§ 2 Субсидиарные обязательства (ответственность) публично - правовых образований

Общая норма, регулирующая имущественные отношения с участием государства и муниципального образования (публично-правовых образований), как правило, исключает ответственность последних по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом (п.

Кроме перечисленных правил, субсидиарные отношения с участием публично-правовых образований регламентируются другими федеральными законами, принятыми в развитие п. 3 ст. 126 ГК РФ. В частности, Закон о банкротстве предусматривает субсидиарную ответственность публично- правовых образований в случае нарушения ими требований Закона (п.п. 2 и 3 ст. 224, п. 2 ст. 226). Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» содержит положение о субсидиарном обязательстве субъекта Российской Федерации, выступающего в качестве члена указанной организации (п. 2 ст. 8). Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» предусматривает субсидиарное обязательство Российской Федерации по долгам кредитной организации, в которой участвует капитал Банка России (п. 1 ст. 49). Ныне утративший силу Закон о реструктуризации кредитных организаций предусматривал субсидиарную ответственность учредителей (участников) кредитной организации в случае доведения её до финансового состояния, предусмотренного в ст. 3, если государство или муниципальное образование имели право давать обязательные для кредитной организации указания либо имело возможность иным образом определять её действия (п.

С учётом права муниципального образования на создание любых организаций в соответствии с предметом его ведения (ст.ст. 29, 30 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления"), последнее субсидиарно отвечает по обязательствам созданных им юридических лиц в соответствии с общими нормами ГК РФ, определяющими статус учредителя (участника) юридического лица соответствующих организационно - правовых форм.

Субсидиарная ответственность по обязательствам учреждений Рассматривая субсидиарные обязательства публично-правового образования, как учредителя и собственника имущества созданного им учреждения, небезынтересно прежде обратиться к практике правового регулирования статуса подобных организаций в других странах, а также в прежнем советском законодательстве. В Германии публичные учреждения (государственные и кредитные организации, предприятия связи, транспорта, по оказанию различного рода коммунальных услуг) рассматриваются в качестве юридических лиц публичного права. Их положение очень близко к положению обычного органа управления.202 Во Франции публичные учреждения объединяют отдельные предприятия, входящие в их состав, и не являющиеся самостоятельными юридическими лицами. С одной стороны, по своему статусу они близки к частным предприятиям, с другой - наделены

определёнными публично-правовыми функциями и поставлены под контроль

2

государства.

В отечественном дореволюционном гражданском праве термин "учреждение" использовался применительно к так называемым "несамостоятельным организациям", например, казне, земским, церковным учреждениям203. Учреждения именовались также «корпорациями». При этом под последними понималась «форма - соединство, в которой преобладает правительственный элемент».204

ГК РСФСР 1922 г. не регулировал отношения, связанные с созданием государственных учреждений, не закреплял и специальных норм о правовом режиме таких организаций.205 На практике в период до принятия ОГЗ 1961 г.

Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г., а также ГК РСФСР 1964 г. исключали ответственность государства по обязательствам созданных им учреждений (ст. 13 ОГЗ 1961 г., ст. 33 Кодекса).

Основы гражданского законодательства 1991 г. закрепили правило, согласно которому при недостаточности денежных средств финансируемого собственником учреждения ответственность по его обязательствам несёт собственник его имущества (ст. 15).

ГК РФ сохранил такой вид правовой конструкции учреждения, которая, являясь наследием прежней экономической системы, несвойственна развитому товарному обороту.210 Для "смягчения опасности" участия учреждения в обороте (для третьих лиц) кодификаторы посчитали необходимым сохранить предусмотренную ОГЗ 1991 г. дополнительную ответственность собственника имущества учреждения - его учредителя.

В связи с закреплением ГК РФ правил о субсидиарной ответственности как в ст. 399, так и в ст. 120 возникает проблема их соотношения. Статья 399 предусматривает, что кредитор может предъявить требование об исполнении лицу, который несёт субсидиарную ответственность в тех случаях, когда основной должник либо отказался удовлетворить требование кредитора, либо не ответил на это требование в разумный срок.

Полагаем, что одним из вариантов решения выявленной проблемы могло бы быть дополнение ст. 120 ГК РФ правилом о праве собственника имущества учреждения на отказ от исполнения обязательства перед кредитором со ссылкой на возможность обращения взыскания в судебном порядке на денежные средства основного должника.

