§ 2. Основные направлении непосредственного публично-правового воздействия в отношении управления акционерными обществами

Российское право выделяет особый вид акционерных обществ - народные предприятия (акционерные общества работников), в которых большинство акций (75%) принадлежит работникам, что обусловливает особенности организации управления в данных обществах. ФЗ от 19 июля 1998 г. №115-ФЗ «Об особенно-стях правового положения акционерных обществ работников (народных пред-приятий)» определяет особенности создания и правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий), права и обязанности их акционеров, а также гарантии зашиты их прав и интересов.

Народное предприятие может быть создано исключительно путем преобразования любой коммерческой организации, за исключением государственных унитарных предприятий, муниципальных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, работникам которых принадлежит менее 49% уставного капитала. Народное предприятие вправе выпускать только обыкновенные акции, причем уменьшение количества голосов владельцу акций народного предприятия при голосовании по принципу «одна акция - один голос» не допускается.

Органами управления народным предприятием являются общее собрание акционеров, наблюдательный совет и генеральный директор. В отличие от общих норм акционерного законодательства, ФЗ «Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)» использует понятие «исключительная компетенция».

В исключительную компетенцию общего собрания акционеров в дополнение к общим нормам включены вопросы об установлении размера заработной платы генерального директора, председателя контрольной комиссии; об определении максимальной доли акций народного предприятия в общем количестве акций, которой могут в совокупности владеть физические лица, не являющиеся работ-никами народного предприятия, и/или юридические лица; определение макси-мальной доли акций народного предприятия в общем количестве акций, которой можег владеть один работник народного предприятия; об утверждение отчета контрольной комиссии. Некоторые правомочия, отнесенные ФЗ «Об акционерных обществах» к компетенции совета директоров, включены ФЗ «Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных пред-приятий)» в компетенцию общего собрания акционеров: утверждение приори-тетных направлений деятельности народного предприятия; утверждение методи-ки определения выкупной стоимости акций народного предприятия.

Вопросы, отнесенные к исключительной компетенции общего собрания ак-ционеров, не могут быть переданы для решения другим органам управления на-родного предприятия, однако полномочия общего собрания акционеров по иным вопросам могут быть переданы его решением, принятым не менее чем 3/4 голосов от общей численности акционеров, наблюдательному совету или контрольной комиссии на определенный срок, но не более чем на один год.

Порядок принятия решения общим собранием акционеров народного предприятия утверждается общим собранием акционеров (в то время как в соответствии с п.З ст.11 ФЗ «Об акционерных обществах» порядок принятия общим собранием акционеров решения определяется уставом общества). В соответствии с п.4 ст. 10 ФЗ «Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)» принятые общим собранием акционеров решения, а также итоги голосования доводятся до сведения всех работников народного предприятия не позднее 15 дней с даты принятия этих решений. Эта норма отличается от правила, закрепленного ст.62 п.4 ФЗ «Об акционерных обществах»: решения, принятые общим собранием акционеров, а также итоги голосования оглашаются на общем собрании акционеров, в ходе которого проводилось голосование, или доводятся не позднее 10 дней после составления прото- кола об итогах голосования в форме отчета об итогах голосования до сведения лиц, включенных в список лиц, имеющих право на участие в общем собрании акционеров, в порядке, предусмотренном для сообщения о проведении общего собрания акционеров.

Работники народного предприятия, не являющиеся его акционерами, могут участвовать в работе общего собрания акционеров с правом совещательною голоса. 2% акционеров или акционеры (акционер), которым в совокупности принадлежит не менее 2% (голосующих - в ст.53 ФЗ «Об акционерных обществах») акций народного предприятия, не позднее 30 дней с даты окончания отчетного финансового года вправе предложить не более двух вопросов (в ФЗ «Об акционерных обществах» - без ограничения количества) для внесения в повестку дня годового общего собрания акционеров, а в случае проведения выборов в наблюдательный совет и контрольную комиссию выдвинуть кандидатуры в количестве, не превышающем количественный сосгав каждою из этих органов, а также выдвинуть кандидагуры на должности генерального директора народного предприятия и председателя контрольной комиссии.

При внесении предложений о выдвижении кандидатур на должности генерального директора народного предприятия и председателя контрольной комиссии, в члены наблюдательного совета и в члены контрольной комиссии, в том числе в случае самовыдвижения, указываются имя кандидата.

акционеров.

В бюллетене для голосования на общем собрании акционеров помимо сведений, установленных п.З ст.60 ФЗ «Об акционерных обществах», должен быть указан принцип голосования по каждому вопросу - «одна акция - один голос» или «один акционер - один голос». В случае проведения голосования по выборам на должности генерального директора народного предприятия и председателя контрольной комиссии, в члены наблюдательного совета и в члены контрольной комиссии бюллетень для голосования должен содержать краткие биографические данные кандидатов.

Период полномочий счетной комиссии общего собрания акционеров устанав-ливается решением данного общего собрания акционеров не менее чем 3/4 голо-сов присутствующих на общем собрании акционеров.

Согласно ст.11 ФЗ «Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)», внеочередное общее собрание ак» ционеров проводится по решению наблюдательного совета по его инициативе, по требованию контрольной комиссии, (аудитора - в ФЗ «Об акционерных обществах»), а также по требованию не менее 10% акционеров или по требованию акционеров (акционера), которым принадлежит не менее 10% акций народного предприятия на дату предъявления требования. Созыв внеочередного общего собрания акционеров по требованию контрольной комиссии, по требованию не мс- нее 10% акционеров или по требованию акционеров (акционера), которым при-надлежит не менее 10% акций народного предприятия, осуществляется наблю-дательным советом не позднее 45 (40 - в ФЗ «Об акционерных обществах») дней с момента предъявления требования о проведении внеочередного общего собрания акционеров. В течение 10 дней (5 - ФЗ «Об акционерных обществах») с даты предъявления требования контрольной комиссии, требования не менее 10% ак-ционеров или требования акционеров (акционера), которым принадлежит не ме-нее 10% акций народного предприятия, о созыве внеочередного общего собрания акционеров наблюдательный совет должен принять решение о созыве внеоче-редного общего собрания акционеров либо об отказе в его созыве.

