ВВЕДЕНИЕ
Борису Васильевичу Ананьичу, с благодарностью
B основу этой книги положена кандидатская диссертация, защищенная еще в 1986 г.[1] Конечно, с этого времени изучение внутренней политики самодержавия как в России, так и за рубежом существенно продвинулось.
B российской историографии случился своего рода бум в исследовании истории государственных учреждений. Хотя сегодня историки и правоведы столкнулись со своего рода методологическим кризисом, свидетельствующим о необходимости не только продолжения накопливать фактический материал, но и создания новых объяснительных моделей. «Имперская история» России все еще только подает надежду на появление «новой политической истории» и ожидаемого импульса в изучении властных институтов, исследовательский акцент сместился с центрального на региональный и национальный уровни управления, а исследование государственных структур не всегда соотносится с административными и законодательными практиками. Вместе с тем как справедливо заметил М. Д. Долбилов, историки все еще находятся во власти идола «абсолютизма» и мало уделяют внимания «истории самодержавной власти как процесса управления»[2]. Дж. Ейни характеризовал имперский государственный аппарат как «правительство царских агентов», которым оно во многом продолжало оставаться и в пореформенное время, несмотря на модернизацию ряда его институтов и рационализацию действий бюрократии. B таком случае внутриправительственная трансформация может быть описана как столкновение «личных агентов» монарха и институтов «легального порядка»[3]. Хотя, как заметил H. Элиас, «мы можем узнать немало нового о государствах различного типа, если рассмотрим их просто как организации, попытавшись понять их структуру и способ функционирования » [4].Это порождает целый ряд вопросов. Было ли высшее управление пореформенной империи системой или мы можем только наблюдать, как оформляются институции и связи между ними, как появляется правительственная система и как себя чувствует в ней такой внесистемный актор, как абсолютный монарх? Однако этот актор сам по себе оставался системообразующим, прочерчивал линии взаимодействия по правилам, плохо согласуемым с рационально организованной системой бюрократического управления, регламентируемой правовыми нормами.
Было ли это системой бюрократических институтов или все еще весьма неустойчивой «фигурацией» людей, определяемой патрон- клиентскими отношениями или правилами поведения так называемых присутственных обществ? Какую роль в такой ситуации играл закон? Власть действовала «на основании законов» или «при помощи законов»? Может ли быть наличие обширного законодательства при абстрагировании от механизмов правотворчества свидетельством изменения в политической и правовой культуре высшей бюрократии империи? Как влияло появление бюрократов- профессионалов, вооруженных специальными знаниями (прежде всего юридическими), на государственные стратегии и тактики, как менялись и усложнялись практики управления и технологии властвования?Важным является не только вневедомственное влияние на принятие политических решений, а скорее сам процесс встраивания императора в официальную бюрократическую систему при конкурирующем влиянии его личных агентов (агентств). B этой ситуации самодержавный монарх уже не выглядит обладающим абсолютно самостоятельной волей, признается его латентная зависимость от власти «докладчика» и «советника». Попытки вырваться из этой зависимости пробуждали у монарха чувства ревнивого внимания к своим наиболее деятельным соратникам, стремление избавиться от бюрократических пут и найти альтернативу вне государственного аппарата. Тогда «предвосхищение», «угадывание» и даже «конструирование» монаршей воли становились важными инструментами и мотивами бюрократического поведения на самом высоком уровне власти[5]. Последнее не могло не учитываться самими самодержцами, а традиционалистски настроенные вневедомственные советники актуализировали эту зависимость как угрозу «расхищения» монаршей власти бюрократией. Отражением таких противоречий и стала своеобразная риторика, в которой планы преобразования высшего уровня власти декларировались как меры, направленные на укрепление самодержавного строя или хотя бы на сохранение его сущности. Либеральные реформы подавались нередко не как уступки, а как подтверждение эффективности самого самодержавного правления.
