы контроля за деятельностью органов государственного управления в СССР: автореф. … докт. юрид. наук: 12.00.01 / Шорина Елена Викторовна. М., 1978. С. 22-23.

стративный контроль, так или иначе, уступает судебному, с практической точки зрения его роль едва ли не определяющая¹.

Если строго следовать теории конституционного права, то к админи- стративному контролю следует отнести только контролирующую деятель- ность органов исполнительной власти и всего правительства в целом². Одна- ко довольно часто к этой форме контроля относят и президентский кон- троль³. Последнее не совсем верно с точки зрения теории. Президент РФ не является главой исполнительной власти и как глава государства не принад- лежит ни к одной из ветвей власти.

Применительно к нашему исследованию особый интерес представляет контрольные полномочия Президента РФ как главы государства в части осу- ществления контроля за деятельностью пенитенциарной системы. Контроль- ные полномочия в указанной сфере предопределены той ролью, которую Президент РФ играет в сфере организации и функционирования исполни- тельной власти. Безусловно, Президент и Правительство – это конституцион- ные органы различного назначения и статуса. Президент институирован как глава государства, но не исполнительной власти, хотя и наделен весьма су- щественными полномочиями в этой области. Вместе с тем в юридической литературе высказаны суждения, что «Президент РФ фактически глава ис- полнительной власти, верховный руководитель Правительства РФ, осу-

¹ Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия / Под ред. А. П. Гуляева. М., 2000. С. 117.

² Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л. А. Окунькова. М., 2005. С. 237.

³ Окуньков Л. А. Правительство и Президент (грани взаимодействия) // Журнал россий- ского права. 1998. №9. С. 23; Окуньков Л. А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права. 2001. №2. С. 25-27.

³ См.: Окуньков Л. А. Правительство и Президент (грани взаимодействия). С. 23.

ществляющий общее стратегическое руководство данной ветвью»¹. Ниже мы будем придерживаться именно этой точки зрения, относящей часть полномо- чий Президента РФ к сфере административного контроля.

Одним из важнейших конституционных полномочий Президента РФ является его участие в формировании системы исполнительной власти. Со- гласно ч. 1 ст. 112 Конституции, структура федеральных органов исполни- тельной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента РФ². Очевидно, что процесс создания организационно-функциональной структуры исполнительной власти находится под непосредственным контро- лем Президента.

В этой связи значительным этапом в проведении административной реформы стало введение Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г, №314 (ред. 21.06.2010 г.)³ существенных изменений структуры федеральных орга- нов исполнительной власти. В этом документе закреплен статус Федеральной службы исполнения наказаний как федерального органа исполнительной власти, руководство которым осуществляет Президент РФ. Данное полномо- чие главы государства основано на предписании ст. 32 Федерального консти- туционного закона «О Правительстве РФ» о том, что «Президент РФ руково- дит деятельностью отдельных федеральных органов исполнительной власти, в частности, ведающих вопросами юстиции…».

Указом главы государства от 13 октября 2004 г. №314 (ред. 30.03.12 г.)⁴

установлены структура, предельная численность центрального аппарата ФСИН России и фонд оплаты труда, утверждено Положение о Федеральной службе исполнения наказаний, в котором закреплены ее задачи, функции и

¹ Усанов В. Е. История становления и развития парламентаризма в России. М., 2005. С. 583-588.

² См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. №2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. №6. Ст. 866.

³ СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

⁴ СЗ РФ. 2004. № 42.

полномочия. Указанный документ составляет правовую основу деятельности федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правопри- менительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний. Тем самым Указ определяет объект, предмет и преде- лы контроля президентского контроля в данной сфере.

Анализ положений Указа позволяет выделить ряд полномочий Президен- та РФ, связанных с осуществлением контроля за деятельностью ФСИН. В част- ности, Президент РФ: назначает на должность и освобождает от должности директора (п. 9) и заместителей директора (п. 10); устанавливает количество заместителей директора (п. 10); перечень должностей высшего начальству- ющего состава сотрудников уголовно-исполнительной системы и соответ- ствующих этим должностям специальных званий (п. 11); назначает на долж- ности высшего начальствующего состава сотрудников уголовно- исполнительной системы и освобождает от указанных должностей (п. 10).

При осуществлении контрольной деятельности в пенитенциарной сфе- ре Президент РФ может использовать и другие формы непосредственного контроля – личное посещение учреждений и органов, исполняющих наказа- ния; рассмотрение докладов Министра юстиции РФ о состоянии работы по исполнению уголовных наказаний, обеспечению условий содержания осуж- денных и лиц, содержащихся под стражей, а также по соблюдению законно- сти и прав человека в учреждениях; заслушивание руководства Минюста и ФСИН России о состоянии дел в пенитенциарной системе; рассмотрение хо- датайств, заявлений и жалоб осужденных и др.

На основе нормативных правовых актов Президент РФ часть полномо- чий по контролю делегирует своей Администрации и ее структурным под- разделениям¹. Компетенция контрольных органов Администрации Президен- та РФ распространяется на все федеральные органы исполнительной власти и

¹ В литературе эти органы обычно называют «вспомогательные государственные органы при главе государства».

государственных служащих, в том числе и на Федеральную службу исполне- ния наказаний и ее персонал.

Так, специализированными контрольними подразделениями являются – Контрольное управление Президента РФ и полномочные представители Пре- зидента Российской Федерации в федеральных округах.

Деятельность Контрольного управления регламентируется Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. №729 «Об утверждении Положения о Кон- трольном управлении Президента Российской Федерации»¹. Основными за- дачами Управления применительно к контролю за соблюдением прав осуж- денных являются: контроль и проверка исполнения федеральных законов, указов, распоряжений и иных актов Президента РФ; контроль и проверка ис- полнения поручений Президента РФ и Руководителя Администрации Прези- дента РФ; информирование Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ о результатах проверок и подготовка на их основе предложе- ний по предупреждению и устранению выявленных нарушений.

