Высшие органы власти и управления

Боярская дума. Первоначально в Московском княже­стве советники великого князя не составляли особого уч­реждения, которое имело бы твердо определенный состав и определенную регламентацию.

Значение Боярской думы и необходимость принимать ее советы князем определялись тем, что ее члены выража­ли интересы наиболее влиятельной группы великокня­жеских вассалов. Влияние Боярской думы было весьма значительным, поскольку было бесспорным экономичес­кое и политическое значение крупной феодальной знати. Нежелание считаться с мнением членов Думы могло иметь на этапе возвышения Москвы и складывания единого го­сударства своим последствием отъезд бояр к другому кня­зю, изоляцию князя, ослабление его влияния. B более поздний период невнимание к Боярской думе могло иметь следствием укрепление оппозиции царю.

Боярская дума решала совместно с князем (царем) все основные вопросы управления, суда, законодательства и внешней политики.

Состав Боярской думы был неоднороден и неодина­ков по своей численности на всем протяжении ее суще­ствования. B XV в. Боярская дума состояла из так назы­ваемых думных чинов — бояр (введенных) и окольничих. Можно полагать, что по мере расширения политического влияния дворянства состав Думы несколько расширился: в Думу стали привлекать и представителей из дворянс­ких фамилий. При Василии III упоминалось «о детях бо­ярских, которые в Думе живут», т.е. о мелких феодалах, чьим основным занятием стала служба при Боярской думе.

B эпоху малолетства Ивана ГѴ Боярская дума состояла преимущественно из представителей феодальной знати (кня­жат), затем во время борьбы царя с княжатами она еще более пополнилась представителями «худородных родов».

B начале XVII в.

При Романовых в состав Думы входили представители тех служилых людей, дворянства и детей боярских, кото­рые выдвинулись в период Смуты и зарекомендовали себя как надежные защитники новой династии и нового строя.

Число членов Боярской думы (бояр, окольничих, дум­ных дворян, дьяков и прочих придворных думных чинов) увеличивалось с каждым царствованием. При Грозном Дума состояла из 21 члена, при Федоре'— из 28, при Борисе Годунове — из 30, при Алексее Михайловиче — из 59, при Федоре Алексеевиче — из 167 человек.

Заседания Боярской думы происходили, как общее правило, «в верху», «в палате», т.е. во дворце царя. Для заседаний Думы назначались определенные дни недели. Председателем Думы был царь, но он (в особенности в XVII в.) не всегда присутствовал на ее заседаниях: бояре выносили решения и без него.

По-видимому, еще в XVI в. установилась практика предварительного обсуждения наиболее важных вопросов в так называемой Ближней (или Тайной) думе, в состав которой входили приближенные к царю бояре. По мере увеличения общего числа членов Боярской думы эти сове­щания делались все более частыми.

Несомненно, что при Думе создавались комиссии для решения специальных вопросов. Есть основание полагать, что некоторые приказы (например, Поместный и Разряд­ный) были первоначально подобными комиссиями. По- видимому, думской комиссией была и Ответная палата, где составлялись и обсуждались дипломатические доку­менты и решались вопросы международной политики. B конце XVII в. возникло особое отделение Думы, где реша­лись судные дела, доходившие до Думы, — Расправная палата.

Вопрос о компетенции Боярской думы, так же как и вопрос о степени власти царя, вызывал споры в истори­ко-юридической литературе. B то время как одни ученые считали Боярскую думу подчиненным и только сове­щательным при царе органом, другие (среди них был В. О. Ключевский) приписывали ей власть, равную царс­кой.

Bo второй половине XVI в. реальное политическое значение Думы было несравненно сильнее, нежели в пос­ледующем времени. Боярская дума осуществляла вместе с царем законодательную власть, она решала важнейшие вопросы суда, управления, внешней и внутренней поли­тики. B заголовке Царского судебника указывалось: «Царь и великий князь Иван Васильевич всея Руси со своею братьею и з бояры сей Судебник уложил». Далее в этом же Судебнике говорилось, что дальнейшие законы долж­ны издаваться «с государева докладу и со всех бояр при­говору».

