КОМИТЕТ МИНИСТРОВ ПОРЕФОРМЕННОЙ РОССИИ (состав, делопроизводство, компетенция)

Создание в начале XIX столетия министерств потре­бовало наличия особого органа, объединяющего прави­тельственную деятельность[66]. Казалось бы, что эту роль должен был принять на себя образованный тогда же Коми­тет министров.

Неопределенность государственного статуса комитета заметна уже в манифесте 8 сентября 1802 г., где он впер­вые упоминался. По мысли Сперанского, министры долж­ны были стать членами Сената, а министерства — его со­ставными частями. B таком случае все доклады министров императору должны были восходить не иначе как через Сенат, изъяв из этого порядка только дела чрезвычайные4.

Мало изменили положение и последующие акты, при­званные конкретизировать место и роль Комитета ми­нистров в государственном управлении. Так, в «Общем учреждении министерств» (1811 г.), подготовленном М. М. Сперанским, Комитет министров отсутствовал, хотя о взаимодействии министров с Государственным советом и Сенатом там сказано подробно. Позднее в «Об­щем наказе министерствам» появилось редакционное до­полнение: «Где законы и учреждения недостаточны или когда по силе самых сих законов и учреждений предмет требует непосредственного высочайшего разрешения или утверждения, там дело предоставляется на высочай­шее усмотрение чрез Комитет министров». B то же время была предпринята попытка развести компетенцию Коми­тета министров и Сената: «Отсюда возникают два рода от­ношений министров к сим высшим установлениям: 1) к Правительствующему сенату по делам исполнительным общим; 2) к Комитету министров по делам, требующим особенного Высочайшего разрешения» (Свод законов Российской империи. Изд. 1857 г. Ст. 209-210). Мини­стры же должны были обращаться к императору в двух случаях: «К делам исполнительным, требующим особен­ного Высочайшего разрешения и потому восходящим от министерств в Комитет министров, принадлежат вообще все предметы управления, предполагающие новый рас­порядок или дополнение правил, также ограничение, распространение или отмену мер, прежде правительством принятых и Высочайше утвержденных» (ст. 212). Впро­чем, эта юридическая формула осталась лишь неясной декларацией. Разбираясь в хитросплетениях истории ста­новления Комитета министров, Б.

Состав, компетенция и делопроизводство комитета на основе практики первых лет законодательно впервые были определены 4 сентября 1805 г., а дальнейшее раз­витие получили в правилах 31 августа 1808 г.[69] 20 марта 1812 г. Александр I утвердил первое «Учреждение Коми­тета министров», ставшее основой для всех последующих переизданий и редакций[70]. Внешне, казалось бы, Комитет министров создавался в чрезвычайных обстоятельствах, как когда-то в петровские времена Сенат для замещения уехавшего на время из столицы императора. He случай­но сторонник восстановления значения Сената министр юстиции Д. П. Трощинский указывал: «Комитет мини­стров есть сословие, представляющее во время высочай­шего отсутствия вид блюстительной власти, приведшей в действо власть судебную и власть правительственную, или исполнительную». Вместе с тем Трощинский допу­скал, что комитет может содействовать императору и в обычной ситуации, когда тот «изволит освобождать себя от внутренних дел и во время своего присутствия, по- буждаясь к тому другою необходимостью, представляю­щеюся в необъятном множестве таковых дел». Таким образом, задача комитета сводилась не столько к объеди­нению деятельности министров, сколько к тому, чтобы не обременять императора делами, «недостойными его трудолюбия»[71]. He случайно Трощинский в своем проек­те вписывал Государственный совет и Комитет министров в круг верховного управления как институты, непосред­ственно содействующие императору в его законодатель­ной и административной деятельности.

B дальнейшем значение комитета в ряду других выс­ших государственных учреждений продолжало возрас­тать и достигло некоторой кульминации, когда в 1816 г. гр. А. А. Аракчеев был назначен «для доклада и надзора по делам комитета», что фактически «обезличило» мини­стров, лишив их возможности персонального доклада у им­ператора. Как вспоминал И.

Состав Комитета министров

Комитет министров первоначально заседал в Зимнем дворце (в здании Эрмитажа с выходом на Неву), а в се­редине 1880-х гг. разместился в Мариинском дворце. Помимо Комитета (а затем и Совета) министров в Мари­инском дворце сосредоточились Государственный совет, Государственная канцелярия и Канцелярия прошений на высочайшее имя приносимых. М. В. Шахматов, слу­живший в последние годы самодержавного правления в этом здании, вспоминал: «Здесь было главное средото­чие, куда стекались все нити управления и законодатель­ства всей огромной, раскинувшейся от Вислы до Амура Российской империи»[75]. Заседания проходили раз в не­делю (обычно по вторникам) только в общих собраниях и были обставлены присущей высшим учреждениям тор­жественностью. «Заседания его происходили весьма тор­жественно. Большой белый, художественно отделанный золотом зал, примыкающий к залам Государственного совета. Пол устлан темно-пунцовым бархатным ковром.

B Комитет министров по должности входили министры и главноуправляющие отдельными частями, председатели департаментов Государственного совета (с 31 мая 1810 г.), государственный секретарь (с 8 сентября 1893 г.). Введение в состав комитета председателей департаментов Государ­ственного совета преследовало цель сдержать вмешатель­ство комитета в законодательство. B действительности же это позволило обсуждать в комитете некоторые важные за­коноположения, ссылаясь на то, что при их рассмотрении присутствуют члены Государственного совета, фактически превращавшие комитет в дополнительный законосовеща­тельный орган сокращенного состава. Голосами председа­телей департаментов, вспоминал В. И. Гурко, в комитете дорожили, «так как там они нередко играли решающую роль при постоянно возникающих между министрами пререканиях»[77]. Поэтому министры старались заручиться их поддержкой, сговариваясь в кулуарах Государственно­го совета или Комитета министров. Особой формой сотруд­ничества Комитета министров и Государственного совета стала практика совместных заседаний комитета и некото­рых департаментов.

Обер-прокурор Синода стал членом Комитета по долж­ности лишь с 6 декабря 1904 г.[78], а до этого (с 1835 г.) он призывался лишь по вероисповедным делам. Это объясня­лось сохранявшимся специфическим положением Синода в системе высшего имперского управления, когда даже им­перские юристы не смогли внести ясности, к какому разря- ДУ учреждений высшего или центрального управления его следует отнести[79].

Как правило, император лично осуществлял руковод­ство внешней политикой и проявлял особую заинтересо­ванность к военному управлению. Это, в свою очередь, ставило соответствующих министров в особое отношение к монарху, что заметно в их позициях в составе Комитета министров, где они проявляли активность чаще всего тог­да, когда ведомственные интересы военных и дипломатов пересекались с общими вопросами внутреннего управле­ния государства или острыми проблемами распределения финансов. Bce же остальное они предпочитали решать, взаимодействуя с царем напрямую. K тому же военные ве­домства имели свои высшие советы (военный и адмирал­тейств), позволявшие им сохранять известную автономию не только в управлении, но и законодательстве. Впрочем, экономическое обеспечение армии и флота, а также введе­ние всеобщей воинской повинности, понимание зависимо­сти уровня боеспособности вооруженных СИЛ OT состояния промышленности и транспорта страны, культурного уров­ня населения заставляло военные ведомства втягиваться в решение общих проблем.

Особый статус имело Министерство императорского дво­ра, остававшееся своего рода реликтом старой «дворцово­вотчинной» системы[86]. Уже в силу рода своих занятий министр двора имел возможность чаще других видеться с императором и членами его семейства, что позволяло ему играть особую роль в принятии государственных решений. Ho не все министры двора были активны и предпочитали привычные придворные интриги легальным методам по­литического действия.

Главноуправляющий III Отделением СЕИВК мог быть активен в Комитете министров и даже стремится занять лидирующее положение (как было в случае с гр. П. А. Шу­валовым), но и он делал главную ставку на особо довери­тельные отношения императора к его ведомству. He слу­чайно среди министров глава жандармов всегда вызывал повышенное опасение не только из-за его способности не­гласно контролировать министерских чиновников, особен­но на уровне губернского управления, но и из-за возможно­сти собирать «компромат» на самых высоких сановников. Более интегрированным в высшую бюрократическую среду «легального» управления был глава II Отделения СЕИВК. Ero роль часто сводилась к экспертно-организационным функциям в сфере законодательства, что было немало при запутанности правовой сферы и практике создания всяко­го рода межведомственных высших комиссий и особых со­вещаний.