Решение об отказе в созыве внеочередного общего собрания акционеров по требованию контрольной комиссии, по требованию не менее 10% акционеров или по требованию акционеров (акционера), которым принадлежит не менее 10% акций народного предприятия, может быть принято только, если: не соблюден установленный законодательством РФ порядок предъявления требования о созыве общего собрания акционеров; акционерам (акционеру), требующим со-зыва внеочередного общего собрания акционеров, не принадлежит предусмот-ренное п.1 ст.

В соответствии со ст. 12 ФЗ «Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)» наблюдательный совет осуществляет общее руководство деятельностью народного предприятия и может принимать решения по всем вопросам, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции общего собрания акционеров, а также, в отличие от норм ФЗ «Об акционерных обществах» - за исключением вопросов, отнесенных законом о народных предприятиях и уставом народного предприятия к ком петенции генерального директора.

Исключительная компетенция наблюдательного совета определяется ст. 12 ФЗ «Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)», в целом она сужена но сравнению с общими акционер- ными нормами. Вопросы, отнесенные к исключительной компетенции наблюда-тельного совета, не могут быть переданы для решения генеральному директору народного предприятия. В отличие от норм ФЗ «Об акционерных обществах», полномочия наблюдательного совета по другим вопросам, предоставленные ему в соответствии с законом и уставом народного предприятия, могут быть переданы решением общего собрания акционеров генеральному директору народного предприятия или контрольной комиссии на определенный срок, но не более чем на один год.

Председателем наблюдательного совета является входящий в него по должности генеральный директор народного предприятия, если уставом народного предприятия не предусмотрено иное. В ФЗ «Об акционерных обществах» это прямо запрещено п.2 ст.66. Наблюдательный совет избирается сроком на три года (в ФЗ «Об акционерных обществах» - до следующего годового собрания с правом переизбрания). Генеральный директор народного предприятия, его заместители и помощники не могут составлять более 30% (в ФЗ «Об акционерных обществах» - V*) количественного состава наблюдательного совета. ФЗ «Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)» предусматривает особенность в определении состава наблюдательного совета, непосредственно связанную с трудовыми отношениями: при списочной численности работников народного предприятия более одной тысячи человек и при наличии в их составе более 2% работников - неакционеров один представитель работников - неакционеров, выбираемый общим собранием работников - неакционеров, должен входить в состав наблюдательного совета.

Заседания наблюдательного совета созываются председателем наблюдательного совета по его инициативе, по требованию члена (членов) наблюдательного совета, по требованию контрольной комиссии (данное правило совпадает с нор» мами ФЗ «Об акционерных обществах»). Кроме того, ФЗ «Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)» предусматривает возможность созыва совета по требованию не менее 5% акционеров или по требованию акционеров (акционера), которым принадлежит не менее 5% акций народного предприятия, а также вводит норму о необходимости

доведения решения каждого заседания наблюдательного совета до сведения работников народного предприятия.

Согласно ст. 13 ФЗ «Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)», руководство текущей деятельностью народного предприятия осуществляется генеральным директором народного предприятия, являющимся единоличным исполнительным органом народного предприятия. В отличие от общих норм акционерного законодательства, создание коллегиального исполнительного органа народного предприятия не предусмотрено. К компетенции генерального директора народного предприятия относятся все вопросы руководства текущей деятельностью народного предприятия, за исключением вопросов, отнесенных законом и уставом народного предприятия к компетенции общего собрания акционеров или наблюдательного совета. Генеральный директор народного предприятия избирается решением общего со-брания акционеров (в ФЗ «Об акционерных обществах» - если уставом общества решение этих вопросов не отнесено к компетенции совета директоров) на срок, определенный уставом народного предприятия, но не более чем на пять лет, и может избираться неограниченное число раз. Согласно нормам ФЗ «Об акцио-нерных обществах», срок и порядок избрания директора предусмотрен уставом. Своеобразием отличается норма ФЗ «Об особенностях правового положения ак-ционерных обществ работников (народных предприятий)» о размере оплаты труда генерального директора народного предприятия за отчетный финансовый год - она не можег более чем в 10 раз превышать средний размер оплаты труда одного работника народного предприятия за тот же период.

Ревизионная (контрольная) комиссия народного предприятия отнесена к органам контроля за финансово - хозяйственной деятельностью народного предприятия, а также (в отличие от общих норм) за соблюдением прав акционеров и выполнением правил внутреннего трудового распорядка. Члены контрольной комиссии не могут одновременно являться членами наблюдательного совета (в ФЗ «Об акционерных обществах» - а также занимать иные должности в органах управления). Полномочия контрольной комиссии, ее количественный состав, порядок избрания сс членов, срок их полномочий, порядок работы и принятия решений на заседаниях устанавливаются положением о контрольной комиссии (в

ФЗ «Об акционерных обществах» - внутренним документом общества, утверждаемым общим собранием акционеров). ФЗ о народных предприятиях определяет, что члены контрольной комиссии имеют право участвовать в заседаниях наблюдательного совета с правом совещательного голоса, а также присутствовать на совещаниях, проводимых генеральным директором народного предприятия. Решения контрольной комиссии являются обязательными для исполнения органами управления народного предприятия, однако они могут быть пересмотрены общим собранием акционеров или обжалованы в суд. Председатель контрольной комиссии и члены контрольной комиссии избираются из числа работников - акционеров на срок, определенный уставом народного предприятия, но не менее чем на пять лет.

