Государственный строй середины - второй половины XVIII в. Центральные органы власти. В середине XVIII в. продолжала существовать прежняя система центральных органов
370
власти и управления. В структуре государственного устройства происходили несущественные изменения, вызванные внутриполитическими, субъективными причинами Зачастую трансформации не отражали интересы страны и общества, а имели цель сократить обременительный для правителей государственный аппарат.
Особенно это характерно для времени дворцовых переворотов. В годы правления Елизаветы Петровны, наоборот, наблюдается возврат к системе, установленной Петром I.В период правления Екатерины I и Петра II большую роль приобрел Верховный тайный совет - орган управления, ограничивающий власть "нелегитимной" вдовы Петра I и ее малолетнего внука. Верховный тайный совет был поставлен над Сенатом и Синодом. После прихода к власти Анны Ивановны Верховный тайный совет был по Манифесту императрицы 1730г. отменен, и в России вновь восстанавливалась неограниченная самодержавная власть. Вместо Верховного тайного совета сначала был восстановлен в правах Сенат, а затем был учрежден Кабинет министров, просуществовавший с 1731 по 1741 гг. Кабинет министров - верховный совещательный и исполнительный орган власти - состоял их трех министров и во многом напоминал Верховный тайный совет. С 1735 г. подписи трех членов Кабинета министров заменяли собой подпись императрицы. Указ 1735 г. не ограничивал власть Анны Ивановны, так как Кабинет министров всецело зависел от всесильного Бирона. К тому же императрица не желала тратить время на тяготившее ее государственное управление. В годы правления Елизаветы Петровны Кабинет министров был упразднен, власть Сената опять
восстановлена. Дочь Петра I стремилась восстановить структуру власти, созданную отцом. С этой целью был в 1741 г. вновь образован Кабинет Ее Величества, совещательный орган, аналогичный петровскому, а затем в 1756 г Конференция при высочайшем дворе. Эти совещательные и исполнительные органы существовали параллельно с Сенатом.
371
При Петре III и Екатерине II вместо упраздненных совещательных органов были созданы Императорский совет, а затем Совет при высочайшем дворе императрицы. Более эффективно государственные органы функционировали в период правления Екатерины II. В это время регулярно созывался Совет при высочайшем дворе (с 1769 г.).
Как видно из предшествующего обзора, роль Сената постоянно менялась. Его значение усиливалось в годы правления Елизаветы Петровны и Екатерины II. В общем же, Сенат в течение XVIII в. оставался реально функционирующим властным органом. Компетенция и структура Сената менялись следующим образом. С 1726 по 1730 гг. Сенат назывался не Правительствующим, а властным, являлся координатором деятельности коллегии с 1725 до 1740 гг. Сенат не осуществлял функции прокурорского надзора. Самую значительную реорганизацию Сената осуществляла Екатерина II. В 1762 - 1763 гг. в нем были вновь учреждены функции тайного политического сыска, в Сенате были организованы шесть департаментов, а сам Сенат формировался и как высший судебный орган страны. Однако императрица вскоре разочаровалась в возможности Сената осуществлять административные функции и ограничила их только судебными.
Реформы XVIII в. почти не затронули Синод, он продолжал существовать как орган центрального управления. В период секуляризации церковного землевладения сократились хозяйственные функции Синода. Вместе с этим Синод получал поддержку при осуществлении духовной деятельности.
Коллегии в течение XVIII в. продолжали оставаться органами отраслевого управления. В меньшей степени реформам подверглись те коллегии, которые при Петре I организовывались и затем существовали как важнейшие. К ним относились Военная коллегия, Коллегия иностранных дел, Адмиралтейство. Другие коллегии подвергались реорганизации, слиянию или из их числа выделялись новые отраслевые
372
органы. В середине XVIII в. подобные изменения коснулись коллегий, ведавших управлением торговли и промышленностью. Коммерц - , Берг - и Мануфактур - коллегии в 1731 г.