Возвращаясь к вопросу о соотношении ст. 120 и ст. 399 ГК РФ, полагаю, что в отношениях, связанных с субсидиарными обязательствами собственника имущества учреждения, применению подлежит ст. 120, являющаяся lex specialis по отношению к ст. 399 как lex generali. Поэтому ст. 399 применима к субсидиарному обязательству государства и муниципальных образований с особенностью, установленной ст. 120 ГК РФ, а именно: собственник имущества учреждения не может быть привлечён к ответственности без предъявления в суд искового требования к основному должнику.215 В контексте общей проблемы соотношения рассматриваемых норм уместно рассмотреть связанный с ней частный вопрос, касающийся применения правила, содержащегося в ч. 1 ст. 5 Закона об обязательном пенсионном страховании. В соответствии с названной нормой к Российской Федерации применяется субсидиарная ответственность по обязательствам Пенсионного фонда перед застрахованными им лицами. Закон не конкретизирует, по правилам какой нормы (ст. 399 или ст. 120) реализуется субсидиарная ответственность: необходимо ли застрахованным лицам для обоснования субсидиарных требований к государству доказывать факт отсутствия денежных средств у Пенсионного фонда (п. 2 ст. 120), либо вполне достаточно наличия юридического факта, указанного в п. 1 ст. 399 (т.е. отказа удовлетворить требование застрахованного лица, либо неполучение кредитором в разумный срок на предъявленное требование). Рассматриваемое отношение регулирует норма ст. 120, согласно которой Российская Федерация обязана нести субсидиарную ответственность по обязательствам названного Фонда не только перед страхователями, но и перед всеми кредиторами при отсутствии у Фонда денежных средств.

Применительно к случаям ликвидации учреждений ГК РФ содержит специальную норму, согласно которой при недостаточности у ликвидируемого учреждения денежных средств для удовлетворения требований кредиторов последние вправе обратиться в суд с иском об удовлетворении оставшейся части требований за счёт собственника имущества этого учреждения (п. 6 ст. 63). Высший Арбитражный Суд РФ, разъясняя указанную норму, вполне обоснованно акцентировал внимание на то, что в ней «речь идёт об удовлетворении требований кредиторов ликвидируемого (то есть находящегося в процессе ликвидации), а не ликвидированного учреждения... При непредъявлении кредитором соответствующего требования к учреждению, находящемуся в процессе ликвидации, он лишается права на предъявление требования к субсидиарному должнику».218

Высший Арбитражный Суд РФ, характеризуя практику применения ст. 120 ГК РФ, уточнил, что «при недостаточности денежных средств взыскание не может быть обращено на иное имущество учреждения, закреплённое за ним на праве оперативного управления, а также на имущество, приобретённое учреждением за счёт средств, выделенных по смете».219 Из этого следует, что возможным является наложение взыскания на имущество, не закреплённое на праве оперативного управления, т.е. на то имущество, которое приобретено учреждением за счёт заработанных им денежных средств (п. 2 ст. 298)220. В развитие изложенной выше позиции арбитражные суды при разрешении конкретных дел исходят из того, что одним из условий субсидиарной ответственности собственника имущества учреждения является недостаточность не только денежных средств, но и другого имущества учреждения, приобретённого в результате коммерческой деятельности.221 Такого рода дополнительное условие, сформулированное арбитражными судами, вряд ли соответствует п. 2 ст. 120 ГК РФ. Его реализация позволяет освобождать публично-правовое образование от субсидиарной ответственности по долгам учреждения в случае недофинансирования последнего, поскольку всегда можно обратить взыскание на имущество, полученное учреждением от разрешённой ему предпринимательской деятельности. Согласно п. 3 ст. 120 ГК РФ особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом или иными правовыми актами. В результате неоправданно расширительного толкования этой нормы как в правоприменительной практике, так и в гражданско-правовой доктрине нашла отражение позиция, согласно которой дополнительная ответственность собственника - учредителя не должна распространяться на обязательства учреждения, возникшие в связи с осуществлением разрешённой ему предпринимательской деятельности, ибо в таких отношениях существенно расширяются не только имущественные (вещные) права учреждения, но и его самостоятельная ответственность по обязательствам (которую оно должно нести всем имуществом, находящимся в его самостоятельном распоряжении).222 Приведём конкретный пример. При рассмотрении одного из споров рассматриваемой категории Федеральный арбитражный суд Уральского округа оставил в силе судебные акты первой и второй инстанций об отказе в возложении на собственника - учредителя субсидиарной ответственности по обязательству созданного им учреждения, исходя из того, что учреждение при осуществлении предпринимательской деятельности самостоятельно отвечает по обязательствам из гражданско- правовых сделок денежными средствами и приобретенным в результате предпринимательской деятельности имуществом. В обоснование своего решения суд сослался на п. 3 ст. 120 ГК РФ, ст. 47 Закона РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре»223, п.п. 8, 9 Положения об основах хозяйственной деятельности и финансирования учреждений культуры и искусства Удмуртской Республики, а также на устав учреждения. В упомянутых выше Законе и Положении речь идёт не о самостоятельной ответственности театра, но только о праве государственных и муниципальных организаций культуры вести предпринимательскую деятельность. К тому же устав учреждения культуры не относится к числу правовых актов гражданского законодательства (ст. 3 ГК РФ), как этого требует п. 3 ст. 120. Исходя из сказанного, позиция арбитражного суда вряд ли может быть признана корректной. Что касается точки зрения, высказываемой в связи с этим в литературе, полагаем, что она не согласуется с действующим законодательством, предусматривающим субсидиарную ответственность собственника имущества учреждения независимо от того, при осуществлении какой деятельности возник долг учреждения. Учитывая то обстоятельство, что государственное либо муниципальное учреждение создаётся в целях осуществления соответствующих функций, а, следовательно, всё полученное им от предпринимательской деятельности, как правило, направляется на решение соответствующих задач, представляется нецелесообразным освобождать публично-правовое образование от субсидиарной ответственности только по указанному основанию.