Влияние министров усиливалось еще тем, ЧТО ОНИ B случае невозможности лично присутствовать в комитете могли заменять себя товарищами. Такое право появилось в 1827 г. (основой стал прецедент с больным министром юстиции А. А. Долгоруковым)[87], но было закреплено как общее правило только в мае 1847 г. Первоначально това­рищи заменяли министров лишь по делам их ведомств, а с 1852 г. — и по всем комитетским вопросам. Министр почт и телеграфов, а с 1868 по 1878 г. — министр вну­тренних дел А. E. Тимашев, жалуясь на болезненность своего горла, вообще предлагал разгрузить министров от решения мелких дел (которые министр не имел времени, как он выразился, «изучить по-адвокатски»), поручив товарищам министров регулярно заседать в Комитете министров[88]. Подобное предложение вызвало возмуще-

ние П. А. Валуева: «Что это за комитет, где многих ми­нистров будут сопровождать их товарищи, так как сами министры, по их признанию, некомпетентны обсуждать некоторые дела? Что за деление государственных дел на две категории, из которых одна, как предлагает­ся, менее важная, потребует выступления помощников, а другая, более важная, может приспособиться к хри­плым глоткам министров? Что это за особая забота о Ко­митете министров и забвение Государственного совета и прочих бесчисленных коллегий, где обделываются наши дела?»[89]

Перемены в персональном составе Комитета министров были связаны с изменениями в политическом курсе, что не могло не отражаться и на его эффективности. Так, в 1861- 1862 гг. в составе Комитета министров сменилось 8 членов. Из прежнего состава остались только принц П. Г. Ольден­бургский, гр. А. В. Адлерберг и кн. А. М. Горчаков. Ho, как заметил Д. А. Милютин, так как «эти три лица не при­нимали деятельного участия в делах внутреннего управле­ния, то можно сказать, что в течение двух лет обновился состав нашего высшего правительства»[90].

Следующие значительные перемены начались после по­кушения на Александра II 4 апреля 1866 г. и поворота по­литического курса. Уже 10 апреля главноуправляющим

III Отделением СЕИВК стал гр. П. А. Шувалов, заняв­ший лидирующую позицию в правительстве, а 14 апреля Д. А. Толстой сменил либерально настроенного министра народного просвещенияА. В. Головнина. B 1867 г. Мини­стерство юстиции возглавил С. H. Урусов, в 1868 г. на пост министра внутренних дел был с подачи Шувалова назна­чен А. E. Тимашев. Назначения коснулись главным обра­зом министерств, ответственных за внутреннюю безопас­ность страны, другие же министерские посты сохранили за собой деятели предшествующего периода. Это не могло не обострить противостояния в Комитете министров, где сто­ронники реформ, включая председателей департаментов Государственного совета и его председателя вел. кн. Кон­стантина Николаевича, имели сильные позиции. Это также обусловило двойственность политики, сохраняв­шуюся до конца царствования Александра II. Только министру внутренних дел М. Т. Лорис-Меликову уда­лось ненадолго сплотить вокруг себя небольшую, но ре­шительно действовавшую в реформаторском направле­нии группу членов Комитета министров. C восшествием на престол Александра III консервативный курс востор­жествовал, что отразили и перемены в составе высше­го руководства страной. B отставку ушел не только сам М. Т. Лорис-Меликов, но и Д. А. Милютин, возглав­лявший двадцать лет военное ведомство. Оставил свой пост солидаризировавшийся с ними министр финансов Л. А. Абаза, вместо которого был назначен H. X. Бунге. Министром внутренних дел ненадолго стал H. П. Игна­тьев, которого уже в 1882 г. сменил Д. А. Толстой. Мини­стерство государственных имуществ в 1881 г. возглавил М. H. Островский, во главе Министерства императорско­го двора стал И. И. Воронцов-Дашков, в Министерстве иностранных дел в 1882 г. H. К. Гирс сменил А. М. Гор- •ткова, а Морское министерство возглавил И. А. Шеста- кон. Недолгое руководство Министерством народного просвещения А. П. Николаи сменилось почти пятнадца- тилетним правлением И. Д. Делянова. Дольше все про­держался министр юстиции Д. H. Набоков, но и он был в IH85 г. заменен H. А. Манасеиным. B июле 1881 г. пост председателя Государственного совета вынужден был покинуть вел. кн. Константин Николаевич, которого сменил его младший брат Михаил Николаевич, не за­нимавший активной политической позиции. Сменилось руководство в самом Комитете министров, где председа­тельское кресло после П. А. Валуева 4 октября 1881 г. занял бывший министр финансов М. X. Рейтерн. Таким образом, состав постоянных членов Комитета министров обновился за 1881-1885 гг. почти полностью, что сделало его по политическим взглядам более однородным, хотя и не избавило от традиционных ведомственных противоре­чий29. Особую позицию в комитете продолжали занимать его члены, ответственные за экономическую политику, особенно тогда, когда в конце царствования стали активно действовать с прагматических позиций консервативного реформизма министры финансов И. А. Вышнеградский, а затем С. Ю. Витте, председатель Департамента государ­ственной экономии А. А. Абаза, занимавший этот пост в 1884-1892 гг.

29 Кроме членов по должности в комитете были лица, назначавшиеся по особому усмотрению царя, но значе­ние их было, как правило, невелико. Председатель Го­сударственного совета стал членом комитета по должно­сти только по указу 27 августа 1905 г.30, великие князья Константин Николаевич и Михаил Николаевич являлись членами комитета по особому повелению, но присутство­вали на заседаниях нечасто. Состояли членами Комитета министров и некоторые другие великие князья. Когда в начале 1892 г. великие князья Владимир и Алексей Алек­сандровичи были назначены членами Комитета мини­стров, В. H. Ламздорф с присущим ему сарказмом запи Из членов так называемой активной администрации долее всех со­хранял свой пост министр путей сообщения К. H. Посьет, который был уволен в 1888 г. после крушения царского поезда, и государственный контролер Д. М. Сольский, сохранивший свое членство в комитете, так как сразу же в 1889 г. был назначен председателем Департамента зако­нов Государственного совета.

30 Собрание узаконений. №156. 27 авг. 1905 г.

сал в своем дневнике: «Тучные особы Их Императорских Высочеств займут там во всяком случае значительное место; если бы только их умы оказали пропорционально такую же большую пользу!»31 По инициативе H. X. Бунге для об­суждения вопросов, связанных с народным образованием, к занятиям Комитета министров привлекли вел. кн. Кон­стантина Константиновича. Он был также приглашен в Комитет министров для обсуждения вопроса о печати по указу 12 декабря 1904 г.32 Это служит дополнительным свидетельством того, как роль великих князей на протя­жении XIX в. неуклонно возрастала, укреплялся взгляд на власть как дело семейное. Родственники императора начали заполнять коридоры власти, занимали посты не только в армии и на флоте, но и в высших учреждениях, формируя своего рода «институт великих князей»33.

31 Особое положение имел в Комитете министров наслед­ник престола. Уже Николай I, в отличие от своих предше­ственников, активно привлекал своего старшего сына к го­сударственным делам. Цесаревич Александр Николаевич с 1840 г. был назначен в Комитет министров — поначалу без права голоса — с целью изучения им «царственного ремес­ла». 16 апреля 1841 г. он стал полноправным членом Госу­дарственного совета, 26 января 1842 г. — Комитета мини­стров, 6 декабря 1841 г. — Комитета финансов, 30 августа 1842 г. — Кавказского комитета. Помимо того, цесаревич состоял членом Комитета по строительству моста через Неву, возглавлял Комитет по строительству Петербургско- Московской железной дороги, председательствовал в 1846 и 1848 гг. в двух секретных комитетах по крестьянскому делу34. Английский посол лорд Кланрикард в 1841 г. ин Ламздорф В. H. Дневник. 1891-1892. М., 2003. С. 255. Запись 6 янв. 1892 г.

32 Из дневника Константина Романова // Красный архив. 1930. Т. 6 (43). С. 104. Запись 25 дек. 1904 г.

33 РиберА. Групповые интересы в борьбе вокруг Великих реформ // Великие реформы в России. 1856-1874. М., 1992. С. 44.

34 Татищев С. С. Император Александр II, его жизнь и царствование. Кн. l.M., 1996. С. 133-134.

формировал свое лондонское начальство, что «в России как будто правят два императора»35. III Отделение с удовлетво­рением отмечало в своем ежегодном обзоре за 1843 г., что «наследник престола, споспешествуя своему державному родителю, продолжает участвовать в делах государствен­ных — действие, на которое все подданные взирают с бла­гоговейною признательностью, тем более что видят в этом единственный, изумительный пример в истории, чтобы царствующий Государь с такою заботливостью обращал внимание на счастие своей державы и за пределы своего царствования и в такой степени приготовлял и приучал к великому труду своего наследника»36. Впрочем, как отме­чали современники, наследники престола «редко проявля­ют настоящий свой характер», и главной чертой их пове­дения остается демонстрация примера «беспрекословного повиновения Отцу и Государю»37.