Для осуществления поставленных задач Управление наделено следую- щими полномочиями: создавать комиссии с привлечением работников аппа- ратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, работников федеральных органов исполнительной власти, сотрудников пра- воохранительных и контролирующих органов; направлять работников Управления на заседания коллегии Министерства юстиции РФ, а также на совещания по вопросам контроля, проводимые Минюстом и ФСИН России; вносить в установленном порядке предложения Президенту РФ, руководите- лям Министерства юстиции РФ и ФСИН России о привлечении к дисципли- нарной ответственности государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента РФ; вызывать должностных лиц учреждений и ор- ганов, исполняющих наказания, для дачи устных и письменных объяснений по поводу этих вопросов; направлять в органы прокуратуры, органы феде-

ральной службы безопасности и иные государственные органы материалы о выявленных в результате проверок нарушениях; запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных под- разделений Администрации Президента РФ, от федеральных органов госу- дарственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также от организаций и должностных лиц; пользоваться банками данных Администрации Президен- та РФ и федеральных органов исполнительной власти.

Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе яв- ляется должностным лицом, представляющим Президента РФ и обеспечива- ющим реализацию конституционных полномочий главы государства в пре- делах соответствующего федерального округа. В соответствии с Указом Пре- зидента РФ от 13 мая 2000 г, №849 (ред. от 07.09.2010 г.) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»¹ од- ной из главных задач является организация контроля за исполнением в феде- ральном округе решений федеральных органов государственной власти.

Полномочный представитель в целях решения возложенных на него за- дач среди прочего: анализирует эффективность деятельности правоохрани- тельных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обес- печенностью в указанных органах, вносит Президенту РФ соответствующие предложения; согласовывает кандидатуры для назначения на должности фе- деральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ или феде- ральными органами исполнительной власти; организует контроль за испол- нением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, поста- новлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе; согласовывает направляемые в федераль- ные органы исполнительной власти представления о награждении государ-

ственными наградами Российской Федерации, об объявлении благодарности Президента РФ, а также о присвоении почетных званий Российской Федера- ции, высших специальных званий; взаимодействует с Контрольным управле- нием Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Россий- ской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном окру- ге федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постанов- лений и распоряжений Правительства РФ.

Полномочный представитель при исполнении должностных обязанно- стей имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, нахо- дящиеся в пределах соответствующего федерального округа. Последнее пра- вомочие требует, однако, своего законодательного подтверждения, т.к. уго- ловно-исполнительное законодательство (ст. 24 УИК РФ, ст. 38 Закона РФ

«Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде ли- шения свободы») правом посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, без специального разрешения полномочного представителя Пре- зидента РФ в федеральном округе не наделяет.

Таким образом, президентский контроль за деятельностью пенитенци- арной системы осуществляется в пределах компетенции главы государства, установленной Конституцией РФ, и органов, созданных для обеспечения функционирования Президента РФ. Главным методом президентского кон- троля является административный, основанный на реализации властных пол- номочий субъекта контроля в отношении подчиненного объекта. Указания, замечания, распоряжения президентского контрольного органа для персонала пенитенциарной системы являются обязательными, их невыполнение влечет за собой применение юридических санкций. Контрольное воздействие осу- ществляется посредством проведения проверок, ревизий, заслушиваний и иных форм контроля. Полученная в процессе контроля информация исполь- зуется в целях выявления негативных либо позитивных тенденций в деятель- ности персонала пенитенциарной системы, установления причин, порожда- ющих эти тенденции, прогнозирования результатов и принятия мер по пре-

дупреждению ошибок, нарушения, злоупотреблений должностными лицами, а также предупреждения наступления негативных последствий¹.

Все это позволяет сделать вывод – президентский контроль в пенитен- циарной сфере обладает всеми свойствами административного контроля.

Вместе с тем, распространение на Федеральную службу исполнения наказаний принципа двойного подчинения предопределило изменение при- роды контроля их деятельности со стороны Правительства РФ. В научной литературе Правительство РФ традиционно рассматривается как орган общей компетенции, осуществляющий управление на всей территории страны во всех сферах социально-экономической и политической жизни². Тем самым Правительство представляет собой орган общего надведомственного адми- нистративного контроля. То обстоятельство, что ФСИН России находится в ведении Президента, не означает вывода упомянутой Службы из-под юрис- дикции Правительства. Это обусловлено возложением на Правительство за- дач в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с пре- ступностью (п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, ст. 19 ФКЗ «О Правитель- стве РФ»), которые могут осуществляться Правительством через правоохра- нительные органы, в частности ФСИН России³.

В соответствии со ст. 19 указанного закона Правительство РФ: участ- вует в разработке и реализации государственной политики в области обеспе- чения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими обществен- но опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохра- нительных органов.

¹ Тарасов А. М. Президентский контроль // Законодательство. 2003. №4. С. 21-33.

² См., напр.: Административное право / Под ред. Л. Л. Попова. М., 2005. С. 123; Окуньков Л. А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти). С. 17-18.

³ Старилов Ю. Н. От административной юстиции к административному производству. Во- ронеж, 2003. С. 231.

Правительство РФ в пределах этих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, международ- ных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический кон- троль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти, в частности ФСИН России, принимает меры по устранению нарушений зако- нодательства Российской Федерации.

Особое место в контроле занимают стандарты деятельности учрежде- ний и органов, исполняющих наказания, установленные Правительством в пределах своей компетенции. Правительство определяет и контролирует сле- дующие вопросы: создание, реорганизацию и ликвидацию учреждений, ис- полняющих наказания; численность должностей в уголовно-исполнительной системе, подлежащих замещению лицами начальствующего состава, и феде- ральными государственными гражданскими служащими; перечень предприя- тий и учреждений, созданных для обеспечения деятельности уголовно- исполнительной системы; контролирует соблюдение персоналом учрежде- ний, исполняющих наказания, правительственных постановлений по обеспе- чению социально-экономических прав осужденных¹.