Таким образом, нормы ФЗ «Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)» направлены не только на защиту интересов акционеров, но и публичных интересов, в связи с чем в них широко используются императивные предписания.

Принятие актов об обеспечении защиты прав и законных интересов акционеров. Организация управления акционерным обществом неразрывно связана с необходимостью обеспечения зашиты прав и законных интересов акционеров (в частности, от злоупотреблений со стороны управляющих). Поэтому соответствующие нормативно-правовые акты в современной России начали приниматься на самых ранних этапах становления акционерного законодательства.

Так, Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О мерах по обеспечению прав акционеров» устанавливал определенные гарантии прав акционеров, в том числе права на участие в управлении акционерным обществом, связанные с ведением реестра акционеров, а также с увеличением уставного капитала общества. Указом Президента РФ от 31 июля 1995 г. №784 «О дополнительных мерах по обеспечению прав акционеров» данные гарантии были конкретизированы.2 К числу этих гарантий, в частности, относилось установление обязанности в отношении акционерных обществ открытого типа обеспечивать ведение реестра акционеров. Данная норма представляет собой один из аспектов реализации пуб- лично-правового воздействия в отношении процесса управления акционерным обществом. Кроме того, Указ №784 предусматривал в целях расширения прав акционеров по управлению акционерными обществами, упорядочения процессов изменения уставных капиталов акционерных обществ и обеспечения имущест-венных прав акционеров невозможность ограничения права акционеров на уча-стие в общем собрании; определял порядок направления сообщения акционерам

проведении общего собрания акционеров и предоставления материалов, необходимых для решения вопросов, включенных в повестку собрания.

Гарантии права акционера на получение информации о деятельности общества определялись также Положением о реестре акционеров акционерного общества, которое устанавливало требования, предъявляемые к реестру акционеров акционерного общества и порядку его ведения, обязанности держателя реестра акционеров и номинального держателя акций, а также иными нормативно- правовыми актами.

Указ Президента РФ от 11 июня 1994 г. «О защите интересов инвесторов» в целях защиты интересов частных инвесторов - граждан и юридических лиц на финансовых рынках и обеспечения ответственности эмитентов ценных бумаг перед потенциальными инвесторами устанавливал гарантии прав приобретателей акций, связанные с размещением данных ценных бумаг.

К группе нормативно-правовых актов, принятых на раннем этапе становления акционерного законодательства в целях защиты прав и законных интересов акционеров, можно также отнести Распоряжение Государственного комитета РФ по управлению государственным имуществом от 26 июля 1994 г. Одним из важнейших прав акционеров является право на участие в общем собрании акционеров и, соответственно, право на своевременное получение уведомления о проведении собрания. В случае, когда зарегистрированным в реестре акционеров лицом является номинальный держатель акций, на него возлагается обязанность уведомить лицо, по поручению которого он держит акции, о полученной инфор-мации о проведении общего собрания акционеров.

Указом Президента РФ от 18 ноября 1995 г. «О некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акционеров»1 предусмотрена необходимость утверждения комплексной программы мер по обеспечению прав вкладчиков и акционеров, предусматривающей, в частности, привлечение к ответственности собственников и руководителей юридических лиц, нарушающих законодательство об обес-печении прав вкладчиков и акционеров, а также привлечение общественных ор-ганизаций вкладчиков и акционеров к осуществлению контроля за предпринима-тельской деятельностью на финансовом и фондовом рынках РФ. В соответствии с этим Указом 21 марта 1996 г. была утверждена Комплексная программа мер по обеспечению прав вкладчиков и акционеров/ В рамках данной программы в целях координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, регулирующих финансовый и фондовый рынки России, и правоохранительных органов предусматривалось создание Комиссии при Президенте РФ по защите прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках России, а также ускорение завершения работы по созданию Федерального общественно - государственного фонда по защите прав вкладчиков и акционеров. Законодательные меры по обеспечению прав вкладчиков и акционеров предполагали внесение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ ряд проектов федеральных законов.

Среди организационных мероприятий по обеспечению прав вкладчиков и акционеров отметим следующие направления деятельности федеральных органов государственной власти: 1) установление унифицированных требований к деятельности коллективных инвесторов и усиление государственного контроля; 2) повышение требований к раскрытию информации инвесторами; совершенствование системы отчетности; 3) прекращение деятельности организаций, привлекавших и привлекающих денежные средства граждан и юридических лиц на финансовом и фондовом рынках РФ без соответствующих лицензий, путем их лик- видации; 4) создание системы мер принуждения организаций, привлекающих денежные средства гражлан и юридических лиц на финансовом и фондовом рынках РФ, к исполнению финансовых обязательств перед вкладчиками в соот-ветствии с решениями судов и арбитражных судов; 5) создание комплексной системы контроля за деятельностью коммерческих организаций на финансовом и фондовом рынках РФ путем укрепления системы государственной защиты прав вкладчиков и акционеров, развития системы общественного контроля (при-влечение общественных организаций вкладчиков и акционеров к работе Фонда и региональных фондов по защите прав вкладчиков и акционеров и обеспечение работы Общественного совета но делам вкладчиков и акционеров при Федераль-ной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ).