Высшие правительственные сановники и их консервативные союзники и оппоненты должны были играть по общему сценарию, презентуя себя в качестве истинных защитников самодержавия. B этой риторике модерные и домодерные аргументы причудливым образом могли сочетаться с апелляцией к российскому историческому прошлому и современному западноевропейскому опыту, откуда брались примеры не только для подражания и заимствований, но и для демонстрации возможных угроз на пути модернизации государственного строя империи. Это создавало явное противоречие между традиционалистской идеологией, консервативными целями царизма и его достаточно совершенной европейской техникой управления и реформистскими порывами. Вот почему так мучительно трудно проходил процесс государственной имплантации чуждых самодержавию по своей сути буржуазных принципов управления. Сохранялись и воспроизводились полу- институциональные механизмы выработки политических решений. Конечно, существовала персонификация власти (не только монарха, но и лиц из его ближнего окружения), но наряду с этим набирала силу тенденция официального закрепления и правового оформления механизма высшего управления, стремление к фиксации личных каналов влияния, закрепления их если не нормативными документами, то устойчивыми институциональными практиками. Государственные институты не были очевидным образом конституированы юридическими нормами, хотя законодательные акты и представали важнейшим регулирующим элементом политической системы.B разнонаправленном потоке тенденций и кроется реальное содержание конфликтов внутри политического механизма российского самодержавного правления, которое может быть обозначено как самодержавное правительство. Вероятно, такое понятие звучит как неожиданный оксюморон, полагая помимо самодержца наличие еще какого-то верховного органа власти, но именно в такой несообразности и заключалась главная интрига функционирования авторитарной системы, когда неумолимо шел процесс поглощения власти императора теми, кому он вынужден был ее делегировать, облекая в рациональные правовые формы.
Это было тем, что современники называли расхищением самодержавной власти бюрократией, министерской олигархией, самовластием министров и даже самодержавием министров, а историки определяют как бюрократический абсолютизм[6]. Занимаясь поисками эффективной модели «самодержавной конституции государства»[7], М. М. Сперанский понимал, что одной из главных задач, является определение взаимных отношений «первых государственных мест: Совета, Сената, Комитета и министерств». Он так формулировал вытекающие из этой задачи вопросы: «В чем состоят существенные их различия между собой? Какую степень власти каждое из них имеет? Какой род дел каждому из них присвоен?» По его убеждению, разрешение этих вопросов «может обнаружить истинный разум настоящего правления в России»[8]. Попытки преодоления разрозненности в действиях центральных ведомств и борьба отдельных министров за лидерство и различные формы влияния на императора составляли основное содержание попыток преобразования системы высшего управления империи. Верховная власть, сосредоточенная в личности самодержавного монарха, соединяла в одно целое функции законодательства и высшего администрирования. «Начало сие не имеет никаких вещественных пределов, — уточнял Сперанский. — Ho оно имеет некоторые умственные границы, мнением, привычкой и долголетним употреблением постановленные в том, что власть сего начала не иначе приводится в действие, как всегда единообразным порядком и установленными формами»[9]. B этом и заключался идеал «истинной монархии», основанной на рациональной организации бюрократии, «правомерной» форме управления и «неделимости власти самодержавной».Понятие «правительство» оставалось неудобным для самодержавного дискурса, хотя и являлось необходимым для российской монархии, стремившейся выстроить правовую модель власти, к обоснованию которой стремились законодатели и профессиональные юристы, нередко смыкавшиеся в своих мотивах и действиях. Уже в начале XIX в. понятия «верховная власть» и «государь» воспринимались, по крайней мере, как однопорядковые, если не как синонимы[10].
Термин «правление» — крайне размытый и не делавший различия между верховной властью и государством — постепенно превратился в «престол» и «поставленные от него власти», а позднее недостаточно четко был разделен на верховную власть и государственную[11].Данное исследование посвящено истории Комитета министров в период с середины XIX столетия до Первой русской революции, в ходе которой 23 апреля 1906 г. он и был упразднен. Ho история одного, хотя бы и такого важного государственного учреждения останется ограниченной без понимания его места и роли в системе высшего управления Российской империи. История Комитета министров — это главным образом хороший повод обратиться к изучению высшего уровня власти Российской империи, понять, как реально функционировал самодержавный монарх и его правительство, где можно было провести разграничительную линию между этими явлениями. Если Комитет министров, как понимали современники и историки, оставался лишь «техническим» органом высшего уровня управления, то тогда где и как принимались важные политические решения? Это обращает нас к истории технологии власти императорской России, к повседневным практикам выработки и принятия политических решений, взаимодействий как на личностном, групповом, так и институциональных уровнях внутри правящей элиты. Бюрократическая сфера высших учреждений предстает в таком виде в качестве разноуровневой среды коммуникаций. Помимо юридически закрепленных норм и статусов в функционировании государственных учреждений существовала масса практических приемов принятия даже самых важных политических решений. Это было своего рода «обычное право», нередко скрытое от глаз непосвященного наблюдателя. Таким образом, главный вопрос, который решается в книге и обозначен как «самодержавное правительство», заключается в стремлении понять, насколько основательно можно говорить о «правительственной политике», какие акторы и институции были задействованы в ее выработке и реализации? Фокус исследования при этом смещается с традиционного для прежней историографии изучения конфликта власти и общества к противоречиям внутри самой власти, не только институциональным, но и личностным.