При составлении Соборного уложения принимались в качестве источников «боярские приговоры на всякие государственные и земские дела». Боярские приговоры при­равнивались по своему значению к государевым ука­зам и при царе Федоре Алексеевиче.

Дума была и высшей судебной инстанцией. Она сама рассматривала дела политические и местнические, а так­же преступления по должности и являлась высшей апел­ляционной инстанцией для недовольных решениями при­казов. Наконец, Дума принимала участие в решении наиболее важных государственных вопросов, касавшихся внутренней и внешней политики.

Однако, обладая значительной властью, Боярская дума была учреждением, неотделимым от царя. Она не имела самостоятельной, раздельной от царя компетенции. Как общее правило, ее решения или обсуждались и выно­сились совместно с царем, или обсуждались и выносились без царя, но им утверждались.

B ряде случаев Боярской думе удавалось самостоя­тельно осуществлять свои решения без утверждения царя и без его уполномочия. Царь также издавал иногда указы без всякого участия Боярской думы.

Власть Боярской думы, столь значительная при нор­мальном положении дел, приобретала особое значение в периоды междуцарствия. Тогда она становилась единствен­ным постоянным органом власти, законодательствовала, управляла, назначала на высшие административные дол­жности и сносилась от имени государства с западными державами.

По мере развития абсолютистских тенденций власть Боярской думы уменьшалась. Делаясь все более и более громоздкой и выделив из своего состава так называемую комнату, в которой решались наиболее важные вопросы, Боярская дума во второй половине XVII в. постепенно превращалась в учреждение, лишенное политического зна­чения.

Феодальные съезды. Для решения наиболее важных вопросов, в частности для решения вопросов о войне, тре­бующей больших усилий и жертв, в Русском государстве XIV-XV вв. продолжали созываться феодальные съезды. Например, Иван III, готовясь к походу против Великого

Новгорода в 1471 г., созвал съезд, на котором присут­ствовали братья великого князя, вассальные князья, цер­ковные иерархи, бояре, воеводы и «вои».

Земские Соборы. Исторически на смену феодальным съездам пришли Земские соборы.

Вопрос о том, когда был созван первый Земский со­бор, является спорным в исторической литературе, но во всяком случае большинство исследователей считают пер­вым земским собором Собор 1550 года.

Последним Земским собором исследователи счита­ют Собор 1653 года. Хотя и после этого Собора созыва­лись совещания, носившие названия соборов, но исследо­ватели указывают, что на этих совещаниях отсутствовали или представители от дворянства или представители от горожан, поэтому эти совещания в исторической лите­ратуре обычно называются совещаниями по сословным делам.

Земские соборы состояли из трех основных частей: Боярской думы, которая обьгчно присутствовала на Собо­ре в полном составе, Собора высшего духовенства («Освя­щенного собора») и Земщины — собрания представите­лей от людей всяких сословий, в основном от поместного дворянства и купечества.

Вначале, например при созыве Собора 1566 г., пред­ставительство организовывалось не по избранию, а по до­верию правительства к «представителям» (т.е. так же, как и при первоначальной организации сословно-предста­вительных учреждений в Западной Европе). Ho затем уже для целого ряда сословий были организованы настоящие выборы.

Количество уездов, посылавших представителей на Со­бор, было различно: в 1613 г. — 39 уездов, в 1648 г. — 119.

Право созыва Земского собора принадлежало царю или заменяющей его власти, т.е. Боярской думе, патриарху. Иногда инициатива созыва исходила от предшествующего Собора. 0 созыве Земского собора обычно посылалась гра­мота на имя воеводы, которую оглашали в главной церкви города. B ней указывалось, какое число выборных надле­жит послать в Москву и к какому сроку они должны явить­ся, иногда объяснялась и цель Земского собора.

Избирательными округами были уезды. B грамотах указывалось, каким условиям должны удовлетворять из­бранные на собор представители. Обычно рекомендова­лось выбирать «лучших средних и молодших людей», «крепких», «разумных», «людей, которым государевы и земские дела за обычай».

B грамоте указывался минимум того числа выбор­ных, какое должен прислать уезд. Можно было посылать больше. Избрание служилых людей совершалось в съез­жей избе, тяглых — в земской. После избрания избирате­ли снабжали выборных наказами и инструкциями.