Указ Президента РФ №1210 от 18 августа 1996 г. «О мерах по защите прав акционеров и обеспечению интересов государства как собственника и акционе-ра», ФЗ от 5 марта 1999 г. «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» расширили возможности акционеров по защите своих прав.2

Анализ нормативно-правовых актов, принимаемых в целях защиты прав и законных интересов акционеров, позволяет, по нашему мнению, сделать вывод о сохранении в целом тенденции правового регулирования, возникшей еще в XIX веке при появлении акционерных компаний в России и развитой в советский период, когда управление акционерным обществом постепенно сводилось к административному регулированию. В современном акционерном праве предпринимаются попытки защиты прав акционеров административно-правовыми, публично-правовым и средствами, а не путем совершенствования механизма управления акционерным обществом.

Регламентация особенностей и форм участия государства в управлении акционерными обществами. Как отмечалось ранее, процесс создания акционерных обществ в современной России неразрывно связан с приватизацией государственного и муниципального имущества. В Методических рекомендациях

' Указ Президента РФ №1210 от 18 августа 1996 г. «О мерах по защите прав акционеров н обеспечению интересов государства как собственника и акционера» // Российская ia>era.-l996 -27 августа.

: ФЗ от 5 марта 1999 г. М-46-ФЗ «О защите прав к законных интересов инвесторов на рынке ценных бумап» Н Собрание законодательства РФ.-1999.-№10.-Ст.1163.

для государственных предприятий, преобразующихся в акционерные общества, утвержденных Госкомимуществом РФ 1 января 1992 гЛ было определено, что преобразование государственного предприятия в акционерное общество устанавливает для него юридический статус, соответствующий требованиям рыночной экономики; способствует привлечению нового капитала для модернизации и расширения производства за счет выпуска и продажи акций как российским, так и иностранным инвесторам. Однако инвесторы должны быть уверены, что предприятие имеет организационно-правовую форму, приведенную в соответствие с общепринятыми в мировом хозяйстве юридическими нормами. Тем самым провозглашалась необходимость соответствия мировым стандартам структуры органов управления акционерным обществом и принципов организации их деятельности.

Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» установил организационно-правовые основы преобразования отношений собственности на средства производства путем приватизации государственных и муниципальных предприятий в целях создания эффективной, социально ориентированной рыночной экономики, определив способы приватизации. Ст.З закона вводила особую форму участия государства в управлении акционерным обществом, созданным в процессе приватизации, которая состоит в закреплении части акций за государством (муниципальным образованием). В отношении объектов, приватизация которых может быть разрешена Правительством РФ или Госкомимуществом РФ, предусматривалась возможность принятие решения о закреплении контрольных пакетов их акций в государственной собственности на срок до трех лет. Затем данная норма конкретизировалась в ряде правовых актов о формах участия государства в управлении акционерными обществами, создаваемыми в процессе приватизации (в частности, о «золотой акции»).

Указом Президента РФ №66 от 29 января 1992 г. было утверждено Временное положение о преобразовании государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества, а также определена роль трудового коллектива в данном процессе. Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ на 1992 г. приводила классификацию объектов и предприятий по возможности их приватизации в 1992 г., а также называла способы приватизации, числе которых отметим продажу акций акционерных обществ открытого типа. В соответствии с Программой был принят Указ Президента РФ от 1 июля 1992 г.№721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества», утвердивший Положение о коммерциализации государственных предприятий. Согласно Положению, некоторые предприятия подлежали обязательному преобразованию в акционерные общества открытого типа,'1 для других государственных предприятий и подразделений, не являющихся юридическими лицами, предусматривалась возможность преобразования в открытые акционерные общества по решению их трудовых коллективов и комитетов по управлению имуществом с учетом требований п.2 ст. 19 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Согласно п. 11 Указа, первое собрание акционеров проводилось не позднее чем через 12 месяцев со дня регистрации акционерного общества. Совет директоров общества формировался в соответствии с его уставом.

Указ упоминает в тексте утвержденного им Типового устава акционерного общества открытого типа «золотую акцию», которая предоставляет ее владельцу все права, предусмотренные для владельцев обыкновенных акций (п.5.10 Устава).2 Помимо данных прав, «золотая акция» предоставляет на срок до трех лет (усганавливаемый при ее выпуске) право вето при принятии собранием акционеров решений о внесении изменений и дополнений в устав акционерного общества; о его реорганизации или ликвидации; об участии в других предприятиях и объединениях предприятий; о передаче в залог или аренду, продаже и отчуждении иными способами имущества, состав которого определяется планом приватизации. Впоследствии в Указ вносились многочисленные изменения/ и в настоящее время его нормы, касающиеся «золотой акции», фактически не действуют. Типовой устав предусматривает также ряд особенностей в организации управления акционерным обществом, связанных со специфическим способом его создания. Так, при учреждении общества избрание членов совета директоров, назначение генерального директора осуществляет соответствующий комитет по управлению имуществом.

Методические рекомендации для государственных предприятий, преобразующихся в акционерные общества, утвержденные Госкомимуществом РФ 1 января 1992 г., содержат наряду с нормами, регулирующими трудовые отношения, нормы об организации управления акционерным обществом. В частности, определяется обязанность учредителя общества в месячный срок со дня регистрации общества заключить контракт с генеральным директором и с остальными должностными лицами администрации. Условия контракта определяются учредителями акционерного общества, владеющими 50 и более процентами обыкновенных акций. Акционерное общество должно сформировать совет директоров, в состав которого должны быть включены генеральный директор общества или его представитель, представитель фонда имущества (комитета), представитель трудового коллектива и представитель местных органов власти.