Подобная практика сохранилась и в царствование Александра II. Однако, став наследником в 1865 г. и полу­чив назначение в Комитет министров в 1868 г.38, будущий император Александр III не пожелал ограничиться ролью «ученика», что повело к столкновениям с некоторыми министрами (в частности, с министром государственных имуществ П. А. Валуевым, которого цесаревич обвинял в отсутствии действенных мер против голода). Особое него­дование наследника в Государственном совете и Комитете министров вызывали злоупотребления при распределении

35 Цит. по: Толмачев E. П. Александр II и его время. Кн. 1. М., 1998. С. 99.

36 Нравственно-политический отчет за 1843 год // «Россия под надзо­ром»: отчеты III Отделения. 1827-1869. Сборник документов. М., 2006. С. 316.

37 Из записок сенатора K. H. Лебедева // Русский архив. 1888. № 10. С. 259.

38 Еще в 1866 г. ему было повелено присутствовать в Государствен­ном совете и Комитете финансов, а во время своего отсутствия в столице Александр II поручал наследнику неоднократно в конце 1860-х — сере­дине 1870-х гг. рассматривать и утверждать текущие решения Государ­ственного совета и Комитета министров. — Кузьмин Ю. А. Российская императорская фамилия. С. 82-83.

железнодорожных концессий. Ha первом же заседании Ко­митета министров в 1868 г., когда наследнику пришлось там присутствовать, рассматривался вопрос о выдаче раз­решения на строительство Харьково-Кременчугской же­лезной дороги и вскрылись интересы лиц, причастных к государственным сферам. Ha концессию претендовала группа предпринимателей, за которыми стоял видный чиновник Министерства финансов А. А. Абаза, который к тому же был «очень хорош» с товарищем министра С. А. Грейгом, курировавшим железнодорожные вопросы. Через председателя комитета кн. П. П. Гагарина это стало известно цесаревичу, и тот решительно заявил, что Абаза и К° концессию не получат. Однако С. А. Грейг утверждал, что на это уже есть высочайшее одобрение, и наследнику пришлось уступить, хотя он обратился за разъяснением к отцу, заявив, что ему стало известно о неоднократных случаях таких сделок в Министерстве финансов. «Про­сти меня, милый Папа — восклицал Александр Алексан­дрович, — что я решился Тебе высказать всю правду, но кому же, как не мне, Тебе ее выговаривать. Это мой долг, и в этом пока состоит моя служба Тебе и Отечеству, и если только Ты мне позволишь раз навсегда писать и говорить Тебе истинную правду постоянно, то я буду счастлив, как никогда». Bce пошло своим чередом кроме всего прочего еще и потому, что Александр II не любил пересматривать свои решения и на этот раз ограничился отеческим на­ставлением «поменьше слушать других». Ho наследник не успокоился, и в случае уже с другой концессией 14 сен­тября 1868 г. снова написал императору, не скрывая рез­кости тона: «Я видел некоторых министров, и они все воз­мущены этим делом, до того оно гадко и грязно со стороны Министерства финансов, и жаль, если Правительство до того будет скомпрометировано и потеряет вовсе доверие в публике, а это может легко случиться, если это дело будет решено в пользу Министерства финансов. Я больше ниче­го не буду писать и говорить об этом, но умоляю Тебя, ми­лый Па, не соглашаться с мнением Грейга, это будет очень грустно и в особенности своими последствиями. Я боюсь, что ты и в этом деле подумаешь, что я под влиянием кого-нибудь пишу Тебе об этом, но даю слово, что я посту­паю честно и не смею иначе поступать! Мне было очень и очень грустно, что мое письмо о первом журнале (Коми­тета министров. — А. Р.) не помогло переломить твоего убеждения, но в этот раз я просто буду в отчаянии, до того эта мерзость со стороны Министерства финансов нагла и бессовестна. Прости меня, милый Па, за эти слова, брани меня, но я остаюсь при своем убеждении и еще раз повто­ряю, что в этом министерстве делаются дела нечистые»39. Ho этот раз никакого пересмотра решения не последова­ло, очевидно, как считает А. H. Боханов, наследник так и не вошел в круг доверительных советников императора40. K концу царствования цесаревич уже не питал иллюзий «открыть глаза» Александру II. Юношеская чистота и наивность была привлекательна, но не могла противосто­ять уже сложившемуся влиянию на монарха его окруже­ния, среди которого были куда более заметные персоны, нежели товарищ министра С. А. Грейг. B их числе нахо­дились и члены императорской фамилии, которые также были не прочь поживиться на железнодорожных концес­сиях. Как заключает H. В. Черникова, августейший отец больше доверял министрам, чем своему сыну, расхожде­ния во взглядах с которым постепенно нарастали41.

Будущий император Николай II получил назначение в Государственный совет и Комитет министров в 1889 г., однако его участие в заседаниях было весьма скромным. Более заметной была его деятельность в качестве пред­седателя Особого комитета для помощи нуждающимся в местностях, пострадавших от неурожая в 1891 г., и пред­седательство с 1893 г. в Комитете Сибирской железной дороги.

39 B Комитете министров в пореформенные годы насчиты­валось от 19 до 24 членов, с подавляющим преобладани Цит. по: БохановА. H. Император Александр III. М., 1998. С. 172- 173.

40 Там же. С. 173-174.

41 Черникова H. В. Князь В. П. Мещерский и Александр III (история одной дружбы) // Cahiers du monde russe. 2002. №43/1. С. 115.

ем министров и главноуправляющих отдельными частя­ми42. При рассмотрении вопросов, связанных с местным управлением, на заседаниях Комитета министров могли присутствовать генерал-губернаторы. Управляющий де­лами по согласованию с председателем, так же как и чле­ны комитета, приглашал на заседания посторонних лиц в качестве экспертов, которые могли способствовать благо­приятному решению дела. Ho чаще всего, очевидно, этим правом пользовались министры43.

По мнению известного правоведа H. М. Коркунова, по­добный состав комитета нельзя было признать соответ­ствующим его назначению. Министры, заведуя каждый отдельной отраслью, склонны были выше всего ставить интересы своего ведомства, находились под давлением запросов текущей административной деятельности, что не могло не отражаться на комитетских решениях44. Ко­митет буквально заваливался массой маловажных дел, порожденных изъятиями из законов по частным случа­ям. Это вело к снижению его эффективности в высшем управлении, к падению авторитета в глазах членов. За­седания зачастую носили формальный характер, и ми­нистры избегали присутствовать на них, посылая своих товарищей. Так, военный министр Д. А. Милютин при­знавался в своем дневнике, что редко бывает в комитете, «вкотором заседать — значит терять время»45. Часто мог­ло случаться так, что один министр не возражал другому только для того, чтобы тот, в свою очередь, не возражал

42 Анализ состава Комитета министров по образовательному, иму­щественному, вероисповедному и возрастному признакам дан в кн.: Зайончковский П. A. Правительственный аппарат самодержавной Рос­сии. С. 135-136, 202; Оржеховский И. В. Из истории внутренней поли­тики самодержавия... С. 32-33. B конце XIX в. посчитали, что комитет слишком многочисленен и тогда же были предприняты безуспешные попытки сократить его состав. — Дневник государственного секретаря А. А. Половцова. Т. I. М., 1966. С. 290-291.

43 См. напр.: МилютпинД.А. Дневник. М., 1950. Т. 1. С. 106.

44 Коркунов H. М. Комитет министров как орган надзора за земскими учреждениями // Юридическая летопись. 1890. № 12. С. 454.

45 МилютинД.А. Дневник. Т. 3. С. 185, 193.

ему, и это превращало учреждение в «комитет взаимного одолжения»46. Еще H. М. Карамзин указывал на эту жи­тейскую мудрость в поведении министров «Каждый из них, имея нужду в сговорчивости товарищей для своих собственных выгод, сам делается сговорчив»47. Министр народного просвещения А. В. Головнин также считал, что члены Комитета министров, «весьма занятые дела­ми каждый своего ведомства, не имеют времени для за­нятий еще делами друг друга, выносимыми в комитет. Притом они связаны между собой разными отношениями и постоянно находятся в необходимости уступать один другому, делать компромиссы. Поэтому нельзя ожидать подробного основательного рассмотрения дел, поступаю­щих в комитет, и для достижения этого полезно бы на­значать членами лиц свободных, не из числа министров. Таковым был покойный государственный секретарь Бутков»48. Действительно, большое количество дел, по­ступавших в комитет, требовало напряженной работы и нередко вызывало длительные дискуссии участников его заседаний. Об этом свидетельствуют журналы Комитета министров, а в еще большей степени источники личного происхождения. Тот же Д. А. Милютин не раз записывал в дневнике о «продолжительных и горячих прениях» в комитете49.

46 H. М. Коркунов обратил внимание на отрицательные последствия отсутствия при комитете специальных сек­ций, отделений и комиссий, в которых до внесения в ко­митет обсуждались бы представления министров и куда могли дополнительно приглашаться компетентные в рас­сматриваемом деле специалисты. B случае разногласий дела из таких советов переносились бы уже подготовлен Лазаревский H. И. Лекции по русскому государственному праву. Т.ІІ.Ч. І.СПб., 1910. С. 177.