При применении положения ч. 5 ст. 11 Закона об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, арбитражные суды ограничивают субсидиарную ответственность государства только случаями, когда речь идёт об обязательствах, связанных с выполнением учреждениями государственных функций, но не договоров, заключённых в целях реализации собственной деятельности.224 Как представляется, такого рода дифференциация названных обязательств рассматриваемых учреждений, влияющая на порядок реализации субсидиарной ответственности государства по их делам, не соответствует ст. 120 ГК РФ.

Полагаю, что положение п. 3 ст. 120 ГК РФ не следовало бы толковать как закрепляющее возможность устанавливать в законе и других правовых актах порядок применения субсидиарной ответственности к собственнику - учредителю, который отличен от предусмотренного в ст. 120, поскольку это выходило бы за пределы сферы регулирования рассматриваемой нормы. В ней речь идёт исключительно об особенностях правового положения отдельных видов учреждений, а не об обязанностях его учредителя, в том числе связанных с субсидиарной ответственностью последнего по их долгам.225 В соответствии с ГК РФ лицо, выступающее от имени «дополнительного» должника - Российской Федерации, её субъекта, муниципального образования определяется актами, закрепляющими статус органов государственной власти и местного самоуправления, «специальными поручениями» собственника (в случаях и порядке, определённых федеральными законами, иными правовыми актами), а также нормативными актами субъектов РФ (ст. 125), законами и иными правовыми актами (указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ), предусматривающими особенности правового положения отдельных видов учреждений (п. 3 ст. 120). В частности, ст. 11 Закона об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы предусмотрено, что «при недостаточности у учреждений, исполняющих наказания, денежных средств ответственность по их обязательствам несут соответствующие территориальные, а также федеральный орган уголовно- исполнительной системы в пределах денежных средств, находящихся на счетах специальных внебюджетных фондов». Согласно Закону "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации"226(ст. 33) и Положению о Главном командовании внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации (п.п. 1 и 4, подп. 14 п. 10) арбитражные суды привлекают от имени собственника имущества военных частей (субсидиарного должника по обязательствам последних) Главное командование внутренних войск МВД РФ.227

На практике при разрешении споров о возложении субсидиарной ответственности на собственника имущества учреждения арбитражные суды, руководствуясь специальными правилами, устанавливающими обязанность не только главных распорядителей бюджетных средств, но и иных лиц выделять денежные средства на определённые цели учреждениям, осуществляющим отдельные виды деятельности, привлекают в качестве субсидиарного должника по долгам учреждения, связанным с реализацией названных видов деятельности, не собственника имущества учреждения, но указанных выше иных лиц. В частности, на основании Положения о военных комиссариатах228 (п. 20), предусматривающего выделение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления денежных средств организациям связи за использование военными комиссариатами всех видов связи, арбитражные суды привлекают последние в качестве ответчиков.229