Полномочия Российской Федерации как собственника акции акционерных обществ, созданных в процессе приватизации путем преобразования государст-венных предприятий, осуществляет Российский фонд федерального имущества (РФФИ), в том числе путем участия в деятельности органов управления ими - на общих собраниях акционеров, созываемых в период с момента передачи Фонду акций до момента их продажи Фондом в соответствии с планами приватизации, и в советах директоров указанных предприятий. РФФИ может поручать осуще-ствление указанных полномочий физическим лицам (доверенным лицам) на ос-новании договора поручения» заключаемого на условиях, определяемых Типо-вым договором, а также доверенности. Доверенное лицо должно предпринимать действия в соответствии с законодательством для обеспечения интересов РФ и нести ответственность за исполнение обязательств по договору, а при возникно-вении угрозы имущественным интересам России обязано в трехдневный срок поставить РФФИ в известность и принять все необходимые меры для их защиты. Доверенное лицо не несет ответственности за последствия решений, принятых общим собранием акционеров (советом директоров) с его участием, при условии выполнения им своих обязательств в соответствии с договором. Однако в случае избрания доверенного лица членом совета директоров он несет ответственность как должностное лицо этого акционерного общества в соответствии с действующим законодательством РФ, уставом общества и внутренними документами общества, утвержденными в установленном порядке.

Одной из форм участия государства в управлении акционерными обществами является представительство в органах управления обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности, осуществляют свою деятельность в органах управления (в том числе в общем собрании акционеров) в соответствии со специальными нормативно-правовыми актами и действуют от имени федеральных органов исполнительной власти или Российского фонда федерального имущества. Если в качестве представителей выступают государственные служащие, то их полномочия основываются на решениях Президента РФ, Правительства РФ, соответствующих федеральных органов исполнительной власти либо Российского фонда федерального имущества. С другими гражданами РФ заключаются договоры на представительство интересов государства в соответствии с гражданским законодательством.

Указ Президента РФ от 22 июля 1994 г. №1535 среди главных целей приватизации государственных и муниципальных предприятии после завершения срока действия приватизационных чеков назвал содействие в реализации мероприятий по социальной защите населения, а также защите прав частных собственников (акционеров). Согласно п.2.6, при рассмотрении вопроса о приватизации ряда объектов и предприятий, Правительством РФ, Госкомимуществом России и его территориальными агентствами могут быть, в частности, приняты решения об установлении ограничений на приватизацию исключительно в виде закрепления пакетов обыкновенных (с правом голоса) акций (51% и 25,5%) в федеральной собственности либо в виде выпуска (объявления) «золотой акции».

Указ Президента РФ от 30 сентября 1995 г. №986 «О порядке принятия решений об управлении и распоряжении находящимися в федеральной собственности акциями»1 установил, что передача находящихся в федеральной собственности акций в управление юридических и физических лиц, а также в залог осуществля-ется на принципах публичности и гласности применительно к порядку, установ-ленному Указом Президе1гга РФ от 31 августа 1995 г. №889 «О порядке передачи в 1995 г. в залог акций, находящихся в федеральной собственности».1

Постановлением Правительства РФ от 21 мая 1996 г. №625 «Об обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплены в федеральной собственности»1 утвержден Примерный договор на представление интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности; а также определило порядок его заключения и регистрации. По своей правовой природе данный договор представляет собой договор поручения. В соответствии с этим договором поверенный обязуется:

принимать личное участие в работе органа управления общества;

направлять доверителю для согласования: а) проекты решений данного органа управления, которые поверенный будет вносить и поддерживать; б) предложения о голосовании по проектам решений, предложенным другими членами органа управления общества; в) предложения о голосовании по проектам решений, согласованные с другими представителями интересов государства в органе управления. Согласованию с доверителем подлежат проекты решений и предложения о голосовании в отношении проектов решений по следующим вопросам; внесение изменений и дополнений в учредительные документы общества; назначение и избрание конкретных лиц в органы управления и контрольный орган общества; получение кредитов размером более 10% чистых активов общества; продажа и иное отчуждение недвижимого имущества, а также залог (ипотека) недвижимого имущества, балансовая стоимость которого превышает определенную долю чистых активов общества; участие общества в создании иных организаций (в том числе дочерних предприятий) и финансово - промышленных групп. Письмом Государственного комитета по управлению государственным имуществом от 14 июня 1996 г.2 данный перечень вопросов, решения по которым подлежат согласованию с федеральными органами исполнительной власти, дополнен вопросом об изменении величины уставного капитала общества. Вместе с тем Указ Президента РФ от 20 июля 1996 г. №1054 «О мерах по ликвидации за-долженности акционерных обществ по заработной плате и налогам»1 устанавли-вал ряд ограничений в отношении принятия решений об увеличении уставного капитала.

представлять доверителю и федеральному органу' исполнительной власти отчет об организационной и финансово - хозяйственной деятельЕюети два раза в год по форме, установленной Правительством РФ;

представлять на согласование доверителю предложения не позднее чем за 20 дней до назначенной даты заседания (собрания) органа управления общества. В случае отсутствия указаний доверителя поверенный осуществляет голосование самостоятельно, действуя в интересах доверителя, о чем уведомляет доверителя;

осуществлять контроль за деятельностью общества в области мобилизационной подготовки, а при выявлении допущенных обществом нарушений в области мобилизационной подготовки требовать их устранения или созыва внеочередного общего собрания акционеров, а также информировать доверителя, соответствующий федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти субъекта РФ о допущенных нарушениях для принятия необходимых мер;

в случае реорганизации или ликвидации общества, а также признания его несостоятельным (банкротом) ставить перед соответствующими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта РФ вопрос о сохранении мобилизационных мощностей и выполнении мобилизаци-онных заданий;

не разглашать третьим лицам сведения, которые стали известны поверенному при осуществлении возложенных на него полномочий, и не использовать их в целях, противоречащих интересам государства;

информировать доверителя и соответствующий федеральный орган испол-нительной власти о ходе выполнения плана приватизации и сроках проведения общего собрания акционеров.

