Центральные органы власти

Российская империя: монархия, стремящаяся к законности Хотя в официальной идеологии этого периода господствовала идея всесословного характера власти, на протяжении всей первой поло­вины XIX в.

Россия этого периода — абсолютная монархия. Император воз­главлял всю систему власти в стране, осуществлял объединение и коор­динацию всех отраслей управления. В этот период монарх начинает рассматриваться не просто как «отец нации», что характерно для всех традиционных обществ, а как хранитель законности. В это время ук­репляется тенденция, берущая начало в петровские времена, согласно которой закон постепенно занимает место обычая и традиции.

Игнорирование и неуважение к закону начинают трактоваться как преступление.

Несмотря на стремление уважать закон, не меньшее, а, возможно, большее значение в становлении аппарата управления и его функ­ционировании имели личность императора и его непосредственное окружение. Личностный фактор по-прежнему оставался важней­шим в становлении российской государственности.

Носителями высшей власти в Империи в этот период были Александр I и Николай I.

ИМПЕРАТОР АЛЕКСАНДР I ПАВЛОВИЧ В манифесте, обнародован­ном в день восшествия на престол, Александр обещал управлять го­сударством по законам и сердцу бабки своей, Екатерины II. После Отечественной войны прекратилась преобразовательная деятельность Александра I и в его характере произошла большая перемена: он ис­кал утешения в религии и тяготился бременем правления.

В 1801 г. на российский престол вступил Александр I (1801 — 1825) — старший сын Павла I. Его политические взгляды и реформы государственного управления, проведенные в соответствии с ними, во многом были определены характером и полученным им воспи­танием. В детстве Александр I по воле его бабки, императрицы Екатерины II, был почти изолирован от своих родителей — с ними он виделся не чаще раза в неделю. Необходимость с раннего воз­раста жить на два дома — изысканно-европейский бабушкин и ка­зарменно-солдатский отцовский — привела к тому, что в Александ­ре I воспитались осторожность и подозрительность. Но он был умен, хорошо образован, обладал незаурядными дипломатическими способностями, прекрасными манерами и считался наиболее лю­безным европейским государем своего времени.

Непосредственным учителем и воспитателем Александра I был швейцарец Фредерик Сезар де Лагарп, поклонник идей Просвеще­ния, стремящийся воспитать в будущем императоре России уважение к политическим свободам и отвращение к деспотизму. Лагарпу мно­гое удалось.

В первой половине своего царствования Александр I проводил безусловно либеральную политику. Показательно, что в этот период целый ряд влиятельных сановников в России желали проведения ли­беральных реформ, в определенной степени ограничивающих власть монарха. Так, князь АА Безбородко, Н.И. Панин, граф П.А. Зубов, адмирал Н.С. Мордвинов, граф В.П. Кочубей призывали императо­ра к уважению изданных законов, высказывались за разграничение властей — в руках императора должна была быть сосредоточена ис­полнительная власть, а законодательную власть полностью должен был получить Сенат; они предлагали возвысить роль Сената и на­стаивали на выборности его членов дворянскими собраниями. Более того, в высших аристократических кругах раздавались голоса о необ­ходимости введения конституции в России.

Ранние реформы Александра I Александр I не хотел конфликтов с представителями высшего дворянства, но не разделял полностью их слишком свободолюбивых с его точки зрения взглядов. Так, уже в 1801 г. он, высказывая свое мнение по поводу возможных реформ, заявил, что они должны быть «исключительно делом самого импера­тора и никого другого» и что «реформа администрации предпочти­тельнее конституции»[33].

Эти идеи Александра легли в основу всей политики реформ 1801-1811 гг.

Подавляющее большинство проведенных в этот период меро­приятий действительно носили либеральный характер. Александром I были восстановлены Жалованные грамоты дворянству и городам, упразднена Тайная канцелярия, возвращены на службу некоторые ранее опальные чиновники, уволены слишком одиозные фигуры, раз­решены поездки за рубеж. Была создана внесословная система учеб­ных заведений, созданы новые университеты, практически во всех городах открыты гимназии, во многих уездных городах — уездные и приходские училища, учреждены лицеи для подготовки высших чиновников Российской империи, в том числе знаменитый Царско­сельский. Были расширены права купцов, мещан и казенных кре­стьян — им разрешали покупать у помещиков незаселенные земли, что разрушило монополию дворянства на владение землей. Кроме того, улучшилось положение крепостных крестьян — помещики уже не могли, как раньше, ссылать своих крепостных в Сибирь без суда и следствия и получили возможность освобождать своих крепостных, причем обязательно с землей.

В выработке и практическом осуществлении этих преобразова­ний Александру I помогали его единомышленники, разделявшие его взгляды — П.А Строганов, Н.Н. Новосильцев, В.П.

М.М. Сперанский: гений, не востребованный Россией Осо­бенно важную роль в выработке проекта реформ, направленных на общую демократизацию государственного строя в России, сыграл М.М. Сперанский (1772—1839), выдающийся государственный дея­тель. Это был исключительно одаренный человек — после окончания Петербургской духовной академии он был оставлен в ней для препо­давания математики, красноречия, философии, французского языка и других предметов. Его отличали необыкновенная четкость и логич­ность мышления и колоссальная работоспособность.