объединились, а в 1741 г. опять восстановлены. Коллегии, осуществлявшие управление финансами с 1726 по 1730 гг., объединялись. Так были объединены ведавшие доходами Камер - коллегия и расходами Штатс - коллегия. Таким образом, существовала единая Камер - коллегия, управлявшая доходно - расходными статьями бюджета. В течение XVIII в. несколько раз реформировалась создания в 1726 г. для управления бывшим церковным имуществом Коллегия экономики. В 1727 г. Главный магистрат был впервые упразднен, затем вновь издан и окончательно ликвидирован в 1782 г. В 1763 г. была сформирована Медицинская коллегия. Большинство упраздненных коллегий были вновь сформированы Павлом I в 1796 г. Чаще всего реорганизации коллегий не были связаны с какими - либо реформами - эти изменения объясняются общей политической нестабильностью в период дворцовых переворотов. Стабильность характерна была только для периода правления Елизаветы Петровны и Екатерины И.Органы местного управления. Российский бюджет середины XYIII в. оказался не в состоянии содержать местные административные органы.
Административно - территориальное управление страной упрощалось. В 1727 г. был упразднен Главный магистрат, а городское управление переподчинено губернаторам. В 1726 - 1727 гг. произошли другие сокращения. Внутриполитическое развитие второй половины XVIII в., особенно Крестьянская война Е. Пугачева, показали необходимость реформирования местных органов управления. 7 ноября 1775 г. вышли "Учреждения для управления губерний Всероссийской империи". По новому закону проведена реорганизация органов местного управления. Вводилось новое административно - территориальное устройство, на местах формировались эффективные регулярные
373
полицейско - карательные органы. Эти меры должны были оперативно предотвращать назревавшие народные волнения и вовлекать дворян в местное управление.
Административно - территориальное устройство определялось следующим образом. Страна подразделялась на губернии. Наиболее напряженными с точки зрения социальной активности или двумя - тремя губерниями управлял генерал - губернатор.
Для обоазования губернии в регионе должно было насчитываться 300 - 400 тысяч ревизских душ Всего было образовано 30 губерний или наместничеств. У губернаторов или наместников сосредотачивалась вся полнота административной власти. Местными административными органами являлись губернские или наместнические правления.Губернии (наместничества) разделялись на уезды с числом ревизских душ 20 - 30 тысяч человек. Власть в уездах сосредотачивалась в руках земского исправника. В губернских городах оставались городские магистраты, вводилась должность городничего (коменданта), а в столицах - обер - полицмейстера. Городничие назначались сверху и сосредоточивали в городах всю административную власть. Губернские и уездные органы имели полицейские, карательные функции. В подчинении губернаторов находились воинские части, в компетенции губернских приказов общественного призрения находились тюрьмы. Таким образом, формировались эффективные полицейские органы. Устав благочиния, или полицейский (8 апреля 1782 г.), вводил четкое полицейское управление и структуру. В каждом городе учреждалась Управа благочиния (полицейская). Во главе местной полиции стоял обер - комендант. В его подчинении находились городничий, имевший заместителей приставов гражданских, уголовных дел, обер - полицмейстера. Города делились на районы во главе с частным приставом. Районы делились на кварталы, где за порядком следил квартальный надзиратель, в помощь которому выделялся квартальный поручик.
374
Учреждения 1775 г. вводили стройную судебную систему, независимую от администрации. Из предыдущего обзора мы видели, что высшим специальным судебным органом становился Сенат. В губерниях учреждались сословные подотчетные Сенату Палата уголовного суда и Палата гражданского суда. Сословным являлся Верхний земский суд, который вводился для дворян и являлся апелляционной инстанцией для уездных земских судов. Земские суды в губерниях имели уголовную и гражданскую палаты. Для мещан вводился сословный суд при магистрате (губернский магистрат, городовой магистрат в уездах).