Поверенный не может быть представителем других акционеров в органах управления общества без согласия доверителя.

Обязанности доверителя: своевременно рассматривал, предложения поверенного, и давать соответствующие указания; своевременно сообщать поверенному об отчуждении части акций (доли, вклады), закрепленных в федеральной собственности, и о соответствующем изменении количества голосов; направлять поверенному информацию, необходимую для осуществления им своих прав и выполнения возложенных на него обязанностей.

Договор на представление интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреатена в федеральной собственности, заключается с гражданином РФ (далее именуется - поверенный), обладающим необходимой профессиональной подготовкой и квалификацией (за исключением государственных служащих, а также лиц, избранных в представительные органы государственной власти либо органы местного самоуправления), в соответствии с Гражданским кодексом РФ и Порядком на основе примерного договора на представление интересов государства в органах управления обществ. Решение о заключении договора с поверенным принимается образуемой доверителем комиссией, в состав которой также включаются представители соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Распоряжением Минимущества РФ от 19 июня 2000 г. №93-р угверждено Положение о комиссии по заключению договоров на представление интересов РФ в органах управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности. В целях обеспечения условий для эффективного выполнения поверенным возложенных на него обязанностей доверитель совместно с соответствующим федеральным органом ис-полнительной власти рассматривает проекты решений и предложения о голосо-вании, которые поверенный представляет доверителю в соответствии с заклю-ченным договором, и дает необходимые согласно договору с поверенным указа-ния.

Постановлением Правительства РФ от 22 февраля 1997 г. №214 «Об обязанностях представителей государства в органах управления в органах управления акционерных обществ, часть акций которых находится в федеральной собствен- носги, при возникновении задолженности этих акционерных обществ по зара-ботной плате, обязательным платежам в бюджеты всех уровнем и страховым взносам в государственные внебюджетные фонды» установлены способы защиты публично-правовых интересов. При возникновении задолженности акционерного общества, часть акций которого находится в федеральной собственности, по заработной плате, обязательным платежам в бюджет и государственные внебюджетные фонды представители государства в органах управления этого акционерного общества обязаны:

потребовать созыва заседания совета директоров (наблюдательного совета), если они являются его членами, и включения в установленном порядке в повестку дня заседания отчета единоличного исполнительного органа и (или) коллегиального исполнительного органа акционерного общества о размерах и причинах образования указанной задолженности и принимаемых мерах по ее погашению;

принять в установленном порядке меры по досрочному прекращению полномочий соответствующих исполнительных органов акционерного общества в случае неудовлетворительной деятельности по погашению имеющейся задолженности, созвав при необходимости внеочередное общее собрание акционеров;

включать вопросы о состоянии имеющейся задолженности и мерах по ее по-гашению, принимаемых органами управления акционерного общества а также представителями государства в органах управления акционерного общесгва, в доклад об организационной и финансово - хозяйственной деятельности общесгва, представляемый в Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом и соответствующий отраслевой федеральный орган исполнительной власти.

Федеральные государственные служащие, назначенные решениями Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти или Российского фонда федерального имущества представителями государства в органах управления акционерных обществ, за невыполнение или ненадлежащее выполнение своих обязанностей несут дисциплинарную ответственность, а их полномочия по представлению интересов государства в органах управления этих акционерных обществ могут быть прекращены.

Представители государства в органах управления акционерных обществ, не являющиеся федеральными государственными служащими, за совершение аналогичных нарушений несут ответственность, предусмотренную- договором на представление интересов государства.

При создании акционерных обществ на основе находящегося на территории иностранных государств имущества РФ в состав имущества, на основе которого происходит формирование их уставного капитала, не включаются являющиеся собственностью Российской Федерации акции (паи, доли) находящихся на территории иностранных государств юридических лиц; контрольный пакет их акций закрепляется в федеральной собственности.'

Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1998 г. №784 был утвержден перечень акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства закрепленные в федеральной собственное™ акции которых не под-лежат досрочной продаже.:

Концепция управления государе гвенным имуществом и приватизации в РФ3 определяет цели, задачи и принципы управления государственны м имуществом, в частности, провозглашает необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики. Для этого необходимо, в частности, обеспечение прав государства как акционера; обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих. Под управляющими понимаются, в том числе, представи-

тели государства в органах управления коммерческих, доверительные управляющие государственным имуществом, управ.'ипощие компании.

На момент принятия Концепции Российская Федерация являлась участником (акционером) в 2500 акционерных общесгвах, где ее доля превышала 25% устав-ного капитала, представляющих базовые отрасли народного хозяйства (всего Российская Федерация на указанный момент участвовала в 3896 хозяйственных товариществах и обществах). Кроме того, в отношении 580 акционерных обществ использовалось специальное право на участие Российской Федерации в их управлении («золотая акция»). Государство управляет принадлежащими ему ак-циями, а также осуществляет свои права участника в хозяйственных товарище-ствах и обществах через институт своих представителей, назначенных Прави-тельством РФ.