Как видим, круг правовых актов, относящихся к «дополнительному» должнику, достаточно обширен, что неизбежно влечёт за собой трудности правоприменения. Поэтому и кредитор, и суд должны в каждом конкретном случае устанавливать надлежащее лицо, уполномоченное выступать от

Л

имени собственника имущества учреждения . В связи с указанным недостатком законодательства на практике нередки ситуации, когда в процесс необоснованно привлекается одновременно несколько органов государственной власти вместо одного надлежащего.230

В случаях, когда нет специального закона или правового акта, который определял бы, какой конкретно орган - государственного или муниципального управления - должен участвовать в деле в качестве ответчика, арбитражные суды отказывают в удовлетворении соответствующих требований. Так, в одном из дел, рассмотренных арбитражным судом, суд, установив факт невозможности взыскания задолженности с основного должника, отказал в удовлетворении требований, сославшись на то, что ответчик не является собственником имущества основного должника.231 Вместе с тем отметим, что при разрешении арбитражными судами дел, связанных с возмещением государством убытков, причинённых в результате незаконных действий органов государства или местного самоуправления, Высший Арбитражный Суд РФ и Верховный Суд РФ исходят из следующего: «предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления... не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган».232 Целесообразно было бы и по искам о взыскании с собственника имущества учреждений не отказывать в их удовлетворении, установив, что ответчик является ненадлежащим, но привлекать в качестве такового управомоченный орган.

В качестве общего правила Бюджетный кодекс РФ установил, что в суде в качестве представителя Российской Федерации, её субъектов, муниципальных образований по искам к ним выступает главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования (п. 10 ст. 158). Главным распорядителем средств соответствующего бюджета выступает орган государственной власти Российской Федерации, субъекта РФ, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенные ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета (п. 1 ст. 158 названного Кодекса). Например, применительно к федеральному бюджету классификация (или ведомственная структура расходов федерального бюджета) утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год (ст. 4 Федерального закона "О бюджетной классификации расходов федерального бюджета"233). Исходя из рассматриваемых норм, арбитражные суды не признают в качестве надлежащих ответчиков федеральные органы исполнительной власти, не указанные в перечне главных распорядителей средств федерального бюджета.234

Несмотря на вступление в силу Бюджетного кодекса РФ, на практике суд зачастую признаёт не одного (главного распорядителя бюджетных средств), а целую группу государственных органов в качестве ответчиков по субсидиарным требованиям . В результате дело сводится не к установлению обстоятельств, а к вопросам о том, какой государственный орган является представителем собственника имущества учреждения; за счёт какого органа должны удовлетворяться исковые требования; обладает ли такой орган статусом юридического лица. Между тем правильное определение ответчика на стадии возбуждения дела означает создание благоприятной почвы для рассмотрения дела по существу и оперативного исполнения решения в общем порядке. Исходя из п. 2 ст. 120 ГК РФ, дополнительным должником и соответственно ответчиком по таким искам должно признаваться публично-правовое образование в лице компетентного государственного органа.235

При предъявлении кредитором иска к собственнику имущества учреждения (публично-правовому образованию)236 суд привлекает к участию в деле основного должника - учреждение (п. 3 ст. 399 ГК РФ). Если учредителем учреждения выступает соответствующий комитет по управлению имуществом, не наделённый собственником (муниципальным образованием) функциями собственника, он не может нести субсидиарную ответственность по долгам учреждения.237

При отсутствии возможности осуществлять приносящую доход деятельность невыделение полностью или частично собственником, в том числе Российской Федерацией, денежных средств может быть признано обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии вины учреждения в неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательства, и служить основанием для освобождения его от имущественной ответственности.238

Соответственно, не несёт субсидиарной ответственности и собственник имущества. Представляется, что такая практика вряд ли соответствует принципу равенства субъектов - участников гражданского оборота, т.к. необоснованно предоставляет существенную льготу собственнику учреждения, и в первую очередь - государству и муниципальному образованию, ущемляя интересы кредиторов.