При осуществлении контроля Председатель Правительства РФ имеет право беспрепятственно посещать учреждения и органы, исполняющие нака- зания. Правительство РФ может заслушивать на своих заседаниях министра юстиции и директора ФСИН, рассматривать доклады министра юстиции о состоянии работы по исполнению уголовных наказаний, обеспечению усло- вий содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей, а также по соблюдению законности и прав человека в учреждениях, исполняющих нака- зания; давать оценку деятельности указанных органов; принимать решения об отмене или о приостановлении действия актов указанных федеральных

¹ См., напр.: Постановление Правительства РФ от 11 апреля 2005 г. №205 «О минималь- ных нормах питания и материально-бытового обеспечения осужденных к лишению сво- боды, а также о нормах питания и материально-бытового обеспечения подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, находящихся в следственных изоляторах Феде- ральной службы исполнения наказаний и Федеральной службы безопасности Российской Федерации, на мирное время» // СЗ РФ. 2005. №16. Ст. 1455.

органов исполнительной власти; вносить Президенту РФ предложения о при- влечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц ФСИН, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом РФ. Жалобы на неудовлетворительную работу руководителей ФСИН направля- ются на рассмотрение в Администрацию Президента РФ.

Таким образом, изменения в структуре органов федеральной исполни- тельной власти, связанные с образованием Федеральной службы исполнения наказаний, повлияли на характер и содержание президентского и правитель- ственного контроля за деятельностью пенитенциарной системы. А именно, распространение на ФСИН принципа дуализма исполнительной власти пред- полагает их заметное усиление. Это объясняется широкими контрольными полномочиями Президента РФ и его администрации, а также возможностью Правительства РФ в пределах своей компетенции непосредственно контро- лировать работу ФСИН России¹.

Вместе с тем, внесение указанных поправок в законодательство вызва- ло определенные изменения в правовом регулировании ведомственного кон- троля, что на практике привело к возникновению непростой ситуации во вза- имоотношениях между Министерством юстиции РФ и подведомственной ему Федеральной службы исполнения наказаний.

Так, в 2006 году Министр юстиции РФ отмечал следующее: «В новой редакции Закона² из числа органов, осуществляющих контроль за деятельно- стью уголовно-исполнительной системы, исчезло Министерство юстиции. В результате сотрудники министерства стали испытывать большие трудности при осуществлении контроля за деятельностью пенитенциарной системы. Для его проведения они должны получить специальное разрешение на посе-

¹ Миклин С. А. Развитие уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации и направления его совершенствования // Журнал российского права. 2005. №10. С. 39-40.

² Имеется в виду ст. 38. Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».

щение исправительной колонии от начальника этого учреждения. Иначе как абсурдной такую ситуацию не назовешь»¹.

Данный пример наглядно показывает всю важность четкого норматив- ного закрепления компетенции контрольных органов в рассматриваемой об- ласти. В этой связи следует согласиться с Б.М Лазаревым, считающим, что

«создание какого-либо нового органа часто вызывает необходимость измене- ния компетенции существующих, когда это не учитывается, нарушается сла- женность в работе аппарата»².

Возникает вопрос: какие органы и в каком объеме наделены сегодня полномочиями по осуществлению ведомственного контроля за деятельно- стью персонала пенитенциарной системы и соблюдением прав осужденных? Представляется, что ответить на него поможет анализ действующего законо- дательства, подзаконных, прежде всего статутных, нормативных правовых актов.

В этой связи представляется, что исключение из ч. 2 ст. 38 Закона РФ от 21 июля 1993 г. Министерства юстиции РФ из числа органов непосред- ственного контроля не означает лишения самого права контроля. Об этом можно судить, исходя из предписания ч. 1 указанной статьи, где право кон- троля предоставлено Правительству РФ, а значит, и министру юстиции как члену правительства.

Общей нормой, предусматривающей необходимость ведомственного контроля, является ст. 21 УИК РФ. В ней установлено, что за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляется ведом- ственный контроль со стороны вышестоящих органов и их должностных лиц. При этом, однако, законодательно круг этих органов и должностных лиц не очерчен, а присутствует лишь бланкетная норма о том, что порядок осу-

¹ Доклад Министра юстиции Российской Федерации Ю. Я. Чайки на заседании коллегии 17 марта 2006 г. «Об итогах деятельности Министерства юстиции Российской Федерации за 2005 год и задачах на 2006 год» // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2006. №4. С. 8.

² Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 153.

ществления ведомственного контроля определяется нормативными правовы- ми актами.

Это вынуждает обратиться к анализу подзаконных актов, устанавлива- ющих статус Министерства юстиции РФ и Федеральной службы исполнения наказаний. Согласно абз. 2 п. 1 Положения о ФСИН России последняя подве- домственна Министерству юстиции РФ. Минюст России в соответствии с п.

2 Положения о Министерстве юстиции РФ осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему федеральных служб, в том числе и ФСИН.

На наш взгляд, наличие в документах данной нормы о подведомствен- ности, однозначно решает вопрос о подконтрольности ФСИН Министерству юстиции.

В науке административного права подведомственность рассматривает- ся как предмет ведения, как определенный круг вопросов, решаемых госу- дарственным органом, как нормативное закрепление объектов властных пол- номочий. Вместе с тем при анализе наиболее распространенных точек зрения становится очевидным, что подведомственность наряду с полномочиями вы- ступает неотъемлемой частью компетенции органа государственного управ- ления¹. С позиций административистов подведомственность – это опреде- ленная, регулируемая правом связь двух сторон правоотношения: той, кото- рая ведает, решает, и той, которая подведомственна, зависима².

В этой связи существование между государственными органами отно- шений подведомственности предопределяет наличие у органа управления контрольных полномочий, что в полной мере может быть отнесено и к Ми- нистерству юстиции.

В интересах практики представляется важным установить границы компетенции Минюста России по контролю за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания.

¹ Бахрах Д. Н. Административное право. С. 178.

² Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998. С. 124.