В соответствии с Концепцией, система управления посредством института таких представителей была признана неэффективной по следующим причинам:

а) существующий порядок назначения государственных служащих представителями не предусматривает действенных механизмов оценки их профессиональных качеств, квалификации и подготовки с учетом специфики конкретного обьекга управления. В рамках данной системы управления невозможно применение таких мер имущественной ответственности за результаты деятельности представителей, которые могли бы существенно снизить риски государства;

б) участие в качестве представителей РФ в основном государственных служащих создает проблему качества управления в связи с несоответствием количества организаций, в которые государство назначает своими представителями государственных служащих, возможностям такой системы управлеЕ!ия и ресурсам, выделяемым на управление. В то же время вознаграждение и возмеще!ше затрат на управление доверительным управляющим или управляющим компаниям может быть поставлено в зависимость от достижения определенных финансовых результатов деятельности организации и производится за счет прибыли организации. Практика привлечения доверительных управляющих и управляющих компаний также в большей степени отвечает требованиям профессионального управления и обеспечения ответственности за его результаты. Однако практика привлечения доверителыппх управляющих в настоящее время неоднозначна;? в) поскольку цели государства и его интересы, реализуемые посредством участия в хозяйственных товариществах и обществах, не всегда очевидны не только для управляющих, но и для государственных органов, их привлекающих, деятельность представителей РФ и иных управляющих основывается на собствен-ном понимании этих целей и интересов. Отсутствие обязательной практики по-становки конкретных задач перед представителями и закрепления в договорах с управляющими программы мероприятий по реализации этих задач приводит, с одной стороны, к непоследовательности в деятельности управляющих, искаже-нию их понимания государственных интересов, с другой - к отсутствию основа-ний для применения мер ответственности за неэффективность управления (ука-занные негативные последствия отчетливо проявляются в случае, когда предста-витель в акционерном обществе, решающем стратегические задачи, прилагает усилия к увеличению дивидендов от деятельности общества);

г) отсутствует четкая и единообразная система отбора, подготовки и оценю! управляющих, разработки способов достижения цели государства, а также от-четность управляющих, контроль за ними, обоснованные подходы к определению их полномочий;

д) отсутствует порядок получения, систематизации и обобщения информации о состоянии дел в хозяйственных товариществах и обществах, в которых участвует РФ;

е) действующий порядок передачи акций, принадлежащих РФ, в доверительное управление громоздок. Хотя он предусматривает конкурсную процедуру привлечения доверительных управляющих, но не определяет необходимость подготовки участниками конкурсов предложений о наилучшем способе достижения этой цели, а также порядок отчетности, контроля, основания для применения мер ответственности в отношении доверительного управляющего;

ж) отсутствует классификация хозяйственных товариществ и обществ, участником (акционером) которых является РФ, исходя из размера доли в уставных капиталах этих организаций, обеспечивающей возможность влияния на принятие определенных решений органами управления этих организаций. Таким образом, не представляется возможным составить перечень тех хозяйственных товари- ществ- и обществ, в которых цель государства не может быть достигнута усилия-ми управляющего вследствие незначительности влияния;

з) учредительные документы акционерных обществ не соответствуют требованиям достижения целей государства и защиты его интересов.

Представляется, что в целом первопричиной неэффективности указанной системы управления является применение принципов и подходов к управлению акциями (долями), принадлежащими РФ, аналогичных механизму, используемому в отношении унитарных предприятий и учреждений.

В целях повышения эффективности управления государственным имуществом и усиления ответственности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей РФ в органах управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, за результаты финансово - хозяйственной деятельности этих предприятий и акционерных обществ Правительство РФ утвердило порядок отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей РФ в органах управления открытых акционерных обществ.

Кроме того, было принято Постановление Правительства РФ от 3 февраля 2000 г.№104 «Об усилении контроля за деятельностью федеральных государственных унитарных предприятий и управлением находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ»,2 устанавливавшее, что федеральные органы исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), с привлечением при необходимости Министерства финансов РФ, Министерства РФ по налогам и сборам, Министерства внутренних дел РФ (в том числе по их предложениям и в рамках их компетенции) ежегодно в соответствии с законодательством РФ осуществляют в отношении федеральных государствен-ных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, более 50% акций которых находится в федеральной собственности контроль за использовани- ем принадлежащего предприятию имущества и анализ эффективности его дея-тельности с направлением его результатов в Министерство государственного имущества РФ для обобщения.

21 декабря 2001 г. был принят ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». В соответствии с этим законом государственное и муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе (за плату либо посредством передачи в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество).

Ст. 13 закона называет следующие способы приватизации государственного и муниципального имущества: 1) преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество; 2) продажа государственного или муниципального имущества на аукционе; 3) продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе; 4) продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе; 5) продажа за пределами территории РФ находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ; 6) продажа акций открытых акционерных общесгв через организатора торговли на рынке ценных бумаг; 7) продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения; 8) продажа государсгвенного или муниципального имущества без объявления цены; 9) внесение государст-венного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ; 10) продажа акций открытых акционерных об-ществ по результатам доверительного управления.

Закон устанавливает некоторые ограничения в управлении акционерным обществом. Так, при продаже государственного или муниципального имущества на конкурсе в случае, если объектом продажи на конкурсе являются акции открытого акционерного общества, победитель конкурса до перехода к нему права соб- сгвенности на указанные акции осуществляет голосование в органах управления этого общества по указанным акциям по своему усмотрению, за исключением голосования по следующим вопросам: внесение изменений и дополнений в уч-редительные документы открытого акционерного общества; отчуждение, залог, сдача в аренду, совершение иных способных привести к отчуждению имущества открытого акционерного общества действий, если стоимость такого имущества превышает 5% уставного капитала открытого акционерного общества или более чем в пятьдесят тысяч раз превышает установленный федеральным законом ми-нимальный размер оплаты труда; залог и отчуждение недвижимого имущества открытого акционерного общества; получение кредита в размере более чем 5% стоимости чистых активов открытого акционерного общества; учреждение това-риществ и хозяйственных обществ; эмиссия ценных бумаг, не конвертируемых в акции открытого акционерного общества; утверждение голового отчета, бухгал-терского баланса, счетов прибыли и убытков открытого акционерного общества, а также распределение его прибыли и убытков.