В конце 1809 г. Сперанский представил Александру I план госу­дарственных преобразований. Он рекомендовал дать стране консти­туцию при сохранении института самодержавия. Важнейшими ха­рактеристиками российской политической системы должны были стать законность, выборность определенной части чиновников и их личная ответственность, практическое воплощение в жизнь принци­па разделения властей, расширение политических прав купцов, мещан и государственных крестьян, которые наряду с дворянами должны бы­ли выбирать законодательную Государственную думу и распоряди­тельные волостные, окружные и губернские думы, а также судебные органы. Таким образом, главная идея Сперанского сводилась к то­му, чтобы «правление, доселе самодержавное, учредить на непре­менном законе» и четко разграничить функции между законодательны­ми, исполнительными и судебными учреждениями. Исполнительная власть должна быть сосредоточена в министерствах; предполагалось, что министры и высшие чиновники местной администрации будут на-

значиться царем. Высшей судебной инстанцией становился Сенат. Высшим учреждением при императоре должен был стать Государст­венный Совет, в котором сосредоточивались все законодательные, исполнительные и судебные функции и который становился связую­щим звеном между императором и всеми государственными структу­рами.

Сперанский не высказывался за немедленную отмену крепост­ного права, но считал, что с течением времени, ростом промышлен­ности, торговли и культуры в российском обществе оно само естест­венным образом прекратит свое существование, «ибо нет в истории примера, чтобы народ просвещенный и коммерческий мог долго в раб­стве оставаться». Проект Сперанского также предусматривал воз­можность повышения социального статуса людям из низших сосло­вий за личные заслуги.

Проект вызвал открытое и сильное недовольство дворян. Сперан­ского объявили выскочкой (он происходил из священников), под­рывающим вековые устои российского государства. Н.М. Карам­зин, выразитель интересов дворянских кругов, писал, что спасение России не в составлении и проведении подобных реформ, а в том, чтобы найти для страны «50 умных губернаторов» — они-то и ре­шат все проблемы управления.

Недоволен был и Александр I. Говоря о плане Сперанского, он отметил: «Что же я такое? Нуль. Из этого я вижу, что он подкапы­вается под самодержавие, которое я обязан вполне передать на­следникам своим»[34].

Реализовать сколько-нибудь полно свои планы Сперанскому не удалось — он был отстранен от дел и направлен в ссылку, откуда был возвращен и вновь приближен ко двору лишь незадолго до смерти Александра I. Из всех предложений Сперанского были при­няты лишь несколько: в 1809 г. издан указ о придворных званиях, согласно которому служба при дворе не давала никаких привиле­гий, а лица, имеющие придворные звания, были обязаны поступить на гражданскую или воинскую службу. Все чиновники должны бы­ли иметь соответствующее образование — знать право, историю, географию, иностранный язык, статистику, математику и даже фи­зику, и в том случае, если образование было домашним, надо было сдать определенные экзамены «на чин». В 1810 г. был создан Госу­дарственный Совет, ас 1811 г. начал действовать важный законода­тельный акт, определяющий основные принципы организационного устройства министерств и порядок их деятельности -- «Общее учреж­дение министерств».

Итак, государственный строй Российской империи в годы правле­ния Александра I выглядел следующим образом: император, имевший

всю полноту власти, опирался на разветвленный чиновничий аппа­рат; высшим совещательным органом при императоре с 1801 по 1810 гг. был Непременный Совет, в который входили 12 человек, назначаемых царем. В 1810 г. Непременный Совет был упразднен, и высшим законосовещательным органом стал Государственный Совет.

Государственный Совет Председателем Государственного Совета был император. Общее количество членов Совета составляло от 40 до 80 — в их состав входили все министры и некоторые другие высшие чиновники, часть членов Совета назначалась императором по своему усмотрению.

На Государственный Совет была возложена функция разработки законопроектов, утверждаемых императором. Главная задача Госу­дарственного Совета была определена как приведение всей право­вой системы страны к единообразию.

Государственный Совет включал пять департаментов — дел во­енных, дел гражданских и духовных, законов государственной эко­номии. В 1831 г. — в период правления Николая I — к ним был добавлен еще один — департамент царства Польского. Деятельность Государственного Совета была организована в форме общих собра­ний и заседаний по департаментам. Все текущее делопроизводство было сосредоточено в канцелярии Государственного Совета, кото­рой руководил государственный секретарь. Первым государствен­ным секретарем стал М.М. Сперанский.

Сенат Высшим судебным органом Российской империи был Сенат, однако эти его функции четко обозначились не сразу. В самом на­чале XIX в., в 1802 г., Александром I была предпринята попытка придать Сенату важные управленческие функции: Сенат был объ­явлен верховным учреждением империи и в соответствии с этим должен был контролировать деятельность коллегий и губернаторов, проводить ревизии деятельности местных органов власти, для чего собирал и обобщал необходимые материалы, которые затем переда­вал в случае необходимости компетентным органам. Кроме того, на Сенат были возложены функции конституционного суда, т.е. Сенат должен был представлять императору информацию о несоответст­виях издаваемых указов существующим. Однако эта попытка оказа­лась неудачной, и постоянно шел процесс сужения компетенции Сената, который из высшего органа суда и надзора за правительст­венными учреждениями превратился в 20-е гг. XIX в. в высший судебный орган империи. Департаменты Сената являлись высшими апелляционными инстанциями для судов губерний'.

Организационно в первой половине XIX в. Сенат представлял собой совокупность ряда полусамостоятельных учреждений — депар­таментов. В состав каждого департамента входили несколько сена­торов, назначаемых царем, а также несколько генералов, а во главе каждого департамента стоял обер-прокурор. Число департаментов Сената к середине XIX в. увеличилось до 12.

Стиль работы Сената характеризовался медлительностью в при­нятии решений и огромным наплывом дел. В канцеляриях депар­таментов Сената процветали взяточничество и волокита, чиновники Сената покрывали любое нарушение закона. Сенат постепенно превращался в своеобразную богадельню для престарелых высших чиновников, и деятельность его в целом была малоэффективной. Все попытки реформировать Сенат, предпринимаемые, в частности, Сперанским, ни к чему не привели.

В отличие от Сената система центральных органов отраслевого управления претерпела в этот период значительные изменения.