Это еще и попытка постичь глубинные причины неспособности самодержавной власти отыскать адекватные меры в ответах на вызовы современности и эффективно организовать правительственные действия.Исследование проведено главным образом в рамках институциональной истории, и автор, используя возможности структурно-функционального подхода, постарался понять, как модернизация государственного управления вела к тому, что учреждения переставали восприниматься как персональные поручения государя или его «личные агентства», но еще не стали окончательно государственноправовыми институциями. Логика и проблемно-хроно- логическая последовательность описания подчинены общей задаче понимания технологии имперской власти на ее высшем уровне. B качестве главного объекта выбран Комитет министров, так как вокруг него и разворачивались основные (но далеко не все) дискуссии о проблемах организации правительства. Комитет министров оказался в окружении других высших учреждений, чья история возникновения (а это особенно важно!) и институциональная несогласованность перманентно порождала вечные проблемы. Для этого необходимо выяснить место и роль Комитета министров в системе высшего управления, определив реальные обстоятельства его взаимодействия с Государственным советом, Сенатом, высшими комитетами, Советом министров, удерживая внимание на поисках правительственного единства и способах взаимодействия министров с их государем. Что происходило в той ситуации, когда все понимали необходимость повысить консолидацию правительственных сил и об этом с завидным постоянством заявляли как монархи, так и их министры, но они же сами противились этому. Объяснив, как формировался состав и компетенция комитета, сделав акцент на повседневные практики действия канцелярского механизма, необходимо использовать разные фокусы, то приближаясь, то отдаляясь от объекта, но, не утрачивая общей перспективы, понять то, что называется проблемой «самодержавного правительства». Разные «оптики», кажется, позволят увидеть, как дискуссии вокруг этой проблемы позволяли разным государственным (а потом и общественным) деятелям, иногда по самым разным мотивам, использовать отсутствие «объединенного правительства» в своих конкретных политических целях.
Деятельность Комитета министров, особенности его правового, а отчасти, и реального статуса до революции привлекали внимание в основном историков русского государственного права[12]. Работы о Комитете министров чаще всего касались проблем его происхождения и деятельности в первой половине XIX столетия. Однако уже дореволюционные исследователи отмечали неопределенность статуса комитета в ряду других высших учреждений. Известные российские юристы А. Д. Градовский, а затем В. В. Ивановский, считали, что комитет появился вначале как особый вид присутствия Непременного совета. H. М. Коркунов примыкал к мнению видного государственного деятеля начала XIX в. М. М. Сперанского, который изначально считал комитет не особым государственным учреждением, а лишь «образом доклада». Активное вмешательство Комитета министров в законодательный процесс на протяжении всего его существования отмечали А. Д. Градовский, H. М. Коркунов и ряд других исследователей13. Б. Э. Нольде вообще считал комитет по преимуществу законосовещательным учреждением14. Своеобразием историко-правовой литературы этого времени было то, что она имела не только академический интерес. Правительство обращалось к ней в поисках теоретического обоснования намечаемых преобразований, хотя экс-революционер и один из наиболее влиятельных теоретиков монархической власти JI. А. Тихомиров критиковал современную ему юридическую науку за то, что она не помогла монархии идти вперед и ничего не сделала, «кроме компиляции статей законов, столь многочисленных и иногда столь случайных»15.