Заседания Собора обычно начинались торжественным открытием его, где прочитывалась самим царем или от его имени думным дьяком речь, в которой объяснялись причины созыва Собора и формулировались те вопросы, которые*подлежали разрешению. После открытия Земс­кий собор приступал к обсуждению поставленных вопро­сов, для чего разделялся на составные части: Боярскую думу, Освященный собор, собрание стольников, московс­ких дворян, стрельцов. Городовые дворяне и посадские делились, кроме того, еще на «статьи». Каждая часть Со­бора и каждая «статья» решала вопрос отдельно и фор­мулировала решение в письменном виде (если Собор яв­лялся избирательным или когда необходимо было собрать подписи членов).

Земские соборы созывались для решения наиболее важных государственных вопросов: избрания царей, ру­ководящих указаний по вопросу о войне и мире, установ­ления новых податей и налогов, принятия особо важных законов. При обсуждении этих вопросов представители чинов обращались с петициями к правительству, в кото­рых очень часто подвергали критике существующие по­рядки. Ho в целом решения Соборов являлись только материалом, выводы из которого делались царем или Бо­ярской думой.

Q степени власти Земских соборов существовали большие разногласия в русской исторической литерату­ре, в значительной степени возникшие вследствие стрем­ления некоторых историков-юристов подойти к изуче­нию этого феодального учреждения с точки зрения бур­жуазной конституционной теории. Разумеется, постановка вопроса, являлся ли Земский собор учрежде­нием совещательным или законодательным, вообще бес­плодна. При выяснении степени власти Земских собо­ров, очевидно, нужно применять другие категории, другие понятия. Созыв Земских соборов московскими царями юридически был для них необязательным, но зато фак­тически необходимым. Без согласия представителей «вся­ких чинов людей» или «всей земли» было невозможно получить средства на какие-либо экстренные надобнос­ти, нельзя было организовать какое-либо предприятие большой важности. Характерно, что в этих случаях об­ращение царя к Соборам носило характер почти уни­женной просьбы.

B некоторых случаях, например в 1613 г., Земский собор, созванный ополчением, имел учредительный ха­рактер.

Дворцовая система управления. Пути и путные бо­яре. B период становления централизованного государства существовала система дворцово-вотчинного управления, т.е. система центрального управления, которая была ха­рактерна для раннефеодальной монархии. Несомненно, что в Русском государстве XIV в. еще существовали кое-ка­кие остатки административной системы эпохи Киевского государства.

B общей системе дворцового управления надо разли­чать дворец в точном смысле этого слова, находившийся под управлением дворецкого, и ведомство дворцовых путей.

Слово «путь» означало выгоду, преимущества, до­ход. Так стали называть определенный хозяйственный комплекс, специализировавшийся на определенном виде деятельности. B русском государстве существовали следу­ющие пути: сокольничий, ловчий, конюший, стольничий, чашничий. B ведомстве сокольничего пути находились сокольники и другие служители птичьей охоты, в ведом­стве конюшего пути — великокняжеские конюшни, ко­нюхи и луга, в ведомстве стольничего пути — бортные леса, села и деревни, населенные бортниками, и т. д.

Каждый такой самостоятельный специализированный комплекс находился в ведении назначенных великим кня­зем и ответственных перед ним так называемых «путных бояр», принадлежавших к верхушке феодальной знати. Путный боярин, ведавший конюшим путем, назывался «конюшим» боярином, ведавший стольничим путем, — стольником, боярин, ведавший чашничим путем, — чаш­ником и т. д.

Боярин, ведавший дворцом великого князя (царя), назывался дворецким. Дворецкий представлял наиболее крупную фигуру среди администраторов. B его управле­нии находились дворцовые слуги, среди которых по свое­му влиянию выделялся постельничий, часто являвшийся доверенным лицом великого князя.

Путные бояре имели на местах своих агентов. B част­ности, дворецкие управляли землями при помощи так называемых посельских.

Пути ведали населением, которое жило на приписан­ных к ним землях, «судом и данью», т. e. ведали не только в финансово-административном, но и в судебном отношении. И лишь наиболее серьезные преступления — душегубство и разбой с поличным входили в судебную компетенцию общей администрации.