Сословный суд для крестьян состоял из Верхних расправ в губерниях и Нижних расправ в уездах. Сословным являлся также Совестный суд, заседания которого проводились отдельно для дворян, для мещан по городовым делам, для поселян по расправным деламПравительство пыталось извлечь уроки из Крестьянской войны, создать более четкую, независимую сословную систему и это являлось прогрессивной мерой. Однако прогрессивные меры натыкались на процветавшие в судах беззаконие и произвол, низкую квалификацию судей, несовершенство законодательства.
375
8.8. Развитие права середины - второй половины XVIII в.
Кодификационная деятельность. В середине и второй половине XVIII в. источниками права продолжали являться многочисленные акты XVII - XVIII вв. Перед правителями неоднократно вставали задачи совершенствования законодательной базы. Также попытки предприняла в 1730 г. Анна Иоанновна, приказавшая составить новый Кодекс. В 1754 г. к этой же проблеме вернулась Елизавета Петровна. С 1767 г. серьезные мероприятия в реформировании правовой базы
375
осуществляла Екатерина II. Но все эти старания оказались безуспешными. В чем же причина неудач? Деятельность кодификационных комиссий не была целенаправленной. Законодатель отказывался от практики обобщения предыдущего законодательства, как это было сделано в XVII в. Елизавета Петровна и Екатерина II стремились создать принципиально новые кодексы, качественный состав кодификационных комиссий был низким, перед членами комиссий ставились противоречащие друг другу цели и задачи.
В работе Уложенной комиссии 1667 - 1768 гг. столкнулись интересы различных социальных групп, некоторые из представленных вариантов были столь революционными, что правительство даже не решалось обнародовать такие проекты. Например, комплекс мер профессора С.Е. Десницкого по переустройству России оказался столь прогрессивным, что был обнародован только в 1905 г. В целом, деятельность Уложенной комиссии 1767 - 1768 гг. вызывала у Екатерины II неудовлетворение.
Депутаты, не имея четкого плана работы, погрязли в решении частных, рутинных вопросов. Вскоре комиссия была распущена под предлогом начавшейся русско - турецкой войны, а затем началась Крестьянская война 1773 - 1775 гг. и "просвещенной императрице" было не до составления "Нового уложения". В результате к концу правления Екатерины II в отечественном законодательстве было до 10 тысяч законов, многие из которых не действовали, оставшиеся иногда прямо противоречили друг другу. Низкие по своей квалификации судьи даже не знали о существовании некоторых положений законодательства. Туманные рекомендации правительства по использованию законодательных актов не вносили ясность, а мероприятия Сената по ознакомлению судей с новым законодательством не могли дать сколько - нибудь существенных результатов.Гражданское право. Зарождение капиталистических отношений при дальнейшем развитии феодализма сопровождалось развитием гражданского права. В грамотах 1760 -
376
1780 - х гг. совершенствуются понятия недвижимого и движимого имущества, обязательных отношений. В 1754г. в России учреждаются банки и принимается законодательство о 6% - ном долевом росте. В 1729 г. был издан Вексельный устав. С 1780 г. вексельное право развивалось более динамично. В праве был закреплен разрешительный принцип в организации товариществ, артелей и других объединений буржуазного типа. Новые формы гражданско - правовых отношений сосуществовали с реально сложившимися договорными обязательственными отношениями.
В значительной степени на развитие гражданско - правовых отношений оказали акты об упразднении таможенных пошлин 1753 г., Грамоты о вольностях дворянству и городам 1785 г. и губернская реформа 1775 г. Появление гильдейского купечества (вместо сотенного), формирование мещанства и развитие в городах производства и торговли во многом происходило благодаря закреплению в законах прав и обязанностей горожан.
Наряду с рассмотренной выше политикой по отношению к сословиям можно сказать, что в XVIII в. система права в целом получила значительное развитие. Как самостоятельные отрасли начали формироваться уголовное и гражданское право.