Министерская реформа В 1802 г. был издан указ об учреждении вместо коллегий, созданных в начале XVIII в. Петром I, мини­стерств: военного, морского, иностранных дел, юстиции, внутрен­них дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Военное министерство ведало военными сухопутными силами, морское — военными морскими силами. В первой половине XIX в. эти два министерства были важнейшими в общей структуре министерств Российской империи, и именно на них приходилась львиная доля государственного бюджета. Министерство иностранных дел ведало внешними сношениями; на Министерство внутренних дел — новое в структуре центральных учреждений — были возложены функции по организации и поддержанию общественного порядка; таким об­разом, оно возглавило всю систему полицейских органов страны. Другой его важной функцией было управление государственной промышленностью и строительством. Министерство юстиции осу­ществляла судебное управление, Министерство финансов должно было контролировать собираемость налогов, доходы и расходы го­сударства. На Министерство коммерции возлагалась задача содей­ствия торгово-промышленному развитию страны. Министерство просвещения ведало образованием граждан, подготовкой кадров для государственного аппарата, а также контролировало деятель­ность университетов, институтов, Академии наук, библиотек, музе­ев и типографий. Важнейшей задачей этого нового для России ми­нистерства было осуществление цензуры.

Число министерств и приравненных к ним учреждений на про­тяжении первой половины XIX в. постоянно возрастало, но не очень значительно. В 1810 г. на базе Министерства внутренних дел было создано Министерство полиции, наделенное чисто полицей­скими полномочиями. Однако этот опыт оказался не очень удач­ным, и уже в 1819 г. оно было ликвидировано, а его функции пере­даны Министерству внутренних дел.

Более эффективной была организация Государственного казна­чейства, в ведении которого находились вопросы кассового испол-

нения государственного бюджета и выпуска казначейских билетов, а также создание ревизии государственных счетов — контрольного финансового органа. Были также образованы Главное управление путей сообщения, в ведении которого находились, в частности, во­просы строительства железных дорог, и Главное управление духов­ных дел разных вероисповеданий, с помощью которого государство пыталось контролировать деятельность церкви. Однако в 1824 г. министерство духовных дел было ликвидировано.

В течение всего этого периода существовал и Синод, сохранявший прежние функции и по-прежнему являвшийся высшим органом управления делами православной церкви. Постепенно Синод утра­тил важные хозяйственные функции, которые перешли к государст­венным чиновникам, и государство практически полностью подчинило себе церковь, как в плане организационном, так и административном.

Реформа 1801—1811 гг. значительно укрепила центральный го­сударственный аппарат. С этого времени местные правительствен­ные и сословные учреждения значительно более тесно, чем раньше, были связаны с центром.

В период с 1802 по 1812 гг. аппарат министерств состоял из де­партаментов, функции которых заключались в сборе сведений по профильным направлениям, обработке собранной информации, подготовке справок, докладов и отчетов, выработке наиболее целе­сообразных решений по текущей ситуации, составлении планов раз­вития на будущее. Важнейшей задачей министерств была организа­ция работы с подведомственными местными органами власти — министерские чиновники разрабатывали для местных исполнитель­ных органов инструкции, в соответствии с которыми те строили свою работу, а также проводили регулярные проверки их деятель­ности. Важным структурным подразделением министерств были министерские канцелярии, в которых осуществлялось все делопро­изводство. Возглавляли департаменты и канцелярии директора. Кро­ме того, в составе министерства имелся Совет при министерстве — в эту особую министерскую совещательную коллегию входили това­рищи министра (т.е. его заместители) и директора департаментов.

В своей работе министерства руководствовались специальным до­кументом, подготовленным Сперанским, — «Общим уложением мини­стерств», в котором министерства определялись как высшие органы исполнительной власти, власть министров — как высшая исполни­тельная. Министры назначались императором и подчинялись непо­средственно верховной императорской власти. Кроме того, минист­ры были обязаны ежегодно представлять в Сенат отчеты о состоянии дел в своей отрасли.

В целом образование министерств усилило централизацию госу­дарственного аппарата. Их преимуществами по сравнению с коллеги­альной формой управления были значительно более высокая оператив­ность в делах управления и установление персональной ответственности

руководства и непосредственных исполнителей, которым поручалось ведение конкретного дела. Также были значительно расширены возможности канцелярий, возросло их влияние.

Межведомственные вопросы: как решать их? Для решения межведомственных вопросов созывались совещания министров. С 1802 по 1812 гг. совещания проводились нерегулярно (в зависимости от текущей ситуации) и не имели постоянного организационного ста­туса. С 1812 г. совещания министров были организационно и зако­нодательно оформлены как Комитет министров.

В его состав входили министры, а также председатели департа­ментов Государственного Совета, государственный секретарь и неко­торые лица по особому назначению императора. Председатель Ко­митета министров одновременно был и председателем Государственного Совета и назначался царем. Комитет министров рассматривал во­просы управления страной в целом, подбора кадров для высших должностей в государстве, проекты новых указов, заключения по ним, отчеты министерств и предложенные ими законопроекты, анализ ситуации в стране. Решения Комитета министров получали силу после утверждения их императором. Итак, Комитет минист­ров явился еще одним высшим законосовещательным органом Российской империи; суть его деятельности состояла в совещании царя с высшими чиновниками по вопросам, которые затрагивали интересы различных ведомств.

Законы: и чиновники Таким образом, функции высших центральных учреждений — Комитета министров, Государственного Совета и Се­ната неизбежно нередко переплетались: Комитет министров зани­мался не только делами высшей администрации; Государственный Совет был не единственным органом, в котором обсуждались зако­нопроекты; Сенат — не единственным органом межведомственного надзора. Ведущим можно считать Комитет министров, который во­плотил характерное для феодальной монархии преобладание управ­ления над законностью.

Естественно, что в таких условиях особенное значение приобре­тали личностные качества высших чиновников и императора.