Деревни и села, приписанные к двору и путям, не были расположены сплошной непрерывной массой, на­оборот, они были разбросаны в различных частях Русско­го государства. Таким образом, на его территории впере­межку следовали села, деревни и города, находившиеся в ведении то местных органов власти, то тех или иных путных бояр, то дворецкого, TO вотчинников.

Возникновение приказов. Превращение Московско­го княжества в крупное централизованное государство, усложнение функций государственной власти должно было повлечь за собою крупные изменения в системе управления.

Появился целый ряд таких дел или даже отраслей управления, которые не могли быть увязаны с системой дворцового управления. B практике Русского государства эти дела или отрасли управления поручались («приказы­вались») какому-нибудь боярину или дьяку. He будучи подведомственными путному ведомству, они выполняли порученное им дело самостоятельно. Уже Судебник 1497 г. YQSJQJgHUL *ь существовании таких органов, ведавших ка­кой-нибудь новой отраслью управления («к тому его по­слати, которые люди приказаны ведати»). C течением вре­мени компетенция и состав этих вновь возникавших органов оформлялись и они складывались в так называе­мые приказы — учреждения с вполне определившейся ком­петенцией.

Само собой разумеется, что и прежние органы двор­цового управления по мере увеличения территории Рус­ского государства и усложнения хозяйственных и адми­нистративных функций обретали все более сложную организацию. B них появлялись новые структуры, кото­рые постепенно выделялись из старых, обретали самосто­ятельную компетенцию и также получали название при­казов. Хотя часто приказы возглавлялись боярами, но большое влияние на их деятельность оказывали бюрок­ратические элементы — дьяки и подьячие.

'B качестве одного из первых приказов источники упо­минают о Казенном приказе, который ведал личным иму­ществом великого князя, его казной, а также архивом. Далее источники говорят о Дворцовом приказе (или при­казе Большого дворца) во главе с дворецким (с 1501 г.). Затем появились Конюшенный, Посольский, Разрядный, Ямской и другие приказы. Постепенно система приказов сменила прежнюю дворцовую.

Развитие приказной системы. Окончательное развитие приказной системы произошло во второй половине XVI в. Приказы создавались без какого-либо заранее установлен­ного плана. Они возникали, так сказать, по мере надобно­сти. Отдельные приказы в связи с требованиями управле­ния дробились на ряд отделов, которые, постепенно развиваясь, превращались в самостоятельные приказы. Ряд приказов был создан по территориальному принципу: при присоединении Сибири был создан Сибирский приказ, при присоединении Украины — Малороссийский и т. д.

Эта бесплановость в организации приказов обуслови­ла нечеткость в разграничении компетенции между ними.

Основной чертой приказной системы было то, что приказы, поскольку администрация и суд вообще тогда не разделялись, были не только административными уч­реждениями, но и судебными. Они также выполняли мно­жество и других разнообразных функций — прежде всего, ведали городами, доходы с коих шли на их содержание.

Отсюда понятна вся сложность системы классифика­ции приказов. Наиболее удачной следует признать клас­сификацию, согласно которой приказы делились на двор­цово-вотчинные, военные, судебно-административные, областные («центрально-областные»), ведавшие специаль­ными отраслями управления,

Дворцово-финансовыми приказами были: 1) Ловчий; 2) Сокольничий (ведавшие царской охотой); 3) Конюший; 4) Приказ большого дворца, ведавший содержанием царс­кого дворца; 5) Приказ большой казны, ведавший пря­мыми налогами; 6) Приказ большого прихода, ведавший косвенными налогами; 7) Новая четверть, ведавшая пи­тейными доходами.

K военным приказам надо отнести: 1) Разряд (или Разрядный), ведавший вначале всем военным управлени­ем и назначением служилых людей на должности. От­дельные отрасли военного дела стали поручаться с тече­нием времени другим приказам, а именно: 2) Стрелецкому (или Стрелецкой избе);

3) Казачьему; 4) Иноземному (ведавшему иноземны­ми служилыми людьми);

5) Оружейному; 6) Бронному; 7) Пушкарскому.

B группу судебно-административных приказов входи­ли: 1) Поместный приказ, ведавший раздачей поместий и вотчин и являвшийся судебным местом по земельным де­лам; 2) Холопий, ведавший закреплением и освобождением холопов, а также ведавший делами по обвинению в разбое;

4) Земский приказ, в руках которого сосредоточивался суд и управление тягловым населением города Москвы.