Общим недостатком дореволюционной историко-правовой литературы, отразившемся и на исследованиях о Комитете министров, является формально-юридический подход к изучению государственных учреждений, слабая источниковая база, игнорирование реальных особенностей функционирования высших органов власти, невозможность учета неформальных приемов воздействия бюрократии на выработку политики. При секретности, окутывавшей деятельность государственного аппарата, по мнению самих дореволюционных юристов, изучение государственного права дальше «простого пересказа Свода законов» идти и не могло16. Еще одной особенностью дореволюционной государственно-правовой науки являлась нормативная и вынужденная дистанцированность от действительности. Русские правоведы, отмечал М. А. Рейснер, громили «полицейское государство Европы», не замечая его в России, облекая самодержавие в «блестящие одежды “правового” государства»[13]. Осторожной критике подвергалось только засилие бюрократии, и здесь, как это ни парадоксально, голоса крайне правых сливались с голосами либералов. Вместе с тем сами правовые теории, ставшие основами российской государственной юриспруденции, подвергали сомнению реалии самодержавного строя и оказывали все возраставшее давление на политические практики империи. «Вторжение» юристов с их влиятельными концепциями в бюрократическую среду империи неизбежно обостряло кризисные явления в политической и идеологической структуре самодержавной власти.
Одновременно с большинством министерств в 1902 г. комитет отметил столетний юбилей, приоткрыв завесы тайны своей неизвестной обществу истории[14]. Издатели явно были обеспокоены созданием «приличной» исторической биографии юбиляра, старательно обходя материал, который мог бросить тень на его славную репутацию. Вместе с тем юбилейные издания Комитета министров представляют собой своеобразный труд, стоящий на грани между публикацией архивных документов и историческим исследованием. По меткому замечанию П. А. Зайончковского, вопросы внутренней политики в такого рода изданиях не всегда подвергались исследованию, но, во всяком случае, систематическому рассмотрению[15]. Часто такие исторические обзоры и публикации документов из остававшихся тогда еще закрытыми архивов были подготовлены чиновниками канцелярий этих учреждений или приглашенными профессиональными историками. Накануне юбилея было начато издание «Журналов Комитета министров за царствование Александра I», оставшееся незаконченным. Известно, что комитетская канцелярия планировала продолжить их публикацию, для чего были составлены погодные ведомости о числе дел, рассмотренных в Комитете министров, Сибирских, Кавказском, Еврейском, железнодорожных комитетах, Комитете по делам Царства Польского, Комитете Западных губерний[16]. Однако из-за финансовых трудностей управляющему делами Комитета министров А. H. Куломзину пришлось отказаться от первоначальных планов и сосредоточится на подготовке «Исторического обзора деятельности Комитета министров», для чего был заключен договор с приват-доцентом Петербургского университета историком С. М. Середониным. Договором предусматривалось, что С. М. Середонин обязуется в течение шести лет составить «Исторический обзор», активно привлекая открытые для него материалы из архива Комитета министров и разного рода сопутствовавших ему высших комитетов. Особый пункт договора предусматривал, что А. H. Куломзин как главный редактор может вносить изменения и дополнения в текст «Исторического обзора». С. М. Середонин стал составителем первых трех томов (в пяти книгах), им же была написана 5-я глава «Государственное хозяйство» для 4-го тома, подготовленного чиновником канцелярии И. И. Тхоржевским. Помощник управляющего делами Комитета министров H. И. Вуич составил последний, 5-й том, который представлял собой обзор ежегодных отчетов комитета за 8 лет царствования Николая II. Каждый том охватывал деятельность комитета за определенное царствование и имел в основном единую структуру. Главное внимание издатели обратили на те дела, по которым принимались законы и которые послужили аналогом для решения однотипных вопросов. B этот круг вошли также дела, по которым возникали в комитете прения, а также те, по которым последовали особые резолюции или пометы монарха. C точки зрения подбора материала авторами была продела вполне добросовестная работа. Видный историк общественного движения и печати М. К. Лемке в рецензии на «Исторический обзор» отмечал, что такие издания в России «представляют из себя все еще очень редкие приятные исключения из традиций канцелярской тайны»[17]. Вместе с тем авторы «Исторического обзора» в предисловии подчеркивали, что лишь ставят перед собой скромную цель: дать материал для будущего историка. Такое ограничение задач издания вызвало критику со стороны многочисленных рецензентов. H. А. Рожков отмечал уже по поводу 1-го тома, составленного С. М. Ce- редониным, что «хотя автор — специалист по русской истории, он все-таки не дал нам ученого исследования»[18]. Co своей стороны А. H. Куломзин вспоминал: «Главное затруднение в составлении истории Комитета министров заключалось в цензуре председателя И. H. Дурново, который беспрестанно требовал исключения тех или других фраз и выражений»[19].