В результате исследования Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г,

№314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной вла- сти», Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполни- тельной власти¹ и Положения о Министерстве юстиции РФ² мы пришли к выводу о том, что функция контроля министерства в отношении подведом- ственной федеральной службы имеет довольно слабую правовую регламен- тацию. Круг вопросов, подлежащих контролю в деятельности ФСИН России, а также полномочия Минюста России по его осуществлению нормативно не установлены, что является серьезным недостатком Положения о Министер- стве юстиции РФ. Исключение представляет п. 37, где закреплено полномо- чие по осуществлению контроля за соответствием решений, подведомствен- ных Минюсту России федеральных служб законодательству РФ. Однако ме- ханизм реализации этого полномочия ни в указанном документе, ни в ведом- ственных нормативных правовых актах не прописан.

Контрольные полномочия Министерства юстиции РФ по отношению к Федеральной службе исполнения наказаний определены как часть общих функций, возложенных на данное министерство и его руководителя. Исполь- зуя принятую в науке административного права классификацию³, здесь мож- но выделить следующие функции.

1. В рамках функций ориентирования системы контроль Министерства юстиции РФ за деятельностью ФСИН России осуществляется посредством реа- лизации следующих полномочий: а) утверждение ежегодного плана и показате- лей деятельности ФСИН России, а также отчета об их исполнении; б) обобще- ние практики деятельности ФСИН России, принятие мер, направленных на ее совершенствование; в) подготовка ежегодных докладов Президенту РФ и Правительству о состоянии работы по исполнению уголовных наказаний,

¹ См.: Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. №30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2005. №4. Ст. 305.

² Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. №1313 (ред. от 13.11.2012) "Вопросы Мини- стерства юстиции Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. №4. Ст. 4108.

³ Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М., 2004. С. 179.

обеспечению условий содержания осужденных, а также по соблюдению за- конности и прав человека в учреждениях, исполняющих наказания; г) внесе- ние Президенту РФ и в Правительство проектов нормативных правовых ак- тов, других документов по вопросам, относящимся к компетенции ФСИН России; д) согласование проекта регламента Федеральной службы.

2. Для реализации функций обеспечения установлены следующие пол- номочия Минюста: а) внесение в установленном порядке в Правительство РФ для представления Президенту РФ проекта положения о Федеральной службе исполнения наказаний, предложений о предельной численности Службы и ее территориальных органов, а также о фонде оплаты труда работ- ников; б) внесение Президенту РФ проекта перечня должностей высшего начальствующего состава сотрудников уголовно-исполнительной системы соответствующих этим должностям специальных званий, а также представ- ления о назначении на должности, замещаемые лицами высшего началь- ствующего состава, о присвоении специальных званий высшего начальству- ющего состава сотрудникам и классных чинов федеральным государствен- ным гражданским служащим, замещающим должности федеральной госу- дарственной гражданской службы высшей группы в ФСИН России; в) внесе- ние в Министерство финансов РФ предложений по формированию федерально- го бюджета и финансированию ФСИН РФ; г) утверждение положения о терри- ториальных органах ФСИН России и назначение на должность и освобождение от должности их руководителей по представлению директора ФСИН России; д) присвоение сотрудникам ФСИН России первых специальных званий среднего и старшего начальствующего состава, специальных званий среднего и стар- шего начальствующего состава досрочно или на ступень выше предусмот- ренного по занимаемой должности, а также специального звания полковника внутренней службы.

3. Функции оперативного руководства включают в себя следующие кон- трольные полномочия: а) доведение до руководства ФСИН России поручений, содержащихся в актах, протоколах и иных документах Правительства РФ; б)

проведение координационных и иных совещаний с руководителями ФСИН России, организация коллегиального рассмотрения наиболее важных вопро- сов ее деятельности; в) отмена в пределах своей компетенции противореча- щих Конституции РФ, законодательным и иным нормативным правовым ак- там Российской Федерации, нормативным правовым актам Минюста России решений должностных лиц ФСИН России.

4. При реализации функций по выработке государственной политики в сфере исполнения уголовных наказаний Министерство юстиции РФ запра- шивает информацию от ФСИН России.

Таким образом, перечисленные полномочия позволяют Министерству юстиции РФ не только осуществлять общее руководство пенитенциарной си- стемой и ведомственный контроль за их деятельностью, но и, используя властные полномочия, оказывать значительное влияние на процесс управле- ния ФСИН России подчиненными подразделениями. Однако Министерство юстиции РФ и его руководитель не вправе ограничивать установленные за- конодательством Российской Федерации полномочия Федеральной службы исполнения наказаний.

Важным для выяснения механизма ведомственного контроля является и анализ Регламента Министерства юстиции РФ, утвержденного Приказом МЮ РФ от 27 января 2010 г. №8¹. В этом нормативном акте вопросы кон- троля за деятельностью ФСИН России отражены в разделе VIII.

В целом, необходимо отметить «скудность» перечисленных в нем ме- тодов и форм контрольной деятельности. В основном контроль предусмотрен при решении кадровых вопросов, организации исполнения поручений Пре- зидента РФ и Правительства РФ, депутатских и парламентских запросов, об- ращений, затрагивающих вопросы правоприменительной практики, относя- щихся к сферам деятельности ФСИН. В этом разделе также содержится бланкетная норма (п. 8.15) о том, что порядок организации плановых прове-

¹ Приказ Минюста России от 27 января 2010 г. №8 (ред. от 06.04.2012) «Об утверждении Регламента Министерства юстиции Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. №13.

рок деятельности Федеральной службы, проверок по жалобам граждан и ор- ганизаций на действия бездействие и решения указанного органа и долж- ностных лиц, а также порядок отмены противоречащих федеральному зако- нодательству решений федеральных служб, если иной порядок отмены ре- шений не установлен федеральным законом, устанавливается актами Миню- ста России.