47 Карамзин H. М. Записка о древней и новой России. М., 2002. С.404.

48 ГоловнинА. В. Записки для немногих. СПб., 2004. С. 506.

19 МилютинД.А. Дневник. Т. 1. С. 105-106, 135, 185, 196, 197-198; Т. 2. ('. 18, 21 и др.

ными в Комитет министров50. Предложение Коркунова создать Совет по земским делам стало предметом специ­ального заседания Петербургского юридического обще­ства51. B самом комитете предложение H. М. Коркунова привлекло внимание управляющего делами Комитета министров Э. Ю. Нольде только в 1905 г. B личном фон­де последнего сохранилась записка, в которой, опираясь на мысль Коркунова, намечалось создать при комитете межведомственную секцию или комиссию, в которой под председательством управляющего делами должны были заседать товарищи министров52. Ho подобного учреж­дения при комитете так и не было создано вплоть до его упразднения. Вместе с тем в комитете существовала прак­тика передачи наиболее запутанных дел, вызвавших при обсуждении серьезные разногласия, в особые комиссии или совещания под председательством одного из членов, для подробного выяснения всех обстоятельств дела и при­мирения сторон53. Однако определенные преимущества имел тот министр, который инициировал создание таких межведомственных комиссий и сосредоточил подготови­тельную работу в своем министерстве.

50 Чтобы провести решение через комитет, министры не­редко пользовались тем, что его члены приезжали на за Коркунов H. М. Русское государственное право. С. 253-254. Тако­го рода секциями можно было бы считать Совет по железнодорожным делам при Министерстве путей сообщения (создан в 1885 г.) и Совет по тарифным делам при Министерстве финансов (создан в 1889 г.), состо­явшие из представителей заинтересованных ведомств. Коркунов также предлагал создать при Министерстве внутренних дел Совет по земским делам, в качестве специальной секции Комитета министров, что и было отчасти осуществлено при В. К. Плеве. — Коркунов H. М. Комитет ми­нистров как орган надзора за земскими учреждениями С. 450.

51 Обсуждение статьи H. М. Коркунова «Комитет министров как ор­ган надзора за земскими учреждениями» // Юридическая летопись. 1891. №1. С. 58-66.

52 РГИА. Ф. 727. On. 2. Д. 37. JI. 245-246. Подобная практика успешно применялась в Комитете Сибирской железной дороги. — См. главу 3.

53 См. напр.: Дневник П. А. Валуева... Т. 2. С. 310. Запись 15 мая 1874 г.

седания нерегулярно. Это давало возможность избежать нежелательной критики внесенного в комитет проекта. За­седания комитета проходили круглый год, в летние меся­цы многие члены комитета были в отпусках, а заменявшие отсутствовавших министров их товарищи, конечно, не имели должного авторитета и не всегда решались вступать в открытую полемику. Особенно это касалось председате­лей департаментов Государственного совета, которых за­менить в комитете было некому. «Страшное время — лето для управления Россиею!» — восклицал М. А. Корф54. Та­кое положение существовало до 1887 г., пока председатель Комитета министров H. X. Бунге не добился отмены засе­даний в июле и августе с условием собираться в эти месяцы лишь в экстренных случаях55.

Бывали случаи, когда часть членов обсуждала дело частным образом перед внесением в комитет или после его заседания. А. В. Головнин, покинув Министерство народ­ного просвещения, сожалел, что напрасно не обсуждал свои предложения прежде официальных заседаний, стара­ясь объяснить дело некоторым членам «наедине в частной беседе и тем склонить их на свою сторону»56. Ha практику предварительных совещаний части министров указывал в феврале 1905 г. и К. П. Победоносцев57. Ho такого рода со­вещания не стали правилом и созывались в исключитель­ных случаях, «когда между министрами существовали личные, близкие отношения, которые и использовались главным образом для того, чтобы провести ведомствен­ную точку зрения или одолеть несговорчивого министра, возражавшего против той или мной меры»58.

Нередко по какому-либо важному вопросу назначалось особое совещание, куда приглашались не все министры, а

54 Корф М.А. Дневник. Год 1843-й. М., 2004. С. 243.

55 РГИА. Ф. 1263. On. 2. Д. 5296. Jl. 36; КуломзинА. H. Указ. соч. Д. 188. JT 4.

56 ГоловнинА. В. Указ. соч. С. 321.

57 Письмо К. П. Победоносцева Э. Ю. Нольде. 15 февр. 1905 г. // Библиотека РГИА. Печ. зап. №2919. С. 2.

58 Коковцев В. H. Из моего прошлого. Т. 1. Париж. 1933. С. 49.

только имевшие непосредственное отношение к поручен­ному делу, или специально назначенные сановники. Так было в 1884 г., когда по инициативе М. H. Островского из министров (МВД, МНП, МПС, Военного и Морского ми­нистерств) и обер-прокурора Св. Синода, в ведении кото­рых имелись высшие учебные заведения, было образовано особое совещание о привлечении к отбыванию воинской повинности студентов, участвовавших в беспорядках. Во­енный министр Д. А. Милютин и управляющий Морским министерством И. А. Шестаков решительно высказались против такой меры наказания, и тогда Александр III по­ручил обсудить дело уже в Комитете министров. Кроме постоянных членов на заседание были специально пригла­шены великие князья Владимир Александрович, Алексей Александрович и Николай Николаевич. Заседание было объявлено секретным, членам канцелярии было запреще­но на нем присутствовать, а журнал составлял сам управu tJQ

ляющии делами.

Члены комитета влияли не только на внесение дел или на ход их обсуждения, но могли оказывать воздействие и на решение императора. B этом случае играли суще­ственную роль родственные связи, придворные влияния, за которыми зачастую стояли материальные интересы. Особенно ярко это проявилось при рассмотрении в ко­митете дел, связанных с акционерным учредительством и железнодорожными концессиями60. «Это были в боль­шинстве очень крупные вопросы, — вспоминал H. H. По­кровский, — связанные с многомиллионными интереса­ми: о выкупе железнодорожных предприятий в казну, о разрешении новых железнодорожных обществ и т.д. Они сосредотачивали на себе и значительное обществен­ное внимание»61. Именно эти дела, при рассмотрении которых сталкивалось столько интересов, пробуждали в целом спокойную и даже сонную атмосферу комитетских

59 КуломзинА. H. Указ. соч. Д. 188. JI. 22-23.

60 Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России. С. 184.

61 Воспоминания H. H. Покровского. С. 199.

заседаний. Прения бывали столь бурными, что однаж­ды в порыве полемики с министром финансов Рейтерном министр путей сообщения гр. Бобринский разорвал на кусочки свои аксельбанты62. Бывали и небескорыстные протекции. Как отмечали современники, наиболее ак­тивно боролись со злоупотреблениями при раздаче кон­цессий, председатель Департамента государственной эко­номии Государственного совета К. В. Чевкин, министр финансов М. X. Рейтерн и министр путей сообщения П. П. Мельников. М. X. Рейтерн в строжайшем секрете разработал правила выдачи концессий с торгов в запеча­танных конвертах, предъявляемых Комитету министров (правила 18 октября 1868 г.). А. H. Куломзин вспоминал, какое «ошеломляющее впечатление» это произвело на членов комитета, когда М. X. Рейтерн объявил о том, что они уже утверждены царем63.

62 Впрочем, и эти правила не остановили коррупцию. А. H. Куломзин описывает ситуацию с выдачей в 1870 г. концессии на Смоленско-Брестскую дорогу. Когда в Ко­митете министров было решено предоставить ее обществу Московско-Смоленской железной дороги, его глава бан­кир А. М. Варшавский получил от председателя комитета кн. П. П. Гагарина, которому ничто человеческое не было чуждо64, записку «Надеюсь, что Вы нами доволь­ны». А. М. Варшавский попросил П. П. Гагарина уско­рить составление комитетского журнала. Несмотря на то что председатель очень старался, как назло, управ­ляющий делами Ф. П. Корнилов куда-то отлучился, а чины канцелярии специально не спешили, надеясь пре­подать урок концессионерам. Журнал был подготовлен в обычный недельный срок, подписан министрами и подан на утверждение императору. При этом близкое к царю лицо (имя его А. H. Куломзин не назвал65) поспе КуломзинА. H. Указ. соч. Д. 192. Л. 55.

63 Там же. Л. 26.

64 У князя был услужливый секретарь Перозио, через которого, ви­димо, и находили пути к председателю комитета.

65 Судя по всему, это мог быть министр императорского двора гр. А. В. Адлерберг.

шило сообщить об этом Варшавскому, уверяя, что дело сделано, а император, безусловно, утвердит единогласное решение комитета66.