Уголовное право. В середине и во второй половине XVIII в. произошли изменения в системе наказаний. Реже стала применяться распространенная прежде мера наказания - смертная казнь. Указы Елизаветы Петровны (противницы смертной казни) 1744, 1746, 1754, 1761 гг. приостанавливали и отменяли эту меру наказания. Противницей смертной казни являлась Екатерина II, но ее указ о замене смертной казни торговой казнью вышел только в 1775 г. Этот указ аналогичен акту Елизаветы Петровны 1754г. Во второй половине XVIII в. смертная казнь не всегда приводилась в исполнение публично. Аналогичная тенденция отмечалась в применении членовредительства. В 1740 - 1780 - е гг. ограничивалось
377
членовредительство по отношению к женщинам, старикам (свыше 70 лет) и малолетним преступникам. Следует отметить, что сказанное ни в коей мере не относилось к участникам антифеодальных восстаний.
Экономическое развитие XVIII в., заселение Сибири и Урала требовали привлечения сюда населения. Поэтому в XVIII в. значительно увеличились такие меры наказания, как ссылка и каторга. Ссылка могла быть одновременно с каторгой и без таковой на 10 - 15 лет или навечно. В ссылку отправляли в основном крестьян, часто участников антиправительственных выступлений, уголовных преступников. После очередных дворцовых переворотов в ссылке оказывались и аристократы. Каторга была различной степени тяжести. Во второй половине XVIII в. значительно чаще применялось тюремное заключение.
Меры наказания сопровождались для дворян политической смертью, то есть лишением всех политических прав (вместо практиковавшегося до 1760 - х г. шельмования), конфискацией имущества (кроме наследуемой недвижимости). Для представителей других сословий чаще применялось клеймение. В виде дополнения к наказаниям использовались штрафные санкции, реже наказания плетью, то есть торговая казнь.
В период просвещенного абсолютизма больше внимания уделялось объективности судебного процесса. Большое значение стали придавать процессуальной точности, совершенствуется структура судебных органов. В период правления Екатерины II значительно ограничивается пытка, больше значения придается доказательной базе, предварительному расследованию.
В середине XVIII в., а особенно в период просвещенного абсолютизма, развиваются понятия отягчающих и смягчающих обстоятельств. В преступлениях против церкви, государства рецидив, умысел, соучастие считались более отягчающими обстоятельствами, чем при совершении других менее опасных преступлений, например, имущественных.
378
Смягчающими обстоятельствами считались душевная болезнь, аффект, малолетство (от 13 до 17 лет), престарелый возраст, давность совершения преступления.
Судоустройство. Суд при Екатерине II (1775 г.) продолжал оставаться сословным. Судебными полномочиями в пределах отраслевых, сословных и территориальных полномочий обладали Сенат, Адмиралтейская и Военная коллегии, Синод, генерал - губернаторы (в губерниях была целая система уездных, земельных, совестных судов, гражданские и уголовные департаменты магистратов, расправы, а в столицах еще и надворные суды).
Палаты уголовного и гражданского суда в магистратах состояли из председателя, двух советников и двух асессоров. Суд в магистратах был апелляционной инстанцией для дел, решенных в земских судах.
В каждой губернии был верхний земский суд, состоявший в полном присутствии из двух председателей и десяти заседателей. При этом суде состоял прокурор с двумя стряпчими. Земские суды были апелляционной инстанцией уездных судов и дворянских опек.
Верхняя и нижняя расправы были соответственно апелляционной и первой инстанциями и состояли в первом случае из двух председателей и десяти заседателей. В нижней расправе заседали судья и восемь заседателей. Председатели и судьи были только из дворян, заседатели могли быть и из разночинцев (но только не из крепостных крестьян)
Как видно, феодальный суд эпохи Екатерины II совершенствовался только структурно. Такая схема просуществовала в России до середины XIX в.
379
8.9.