Ряд положений бюджетного законодательства ведёт либо к исключению, либо к ограничению субсидиарной ответственности государства. В частности, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ при уменьшении уполномоченными органами государственной власти в установленном порядке средств соответствующего бюджета для финансирования договоров, заключаемых бюджетным учреждением, последние должны согласовать с контрагентами новые сроки, а если необходимо - и другие условия договора (п. 4 ст. 161). При этом контрагент учреждения вправе потребовать от последнего только возмещения реального ущерба, причиненного изменением условий договора. Указанная императивная норма, обязывающая стороны изменить условия заключённого договора, не соответствует основным началам гражданского законодательства, в частности, принципу свободы договора (правилу усмотрения сторон в определении его условий (п. 1 ст. 1 ГК РФ).239 Е.А. Суханов вполне обоснованно отмечает, что п. 4 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ заключена очередная попытка исключить возможность обращения взыскания на бюджетные средства по правилам о субсидиарной ответственности собственника по долгам своего учреждения. С учётом изложенного, представляется целесообразным исключить п. 4 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ.

Имуществом, предназначенным для удовлетворения претензий кредиторов публично-правовых образований, является нераспределённое между государственными и муниципальными юридическими лицами имущество, составляющее казну соответствующего публично-правового образования (абз. первый п. 1 ст. 126, абз. второй п. 4 ст. 214, абз. второй п. 3 ст. 215 ГК РФ).240 Казна, прежде всего, состоит из средств соответствующего бюджета. Представляется, что при отсутствии денежных средств в соответствующем бюджете удовлетворение иска должно производиться за счёт иного имущества, составляющего соответствующую казну. Именно такой позиции применительно к возмещению убытков, вызванных незаконными действиями (бездействиями) органов власти и самоуправления,

л

придерживаются высшие судебные органы России . Следует согласиться с Е.А. Сухановым, который полагает, что поскольку разъяснение касается не органов управления, а соответствующих публично-правовых образований, то оно имеет общее значение для случаев имущественной ответственности последних.3

На практике нередко недобросовестные ответчики - государственные учреждения или финансовые органы ссылаются на нормы бюджетного законодательства в обоснование недопустимости привлечения их к субсидиарной ответственности. Например, Федеральным арбитражным судом Северо-Западного округа рассмотрено дело по иску муниципального предприятия коммунального хозяйства, предъявленному к Управлению федеральной службы безопасности по Республике Карелия (далее - УФСБ) и Министерству финансов РФ о взыскании основного долга, процентов за пользование чужими денежными средствами и штрафа.241 Ответчики в обоснование своих возражений сослались на нормы ст. 115 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год", п. 37 Постановления Правительства РФ "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год"242, согласно которым Правительство РФ проводит полную инвентаризацию кредиторской задолженности федеральных органов власти в целях определения объемов и механизмов погашения этой задолженности, "в связи с чем ответственности по обязательствам федеральных органов государственной власти, иных организаций, находящихся в ведении указанных органов, до окончания этой работы государство не несет". Суд не принял во внимание данное возражение, поскольку нормами ст.ст. 120, 125, 399 ГК РФ предусмотрено иное.