Следует отметить, что из всех служб, находящихся в ведомственном подчинении у Минюста, к настоящему моменту нормативно определен толь- ко порядок осуществления ведомственного контроля за соблюдением закон- ности и прав человека в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы. Это направление было выбрано определяющим в контрольной дея- тельности Минюста России¹.

Еще в 2001 году в Министерстве юстиции РФ была создана система ве- домственного контроля во главе с самостоятельным Управлением по контро- лю за соблюдением законности и прав человека в деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, подчиненным непосредственно Министру юстиции. В Главном управлении исполнения наказаний Минюста России, федеральных управлениях Министерства юстиции РФ по федераль- ным округам были образованы соответствующие отделы, а в территориаль- ных органах УИС введены должности помощников начальников по правам человека. Тем самым, по утверждению Министра юстиции РФ, «впервые был создан административно-правовой механизм защиты прав человека от непра- вомерных действий должностных лиц уголовно-исполнительной системы». При этом, от всех других контролирующих органов его отличает «возмож- ность упреждать различные нарушения законодательства и прав человека, а в случае их выявления – незамедлительно устранять, не доводя дело до проку-

¹ Зубарев С. М. Контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы в меха- низме обеспечения прав осужденных к лишению свободы // Гражданин и право. 2006. №2.

рорского или судебного вмешательства, обращения граждан в международ- ные правозащитные организации»¹.

Целесообразность создания такой системы ведомственного контроля была подтверждена в кратчайший срок. В течение первого года силами Управления было осуществлено 29 выездов в учреждения и органы, испол- няющие наказания, общей продолжительностью свыше 200 суток. Было про- верено более 300 учреждений². Это способствовало не только выявлению различных нарушений персоналом законности и прав осужденных, но и поз- волило выработать систему мер по их предупреждению.

Можно констатировать, что в современных условиях этот хорошо заре- комендовавший себя опыт сохранен. Только в 2010 г. были осуществлены проверки состояния законности и соблюдения прав человека в 374 органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы, более 80 проблем деятель- ности учреждений было рассмотрено на советах Федеральных управлений Минюста России по федеральным округам. Проведенная совместно работа позволила на четверть сократить количество жалоб на нарушения законности и прав человека в УИС, на 20% количество выявленных нарушений³.

Приказом Минюста России от 27 октября 2012 г, №361 утверждена Ин- струкция об организации и осуществлении Министерством юстиции РФ ве- домственного контроля за соблюдением прав человека в учреждениях и тер- риториальных органах уголовно-исполнительной системы⁴. При этом, целя- ми ведомственного контроля в Приказе определены: реализация государ-

¹ Чайка Ю. Я. Доклад на совещании руководителей Минюста России 22 марта 2005 г. // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2005. №5. С. 11.

² Зубарев С. М. Контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы в меха- низме обеспечения прав осужденных к лишению свободы. С. 24.

³ См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. №8.

⁴ Приказ Минюста РФ от 27 октября 2009 №361 «Об организации проверок в подведомствен- ных Министерству юстиции Российской Федерации федеральных службах, осуществлении координации и контроля их деятельности» (вместе с «Инструкцией об организации и прове- дении плановых проверок деятельности подведомственных Министерству юстиции Россий- ской Федерации федеральных служб», «Инструкцией об организации и проведении проверок по жалобам граждан и организаций на действия (бездействие) и решения подведомственных Министерству юстиции Российской Федерации федеральных служб и их должностных лиц»)

// Российская газета. 2009. 27 ноября.

ственной политики в сфере исполнения уголовных наказаний в части, каса- ющейся соблюдения прав человека; защита прав осужденных, а также подо- зреваемых и обвиняемых в совершении преступлений при исполнении уго- ловных наказаний и содержании под стражей; изучение и обобщение практи- ки деятельности ФСИН России в части соблюдения прав человека.

Основными задачами ведомственного контроля являются: 1) выявление и устранение нарушений прав и законных интересов осужденных и лиц, со- держащихся под стражей, в учреждениях и территориальных органах уго- ловно-исполнительной системы; 2) выработка мер, направленных на устра- нение и предупреждение нарушений прав человека, а также причин и усло- вий, им способствующих; 3) подготовка материалов по вопросам соблюдения прав человека при исполнении наказаний для информирования Президента РФ и Правительства РФ.

Ведомственный контроль во ФСИН России, а также в учреждениях, ис- полняющих наказания осуществляется Министерством юстиции РФ, Департа- ментом правового регулирования, анализа и контроля деятельности подве- домственных федеральных служб и его территориальными органами¹.

Формами контрольных мероприятий являются: изучение состояния во- проса соблюдения прав и законных интересов человека при исполнении наказаний; изучение организации соблюдения прав человека непосредствен- но на местах, в центральном аппарате и территориальных органах ФСИН России, а также в учреждениях уголовно-исполнительной системы; рассмот- рение состояния соблюдения прав человека в уголовно-исполнительной си- стеме на заседаниях коллегии Минюста России, а также на заседаниях коор- динационных советов территориальных органов Минюста России.

Для проведения контрольных мероприятий распоряжением Минюста России (территориального органа Минюста России) создается комиссия

¹ См.: Приказ Минюста России от 21 мая 2009 г. №146 (ред. от 30.08.2012) «Об утвержде- нии Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня главных управлений Министер- ства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации» // Российская газета. 2009. 27 мая.

(группа), возглавляемая председателем (руководителем группы) из числа государственных служащих Департамента (территориального органа Миню- ста России). В состав комиссии могут быть включены специалисты других департаментов Минюста России (структурных подразделений территориаль- ного органа Минюста России).

В Приказе предусмотрено проведение плановых (в соответствии с пла- ном основных организационных мероприятий Минюста России, утверждае- мым приказом Министерства юстиции РФ) и внеплановых контрольных ме- роприятий (по поручению Министра юстиции РФ либо лица, исполняющего его обязанности во исполнение поручений Президента РФ, Правительства РФ, обращений Государственной Думы и Совета Федерации, по фактам чрез- вычайных происшествий, для проверки жалоб осужденных, их родственни- ков и лиц, представляющих их интересы).