На вторую половину царствования Александра I сильное влияние оказала его личная судьба — его дочери умерли в раннем возрасте, и Александр I видел в этом наказание за то, что он сам принял опре­деленное участие в дворцовом перевороте и убийстве своего отца — императора Павла. С течением времени он все более склонялся к мис­тицизму, его мрачное настроение сказывалось на жизни всего об­щества. Фактически те прогрессивные начинания, в том числе в сфе­ре государственного управления, которые он проводил в начале своего царствования, были приостановлены. Так, даже до стадии общественного обсуждения не были доведены важнейшие для стра­ны проекты — конституции, освобождения крестьян, подготовлен­ные ближайшими сподвижниками Александра I — Н.Н. Новосиль­цевым, Н.С. Мордвиновым, А.А. Аракчеевым.

А.А Аракчеев как государственный чиновник Особенно важную роль в управлении государством играл А.А. Аракчеев (1769—1834). Он имел немалый опыт работы в государственных структурах: в 1808 г. стал военным министром и сделал немало положительного для упо­рядочения деятельности министерства, усовершенствовав структуру министерства и улучшив качество его работы[35]. В 1810 г. он возгла­вил Департамент дел военных в Государственном Совете. Посте­пенно фактически сосредоточил в своих руках руководство Государ­ственным Советом, Комитетом министров и Императорской канцелярией. Он имел почти неограниченное влияние на императо­ра и в конце концов стал единственным докладчиком царю по всем вопросам. Министры, деятели церкви, другие высшие чиновники — все представляли свои доклады Аракчееву, а тот уже информировал царя. Многие были недовольны Аракчеевым и теми методами управления государством, которые при нем установились. Но жало­ваться Александру I на его любимца было бесполезно — жалобы или не доходили до царя, или он им просто не верил.

Главной заботой Аракчеева и тем новшеством, которое лично он внес в жизнь России начала XIX в., было устройство военных посе­лений. В основе лежала идея создать резерв обученных войск без уве­личения расходов на армию. После смерти Александра I в 1825 г. Аракчеев лишился всех своих должностей, за исключением поста начальника военных поселений. Но методы управления армией и стра­ной, установленные при Аракчееве и получившие название аракче­евщины, сохранились в значительной степени и при преемнике Александра — Николае I.

Николай I: гвардейский бригадир, полковник, император Импе­ратор Николай I (1825—1855) был третьим сыном Павла и его, как и самого младшего брата — Михаила, не готовили к управлению государством: к ответственной миссии готовили только старших братьев Александра и Константина (1779—1831). Однако у Алексан­дра I не было наследников, а Константин Павлович, который дол­жен был по закону наследовать Александру I, пожертвовал короной ради личного счастья: разведясь с первой женой и вторично женив­шись на польке, он потерял права на российский престол. Александр 1 назначил своим преемником Николая, но — таковы были условности в царской семье — не сказал ему об этом прямо, а лишь однажды в тесном семейном кругу за обедом намекнул, что Николая ждет высокий государственный жребий.

Когда Александр I скоропостижно скончался, то Константин в Вар­шаве присягнул Николаю, а Николай в Петербурге — Константину. Уровень средств связи того времени делал невозможным быстрые переговоры между братьями. Итогом было междуцарствие и восста­ние декабристов. Таким образом, начало Царствования Николая I было трагичным. Эти обстоятельства во многом определили отно­шение Николая к государственному строительству и методам управления государством. Важными в этом плане были также лич­ностные качества Николая I. Это был очень волевой, дисциплини­рованный и решительный человек, даже жесткого и крутого нрава. Для поста императора он не был достаточно образован, но был че­ловеком умным, желающим и способным предвидеть. Главным для него всегда было служение России, но, по-видимому, его представ­ление о России как о великой державе и центре славянского мира было несколько преувеличено. Николай, однако, не переоценивал успехи своего собственного царствования и трезво смотрел на внут­реннее состояние России.

ИМПЕРАТОР НИКОЛАИ I ПАВЛОВИЧ ... восшествие сопровожда­лось военным мятежом декабристов (14 декабря 1825 г.). Главное со­бытие царствования: издание в 1833 г. полного собрания законов Российской империи, в которое вошли, начиная с Уложения Алексея Михайловича, все указы до кончины Александра I.

... Умер во время Крымской кампании в феврале 1855 г. Лежа на смертном одре, император говорил своему наследнику: «Служи Рос­сии! Мне хотелось оставить тебе царство мирное, устроенное и счаст­ливое... Провидение судило иначе». {Иллюстрированная хронология... С. 122-123).

Императорская канцелярия Важнейшим центральным органом государ­ственного управления в России в первой половине XIX в. была Собст­венная его императорского Величества канцелярия, созданная в конце XVIII в. При вступлении на российский престол Николая I роль Кан­целярии особенно усилилась. Фактически с середины 20-х гг. XIX в. она становится органом, возглавившим всю систему центральных отраслевых органов государственного управления. Структура Канце­лярии соответствовала ее функциям и усложнялась параллельно с их расширением. В ее составе было шесть отделений.

/ отделение было образовано в 1826 г. Его задача определялась как контроль за деятельностью министерств и ведомств, министров и высших чиновников министерств. Это отделение также занима­лось назначением и увольнением высших чиновников.

Цель // отделения (создано в 1826) — анализ и обобщение юри­дической практики и запись законов Российской империи.