Субсидиарная ответственность по обязательствам унитарных предприятий Исследуя субсидиарную ответственность публично-правового образования, как учредителя - собственника имущества унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, небезынтересно обратиться к история развития субсидиарной ответственности государства в годы НЭПа применительно к государственным предприятиям. Согласно ст. 19 ГК РСФСР 1922 г. государственные предприятия, переведённые на хозяйственный расчёт, и не финансируемые в сметном порядке, отвечали за свои долги состоящим в их свободном распоряжении имуществом (ст. 19). Осуществление экономической реформы, необходимой советскому хозяйству эпохи НЭПа, потребовало введения начал хозяйственного расчета и возрождения товарного хозяйства, что обусловило утверждение принципа безответственности казны за долги хозрасчетных предприятий и их объединений. Как отмечал один из авторов первого советского Гражданского кодекса А.Г. Гойхбарг, вовлечение в товарный оборот огромной массы хозрасчетных предприятий "экономически исключало возможность возложения ответственности за весь риск их хозяйственной деятельности на советское государство в целом".243 Поэтому общегосударственная казна и местные Советы не отвечали за долги хозрасчетного предприятия, равно как и последнее не отвечало за долги государства и местных Советов. При этом ст. 19 ГК РСФСР 1922 г. не исключала и обратное правило (в случаях, предусмотренных законом), которое стало применяться на практике. В частности, Декрет о государственных трестах от 10 апреля 1923 г.244 ввел правило, как исключение из общего принципа о безответственности государства за долги треста, в силу которого была предусмотрена возможность покрытия государством долгов треста по специальному решению соответствующих регулирующих органов в следующих случаях: а) покрытие дефицита треста за счет государственной казны по представлению ВСНХ и решению СТО ввиду особого государственного значения треста (ст. 20); б) пополнение уставного капитала треста в случае его уменьшения (п. "а" ст. 51); в) удовлетворение кредиторов треста в случае недостаточности его оборотных средств для покрытия всех его обязательств (абз. четвёртый ст. 52). Как правило, для осуществления самостоятельной деятельности на базе различного рода учреждений и предприятий создавались "подсобные предприятия", переводимые на внутренний хозрасчет и, как следствие, затем выделявшиеся в особое юридическое лицо. Их юридическое положение было очень неопределенным: "занятые случайными операциями и лишенные опытных руководителей и необходимых средств", они в большинстве своём "оказались явно нежизнеспособными и причинили значительный вред как учреждениям, их организовавшим, так и своим контрагентам", поскольку "отсутствие кредитов у учредителя и невозможность принудительного взыскания по обязательствам госбюджетного учреждения... лишали реального значения дополнительную ответственность казны перед кредиторами подсобных предприятий".245

Непосредственная ответственность государства по обязательствам государственного предприятия допускалась ГК РСФСР 1964 г. в исключительных случаях (абз. восьмой ст. 24, абз. первый ст. 33, абз. третий ст. 34). Например, некоторые авторы к числу исключений относили ответственность трестов по долгам входящих в них предприятий по налоговым и иным приравненным к ним платежам, а также ответственность предприятия по обязательствам объединения и объединения по обязательствам предприятия, когда это предусмотрено заключёнными ими договорами. Однако такая ответственность, по мнению М.И. Брагинского, не являлась субсидиарной, т.к. речь шла, во-первых, об ответственности, вытекающей из финансовых, а не гражданских правоотношений, а, во- вторых, об ответственности по своему, а не по чужому обязательству.

Закон СССР от 30 июня 1987 г. "О государственном предприятии (объединении)"3 исключал ответственность государства по обязательствам государственного предприятия (п. 6 ст. 2). Закон РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» также исключал её в отношении как государственных, так и муниципальных предприятий (абз. второй п. 2 ст. 6, абз. второй п. 3 ст. 7).

В настоящее время государство считает целесообразным сократить количество унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, путём преобразования их в хозяйственные общества, либо в федеральные казённые предприятия, либо в учреждения (п. 4 Концепции реформирования предприятий и иных коммерческих организаций 246).

В Англии, Франции, ФРГ, Италии практически каждое государственное предприятие существует на основе закона или статута, предназначенного именно для данного предприятия. Соответственно по- разному регулируются проблемы их имущественной ответственности.247 Как правило, только публичные корпорации, как группа предприятий и исследовательских центров, др., являются юридическими лицами. Отдельные предприятия, входящие в корпорацию, не всегда наделены самостоятельной правосубъектностью. Публичные корпорации одновременно являются не только (а иногда и не столько) хозяйственными предприятиями, но и государственными органами. Во Франции в уставных документах каждого государственного предприятия закреплён перечень решений, которые оно может принимать лишь с «одобрения» государства в лице соответствующих министерств. В ФРГ коммуны (Gemeinde) могут создавать предприятия, которые финансируются из бюджета согласно § 102 Коммунального кодекса (Gemeindeordnung).248 Практически не исключаются ситуации, когда задолженность некоторых публичных предприятий берёт на себя государство.249 В Италии государство выступает гарантом по долговым обязательствам крупных государственных холдингов (ИРИ).250

Переходя к рассмотрению проблем, связанных с субсидиарной ответственностью публично-правовых образований по обязательствам созданных ими казённых предприятий, обратимся к опыту России и СССР, а также некоторых зарубежных стран, в частности, Германии, Англии, и Франции.