Интересная характеристика фактического влияния отдельных членов комитета в 1880-е гг. имеется в днев­нике управляющего Морским министерством И. А. Ше­стакова: «Комитет in corpore, бом-брам канцелярия: вза­имные уступки, спихивание дел в Государственный совет из лени или боязни ответственности, даже коллективной. У умного и строго говорящего Сольского первая идея № какой-нибудь предшествовавшей бумаги, иногда в словах его есть суть, но больше теория. Островский — сердитый чиновник, мечтающий, что от него только свет и пристойности, а кругом тьма и бурлачество. Гр. Тол­стой — ему хоть трава не расти, за исключением гонения на прессу. Диктатор по тону только, но легко сдается. По­бедоносцев — красновсхлипывающая кликуша. Бунге — честный, с лучшими намереваниями, но по уступчивости способный сделать недолжное67. Подлипало Старицкий. Посьет, не умеющий употреблять на пользу дела познаний, честности и усердия, qu’il ne sait pas fair valoir. Рейтерн опытен. En conciliant, і1 avance et fait accepter ses idees. Военный министр никогда не бывает и заменяет себя ло­гиком Обручевым»68. По словам министра иностранных дел H. К. Гирса, иногда министры демонстрировали свою неподготовленность к обсуждению вопросов, а заседание

66 КуломзинА. H. Указ. соч. Д. 192. Jl. 34. Жалобы на такие махина­ции в Комитете министров были частыми, что было связано не только с концессиями, но и государственными ссудами на строительство желез­ных дорог.

67 С. Ю. Витте говорил с явным раздражением: «Куломзин, который оседлал Бунге; это — тупой чиновник, с которым дело вести будет невоз­можно» . — Дневник А. А. Половцова // Красный архив. 1934. Т. 6 (67). С. 183. Запись 27 дек. 1894 г.

68 Дневник И. А. Шестакова // РГА ВМФ. Ф. 26. Д. 3. Jl. 46. За­пись от 29 июня 1883 г. Перевод с фр.: «Которые он не умеет заставить ценить»; «Примиряя, он идет вперед и заставляет принимать свои идеи».

комитета носило «характер двора короля Пето»69. Буду­щий министр иностранных дел В. H. Ламздорф отметил в дневнике: «В газетах я нахожу недурное описание заседа­ния Комитета министров с указанием, как размещались за столом заседания его члены. Надо сказать, что этот аре­опаг в настоящее время далеко не аристократичен. Толь­ко граф Воронцов и граф Протасов-Бахметьев принадле­жат к хорошим семьям, а уважаемый Николай Карлович Гирс — к хорошему обществу. Кроме армянина Деляно- ва и румына (или неизвестной национальности) Абазы, все остальные министры в полной мере плебеи. Если бы эти лица отличались, по крайней мере, талантами или какими-нибудь выдающимися заслугами! Ho по призна­нию всех, кто их знает, лишь один Вышнеградский об­ладает способностями, только Чихачев — честностью и серьезностью, а мой дорогой министр — и тем и другим, т. e., иначе говоря, является настоящим государственным деятелем. Bce остальные — простые посредственности и в той или иной степени интриганы, корыстолюбивые и вредные»70.

69 С. Ю. Витте, бывший с 1892 г. членом, а с 1903 по 1906 г. председателем комитета, считал, что в нем «играли роль обыкновенно два-три лица, которые в данное время пользовались особым благоволением его величества, а все остальные к ним прислушивались»71. B числе таких лиц он, наделив каждого довольно емкими характеристиками, называл Д. А. Толстого, К. П. Победоносцева72, П. С. Ван Ламздорф В. H. Дневник 1891-1892. Минск, 2003. С. 248. Запись 4 дек. 1891 г. Королем Пето именовался в Средние века предводитель, которого выбирали себе нищие. Иносказательно «двор короля Пето» — место, где царит беспорядок и неразбериха.

70 Там же. С. 357. Запись 7 марта 1892 г.

71 Из архива С. Ю. Витте. Воспоминания. Т. 2 (Рукописные заметки). СПб., 2003. С. 6-7.

72 «Победоносцев — выдающегося образования и культуры человек, безусловно, честный в своих помышлениях и личных амбициях, боль­шого государственного ума, но ума нигилистического, по природе от­рицатель, критик, враг созидательного полета; на практике поклонник полицейских воздействий, так как другого рода воздействия требовали новского73, В. К. Плеве74, А. А. Абазу75, И. H. Дурново76. Да и сам Витте оказывал значительное влияние на выра­ботку тех или иных решений. C присущей ему резкостью в оценках, генерал А. А. Киреев оставил в своих дневни­ковых записях 1895-1898 гг. характеристики поведения в Комитете министра финансов Витте, где он, по словам министра императорского двора В. Б. Фредерикса, «дер­жит себя совершенным нахалом», что он единственный сильный министр и активно вмешивается в дела других министров, а те не очень-то решаются на него нападать77. Хорошо знавший Витте врач царской семьи H. А. Велья­минов вспоминал, что Сергей Юльевич «был свежий чи­новник, не привыкший к мертвящему бюрократизму... он брал “быка за рога”, не любил “миндальничать”, стре­мился быстро достичь намеченной цели, не заботясь о формах и бюрократических традициях; он рубил топором без пощады, а у нас к этому высшее чиновничество было на привычно — эти приемы “дельца” раздражали чинов­ников, сердили, озлобляли и даже оскорбляли их»78. Ора­тор Витте был своеобразный: «Он говорил всегда очень страстно и увлекательно, но по форме, далеко не изящно...

преобразований, а он их понимал умом, но боялся по чувству критики и отрицания...». — Там же. С. 6-7.

73 «Военный министр, а потом министр народного просвещения, не­дурной человек, с военным характером, малообразованный, не без здра­вого смысла, с упрямым характером». — Там же. С. 7.

74 «Очень умный агент тайной полиции, но дурной юрист-оппорту­нист, поверхностно образованный, хитрый и бойкий карьерист- чиновник, вообще весьма не глупый, но безо всякого государственного инстинкта...». — Там же. С. 6.

75 «Это человек с громадным здравым смыслом, большой игрок, весь­ма ленивый, кончил курс в университете, но затем мало учившийся. Мастер в большом свете. Благодаря природному уму и петербургскому чиновничьему укладу, связям, играл большую роль в Государственном совете и в Комитете министров». — Там же. С. 7.

76 С. Ю. Витте вспоминал, что И. H. Дурново — «очень недалекий человек, но житейски умный и хитрый». — Там же. С. 6.

77 Дневник А. А. Киреева // OP РГБ. Ф. 126. Д. 12. Л. 22, 176, 193 и др.

78 Вельяминов Н.А. Встречи и знакомства // РГАЛИ. Ф. 1208. On. 1. Д. 3. Л. 10-11.

Речи его всегда обращали на себя внимание и приковы­вали, несмотря на то что в последние годы он выступал слишком много и слишком часто, все в надежде опять быть призванным к делу; тут нередко стремился он встать на точку зрения людей, далеких от него по своим убежде­ниям, стремился быть услышанным и наверху». Однако если дело его увлекало и имело широкое значение, то он оживлялся, ухватывал суть с полуслова и давал мысли до­кладчика широкое развитие, «рисуя целые перспективы будущих мероприятий и поручая выполнять целые про­граммы работ»79.

Важное значение при обсуждении дел в комитете имел председатель, стоявший, по выражению А. А. Половцо­ва, «во главе чиновного сословия»80, хотя его положение в комитете зависело во многом не столько от формаль­ного статуса, сколько от доверия императора. B отличие от министров, председатель комитета не имел законода­тельной инициативы и еженедельных регулярных до­кладов y царя.

79 Первым председателем Комитета министров в 1812 г. был назначен гр. (с 1814 г. — кн.)Н. И. Салтыков, адо этого нередко председательствовал сам император. Это позволяло оперативно решать дела. B случае отсутствия императора председательское место занимали члены по старшинству по четыре заседания каждый81. Эта практика сохранилась и в последующие годы. До 1865 г. пост председателя комитета соединялся с председательствованием в Государственном совете. Однако в пореформенный период назначение пред Воспоминания H. H. Покровского. С. 196-197.

80 Дневник государственного секретаря А. А. Половцова. Т. II. С. 62.

81 Представляется ошибочным мнение H. П. Ерошкина (Большая со­ветская энциклопедия. 3-е изд., Т. 12. С. 513), что первым председате­лем был назначен вице-канцлер H. П. Румянцев. Действительно, 31 мая 1810 г. Александр I приказал Румянцеву председательствовать в коми­тете, но только в тех случаях, когда туда будут приглашаться предсе­датели департаментов Государственного совета. — Журналы Комитета министров за царствование Александра I. СПб., 1891. Т. 2. С. 57. Судя по архивным материалам, председательствовали по старому порядку, а присутствие председателей департаментов в эти годы было редким.