Важнейшим было /// отделение, также организованное в 1826 г. на базе Особой канцелярии Министерства внутренних дел, которая ведала вопросами политической и государственной безопасности. Его задачами были руководство полицией, борьба с государствен­ными преступлениями и противниками существующего режима, сектантами и раскольниками, высылка и размещение ссыльных, управление тюрьмами и наблюдение за иностранцами. Соответствен­но этим масштабным задачам сформировалась и структура III отде­ления, которая с конца 20-х гг. включала восемь отделов. Первый отдел организовывал сбор данных по всем вопросам, входящим в ком­петенцию III отделения. Второй отдел организовывал контроль за дея­тельностью религиозных сект и раскольников. Назначение Третьего отдела — борьба с подделкой денег и ценных бумаг, Четвертого — организация надзора за гражданами, Пятого — координация усилий по административной высылке поднадзорных. Шестой отдел осуще­ствлял руководство местами лишения свободы. Цель Седьмого отдела — организация наблюдений за иностранными подданными на террито­рии Империи. Основной задачей Восьмого отдела было проведение научных изысканий по всем вопросам, интересующим III отделение, для чего собирались и обобщались статистические и прочие материалы, готовились справки и доклады.

Одной из наиболее колоритных фигур николаевского времени, воз­главлявших III отделение, был Л.В. Дубельт (1792—1862); он оставил после себя дневники и заметки, отражающие его взгляды. Он писал:

Наш народ от того умен, что тих, а тих от того, что не свобо­ден... Пусть наши мужики грамоты не знают — не зная грамоты, они ведут жизнь трудолюбивую и полезную, ...они не читают журналы, возбуждающие самые скверные страсти, ...но они постоянно читают величественную книгу природы — поэтому они добры и послушны.

Идеализируя русскую действительность, он с нескрываемым раз­дражением и отвращением писал о Западе — «гадкой помойной яме» и о тех «безмозглых людях, которым нравятся заграничные порядки»[36].

В своей деятельности III отделение опиралось на разветвленную агентурную сеть. Агентами были благонадежные лица, однако и они не всегда разделяли оптимизм руководителей III отделения по от­ношению к российским реалиям. Показательна в этом отношении позиция агента III Отделения, известного публициста Н.И. Греча (1787—1867). Он утверждал, что в России злоупотребления срослись с общественным бытом, сделались необходимым его элементом.

Может ли существовать порядок и благоденствие в стране, где из 50 миллионов нельзя набрать 8 умных министров и 50 честных гу­бернаторов, где воровство, грабе2ж и взятки являются на каждом ша­гу, где нет правды в управлении[37].

Полномочия III отделения и его возможности были очень велики: оно могло затребовать у любого чиновника, вплоть до министров и гу­бернаторов, любые сведения, и чиновники были обязаны предоста­вить их. В ведении этого отделения находились политические тюрь­мы — Шлиссельбургская, Петропавловская и Алексеевский равелин. В 1827 г. при III отделении был создан корпус жандармов, а вскоре образована сеть жандармских округов, которые подчинялись Глав­ному жандармскому управлению.

С 1826 г. главным начальником III Отделения и шефом жандар­мов был А.Х. Бенкендорф (1781 или 1783—1844), вошедший в исто­рию как участник подавления восстания декабристов и притесни­тель величайшего поэта России А.С. Пушкина.

В состав Канцелярии также входили еще три отделения. IV, соз­данное в 1827 г., должно было контролировать и направлять работу женских учебных заведений и благотворительных учреждений.

Vотделение было образовано в 1836 г. специально для выработки проекта реформы по управлению государственными крестьянами.

VI отделение, функционирующее с 1842 г., было призвано гото­вить материалы, относящиеся к управлению территорией Кавказа.

Все шесть отделений Канцелярии фактически представляли со­бой самостоятельные высшие государственные учреждения, и между ними существовала постоянная и глубокая внутренняя связь. Кан­целярия, таким образом, вполне может рассматриваться как выс­ший правительственный орган с самыми широкими полномочиями и важнейшими функциями.

Российская бюрократия: статус, полномочия и методы работы

Количественный рост государственного аппарата при Николае I был очевидным и значительным: в середине века он насчитывал уже око­ло 100 тыс. человек. Такой большой государственный аппарат сви­детельствовал о сильной роли государства в жизни общества, но был одной из существенных причин высокого уровня налогообло­жения и несбалансированности государственного бюджета. Опреде­ленную роль в этом процессе сыграло созданное в 1826 г. Мини­стерство императорского двора.

Николай I правил страной, опираясь исключительно на послуш­ное чиновничество. По мере бюрократизации российской жизни и рос­та количества учреждений, возрастало и число чиновничьих долж­ностей, и уже к концу XIX в. классы (ранги), обозначенные в «Табели о рангах», перестали совпадать с должностями. Для установления соответствия между ними постоянно издавались указы. В 30-е гг. многочисленные законы о службе гражданских чиновников были собраны в «Устав о службе гражданской», который определял поря­док: поступления на службу, увольнение, права и обязанности чи­новников и пр.

К концу царствования Николая I расписание чинов выглядело следующим образом. Вершину бюрократической иерархии состав-

ляли чиновники первых пяти классов: члены Государственного Со­вета, министры, сенаторы, генерал-губернаторы и губернаторы, ди­ректора министерских департаментов, управляющие казенными палатами, председатели палат уголовного и гражданского судов, губернские предводители дворянства и пр. К средней прослойке чиновников (6—8-й классы) относились советники, начальники отделений министерских департаментов, городничие и пр., зани­мающие самостоятельные должности преимущественно исполни­тельного характера.

Эти первые две группы, имеющие большие денежные оклады, как правило, состояли из потомственных дворян.

Обычными в этот период были различные виды денежного жа­лования — обычное денежное и дополнительное (а их было много): квартирные, столовые, разъездные, фуражные деньги, дополнительные надбавки к жалованию по ведомствам, за службу на окраинах и пр. Эти льготы распространялись не только на чиновников первых восьми классов, но и на ряд чиновников 9—14-го классов, которые занимали чаще всего канцелярские или низшие исполнительные должности. Характерно, что наиболее многочисленная чиновничья группа вообще не входила в «Табель о рангах»: копиисты, канцеля­ристы, губернские регистраторы и прочие, чье назначение заключа­лось в техническом обслуживании табельного чиновничества.