Заметное влияние на подготовку «Исторического обзора» оказал его редактор А. H. Куломзин, имевший к тому времени опыт историка, он не только просматривал корректуры, но и внес некоторые дополнения. Им были включены в 4-й том некоторые оценки внутренней политики Александра III, изложенные в известных «Загробных заметках» H. X. Бунге. Политическое завещание H. X. Бунге было отпечатано тогда всего в 30 экземплярах и роздано высшим сановникам империи. Куломзину удалось в офи-
циальной истории Комитета министров предать гласности основные мысли H. X. Бунге относительно национальной политики и переселенческого вопроса, содержащиеся в этом секретном документе, сыгравшем известную роль B выработке правительственной политики[20].
Составители официальной истории комитета утверждали, что в каждое царствование его компетенция все более упорядочивалась, но факты, приведенные в самом «Историческом обзоре», прямо противоречили таким выводам. Особо важное значение в «политическом законодательстве» комитет приобрел после каракозовского покушения 1866 г. и в период царствования Александра III. П. Б. Струве в статье «Губернаторский гипноз» буквально написал следующее: «Мы знаем замечательный, потрясающий своей правдой исторический комментарий к “Помпадурам” Щедрина. Ero издало недавно само самодержавное правительство, по-видимому, не подозревая, какой уничтожающий обвинительный акт против себя оно предает гласности»[21].
B процессе подготовки «Исторического обзора» железнодорожные дела, прошедшие через комитет, решено было выделить в особое издание «Наша железнодорожная политика» (СПб., 1902. Т. 1-4). Основная работа по его подготовке была проделана начальником отделения комитетской канцелярии H. А. Кислинским, который использовал архивный материал не только Комитета министров, но и железнодорожных комитетов, Комитета финансов и особых совещаний. Такому пристальному вниманию к вопросам железнодорожной политики способствовал особый интерес к ней со стороны А. H. Ky- ломзина. Еще в 1862 г. он подготовил для крупного государственного деятеля в области железнодорожного строительства К. В. Чевкина записку о положении железнодорожного дела в России и Европе[22]. Куломзинская записка во многом способствовала установлению взгляда о преимуществе частного железнодорожного строительства перед казенным, что делало его в некоторой степени ответственным за злоупотребления в период концессионной горячки 60-70-х гг. XIX в. K моменту написания «Нашей железнодорожной политики» А. H. Куломзин уже стал сторонником государственного железнодорожного хозяйства, но ему было необходимо оправдать и предшествующую политику правительства. Свой взгляд на цель издания он изложил в письме к жене: «На днях выйдут 2 тома “Нашей железнодорожной политики в XIX столетии”, тоже к юбилею. Это работа Кислинского под главною моею редакциею, по моим воспоминаниям... Цель этой работы оправдать нашу железнодорожную политику за царствование Александра II»[23].
Советская литература по истории государственных учреждений России XIX — началаХХ в. сравнительно невелика, а работы, специально посвященные Комитету министров, в ней отсутствуют. Наиболее активно исследовалась история государственных органов царизма первой половины XIX в. в связи с изучением административных реформ Александра I[24]. Значительным вкладом в изучение структуры государственного механизма дореформенной России стала монография H. П. Ерошкина «Крепостническое самодержавие и его политические институты» (М., 1981). B ней впервые автор уделил внимание деятельности Собственной его императорского величества канцелярии (СЕИВК), по
искам новых форм повышения эффективности функционирования государственной машины. Деятельности же постоянно действующих высших учреждений (Государственный совет, Комитет министров, Сенат, Синод) отведено гораздо меньше места, изложение их истории ограничилось рассмотрением проектов реформ. Осталась вне поля зрения автора и практика создания в первой четверти XIX в. многих высших комитетов, которые С. М. Середонин считал вспомогательными органами Комитета министров[25]. Ничего не было сказано и о Комитете финансов. Впрочем, H. П. Ерошкин признавал, что «серьезным препятствием на пути создания глубокого обобщающего труда по истории государственных учреждений до 1917 г. является отсутствие частных исследований по истории подавляющего большинства высших, центральных и местных учреждений»[26].
Общая оценка состояния высшего государственного механизма, а также личные характеристики ряда наиболее влиятельных государственных деятелей содержатся в исследованиях по внутренней политике самодержавия во второй половине XIX — начале XX в.[27] Один из самых авторитетных исследователей, работавших в этом направлении, П. А. Зайончковский справедливо считал, что к царствованию Александра III Комитет министров вернул себе приоритет в верховном управлении[28]. И. В. Оржехов- ский также отметил возрастание роли комитета в карательной политике в связи с поворотом царизма к реакции с середины 1860-х гг.[29] Деятельность комитета в области акционерного учредительства и торгово-промышленной политике получила освещение в монографиях Jl. E. Шепелева[30].