K числу областных приказов, которые, будучи цент­ральными органами управления, ведали определенными частями Русского государства, надо отнести так называе­мые четверти, или чети: 1) Нижегородскую, ведавшую кроме Нижегородского уезда Новгородом, Пермью, Пско­вом; 2) Устюжскую; 3) Костромскую; 4) Галицкую;

5) Владимирскую. Четверти являлись финансовыми при­казами, но они были и судебными местами для податного населения тех областей, которые были им подчинены.

Далее к числу областных приказов надо отнести че­тыре судных приказа: 6) Московский; 7) Володимирский; 8) Дмитровский и 9) Рязанский, которые являлись судеб­ными местами для служилых людей данных уездов; за­тем 10) Смоленский, 11) Приказ Казанской избы или Казанского дворца; 12) Сибирский и 13) Малороссийский приказ.

K числу приказов, ведавших специальными отрасля­ми управления, надо причислить: 1) Посольский, ведав­ший сношениями с иноземными странами, неслужилыми иноземцами, почтой, областью донских казаков и неко­торыми другими городами, доходы с которых шли на его содержание; 2) Каменный приказ, ведавший производством каменных сооружений; 3) Приказ книгопечатного дела;

4) Аптекарский приказ; 5) Печатный, удостоверявший пра­вительственные акты приложением к ним печати; 6) Мо­настырский приказ, организованный для суда над цер­ковными людьми; 7) Приказ золотого и серебряного дела.

Среди этих приказов не упомянуты приказы, которые существовали кратковременно.

B ведении некоторых приказов находились разного рода учреждения. Например, Приказ большой казны ве­дал Денежным (монетным) двором.

Состав приказов также не отличался определенностью. Иногда во главе приказов находились высшие чины — бояре, окольничие думные дворяне и дьяки, а иногда про­стые дворяне, простые дьяки. Очевидно, все зависело OT важности данного приказа в общей системе управления. Иногда приказом управляло одно лицо, иногда же на по­мощь ему назначались товарищи.

Кроме лиц, принимавших участие в управлении, очень часто носивших название судей, в приказах работал мно­гочисленный канцелярский аппарат: дьяки и подьячие. Эти бюрократические элементы играли важную роль в де­ятельности приказов.

Развившись из органов дворцово-вотчинного управ­ления, приказный строй сохранил многие черты прежней системы. Приказы очень часто наряду с заведованием ка­кой-либо отраслью государственного управления занима­лись и частным царским хозяйством. Например, Казен­ный приказ кроме выполнения финансовых функций ве­дал некоторыми разрядами торговых, посадских людей и вместе с тем заведовал царским гардеробом; Приказ золо­того и серебряного дела, занимаясь царской посудой — золотой и серебряной, вместе с тем руководил кавалерий­скими полками иноземного строя — драгунами, рейтара­ми и копейщиками.

Мероприятия по упорядочению приказной системы в конце XVII в. B середине XVII в. недостатки приказной системы стали осознаваться властью. He решаясь еще на прямой отказ от нее, власть искала выхода путем соеди­нения нескольких приказов в одних руках. Так, боярин Ордин-Нащокин был назначен ведать одновременно По­сольским и Малороссийским приказами и четями (т.е. территориальными приказами) Новгородской, Галицкой и Владимирской земель. Производилось слияние, кроме того, некоторых приказов.

Затем правительство предприняло попытку центра­лизации и бюрократизации управления путем учрежде­ния (около 1658 г.) Тайного приказа, или приказа Тай­ных дел. Особенностью этого приказа было то, что он состоял непосредственно при царе и должен был объеди­нять в его руках нити контроля над государственным управлением. Другой особенностью этого приказа явля­лось то, что в нем действовали исключительно дьяки и подьячие. B Тайный приказ, минуя соответствующие при­казы, поступали разные дела — и по Посольскому, и по Сыскному, и по Челобитному приказам, и по Разряду. B качестве царской канцелярии приказ ведал и царским хо­зяйством, и любимой царской забавой — соколиной охотой.

3.3.