седателем комитета в подавляющем большинстве случаев вряд ли можно рассматривать как продвижение в карьере, хотя формально этот пост оставался одним из почетнейших. Ero все чаще занимали бывшие министры внутренних дел (П. А. Валуев и И. H. Дурново) и финансов (М. X. Рейтерн, H. X. Бунге, С. Ю. Витте), пытавшиеся и в комитете про­должать свою политическую линию.

C 1 января 1865 г. главой Государственного совета был назначен вел. кн. Константин Николаевич, а пост председателя Комитета министров сохранил за собой кн. П. П. Гагарин82. По словам А. В. Головнина, такая комбинация явно не устраивала Гагарина: «...Ему было особенно неприятно, что при увольнении и назначении министров государь не советуется с ним, хотя он пред­седательствовал в Комитете министров. Это председа­тельствование не давало ему большого влияния на дела, так как в Комитет министров вносились дела большею частью неважные, а другие решались у государя в особых заседаниях из разных лиц»83. Председатель Комитета министров попытался сохранить за собой хотя бы зва­ние вице-председателя Государственного совета, однако натолкнулся на решительное противодействие великого князя, оппонентом которого Гагарин был еще со времен подготовки крестьянской реформы. Слухи, циркулиро­вавшие в высших петербургских сферах о том, что вел. кн. Константин Николаевич намерен добиваться и поста председателя Комитета министров, не подтвердились, да, видимо, это уже не входило в планы Александра II, придерживавшегося тактики создания противовесов в отношениях со своими ближайшими сотрудниками. Раз­деление председательствования в этих двух высших госу­дарственных учреждениях только усилило конкуренцию

82 Чернуха В. Г. Внутренняя политика царизма... С. 158-159, 176- 177. А. Э. Гетманский утверждает, что еще в 1861 г. на разделе предсе­дательствования в Комитете министров и Государственном совете наста­ивал министр внутренних дел П. А. Валуев. — Гетманский А. Э. Петр Александрович Валуев // Вопросы истории. 2002. №6. С. 69.

83 ГоловнинА. В. Указ. соч. С. 440.

между ними. Между тем «константиновцы» продолжали питать надежды, что включение царского брата в круг высшей бюрократической элиты будет иметь особое зна­чение, так как он «почти единственный человек, доста­точно независимый для того, чтобы говорить Государю правду»84. Однако заняв в ноябре 1866 г. пост председате­ля Верховного уголовного суда по делу Д. В. Каракозова, П. П. Гагарин укрепил свои позиции на вершине власти, что многими уже воспринималось как начало заката мо­гущества вел. кн. Константина Николаевича.

Закон не предоставлял председателю особых преиму­ществ перед прочими членами, его функции сводились главным образом к тому, чтобы «сохранять надлежащий порядок и единство» в ходе заседания. Председатель Ко­митета министров, пояснял в своих воспоминаниях чи­новник Государственной канцелярии В. Б. Лопухин, «не премьер, ибо объединенного кабинета в ту пору не существовало, а председатель образованного из мини­стров законосовещательного органа, сосуществовавшего с Государственным советом для рассмотрения простей­ших, наиболее срочных, так называемых текущих за­конодательных дел»85. Председательствующие главным образом видели своей основной задачей сглаживать раз­ногласия, приводить к единогласному решению, дабы не ставить императора в затруднение при принятии реше­ния. «Для этого, разумеется, — вспоминал Д. А. Милю­тин, — необходимы были взаимные уступки, компромис­сы, умолчания»86. С. Ю. Витте так охарактеризовал свою роль: «Будучи председателем Комитета министров, я, по­добно некоторым моим предшественникам, употреблял все меры, чтобы уклоняться по возможности от рогатых дел, которые обыкновенно сплавляли в комитет, дабы не участвовать в одиозных решениях, и потому стремился передавать их по назначению в Государственный совет

84 КиреевА.А. Дневник // OP РГБ. Ф. 126. Д. 2. JI. 108.

85 Лопухин В. Б. Люди и политика // Вопросы истории. 1966. №9. С. 122.

шМилютинД.А. Воспоминания. 1860-1862. С. 367.

или предоставлять министрам испрашивать утвержде­ний всеподданнейшими докладами. Вообще председатель Комитета министров имел очень редкие доклады y госу­даря, все доклады посылались управляющим делами ко­митета, я же, как находившийся в то время в некоторого рода опале, совсем его величества не видал»87. Вместе с тем А. H. Куломзин припоминал: «В памяти моей не из­гладились и другие случаи, когда по поручению комитета председатель немедленно же испрашивал личную аудиен­цию y его величества для получения монарших указаний без какого-либо журнала. B царствование же императора Александра II было установлено, что председатель коми­тета мог являться к его величеству во всякое время без ис- прошения аудиенции; мне помнятся случаи, когда пред­седатели прямо из заседания комитета отправлялись к его величеству»88. Так кн. П. П. Гагарин, хотя и не поль­зовался особой благосклонностью Александра II, мог при необходимости лично побеспокоить монарха. «...Это дела­лось весьма просто, — вспоминал А. H. Куломзин, — он надевал Андреевскую ленту под жилет при вицмундире, и всегда был принят Государем».

87 Существовало негласное правило назначать на долж­ность председателя комитета одного из старейших санов­ников, дабы доставить ему значительное содержание и почетное положение89. Общей была и практика, что пред­седатель оставался на своем посту до смерти или до пол­ной потери физической и умственной способности. Воз­раст сменявших друг друга председателей в 50-70-х гг. XIX в. нарастал, что явно не могло быть свидетельством ни их работоспособности, ни эффективности самого Ко­митета министров. А. И. Чернышев (1786-1857) назна­чен был председательствовать в ноябре 1848 г. в возрас Из архива С. Ю. Витте. Воспоминания. Т. 2 (Рукописные заметки). С. 7.

88 Ганелин Р. Ш. Указ. соч. С. 106. Письмо А. H. Куломзина — Э. Ю. Нольде. 11 марта 1905 г. // РГИА. Ф. 1276. On. 1. Д. 1. Л. 145.

89 Хотя П. А. Валуев отмечал в дневнике: «Председательство теперь не синекура». — Валуев П. А. Указ. соч. С. 57.

те 58 лет, а оставил занимаемые государственные посты 5 апреля 1856 г., когда ему было уже 66 лет, и через год (8 июня 1857 г.) скончался. Еще в 1851 г. с ним случился удар, и М. А. Корф записал в дневнике: «Князь Чернышев и на ногах, и в Совете, и в комитете, и в министерстве, и в свете, и там будто бы действующий, здесь будто бы дей­ствующий лицом, а в существе — ходячий полумертвец. Кто-то очень забавно о нем сказал: ’’Посмотрите, точно живой!..”»90. Чуть позднее ужеД. А. Оболенский отметил в своем дневнике: «Чернышев наконец подал, говорят, в отставку, вероятно, по приглашению, ибо добровольно эти господа не отказываются от мест, хотя уже и сидеть не могут. Ha место Чернышева назначают графа Орлова, от этого, вероятно, ход дела не изменится, разве он ре­шится окружить себя другими деятелями, не похожими на Буткова и компанию»91. Сменивший его ровесник гр. А. Ф. Орлов (1786-1861) председательствовал до нача­ла 1861 г., когда ему исполнилось 74 года, и через четы­ре месяца (9 мая 1861 г.) умер. Замечалось еще в 1859- 1860 гг., что Орлов дряхлеет, теряет память, а в сентябре 1860 г. вел. кн. Константин Николаевич писал, что со­стояние того «ужасно жалкое»92. «На место едва живого князя Орлова, говорили, назначат едва движущегося гра­фа Блудова», — записал в дневнике Д. А. Оболенский93. Гр. Д. H. Блудов (1785-1864) получил назначение в воз­расте 75 лет, управлял комитетом всего четыре года, из которых почти 11 месяцев (в 1862 и 1863 гг.) находился в отпуске для лечения, а 9 февраля 1864 г., все еще за­нимая председательские посты, скончался. Сменивший его кн. П. П. Гагарин (1789-1872) уже к моменту своего

90 Дневник М. А. Корфа Ч. XIV. JI. 96. Запись 29 нояб. 1851 г.

91 Записки князя Дмитрия Александровича Оболенского. СПб., 2005. С. 122. Запись 20 марта 1855 г.

92 1857-1861. Переписка Императора Александра II с Великим Кня­зем Константином Николаевичем. Дневник Великого Князя Константи­на Николаевича. М., 1994. С. 270. Запись 29 сент. 1860 г.

93 Записки князя Дмитрия Александровича Оболенского. С. 184. За­пись 7 янв. 1861 г.