Во время проведения контрольных мероприятий государственные слу- жащие Минюста России в пределах предоставленных им полномочий вправе:

1) получать в учреждениях и территориальных органах уголовно- исполнительной системы необходимые документы, письменную и устную ин- формацию по изучаемым вопросам в части соблюдения прав человека; 2) посе- щать учреждения и органы уголовно-исполнительной системы по предъявле- нию служебного удостоверения и письменного разрешения руководства учреждения или территориального органа уголовно-исполнительной систе- мы; 3) беседовать и осуществлять личный прием осужденных, сотрудников уголовно-исполнительной системы по вопросам соблюдения прав человека при отбывании наказания; 4) запрашивать материалы в учреждениях и орга- нах, исполняющих наказания, касающиеся рассмотрения обращений осуж- денных, их родственников и лиц, представляющих их интересы; 5) изучать документы о нарушениях прав и законных интересов осужденных, выявлен- ные в учреждениях и территориальных органах УИС (акты прокурорского реагирования, акты комплексных и контрольных инспекторских проверок, материалы служебных расследований по преступлениям и чрезвычайным

происшествиям и т.п.); 6) вносить конкретные предложения руководителям территориальных органов уголовно-исполнительной системы по созданию условий, обеспечивающих соблюдение прав осужденных, приостановке дей- ствия акта, противоречащего требованиям законодательства или нарушаю- щего права человека, привлечению к ответственности должностных лиц, ви- новных в нарушении законности и прав человека, устранению выявленных нарушений.

По окончании контрольного мероприятия готовится справка, которая подписывается председателем комиссии (руководителем группы) и другими государственными служащими, участвовавшими в контрольном мероприя- тии. Со справкой в обязательном порядке знакомится руководитель террито- риального органа уголовно-исполнительной системы.

В случае несогласия с содержащимися в справке оценками, выводами и предложениями руководитель территориального органа уголовно- исполнительной системы вправе представить мотивированные возражения и дать необходимые разъяснения, которые приобщаются к справке.

Таким образом, анализ нормативных правовых актов и сложившейся практики убеждает, что на сегодняшний день в Минюсте России сохранены и реализуются контрольные полномочия в отношении пенитенциарной си- стемы, но требуется их полное и четкое нормативное закрепление.

Вместе с тем, необходимо отметить тот факт, что наибольшее кон- трольное воздействие в сфере правовой защиты осужденного оказывается ор- ганами управления самой уголовно-исполнительной системы. Проблемы внутриведомственного контроля в пенитенциарной сфере были достаточно полно освещены в работах советского и постсоветского периода¹. Поэтому в настоящем исследовании основное внимание уделено выявлению особенно- стей правового регулирования и реализации контрольных функций органов

¹ Аксенов А. А., Старков В. И., Яковлев А. И. Организация контроля в системе ИТУ, Ря- зань, 1986. 167 с.; Анисимков В. М. Организация управленческой деятельности в аппара- тах ОИД, УИД УВД. М., 1991. 265 с.; Старков В. И. Инспектирование исправительно- трудовых учреждений. М., 1981. 139 с.

управления исправительными учреждениями в связи с изменениями в зако- нодательстве.

Правовая основа контрольной деятельности органов управления и должностных лиц определена в ч. 2 ст. 38 Закона РФ от 21 июля 1993 г.¹ В ней подчеркивается: «Непосредственный контроль за деятельностью учре- ждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов осуществляют федеральный орган уголовно-исполнительной системы и территориальные органы уголовно-исполнительной системы». В данном случае речь идет о внутриведомственном контроле, который осуществляет Федеральная служба исполнения наказаний и ее территориальные органы (Главные управления (Управления) Федеральной службы исполнения наказаний по субъектам Рос- сийской Федерации – далее ГУ(У)ФСИН России). В предмет внутриведом- ственного контроля, в отличие от предметного содержания контрольной дея- тельности других органов исполнительной власти, входят все направления функционирования исправительного учреждения по реализации задач, по- ставленных перед ними.

Систему внутриведомственного контроля возглавляет директор ФСИН России, осуществляющий линейный контроль, и его заместители, в компе- тенцию которых входит контроль в соответствии с распределением обязан- ностей по руководству (функциональный контроль). На региональном уровне аналогичные функции осуществляют начальники Главных управлений (управлений) и их заместители. Это полностью оправдано, так как именно руководство Федеральной службы исполнения наказаний и ее территориаль- ных органов несет персональную ответственность за осуществление возло- женных па ФСИН России задач и функций. Закономерно, что уровень их практической реализации напрямую зависит от масштабов и глубины кон- трольного воздействия центрального и территориальных аппаратов ФСИН России на деятельность подчиненных учреждений.

¹ Закон РФ от 21 июля 1993 г. №5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уго- ловные наказания в виде лишения свободы» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. №33. Ст.

Внутриведомственный контроль за соблюдением прав человека осу- ществляется в иерархическом порядке и присущ всем должностным лицам центрального и территориальных аппаратов ФСИН России, поскольку явля- ется органической частью их служебной деятельности. Он проводится в рам- ках компетенции соответствующих управлений, отделов, служб. Так, кон- троль за обеспечением правопорядка и законности в учреждениях, исполня- ющих наказания, безопасности содержащихся в них осужденных, а также персонала пенитенциарной системы, должностных лиц и граждан, находя- щихся на территориях этих учреждений, осуществляется сотрудниками управления охраны, оперативного управления, управления безопасности и др. Для этого осуществляется постоянный контроль за оперативной обста- новкой в учреждениях, исполняющих наказания, через систему дежурных частей, проводятся служебные проверки случаев чрезвычайных происше- ствий, имеющих серьезные негативные последствия и резко осложнивших оперативную обстановку, устанавливаются и анализируются их причины, вырабатываются меры по предотвращению подобных случаев.