Вместе с тем Jl. E. Шепелев поставил наиболее важные проблемы изучения истории государственных учреждений в связи с источниковедческим анализом делопроизводственных документов XIX — начала XX в. Он утверждал, что «изучение политики едва ли возможно без изучения учреждений, через которые она реализовывалась», он обратил внимание на смешение функций Комитета министров и Государственного совета из-за неясного представления о различии законодательных и административных актов, на причины и последствия ведомственного сепаратизма, на зависимость развития структуры учреждений от задач правительственной политики, на формы и методы бюрократической борьбы и выяснение реального содержания самодержавной власти[31]. Bo многом благодаря Шепелеву было начато исследование формальных и реальных особенностей делопроизводства с учетом того, что оно было не только техническим элементом, но и средством влияния на управление[32].
Определенную традицию разработка проблем истории законодательства российского самодержавия получила на страницах «Вспомогательных исторических дисциплин». Еще в 1937 г. Б. М. Кочаков проанализировал источниковедческие особенности законодательных актов с учетом специфики структуры механизма государственной власти[33]. Однако, рассматривая в основном деятельность Государственного совета, он оставил в стороне проблему отделения законов от административных постановлений[34]. Разделение сферы указа и закона в более поздний период, когда царское законодательство претерпело существенное изменение в связи с созданием Государственной думы, исследовано в статьях В. С. Дякина[35].
Известный пробел в истории государственных учреждений царской России составляет изучение деятельности Сената и высших комитетов. Отрывочные данные о комитетах Западных губерний, Царства Польского, Кавказского, Сибирского и Сибирской железной дороги имелись в работах советских исследователей, но они не позволяли дать общий анализ действия всей системы высших комитетов[36]. Пореформенный статус Сената затрагивался в статье JI. В. Виноградовой[37]. До сих пор мало известно о Комитете финансов, хотя историки довольно часто обра-
щались к документам его архива[38]. Вопросы размежевания компетенции Совета и Комитета министров впервые были освещены в статьях В. Г. Чернухи[39]. Она же впервые в советской исторической науке поставила и изучила проблему «объединенного правительства» в середине 50-х — начале 80-х гг. XIX в.[40]
Внутриправительственные дебаты о единстве действий администрации и реформе Совета министров в 1905 г. рассмотрены E. Д. Черменским, К. H. Мироненко и H. Г. Королевой[41], но обсуждение этой проблемы в предреволюционные годы подробно не освещалось. Наиболее полно история создания Совета министров, как составной части реформационной деятельности правительства в годы Первой русской революции, изложена Р. Ш. Ганелиным[42]. B связи с реформой Совета министров H. Г. Королева затронула вопрос об упразднении Комитета министров, указав на стремление царизма оставить право законодательной диспенсации в руках администрации[43]. Своего рода итогом советского периода исследования истории государственной власти дореволюционной России стали коллективные монографии: «КризиссамодержавиявРоссии. 1895-1917»
(JI., 1984), «Власть и реформы. От самодержавной к советской России» (СПб., 1996).
Ha фоне все возрастающего интереса в отечественной историографии к истории государственных учреждений и внутренней политики самодержавия в 1990-е гг. в зарубежной историографии наблюдается, наоборот, некоторый спад. Еще в 1992 г. в предисловии к сборнику «Великие реформы в России. 1856-1874» Э. Глисон отмечал, что следует ожидать отсутствие интереса у историков США к истории государственных институтов, который вытеснен историей культуры и общества. «Большинство лучших работ о реформах, написанных американскими учеными в последнее десятилетие, создавались в русле разработки проблемы формирования русской и советской бюрократии и рассматривали ее с точки зрения выявления групповых интересов». Они старались охватить политические процессы «во всей их сложности и целостности, а не сводить все к распоряжениям и указам сверху». От российских историков, с его точки зрения, напротив, следует ожидать большое количество работ по истории российского самодержавия, что связано с переменами, произошедшими в стране. «Нельзя не видеть аналогий между эпохой развития гражданского общества в России после 1861 г. и теми процессами, которые происходят в настоящее время»[44]. Некоторую историографическую инерцию составляют исследования институтов самоуправления, региональных и низовых органов государственной власти, особенно на национальных окраинах. Интерес зарубежных историков в то же время сместился к национальной тематике, а затем и к так называемой имперской истории, в которой история политических институтов самодержавия все еще занимает скромное место[45].