94 назначения 24 февраля 1864 г. имел не менее солидный возраст, однако продержался на председательском посту около 8 лет и умер 21 февраля 1872 г. в возрасте немно­гим более 83 лет94. O подобной практике еще до своего на­значения на пост председателя Государственного совета и Комитета министров сам кн. П. П. Гагарин писал: «Пост председателя — человек достигает его разбитым годами и часто ослабленный долгим домогательством милости. Милость двора нужна на этом посту, без нее нельзя при­нести много пользы, но когда потратил всю свою жизнь на стремление к ней, имеешь ли достаточно весу, уважения и энергии, которых требует этот пост?»95 Показательно, что шеф жандармов гр. П. А. Шувалов, не без основания счи­тавшимся лидером в правительстве в это время, не стал претендовать на пост председателя Комитета министров. He были заметны и попытки других влиятельных мини­стров занять вакантный высший государственный пост империи. He проявлял интереса к нему и председатель Го­сударственного совета вел. кн. Константин Николаевич, который мог бы добиваться возврата к старой практике совмещения председательствования в этих двух высших учреждениях. Напротив, в качестве кандидата рассма А. В. Головнин вспоминал, что 80-летний кн. П. П. Гагарин сохра­нил «удивительные физические силы, свежесть головы, память, спо­собность заниматься делами и необыкновенную страстность». — Голов- нинА. В. Указ. соч. С. 400.

95 Дневник кн. Павла Петровича Гагарина. 1853-1856 гг. // РГАЛИ. Ф. 1337. On. 2. Д. 10. JI. 36-37. Запись 20 апр. 1853 г. По поводу А. И. Чернышева он заметил в дневнике, что Николай I держит того во главе Государственного совета и Комитета министров, «которыми он не в состоянии руководить. Хорошая черта в Государе — это уважение к почтенному прошлому, но следует ли доводить его до вреда, могущего произойти от невозможного управления делами». — Там же. JI. 212. За­пись 28 окт. 1854 г. «Непригодность кн. Ч[ернышева] как председателя факт такой очевидный, что было бы излишне возвращаться к этому, но его физическая немощь растет с ужасающей быстротой. Двух придвор­ных лакеев оказалось недостаточно, чтобы поддержать его со стула и в течение нескольких мгновений мне казалось, что, несмотря на их уси­лия, он упадет на пол, так что, стоя позади, я скорее пододвинул стул, чтобы предупредить скандал». — Там же. Запись 31 марта 1855 г.

тривался престарелый и почти слепой бывший министр юстиции гр. В. H. Панин, но предпочтение отдали друго­му не менее пожилому отставному сановнику — бывшему петербургскому генерал-губернатору гр. П. H. Игнатьеву (1797-1879), которому к тому времени было уже 74 года, но он сумел продержаться на своем посту до самой смерти 20 декабря 1879 г., когда ему уже исполнилось 82 года. Примечательно и другое: ни П. П. Гагарин96, ни П. H. Иг­натьев97 не имели министерского опыта и были скорее вы­движенцами из дворцового окружения императора, неже­ли выходцами из среды активной администрации.

Ситуация несколько изменилась с назначением 25 де­кабря 1879 г. опытного в министерских делах П. А. Валу­ева (1815-1890)98, которому к тому времени хотя и было 64 года, но он еще был полон жизненных сил. C П. А. Ва­луева установилась традиция назначать председателем уходящего в отставку министра. Ho когда его нужно было уволить, ему припомнили старые прегрешения со скан­дальной раздачей башкирских земель в бытность его ми­нистром государственных имуществ в 1872-1879 гг. и в начале октября 1881 г. намекнули, что «государь сильно

96 Кн. П. П. Гагарин в 1862 г. был назначен на должность предсе­дателя Департамента законов Государственного совета и как таковой получил право заседать в высших комитетах, в том числе и Комитете министров. B связи с частыми болезнями гр. Д. H. Блудова именно ему поручалось председательствование в них. B 1864 и 1867 гг. на П. П. Га­гарина возлагалась секретная миссия председательствования в Особой комиссии для управления страной во время отсутствия Александра II в столице. B 1866 г. он возглавил Верховный уголовный суд по делу об обнаруженных в разных местах империи преступных замыслах против верховной власти и установленного законом образа правления.

97 П. H. Игнатьев к моменту своего назначения был только членом Государственного совета, в 1864 г. он возглавил Комиссию по приня­тию прошений, на высочайшее имя приносимых, во второй половине 1860-х гг. неоднократно привлекался к рассмотрению министерских от­четов.

98 П. А. Валуев не только занимал в 1861-1868 гг. пост министра вну­тренних дел, а в 1872-1879 гг. — министра государственных имуществ, но и возглавлял в 1861 г. канцелярию Комитета министров. П. А. Валу­ев также совмещал некоторое время председательствование в Комитете министров с такой же должностью в Кавказском комитете.

предубежден» против него и что «просьба об увольнении не без нетерпения ожидалась»[91]. Прошение П. А. Валуе­ва пришлось как нельзя кстати, так как уже подыскива­ли почетное место для министра финансов М. X. Рейтерна (1820-1890). 10 апреля 1881 г. П. А. Валуев уступил пред­седательство шестидесятилетнему М. X. Рейтерну.

Иногда назначением на пост председателя комитета пользовались с целью отправить в почетную отставку неу­годного министра. Хотя H. X. Бунге был назначен в 1887 г. председателем по рекомендации престарелого М. X. Рей­терна[92], этим лишь вуалировалось влияние М. H. Катко­ва, настаивавшего на его удалении с поста министра фи­нансов[93]. B высших кругах назначение H. X. Бунге было встречено неоднозначно. В. H. Ламздорф записал в этой связи в дневнике: «Человек, семь лет назад бывший толь­ко профессором, достигает высшей должности в империи, поскольку очень дурно управлял финансами. Ho государь благоволит к Бунге, потому что тот дает уроки наследнику, и считая необходимым удалить его во имя удовлетворения Катковых-Победоносцевых, он желает, с другой стороны, дать ему повышение»[94]. Узнав о предполагаемом назначе­нии H. X. Бунге на пост председателя Комитета министров, потрясенный и раздраженный этим известием М. H. Катков поспешил написать К. П. Победоносцеву: «До меня дошел ошеломляющий слух из источника, заслуживающего дове­рия, что председателем Комитета министров назначается Бунге. Событие это произведет одуряющее впечатление на весь крещеный мир. Неспособный министр, причинивший столько вреда стране, не просто удаляется или хотя бы с заурядным почетом, но возводится на высоту, далее кото­рой идти некуда»[95]. Напротив, либеральный «Вестник Европы», оценивая деятельность Бунге в качестве предсе­дателя комитета, отмечал: «Перестав с 1887 г. играть ак­тивную роль в государственном управлении, он немногое с тех пор мог сделать, но сравнительно многое мог предупре­дить, сдержать, смягчить, и этому призванию он был верен до конца жизни»[96]. Осведомленный в государственных де­лах публицист К. А. Скальковский считал, что H. X. Бун­ге играл особо важную роль при рассмотрении в Комитете министров финансовых и железнодорожных дел[97].

Заступивший на председательский пост после смерти H. X. Бунге в 1895 г. И. H. Дурново сам добивался назна­чения, используя придворные связи. По свидетельству осведомленных современников, он использовал даже под­лог, уверив вдовствующую императрицу Марию Федоров­ну, что это место ему было обещано покойным Александ­ром III[98]. C присущей ему резкостью в оценках А. А. По­ловцов так характеризовал И. H. Дурново: «Высшее по иерархии место председателя Комитета министров зани­мает Иван Николаевич Дурново, прозванный Иваном Ве­ликим как по величине роста, так и потому, что ко всеоб­щему удивлению призван на великую должность, а также и потому, что в голове у него пусто, как в колокольне»[99].

He менее резко отзывался о И. H. Дурново и В. H. Ламз- дорф: «Г-н Дурново (“телячья голова“) становится предсе­дателем комитета министров»[100]. Примечательно, что на этот пост в 1895 г. прочили и К. П. Победоносцева, но тот отказался[101]. B 1903 г., когда вновь встал вопрос о предсе­дателе комитета, К. П. Победоносцев объяснил А. А. Ки­рееву, что он не намерен оставлять Синод ради Комитета министров: «Там я буду нулем, а на моем месте я все-таки могу кое-какую пользу принесть... Ведь теперь никакого значения комитет министров не имеет, теперь все делается на личном докладе, никакие порядки не соблюдаются»[102]. При И. H. Дурново комитет «сошел почти на нет»[103], а в последние годы жизни председатель появлялся в Мариин­ском дворце только в дни заседаний комитета[104].