С начала XIX в. для занятия чиновничьей должности требовался определенный образовательный ценз (окончание училища). До 1810 г. лишь 13% высших и средних чиновников имели высшее об­разование, к середине XIX в. их доля увеличилась до 41,4%'.

В противоположность бюрократии западноевропейских держав верхний слой российской бюрократии даже в середине XIX в. имел невысокий уровень управленческой специализации, обычным был своеобразный бюрократический дилетантизм. Большинство ведомств в России управлялись генералами, имевшими иногда весьма отда­ленное представление о вверенных в их управление объектах.

Неотъемлемыми чертами российского государственного аппара­та при Николае I были такие проверенные методы бюрократии, как волокита, желание безмерно затянуть обсуждение любого вопроса, создать побольше комиссий и утопить там проект. Общераспрост­раненным был стиль отношений, характерный для общества, в ко­тором действует принцип: «ты — мне, я — тебе». Повсеместным явлением было взяточничество. В конце 40-х гг., по данным III от­деления, только трое из 50 губернаторов Европейской России не брали взяток: Киевский губернатор Писарев как очень богатый, Таврический губернатор Александр Муравьев как бывший декаб­рист, Ковенский губернатор Радищев сын А.Н. Радищева: хотя он и не разделял взгляды отца, но все же взятки не брал.

В.О. Ключевский описывал так стиль государственного управления в николаевское время: делопроизводство было громоздким и слож­ным. Размноженные центральные учреждения ежегодно выбрасыва­ли в канцелярии десятки и сотни тысяч бумаг. Каждая бумага долж­на была пройти множество операций — например, в нижнем земском суде — 26, в Комитете министров — 36, в губернском прав­лении — 54. Непрерывный бумажный поток лился из центра в гу­бернии, наводнял местные учреждения и отнимал у них всякую возможность обсуждать дела, все торопились «очищать» их, не ис­полнить дело, а очистить бумагу — вот что стало задачей местной администрации.

«Россия управляется не аристократией и не демократией, а бю­рократией, т.е. действующей вне общества и лишенной всякого со­циального облика кучей физических лиц разнообразного происхож­дения, объединенных только чинопроизводством».

В.О. Ключевский

Все цели общественного порядка, который охранялся админист­рацией, свелись к опрятному содержанию писанного листа бумаги, общество и его интересы отодвинулись перед чиновниками далеко на задний план. Это прекрасно видел и сам Николай I, который дал такую оценку этой ситуации: «Россией правит не император, а сто­лоначальники». Чиновники использовали свои методы давления на царя: обычной характеристикой справок и докладов на имя Николая I были содержащиеся в них постоянные намеки (в качестве выводов)

0 возможности «народного топора» или «дворянского ножа»[38].

Николай I понимал необходимость преобразований, в частности, в аграрной сфере. Уже в 1826 г. им был учрежден секретный коми­тет для разбора бумаг Александра I и пересмотра системы государст­венного управления. Именно этот секретный комитет выработал проекты преобразований центральных и губернские учреждений, за­кона о сословиях.

Временные комитеты Всего при Николае I действовало до 10 сек­ретных комитетов, обсуждавших крестьянский вопрос. Их усилиями был составлен проект реформы по управлению государственными крестьянами. Что касается частновладельческих крестьян, то нико­лаевские секретные комитеты так и не смогли решить эту проблему полностью: на кардинальную отмену крепостного права Николай I не решился. Позицию свою он сформулировал таким образом:

Нет сомнения, что крепостное право в нынешнем его у нас по­ложении есть зло, для всех ощутимое и очевидное, но прикаса2ться к оному теперь — было бы злом, конечно, еще более гибельным[39].

Очень важным делом и заслугой Николая I было то, что он це­ленаправленно готовил своего сына, будущего императора Алексан­дра II, к управлению Россией, к проведению в ней принципиаль­ных преобразований, в том числе к отмене крепостного права.

Временные комитеты создавались также для обсуждения фи­нансовых вопросов, для управления страной в отсутствие императора, для выработки необходимой стратегии и тактики в условиях чрезвы­чайных обстоятельств, например, голода. Деятельность большинства секретных комитетов была недолгой — два-три года, но были и та­кие, которые существовали более 20 лет.

Итак, важнейшей особенностью государственного управления в России в первой половине XIX в. было создание особых секретных органов — временных комитетов.

6.2. Местные органы власти и укрепление управленческой вертикали

Система ведомственного управления Местные учреждения занимали значительное место в системе государственных учреждений. С созданием министерств местные государственные учреждения были закреплены за соответствующими министерствами. В результате соединения близких по функциям и назначению министерств — как центральных исполнительных органов — с подчиненными им местными учреждениями возникли ведомства, характерная черта которых — четкое вертикальное управление. Возникли и опреде­ленные формы ведомственных связей, которые заключались в том, что в центральном аппарате производились назначение и увольне­ние высших местных чиновников подведомственных учреждений, из центрального аппарата в подведомственные учреждения рассыла­лись циркуляры, распоряжения, приказы и другие акты ведомственно­го управления, существовала система внутриведомственного контроля за исполнением этих документов, стали публиковаться ведомственные издания. Усилению ведомственного управления противостояло жела­ние местных властей подчинить себе все местные учреждения. Борьба этих двух тенденций — характерная черта рассматриваемого периода.

Общая характеристика системы местных учреждений В первой половине XIX в. в административном отношении Россия делилась на села (самый мелкий объект управления), волости, станы, уезды и губернии. Города также были особым объектом управления.