Голосование по указанным вопросам победитель конкурса осуществляет в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Победитель конкурса не вправе осуществлять голосование по вопросу реорганизации или ликвидации открытого акционерного общества. Открытое акционерное общество, акции которого были проданы на конку рсе, до момента выполнения победителем конкурса его условий не вправе принимать решение об изменении уставного капитала, о проведении эмиссии дополнительных акций и иных конвертируемых в акции указанного общества ценных бумаг.

При внесении государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ доля акций открытого акционерного общества, находящихся в собственности РФ, субъекта РФ, муниципального образования и приобретаемых соответственно РФ, субъектом РФ, муниципальным образованием, в общем количестве обыкновенных акций этого акционерного общества не может составлять менее чем 25% плюс одна акция, если иное не установлено Президентом РФ в отношении стратегических акционерных обществ.

В целях обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Пра- вительство РФ и органы государственной власти субъектов РФ могут принимать решения об использовании специального права на участие соответственно РФ и ее субъектов в управлении открыты ми акционерными обществами (специальное право («золотая акция»)). Такое решение может быть принято при приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий или при принятии решения об исключении открытого акционерного общества из перечня стратегических акционерных обществ независимо от количества акций, находящихся в государ-ственной собственности.

Российская Федерация и ее субъекты не могут одновременно использовать в отношении одного и того же открытого акционерного общества специальное право («золотую акцию»). Субъекты РФ также не могут использовать специальное право («золотую акцию») в отношении открытого акционерного общества, созданного путем преобразования федерального государственного унитарного предприятия, в период, когда акции этого общества находятся в федеральной собственности.

Правительство РФ или органы государственной власти субъектов РФ, принявшие решение об использовании специального права («золотой акции»), назначают представителя в совет директоров (наблюдательный совет) и представителя в ревизионную комиссию открытого акционерного общества.

Открытое акционерное общество, в отношении которого принято решение об использовании специального права («золотой акции»), обязано уведомлять о сроках проведения общего собрания акционеров и предлагаемой повестке дня представителей РФ, субъектов РФ в порядке, установленном законодательством РФ. Представители РФ, субъектов РФ имеют право вносить предложения в повестку дня годового общего собрания акционеров и требовать созыва внеочередного общего собрания акционеров, а также участвуют в общем собрании акционеров с правом вето при принятии общим собранием акционеров ряда решений: о внесении изменений и дополнений в устав открытого акционерного общества или об утверждении устава открытого акционерного общества в новой редакции; о реорганизации открытого акционерного общества; о ликвидации открытого акционерного общества, назначении ликвидационной комиссии и об утверждении промежуточного и окончательного ликвидационных балансов; об изменении уставного капитала открытого акционерного общества; о совершении открытым акционерным обществом указанных в главах X и XI ФЗ «Об акционерных обще-ствах» крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересован-ность.

Специальное право («золотая акция») используется с момента отчуждения из государственной собственности 75% акций соответствующего открытого акционерного общества. Решение о прекращении действия специального права («золотой акции») принимается соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субьектов РФ, принявшими решение об использовании специального права («золотой акции»).

Ст. 39 Закона о приватизации определяет особенности правового положения открытых акционерных обществ, акции которых находятся в собственности РФ, субъектов РФ или муниципальных образований. В случае, если в. государственной или муниципальной собственности находится 100% акций открытого акционерного общества, полномочия высшего органа управления общества - общего собрания акционеров осуществляются от имени соответствующего собственника акции в порядке, определенном соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Преду смотренные ФЗ «Об акционерных обществах» процедуры подготовки и проведения общего собрания акционеров не применяются.

Полномочия единоличного исполнительного органа открытого акционерного общества включенного в перечень стратегических акционерных обществ, ограничены - он не вправе совершать сделки, связанные с отчуждением акций, внесенных в соответствии с решением Правительства РФ в уставный капитал общества а равно сделки, влекущие за собой возможность отчуждения или передачи их в доверительное управление без согласия Правительства РФ или уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Сделка, совершенная без такого согласия, ничтожна.

При наличии в государственной или муниципальной собственности акций созданного в процессе приватизации открытого акционерного общества, предоставляющих более 25% голосов на общем собрании акционеров, увеличение уставного капитала указанного общества путем дополнительного выпуска акций осуществляется с сохранением доли государства или муниципального образова-ния и обеспечивается внесением в уставный капитал этого общества государст-венного или муниципального имущества либо средств соответствующего бюд-жета для оплаты дополнительно выпускаемых акций (ст.40).

Специальное право («золотая акция») продолжает действовать в случаях преобразования в установленном порядке открытых акционерных обществ в закрытые акционерные общества, в том числе акционерные общества работников (народные предприятия).

Осуществление прав акционера от имени РФ поручено Министерству имущественных отношений РФ и Российскому фонду федерального имущества , функции которых в настоящее время переданы Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом.* Положение о порядке управления находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использования специального права РФ на участие в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции») определяет порядок оформления волеизъявления акционера - Российской Федерации; порядок назначения и деятельности представителей РФ в совете директоров и ревизионной комиссии акционерного общества, в отношении которого принято решение об использовании специального права РФ на участие в управлении им («золотой акции»); порядок деятельности представителей интересов РФ в совете директоров; порядок определения позиции акционера - Российской Федерации, согласования директив представителям РФ и представителям интересов РФ в совете директоров в отношении отдельных акционерных обществ, входящих в специальный перечень, утверждаемый Правительством РФ.3

Таким образом, поскольку процесс управления акционерным обществом неразрывно связаны с процессом его создания, то особенностью управления акционерными обществами, создаваемыми в ходе приватизации, является широкое использование публично-правовых методов и форм участия государства («золо- тая акция» и др.).