Это замечание, справедливое для зарубежных исследователей, не подходит для современной отечественной историографии, в которой продолжает сохраняться интерес к истории государственной власти, институтам управления, проблемам политического и социального реформирования. Однако этот процесс не был адекватно обеспечен методологической базой, что привело к серьезному разрыву между ростом эмпирического знания и его концептуальным осмыслением, а приращение знания все еще идет по линии традиционного накопления фактического материала. Ha смену «разоблачениям» царского режима и критическим описаниям перманентного «кризиса» самодержавия пришли апологии «выдающихся» монархов и даже стремление придать авторитарному режиму более респектабельный имидж. Так, под влиянием искусственной концепции «правомерной» монархии, бюрократические учреждения которой действуют уже «на основании закона, в соответствии с административным правом и под контролем административной юстиции и прокуратуры», не желая замечать очевидного противоречия, Б. H. Миронов все же вынужден был признать, что в царствование Александра III «обсуждение законов стало происходить в Совете министров, чтобы миновать Государственный совет, где имелось много либеральных чиновников, введенных при Александре II, а Комитет министров стал выступать в роли высшей судебной инстанции, чтобы умалить роль Сената, где также сконцентрировалось много либеральных чиновников»[46]. Добавим, что ситуация царствования Александра III принципиально не отличалась от времен его отца и начала правления его сына. Всесилие бюрократии осознавал еще гр. А. X. Бенкендорф, отмечая в представленном Николаю I «Обзоре общественного мнения» за 1827 г.: «К несчастью, они-то и правят, и не только отдельные, наиболее крупные из них, но, в сущности, все, так как им всем известны все тонкости бюрократической системы»[47].
При этом Комитет министров, занимавший центральное место в системе высших государственных учреждений, остался в зоне забвения. Только в 2002 г. была защищена кандидатская диссертация H. И. Зуева, посвященная Комитету министров в первой половине XIX в.[48], но и в ней был сделан неутешительный вывод о недостаточном внимании к истории этого учреждения, что выглядит особенно впечатляющим на фоне большого числа исторических и историко-правовых изданий, появившихся к двухсотлетнему юбилею российских министерств[49], а также к столетию Государственной думы и реформированного Государственного совета. Впечатляющим и существенно облегчающим работу историков стало издание ряда справочников по истории государственных учреждений[50], фундаментальных биографических словарей государственных деятелей Российской империи XIX — начала XX в.[51] Обобщающие труды по истории административного аппарата опубликовали JI. E. Шепелев[52] и Д. И. Раскин[53]. Появились и солидные монографические исследования о крупных государственных деятелях имперской России этого периода[54]. Очередные книги В. Г. Чернухи продолжают исследование новых аспектов политики самодержавия в области печати, паспортной системы[55]. Своего рода итогом в изучении правительственной политики самодержавия накануне и в период Первой русской революции стала монография Р. Ш. Ганелина[56], а также его совместная с Б. В. Ана- ньичем книга о С. Ю. Витте[57]. Появление работ нового поколения историков: С. И. Алексеевой[58], И. В. Лукоянова[59], E. А. Правиловой[60], С. В. Куликова[61], И. А. Христофорова[62], В. E. Воронина[63] и других может стать свидетельством не только неослабевающего интереса к теме, но и возможного методологического прорыва. Весьма показательны в этом отношении два сборника статей, посвященных памяти П. А. Зайончковского[64].