Контроль за соблюдением прав человека в учреждениях, исполняющих наказания, осуществляет одноименный отдел, созданный в ГУИН Минюста России в октябре 2001 года. На данное подразделение возложены разнооб- разные функции, в частности, участие в контроле за соответствием деятель- ности тюрем, колоний и других подразделений УИС международным право- вым актам и законодательству РФ, а также контроль за устранением недо- статков, выявленных делегациями Европейского комитета по предупрежде- нию пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания¹.

Реализуя указанные функции, сотрудники отдела осуществляют опера- тивное руководство помощниками начальников территориальных органов УИС по соблюдению прав человека, обобщают поступающую от них инфор-

¹ См.: Положение об отделе по соблюдению прав человека в СИЗО и тюрьмах ГУИН Ми- нюста России от 25 октября 2001 г. // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2002. №5. С. 85-89.

мацию о соблюдении прав человека и докладывают ее руководству, рассмат- ривают предложения и заявления осужденных и иных граждан по вопросам соблюдения прав человека, лично участвуют в инспектировании учреждений и органов, исполняющих наказания.

Специальным подразделением, в функции которого входит осуществ- ление контроля за соблюдением режима законности пенитенциарной систе- мы, а также координация работы центрального аппарата в этом направлении, является организационно-инспекторское управление ФСИН. Его компетен- цию составляет: инспектирование территориальных органов УИС, учрежде- ний исполняющих наказания; осуществление непрерывного контроля за дея- тельностью подразделений УИС силами главных инспекторов; обобщение и анализ статистических и иных информационных материалов об исполнении уголовных наказаний в виде лишения свободы, а также прогноз возможных изменений обстановки в УИС и выработка соответствующих мер упреждаю- щего характера.

Основными формами контрольной деятельности в данном случае слу- жат: инспектирование (комплексная проверка всех направлений деятельно- сти), целевая проверка (изучение состояния определенного направления дея- тельности отдельных учреждений и органов, исполняющих наказания), кон- трольная проверка (осуществляется через определенное время после прове- дения инспектирования для выяснения точности и качества исполнения предписаний инспекторской комиссии). Итоги различных проверок пред- ставляются руководству ФСИН России, по их результатам издаются норма- тивные акты, а в необходимых случаях применяются меры принуждения.

Неотъемлемыми формами внутриведомственного контроля являются учет и отчетность, которые лежат в основе всякой контрольной деятельности. Учет заключается в получении, обработке, анализе и систематизации сведе- ний о различных сторонах функционирования персонала учреждений и орга- нов, исполняющих наказания. Эти сведения содержат, как правило, количе- ственные показатели о результатах служебной деятельности персонала по

различным направлениям. Документы учета являются исходным материалом для составления официальной статистической отчетности как основной фор- мы статистического наблюдения, широко используемой для осуществления ведомственного контроля.

Виды форм учета и отчетности в пенитенциарной системе определены рядом нормативных правовых актов¹. Довольно содержательной является рейтинговая оценка работы территориальных органов уголовно- исполнительной системы², которая составляется на основе представляемых ГУ(У)ФСИН России по субъектам Российской Федерации сведений по оце- ниваемым основным направлениям деятельности. Перечень таких направле- ний охватывает все сферы деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказания: состояние правопорядка, оперативно-розыскную работу; обеспечение режима и надзора; охрану исправительных учреждений, конвоирование осужденных, инженерно-техническое обеспечение; воспита- тельную и психологическую работу с осужденными; кадровое обеспечение; эффективность производственно-хозяйственной деятельности, обеспечен- ность трудовой занятости осужденных и др.

Особое значение для развития аналитических форм внутриведомствен- ного контроля за законностью деятельности персонала пенитенциарных учреждений имеет Сводный отчет о состоянии законности и соблюдении прав человека в уголовно-исполнительной системе. Указанный отчет был введен в действие с 1 января 2003 г. приказом МЮ РФ от 11 сентября 2002 г.

№255 «Об утверждении Сводного отчета о состоянии законности и соблюде-

¹ См., напр.: Приказ Минюста РФ от 20 апреля 2006 г. №122 «Об утверждении формы ста- тистической отчетности о численности и денежном содержании государственных служа- щих и работников уголовно-исполнительной системы» // Консультант Плюс; Приказ Ми- нюста России №4, МВД РФ №35 от 14 января 2000 г. «Об утверждении инструкции о по- рядке введения форм статистической отчетности уголовно-исполнительной системы Ми- нистерства юстиции Российской Федерации, внесения изменений и дополнений в них, а также их представления в Главный информационный центр Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Консультант Плюс.

² См.: Приказ Минюста России от 16 сентября 2003 г. №223 «Об изменении рейтинговой оценки работы территориальных органов уголовно-исполнительной системы Министер- ства юстиции Российской Федерации» // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2003. №8. С. 12-13.

нии прав человека в уголовно-исполнительной системе Министерства юсти- ции Российской Федерации»¹. Первые три раздела Сводного отчета (о состоя- нии законности и правопорядка в учреждениях УИС; о нарушении прав осуж- денных, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; о состоянии законности среди сотрудников УИС) позволяют руководству ФСИН России и ее территориальных подразделений своевременно получать объективную информа- цию о состоянии законности и соблюдении прав человека в деятельности ИУ и принимать на этой основе необходимые управленческие решения.

В целом, мы склонны считать, что выделение уголовно- исполнительной системы из состава Минюста России создало ряд практиче- ских проблем в организации и осуществлении ведомственного контроля. От- дельные руководители ФСИН России не признают сохранения за Министер- ством юстиции РФ права контроля деятельности персонала учреждений и ор- ганов, исполняющих наказания. Хотя результаты анализа действующих нор- мативных правовых актов и показывают, что такая позиция ошибочна. Во- первых, согласно нормативным актам ФСИН России находится в ведении Министерства юстиции РФ, что предполагает осуществление министерством функций координации и контроля. Во-вторых, министр юстиции РФ наделен правом осуществления общего (линейного) контроля за всеми направления- ми деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания. В-третьих, структурные подразделения министерства и его территориальные подразде- ления имеют полномочия по организации отраслевого (функционального) контроля, главным направлением которого является ведомственный контроль за соблюдением прав, свобод и законных интересов осужденных.