Государственная практика местного управления в первой поло­вине XIX в. шла по пути дальнейшего усиления власти губернатора как высшего правительственного чиновника в местных администра­тивных органах власти. За этот период увеличилось общее количе­ство губерний (с 48 до 52) и число губерний, возглавляемых гене­рал-губернаторами. Должность генерал-губернатора вводилась там, где местная специфика требовала значительной власти, самостоя­тельности в принятии решений и оперативности в действиях, т.е. в сто­лицах и на окраинах империи. В других российских губерниях эта должность вводилась эпизодически, в соответствии с обстоятельст­вами. Генерал-губернатор осуществлял надзор за всеми граждан­скими, а нередко — и за военными, учреждениями вверенной ему территории. Полномочия и функции губернаторов как глав местных администраций были исключительно широки: губернатор обладал всей полнотой административной власти в губернии. В его компе­тенции были надзор за полицией, тюрьмами, рекрутскими набора­ми, проведением социальных программ, благотворительной дея­тельностью. Он курировал хозяйственные дела, такие, как сбор налогов, ход выполнения натуральных повинностей, председатель­ствовал при продаже откупов. Все суды губернии фактически зави­сели от губернатора — он утверждал кандидатуры выбранных судей, мог вмешиваться во все стадии судопроизводства, утверждая реше­ния многих уголовных дел.

Сами же губернаторы были фактически бесконтрольны, не­смотря на существование формального контроля их деятельности со стороны высших государственных учреждений — Сената, Мини­стерства внутренних дел, Комитета министров.

Губернатор: полномочия широки и неопределенны При гу­бернаторе существовало губернское правление, состоящее из трех­четырех человек, задачи которых сводились к обсуждению и реше­нию «общих дел».

Все исполнительные дела вела канцелярия губернского правле­ния, в структуре которой начиная с 1824 г. было четыре отделения. Первое отделение заведовало обнародованием законов и постановле­ний, контролировало движение дел, занималось подбором кадров; второе — следило за исполнением дел по «охране веры, благочестия и добрых нравов»; третье — вело наблюдение за проживающими в гу­бернии поднадзорными, а также контролировало состояние мостов, дорог, почты и медицинских учреждений. Четвертое отделение кури­ровало финансовые вопросы, такие, как строительство казенных зда­ний, развитие сельского хозяйства, промышленности и торговли.

Поток дел, проходивший через губернское правление, был ог­ромен — ежедневно губернатор должен был подписывать порядка 270 бумаг.

ПОЛИЦИЯ городская и уездная Важнейшим элементом исполни­тельного аппарата местной администрации была полиция. Она под­разделялась на местную и городскую, специальных губернских поли­цейских органов не было, и объединяющим органом всей полицейской системы был сам губернатор.

Уездную полицию возглавлял исправник, который избирался на три года уездным дворянством. При нем существовал земский суд, в состав которого входили заседатели от дворян, а с 1837 г. — и от государственных крестьян. В первой половине XIX в. в России не существовало строгого разделения функций между полицией и су­дом, полиция также проводила свое дознание и имела право судить в «маловажных полицейских вещах»[40].

В городах полицейские функции возлагались на городскую полицию, которая возглавлялась в столицах — обер-полицмейстером, в губерн­ских городах — полицмейстером, в уездных — городничим и подчи­нялась губернатору или генерал-губернатору.

В структуре полицейских органов губернских и столичных горо­дов имелись управы благочиния, при которых функционировали га­уптвахты, долговые тюрьмы и полицейские архивы. Кроме того, начиная с 40-х гг. создаются врачебно-полицейские комитеты, на которые возлагался контроль над публичными домами и «тайно промышляющими женщинами».

Основными исполнительными полицейскими учреждениями в го­родах всех типов были части, задачи которых сводились к охране порядка на своей территории, надзору за трактирами, гостиницами и ресторанами, осмотру мертвых, устройству в дома призрения под­кидышей; при частях всегда находились врачи и акушерки. Здесь же наказывали провинившихся — пороли. Части подразделялись на кварталы — это была самая низшая исполнительная инстанция, во главе их стояли квартальные надзиратели.

В 1837 г. была проведена реформа полицейских органов и поли­цейская сеть была распространена на сельские районы страны, низ­шей полицейской должностью была должность станового пристава. В сельской местности также существовала сельская выборная поли­ция: сотские и десятские и вотчинная полиция помещиков. Все эти структуры работали согласованно.

Тюрьмы, этапы и полуэтапы В первой половине XIX в. в России была также создана сеть тюрем. Тюрьмы были политические (для со­вершивших государственные преступления), монастырские (церков­ные преступления), преобладали, разумеется, общеуголовные тюрьмы для всех прочих преступников, которые находились в ведомстве Министерства внутренних дел.

Общеуголовные тюрьмы были в каждом городе. Тюрьму воз­главлял смотритель из полицейских чинов, подчиняющийся главе местной администрации, а надзирателями, как правило, были сол­даты-инвалиды. В Сибири в этот период сформировалась система каторжных тюрем, а по пути к ним — этапы и полуэтапы. К числу тюрем также относились работные и смирительные дома. Среднего­довое количество заключенных в середине XIX в. в России состав­ляло примерно 300 тыс. человек[41].

Значительная часть местных органов власти подчинялась Главному жандармскому управлению, основная задача которого была аналогич­на полицейским органам — обеспечивать общественный порядок.

Первые жандармские чины и части появились в 1815 г. в армии и выполняли функции военной полиции. К середине XIX в. на мес­тах существовали губернские жандармские управления, в губернских, портовых городах и крепостях — городские команды жандармов.

Определенную роль в местном управлении играли и сословные учреждения. Дворянские собрания действовали на протяжении всей первой половины XIX в. Губернский предводитель дворянства фор­мально был вторым лицом в губернии после губернатора. Однако фактическое значение выборных дворянских органов было невели­ко (за исключением Московского и Петербургского дворянских собраний, очень влиятельных).