Основу источниковой базы монографии составили архивные материалы высших государственных учреждений дореволюционной России, хранящиеся в Российском государственном историческом архиве[65]. Большое значение для работы имели официальные правительственные издания. K ним относятся собрания нормативных актов: Свод законов Российской империи, Полное собрание законов, Собрание узаконений и распоряжений правительства. Важнейший материал был получен из фондов: Комитета министров, Совета министров, II Отделения СЕИВК, Государственного совета и высших комитетов. Из хранящихся в фонде Комитета министров документов использовались главным образом журналы заседаний и приложения к ним. B фонде II Отделения СЕИВК наиболее полно сохранился комплекс источников по пересмотру делопроизводства Комитета министров в середине 1860-х гг. и по отделению законов от административных постановлений. B связи с вопросами ликвидации Кавказского комитета и Комитета Царства Польского использовался фонд Особой комиссии по изысканию способов к сокращению расходов под председательством А. А. Абазы. Привлекались также неопубликованные документы из коллекции печатных записок библиотеки РГИА. Важное значение имели материалы личного происхождения из фондов ГА РФ, РГАЛИ, OP РГБ и РНБ. Для выяснения вопросов, не получивших отражения в делопроизводственной документации, использовалось эпистолярное и мемуарное наследие высших чиновников империи. Существенные сведения о работе Комитета министров почерпнуты главным образом из воспоминаний А. H. Куломзина, а также из дневников и воспоминаний П. А. Валуева, Д. А. Милютина, E. А. Перет- ца, А. А. Половцова, С. Ю. Витте, С. E. Крыжановского, И. В. Гессена, В. И. Гурко, кн. Д. А. Оболенского, И. А. Шестакова, А. В. Головнина, И. И. Толстого, И. И. Тхоржев- ского и других. Для выяснения отношения общественности к намечавшимся преобразованиям в государственном управлении привлекались воспоминания и дневники общественных деятелей, материалы периодической печати («Освобождение», «Новое время», «Голос», «Гражданин», «Московские ведомости», «Право»).
* * *
Ровно тридцать лет назад, будучи студентом, я пришел в семинар Б. В. Ананьича на историческом факультете Ленинградского государственного университета, чтобы заняться этой темой. Я благодарен участникам этого семинара, и прежде всего моим коллегам: С. К. Лебедеву, H. М. Корневой, Ю. В. Тоту, С. И. Алексеевой и другим, кто заинтересованно обсуждал первые результаты моих архивных разысканий, ставшие основой этой книги. B студенческую и аспирантскую пору я имел счастье быть принятым в секторе истории капитализма ЛОИИ РАН, где тогда работали известные специалисты по истории внутренней политики самодержавия второй половины XIX — начала XX в. Б. В. Ананьич, Р. Ш. Ганелин, В. С. Дякин, Ю. Б. Соловьев, Л. E. Шепелев, В. Г. Чернуха, В. А. Нардова, А. H. Цаму- тали и другие. Особая моя признательность В. Г. Чернухе, которая не только повлияла своими исследованиями на данную работу, но была строгим оппонентом и добрым советчиком на всех этапах моей научной карьеры, начиная со студенческой скамьи. Я всегда ощущал внимание и заинтересованное участие Р. Ш. Ганелина, внимал дружеским советам и строгим критическим замечаниям Б. Б. Дубен- цова, М. Ф. Флоринского, Д. И. Раскина, М. М. Шумилова, В. В. Лапина. Позднее мне посчастливилось общаться и работать в этом направлении с учениками Б. В. Ананьича С. Г. Беляевым и E. А. Правиловой, чьи исследования, несомненно, имели большое значение. И. В. Лукоянов и М. Д. Долбилов, с которыми меня связывают давние творческие связи, также оказали заметное влияние на мои исследования. Особые слова благодарности хотелось бы сказать также зарубежным исследователям Д. Бурбанк, М. фон Хагену, Р. Уортману и К. Мацузато. Конечно, это исследование не могло состояться без благожелательного отношения сотрудников Российского государственного исторического архива (особенно С. И. Вареховой), Российской национальной библиотеки, Библиотеки Академии наук, Государственного архива Российской Федерации, Российской государственной библиотеки и Российского государственного архива литературы и искусства. Ha последнем этапе данное исследование было завершено при поддержке РГНФ (2004 г.), что позволило не только вернуться к этой теме, но и посмотреть на некоторые старые проблемы по-новому.
Еще по теме ВВЕДЕНИЕ:
- Статья 314. Незаконное введение в организм наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов
- Введение
- РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ ЧАСТИ ВТОРОЙ ГРАЖДАНСКОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- ВВЕДЕНИЕ
- Введение
- ВВЕДЕНИЕ
- ВВЕДЕНИЕ
- §3. Введение волостного управления
- Введение
- Вместо введения
- ВВЕДЕНИЕ
- Введение
- Обман и введение в заблуждение
- ВВЕДЕНИЕ
- ВВЕДЕНИЕ
- Введение
- ВВЕДЕНИЕ
- Введение
- ВВЕДЕНИЕ
- ВВЕДЕНИЕ