Вместе с тем, анализ законодательных и статутных нормативных актов выявил ряд недостатков в вопросах правового регулирования ведомственного контроля. Поэтому первоочередными мерами по повышению эффективности данного контроля должны стать внесение изменений в уголовно-

¹ См.: Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2003. №2. С. 12-18.

исполнительное законодательство и в Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации.

Прежде всего, необходимо четко установить предмет контроля Миню- ста России в рассматриваемой области. Очевидно, что должностным лицам этого министерства нет необходимости контролировать оперативно- служебную деятельность персонала пенитенциарной системы. Это не входит в их компетенцию, другое дело контроль за соблюдением и исполнением нормативных правовых актов всех уровней, обеспечением прав, свобод и за- конных интересов осужденных. Эти задачи прямо вытекают из функций ми- нистерства, закрепленных в соответствующем Указе Президента РФ. Поэто- му логичным выглядит определение предмета вневедомственного контроля как соблюдения законности и прав человека в пенитенциарной системе. Та- кой подход, по нашему мнению, позволит осуществить необходимую кор- ректировку действующих нормативных правовых актов и разрешит сложив- шуюся на практике коллизию.

В этой связи целесообразно дополнить ст. 38 Закона РФ от 21 июля 1993 г. частью третьей следующего содержания: «Министерство юстиции РФ в установленном порядке осуществляет ведомственный контроль за соблю- дением законности и прав человека в органах и учреждениях уголовно- исполнительной системы». Подобное полномочие необходимо добавить и в раздел II Положения о Министерстве юстиции РФ.

Кроме того, подводя итоги данному параграфу, представляется необ- ходимым конкретизировать следующие положения.

1. Ведомственный контроль представляет собой целенаправленную ор- ганизующую системную деятельность руководителей, должностных лиц учреждений и органов, исполняющих наказания, по установлению соответ- ствия функционирования подчиненных государственных служащих и работ- ников нормативно-правовым стандартам и корректированию выявленных от- клонений. Признаками ведомственного контроля являются: 1) постоянный, системный характер; 2) возможность оперативного выявления и устранения

недостатков; 3) осуществление лицами, являющимися специалистами в кон- тролируемой области; 4) комплексность проверяемых вопросов; 5) обладание контролеров широкими государственно-властными полномочиями.

2. Все субъекты ведомственного контроля в зависимости от значимости их участия в общей контрольной деятельности распределяются по следую- щим уровням.

Субъекты ведомственного контроля первого уровня (нижний уровень контроля). Осуществляется непосредственно на уровне учреждений испол- нения наказаний. Руководители этих структурных подразделений являются ответственными исполнителями и выполняют контрольные функции в своих коллективах.

Субъекты ведомственного контроля второго уровня (средний уровень контроля). Осуществляется на уровне специализированных единиц отделов и управлений, на руководителей которых, представляющих средний уровень руководства, возложена ответственная задача по контролю за деятельностью подчиненных им организационных единиц. Ведомственный контроль осу- ществляется руководителями структурных подразделений федерального (территориального) органа в отношении всех государственных служащих центрального (территориального) аппарата и подчиненных органов и учре- ждений в рамках компетенции соответствующих управлений, отделов.

Субъекты ведомственного контроля третьего уровня (высший уро- вень контроля). Систему ведомственного контроля возглавляют руководи- тель ФСИН России, осуществляющий линейный (общий) контроль, и его за- местители, в компетенцию которых входит контроль в соответствии с рас- пределением обязанностей по руководству (функциональный контроль). Ру- ководитель ведомства представляет высшую контрольную инстанцию, в его обязанности входят стратегическое руководство и обеспечение деятельности по всестороннему контролю в подчиненном государственном органе и его подразделениях.

Представляется, что контрольные полномочия субъектов ведомствен- ного контроля должны быть закреплены в должностных регламентах соот-

ветствующих государственных служащих, а при необходимости и в других документах Федеральной службы исполнения наказаний.

3. Цели ведомственного контроля состоят в поддержании на должном уровне нормативно установленного механизма профессиональной деятельно- сти государственных служащих пенитенциарной системы по обеспечению исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы и достижению целей наказания, соблюдению при этом прав, свобод и законных интересов осужденных, иных граждан и организаций. Главными задачами ведомствен- ного контроля на современном этапе являются:

а) контроль за соблюдением прав и свобод, охраняемых законом инте- ресов осужденных;

б) контроль за соблюдением нормативных предписаний, устанавлива- ющих принципы, организационную структуру государственной службы в пе- нитенциарной системе, правовое положение государственных служащих, условия и порядок поступления, прохождения и прекращения государствен- ной службы.

В целях совершенствования механизма ведомственного контроля за со- блюдением прав осужденных, представляется необходимым повысить роль помощников начальников территориальных органов ФСИН России по со- блюдению прав человека. Прошедший период после введения данного ин- ститута убедительно доказал его жизненность и необходимость. Однако эф- фективность работы ведомственных правозащитников была бы значительно выше, если бы они обладали большей самостоятельностью и объемом власт- ных полномочий. Для этого целесообразно было бы вывести их из подчине- ния начальников территориальных органов ФСИН России и подчинить непо- средственно центральному аппарату Министерства юстиции РФ, а также расширить объем их правомочий, в частности, наделить правом вносить обя- зательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения прав чело- века. В целом же права и обязанности работников уголовно-исполнительной системы нуждаются в своей законодательной конкретизации, и в первую очередь в части соблюдения прав и свобод осуждённых. В этих целях необ-

ходимо внести соответствующие изменения в ст.ст. 13 и 26 Федерального за- кона «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Желательно, также, закрепить эту норму в главе 3 УИК РФ, назвав её «Права и обязанности работников уголовно-исполнительной системы».