Гораздо более влиятельной была Шестигласная дума, исполнитель­ный орган городского самоуправления: она руководила выборами долж­ностных лиц городского сословного управления, определяла размеры их жалования, утверждала городской бюджет, заботилась о продовольствен­ном снабжении города, проводила раскладку налогов, осуществляла выдачу паспортов, следила за состоянием городских казенных зданий.

В первой половине XIX в. существовал довольно значительный финансовый и административно-хозяйственный аппарат на местах, распределенный по ведомствам.

Местные учреждения Министерства финансов: казенные пала­ты и казначейства Ведущими были местные учреждения Мини­стерства финансов, задачи которых сводились к получению доходов. Основными финансовыми учреждениями в губерниях были казен­ные палаты, а в уездах казначейства, которые вели учет всех пря­мых налогоплательщиков губернии и предоставляли соответствую­щие данные в Министерство финансов или в Сенат.

Казенные палаты занимались раскладкой на население земских повинностей и контролировали их исполнение, вели учет доходов и расходов в губернии и уездах, наблюдали за поступлением прямых и косвенных налогов. Казначейства осуществляли прием и хранение денежных средств, организовывали денежные выдачи, в том числе ежемесячное жалование чиновникам. С 1817 г. при казенных пала­тах существовали отделения питейных сборов, которые заведовали казенными магазинами по торговле вином, осуществляли контроль за винокуренными заводами и винными откупами.

Сельские управы и расправы: управление государственными крестьянами В 1837 г. в связи с созданием Министерства государ­ственных имуществ, в чьи функции входило управление государст­венными землями и государственными крестьянами, которых на­считывалось девять млн душ мужского пола, были учреждены соответствующие местные органы: в губерниях — палаты государ­ственных имуществ, в округах (один округ включал два-три уезда) — окружныеуправления, в сельской местности — сельский сход, сельское управление, сельскаярасправа, волостной сходи волостное правление.

В состав палаты государственных имуществ входили советники, асессоры, губернский лесничий и землемер. Палата выполняла хо­зяйственные функции: продажу незаселенных государственных зе­мель, их обмен, сдачу в аренду.

Сельские и волостные расправы были органами сословного граж­данского и уголовного суда для государственных крестьян. Сель­скую расправу возглавлял сельский старшина, которого избирал сельский сход, кроме него в состав расправы входили два добросове­стных заседателя, также избираемых. Делопроизводство в сельской расправе вел сельский писарь. В компетенции сельских расправ были мелкие уголовные дела. Приговоры, которые она выносила, ограни­чивались конфискацией краденых вещей, небольшими денежными штрафами, присуждением к общественным работам сроком до шести дней, наказанием розгами до 20 ударов. При сельской расправе име­лась тюрьма. Аналогичным образом были организованы и волостные расправы, их полномочия были чуть шире.

Управление удельными и помещичьими крестьянами Управ­ление на местах удельными землями — земли эти принадлежали им­ператорской семье — осуществлялось удельными конторами. Во главе конторы стоял управляющий. Контора состояла из трех столов — хозяйственного (который управлял крестьянами), счетного (задача ко­торого заключалась в ведении учета доходов) и судного (собирались сведения о делах удельных крестьян в судах).

Удельным конторам подчинялись сельские приказы, возглавляе­мые головой — он выбирался удельными крестьянами сроком на три года. Численность удельных крестьян накануне 1861 г. не дохо­дила до 1 млн душ мужского пола.

Гораздо многочисленнее были помещичьи крестьяне — в сере­дине XIX в. их насчитывалось около 11 млн душ мужского пола. Ими по своему усмотрению управляли помещики.

Фамилия как способ управления обществом К началу XIX в. только очень незначительная (не более 5%) часть жителей империи имела фамилии, и по этому показателю Россия на несколько веков от­ставала от Западной Европы. Фамилиями были наделены все дворяне, которые получили их еще при Петре I, представители старинных купе­ческих родов, а также некоторые городские ремесленники и государ­ственные крестьяне; однако для двух последних категорий такие слу­чаи были единичны. Фамилии не выбирали по своему желанию, и су­ществовали определенные закономерности в их формировании. Так, дво­рянские фамилии часто образовьшались от названий поместий, купече­ские, крестьянские и ремесленные — по характеру занятий человека. Однако подавляющее большинство русских людей фамилий не имели.

В первой половине XIX в. государство приступает к «офамилива- нию» — это должно было улучшить контроль за населением и сде­лать работу государственного аппарата более эффективной. Начало этого процесса свидетельствует о строительстве в России централи­зованного государства со сложным полицейским, налоговым и ад­министративным аппаратом.

В массовом порядке давали фамилии духовенству — по названиям церквей, где они служили, церковных праздников, драгоценных кам­ней и цветов. Так появились Троицкие, Архангельские, Алмазовы и Гиа­цинтовы. Дети чиновников могли получить «управленческую» фами­лию — Волостнов, Бурмистров. В фамилиях государственных крестьян и мещан отразился род их деятельности — Винокуровы, Шапошниковы, Солдаткины, а также какие-то личные особенности. Так, Поздняков означает «поздний ребенок», Чернов — «смуглый, черный», Шустров — «быстрый, резвый». Часто фамилиями становились клички.

Однако царскому правительству не удалось добиться, чтобы фа­милии охватили всех. Не было фамилий у незаконнорожденных — внебрачных и подкидышей из простых сословий, счет которых по империи шел на десятки тысяч. Не полагались фамилии крепостным крестьянам. На вопрос «Вы чьи?» они отвечали просто «оболенские», «голицынские», используя фамилию своего барина. Не знали фами­лий целые народы — Северной Сибири и Дальнего Востока.