Казённые предприятия были широко распространены в дореволюционной России, не являясь при этом юридическими лицами. Казённые заводы, работавшие "на коммерческих основаниях", предполагали дополнительную ответственность казны. Объём распоряжения казённым имуществом был чётко определён в Уставе о казённых оброчных статьях.251 В годы гражданской войны едва ли можно было государственные предприятия признать юридическими лицами.252 С введением НЭПа казённые или государственные предприятия и их объединения, переведённые на хозяйственный расчёт и не финансируемые в сметном порядке, как правило, выступали в гражданском обороте в качестве самостоятельных субъектов права, «не связанных с казной». Дополнительная ответственность государства и местных Советов по долгам названных юридических лиц не предусматривалась, кроме случаев, предусмотренных законом (ст. 19 ГК РСФСР 1922 г.).253 При этом, как отмечалось выше, действовавшим в то время законодательством предусматривалась субсидиарная ответственность государства по долгам государственного треста по специальному решению соответствующих регулирующих органов в особо оговорённых случаях. В Германии, Англии и Франции казённые предприятия, как правило, не имеют ни юридической, ни хозяйственной самостоятельности, являясь, по сути, структурными подразделениями министерств и ведомств. Все доходы и расходы рассматриваемых организаций проходят через государственный бюджет. И по закону, и фактически казённые предприятия входят в систему государственного управления и непосредственно управляются каким - либо министерством, ведомством или органом местного самоуправления. В обороте они выступают не от своего имени, а от имени государства или той его части, в ведении которой находятся.4

ГК РФ предусматривает возложение субсидиарной ответственности по обязательствам рассматриваемого предприятия на его учредителя в случае недостаточности соответствующего имущества (п. 5 ст. 115). Тождественное правило закреплено в Законе о государственных предприятиях (п. 3 ст. 7). Дополнительно для случаев преобразования казенного предприятия в государственное или муниципальное предприятие предусмотрено, что собственник имущества казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по обязательствам, перешедшим к государственному или муниципальному предприятию, в течение шести месяцев (п. 5 ст. 29).

При рассмотрении конкретных дел арбитражные суды в качестве основания субсидиарной ответственности рассматриваемого лица указывают не недостаточность имущества, но «неплатёжеспособность».254 Понятия «недостаточность имущества» и «неплатёжеспособность» не являются тождественными в отечественном праве. Термин «неплатёжеспособность» означает предполагаемую неспособность должника (внешнюю) отвечать по своим обязательствам (предполагаемое превышение актива над пассивом).

Л

Для этого нет необходимости знать внутреннее состояние дел должника .

С учётом сказанного, основанием субсидиарной ответственности по п. 5 ст. 115 ГК РФ является установленное (судом) превышение актива предприятия над пассивом, а не неплатёжепособность как «вероятная невозможность удовлетворить полностью всех кредиторов».255

В литературе обсуждается проблема определения порядка установления недостаточности имущества у казённого предприятия. В частности, следует ли для обращения к субсидиарному должнику предварительно фактически реализовать имущество предприятия или факт недостаточности имущества достаточно установить в судебном порядке?

В.А. Дозорцев полагал, что всё имущество подлежит продаже, предприятие же фактически ликвидируется независимо от воли собственника - государства, и лишь после этого возникает субсидиарная ответственность государства.256 Аналогичного мнения придерживается О.Н. Алдошин.257Однако в этом случае предприятие прекращает своё существование, что ставит под угрозу осуществление государством своих функций и против чего, собственно, и направлено правовое регулирование в этой сфере: исходя из целей сохранения казённого предприятия, предусмотрена субсидиарная ответственность государства по его долгам и невозможность признания его банкротом.

Некоторыми исследователями, на наш взгляд, обоснованно предлагается de lege ferenda, чтобы собственник нёс субсидиарную ответственность по обязательствам казённого предприятия при недостаточности денежных средств, а не имущества последнего, поскольку de lege lata казённое предприятие, являясь самостоятельным субъектом права, расплачивается имуществом, принадлежащим иному самостоятельному субъекту.

По мнению К.П. Кряжевских, применительно к субсидиарной ответственности казённых предприятий (и учреждений), как несобственников, не работают классические конструкции и понятия, в том числе и субсидиарная ответственность по обязательствам созданного государством-собственником учреждения или казенного предприятия. Поэтому он полагает, что рассматриваемая конструкция не вполне является субсидиарной ответственностью, поскольку изначально деньги выделяются самому юридическому лицу органом, утверждающим смету.258 Действительно, в настоящее время казёнными предприятиями в России, как правило, являются стратегически важные предприятия (чаще всего отнесённые к военно-промышленному комплексу). Их деятельность полностью планируется и регламентируется государством, включая сбыт продукции. Такого рода предприятия практически не самостоятельны, полностью зависимы от государства, в отличие, например, от унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения,259 что даёт основание некоторым учёным считать казённые предприятия «организациями, полностью исключёнными из рыночной системы ведения хозяйства».260Поэтому с учётом высказанных выше положений, а также практики зарубежных государств, целесообразно было бы закрепить в федеральном законе правило, согласно которому государство отвечало бы по обязательствам таких предприятий полностью, а, следовательно, не наделять казённые предприятия правами юридического лица.

Субсидиарная ответственность по обязательствам хозяйственных обществ

Как правило, непосредственно публично-правовое образование, в отличие от государственных органов и органов местного самоуправления, вправе без ограничений выступать участником хозяйственных обществ. В частности, публично-правовое образование может учреждать открытые акционерные общества в процессе приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 25 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" ). При этом от имени Российской Федерации функции учредителя акционерных обществ, в соответствии с названным выше Законом, осуществляет федеральный орган по управлению государственным имуществом, ныне - Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (ст. 39 Закона, п. 13 Указа Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"261, п. 3 Постановления Правительства РФ "Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом" , подп. 33 п. 6 Положения о Министерстве имущественных отношений Российской Федерации262). На уровне субъекта Российской Федерации его Конституцией (Уставом), либо законом должен быть определен орган государственной власти, наделенный полномочиями по управлению собственностью субъекта (Администрация, Правительство и др.). Последний в порядке, установленном нормативными актами субъекта, может дать специальное поручение комитету по управлению государственным имуществом области выступить учредителем (участником) хозяйственного общества от имени соответствующего субъекта Российской Федерации.263 В отношении муниципального образования как учредителя акционерных обществ, Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» предусмотрено, что их права как акционеров осуществляют органы местного самоуправления (ст. 39).264 В ведении муниципальных образований находятся вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, - население непосредственно (под. 2 п. 2 ст. 6, п. 2 ст. 29 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").265

Постановлением Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 разъяснено, что, если хозяйственное общество (товарищество) создано и зарегистрировано до 8 декабря 1994 г. (до введения в действие гл. 4 ГК РФ) и его учредителем выступал государственный орган, орган местного самоуправления, то после введения Кодекса в действие, учредителем (участником) признаются соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование (в зависимости от принадлежности собственности, внесенной в качестве вклада).

Имея в виду правила ГК РФ о субсидиарной ответственности участников общества с дополнительной ответственностью по его обязательствам, исходя из положения о применении к названному обществу правил Кодекса об обществе с ограниченной ответственностью, в соответствии с нормой Закона об обществах с ограниченной ответственностью об исключении ответственности Российской Федерации, её субъектов и муниципальных образований по обязательствам общества, следует сделать вывод о невозможности участия публично-правового образования в обществе с дополнительной ответственностью.

Являясь учредителями акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, публично-правовые образования несут субсидиарную ответственность по их обязательствам только в предусмотренных законом случаях (п. 3 ст. 126 ГК РФ). Отметим, что предусматривая такого рода случаи, законодатель не всегда последователен. В частности, применительно к обществу с ограниченной ответственностью публично-правовое образование, в отличие от других учредителей, не несёт субсидиарной ответственности по его долгам, в том числе и в случае завышения стоимости неденежных вкладов в уставный капитал общества (п. 4 ст. 3, п. 2 ст. 15 Закона об обществах с ограниченной ответственностью). Полагаю, что названное положение Закона неоправданно предоставляет публично-правовому образованию преимущество перед другими учредителями обществ с ограниченной ответственностью, а государству и его органам - двойную льготу ещё и перед муниципальным образованием в акционерном обществе, что является нарушением принципа равенства публично-правовых образований с иными участниками в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (п. 1 ст. 124 ГК РФ). В связи с этим следовало бы предусмотреть возможность предъявления кредиторами обществ с ограниченной ответственностью субсидиарных требований к Российской Федерации, её субъектам, а также муниципальным образованиям.