Еще более показательным в этом отношении стало уда­ление с поста министра финансов С. Ю. Витте и его на­значение в 1903 г. председателем Комитета министров. Товарищ министра финансов кн. А. Д. Оболенский писал московскому предводителю дворянства кн. П. H. Трубец- кому: «Случилось вполне неожиданно для всех и для С. Ю. тоже. Событие, конечно, громадное, подготовившееся уже давно, но проявившееся внезапно. Пилюлю подзолотили, как могли, не менее того, Сергея Юльевича — прогнали! Сам суди, насколько это своевременно, насколько выгод­но таких людей, как он, обрекать на бездеятельность»[105]. Ходили слухи, что под Витте подкапывались некоторые министры, вел. кн. Александр Михайлович, им был не­доволен сам Николай II. Поддерживали его только импе­ратрица Мария Федоровна и наследник вел. кн. Михаил Александрович, которому Витте когда-то читал лекции по экономике. Кн. Г. Д. Шервашидзе, гофмейстер при вдовствующей императрице, уверял, что вопрос об от­ставке С. Ю. Витте был решен уже 1 января 1903 г., но тогда удар сумела отвести Мария Федоровна[106]. Однако, как выразился А. H. Куропаткин, под С. Ю. Витте были подведены три мины: «1) вел. кн. Александра Михай­ловича[107] на почве, что Витте забрал себе слишком мно­го власти, что он развил у себя ряд министерств, что он обезличивает не только другие министерства, но и само самодержавие. ; 2) вторую мину вел Безобразов. Он обвинял Витте в ошибочности нашей политики на Даль­нем Востоке. Указывал, что в дружной работе на Дальнем Востоке министров ин. дел, финансов и военного — Витте главный, что если его убрать — соглашение перестанет су­ществовать; 3) третью мину вел В. К. Плеве с некоторыми министрами (разумел Муравьева и, вероятно, Победонос­цева). Вел наиболее опасную мину. Указывая государю, что Витте красный, что все недовольные элементы в своей противоправительственной работе находят поддержку и опору в Витте: финляндцы, армяне, учащаяся молодежь, евреи. Что деятельность его вредна. Если бы мины подво­дились по одной, то успеха не имели бы, но подведенные одновременно, произвели взрыв. Государь хотел прежде отправить в Данию государыню, а уже после уволить Вит­те. Отсрочка отъезда привела к необходимости сделать этот шаг при государыне»[108].

Судя по всему, С. Ю. Витте не знал о готовящейся отстав­ке. С. И. Тимашев передает в своих мемуарных записках подробности последнего доклада Витте царю в качестве министра финансов. «После доклада, когда Витте собирал­ся уже уходить, ему было сказано, что неоднократные его ходатайства об увольнении от должности министра финан­сов не могли до сих пор быть уважены за невозможностью дать ему подобающее назначение. Теперь эта возможность представилась ввиду освобождения поста председателя Комитета министров и таким образом желание его может быть удовлетворено»[109]. С. И. Тимашев пишет также, что это назначение в обществе было воспринято как падение С. Ю. Витте. Когда Николай II предложил Витте пост пред­седателя Комитета министров, тот «сделал очень кислую физиономию» и попытался даже отказаться. Ha что Нико­лай II с деланным удивлением заявил: «Подумайте, я вам предлагаю второе место в империи. Первое — это предсе­датель Государственного совета, а второе — председатель Комитета министров»[110]. Сам же С. Ю. Витте впоследствии писал, что пост этот был «совершенно бездеятельным». «Тогда объединенного правительства (кабинета мини­стров) не было. Комитет представлял [собой] высшее адми­нистративное учреждение, которое весьма мало служило к объединению правительства; в него вносилась масса адми­нистративного хлама — все, что не было более или менее точно определено законами, а также важные законодатель­ные акты, которые рисковали встретить систематическое и упорное сопротивление со стороны Государственного совета. Таким образом, через Комитет министров прошли почти все временные законы, ограничивающие права евре­ев, поляков, армян, иностранцев; различные полицейские меры обо всех возможных охранах; всякие опеки различ­ным лицам, протежируемым свыше, коль скоро давались льготы вне закона и т. п.»[111].

Для Витте должность председателя Комитета министров «была скучна и малоинтересна», «негде было развернуть­ся» и «применить творческие силы». He случайно после убийства 15 июля 1904 г. В. К. Плеве террористами Вит­те, судя по всему, вознамерился занять пост министра вну­тренних дел, чтобы вернуться к активной политической ро­ли[112]. Хорошо осведомленный в закулисных политических делах журналист И. И. Колышко в этой связи напоминал Витте: «Убили Плеве. Я никогда не видел Bac счастливее. Торжество так и лучилось из Вас. Вы решили сами стать министром внутренних дел. Вы метались от Мещерского к Сольскому, от Шервашидзе к Оболенскому, подстегивая всех работать на Вас»[113].

Начало председательствования С. Ю. Витте ничем осо­бым не ознаменовалось, и А. H. Куропаткин записал в дневнике: «Сегодня первый раз председательствовал в Комитете министров С. Ю. Витте. Bce прошло, как будто никаких перемен не было»[114]. И. И. Тхоржевский, хорошо знавший работу Комитета министров изнутри, вспоминал по этому поводу: «Витте упрятан за либерализм в предсе­датели Комитета министров: посажен на питание “верми­шелью”» . Однако в самом Комитете министров назначение Витте восприняли с оптимизмом. Хотя политически для Витте это было опалой, для Комитета министров настали лучшие дни. «Ho при Витте все завертелось иначе. Коми­тет ожил, — вспоминал И. И. Тхоржевский. — Множество дел, и крупных и мелких, стали в него поступать, и все эти дела оказывались при Витте спешными»[115]. «С этим назначением вся жизнь комитета и его канцелярии рез­ко изменилась. Изменилась и обстановка моей службы. Текущие мелочи управления — то, что в Думе потом по­лучило название “вермишели”, — Витте не интересовали. Зато по любому поводу возникали при нем крупные поли­тические вопросы, и он любил при предварительных до­кладах канцелярии сам возбуждать такие вопросы и узна­вать по ним мнения своих сотрудников. B заседаниях он не раз перебивал других министров, когда они высказы­вали трафаретные правые мысли, и замечал: “Такие речи, Ваше превосходительство, хорошо произносить в Петер­бурге и во дворцах, а в России они встречают совершенно другой отклик”»[116].

Впрочем, и в общественных кругах, далеких от государ­ственных сфер, хорошо понимали истинное значение Вит­те как председателя комитета. Так, А. П. Чехов в письме к В. И. Немировичу-Данченко достаточно точно разъяснил действительное положение вещей: «Председатель Комите­та министров — это больше почетная должность, которую занимают обыкновенно министры, уже закончившие свою карьеру (Бунге, Дурново). 0 диктаторстве, про которое ты пишешь, мне кажется, не может быть и речи»[117]. B Петер­бурге иронизировали, что «Витте упал кверху»[118]. Истин­ное значение назначения Витте председателем комитета, к примеру, французскому читателю пришлось специально разъяснять, указывая, что речь идет не о Совете, а всего лишь о Комитете министров[119].

Канцелярия Комитета министров

и «искусство редактирования»

Важное значение в работе высших государственных учреждений империи приобретают в XIX столетии канце­лярии и их сотрудники. Возраставшая бюрократизация управления, централизация власти, запутанность законода­тельного механизма, сложная организация принятия управ­ленческих решений порождали особые приемы внутри- правительственной борьбы, стереотипы бюрократического поведения, усиление канцелярского влияния. Как справед­ливо отметил Л. E. Шепелев, делопроизводство являлось не только техническим элементом, но и действенным сред­ством управленческого процесса[120]. Это была своего рода ла­тентная «власть канцеляристов», определяемая не столько законом или иными нормативными документами, сколько бюрократической практикой[121]. Интеракции в связке «на­чальник — подчиненный» были более сложными, чтобы их можно было описать только в категориях поручения — ис­полнения. Это не только опасение поддтавить своего патро­на, но и стремление поправить его действия, улучшить ре­шения и направить их в «правильное» русло[122].

Роль канцелярии и чиновников среднего звена при ча­стой сменяемости министров, невысокой профессиональ­ной подготовленности последних и перегруженности «ад­министративной вермишелью» в реальности оказывалась гораздо выше того официального положения, которое кан­целярии отводили. Реформы потребовали от петербург­ских канцелярий не только напряженной работы, но и изменения ее по существу, когда составление документов требовало уже не одного «искусства редактирования», но и глубокого знания предмета. B канцелярской среде долж­ны были появиться новые люди, умеющие не только «лов­ко» писать, но и способные вложить в проекты аргументы, обеспечивающие их убедительность и даже научную обо­снованность. Ценилась уже не одна исполнительность, а понимание общей цели. Высоко ставя роль канцелярии в подготовке к решению дел, М. А. Корф не случайно в ка­честве главных достоинств, которые ценили российские монархи, упомянул не только добросовестность и умение редактировать, но и способность добиться, чтобы в изложе­нии разногласий членов высших учреждений не были за­метны пристрастия редакторов. «...Это и большое мастер­ство, большая победа над самим собою, потому что, — как особо отмечал Николай I, — и не имеющему голоса нель­зя же не иметь своего убеждения». Такое, пусть и скрытое, беспристрастие канцелярии ценилось монархами, позво­ляя им думать, что они остаются свободными «от влияния сильнейшего или слабейшего изложения мнения той или

« 141

другой стороны»1.

Основная тяжесть по подготовке дел к слушанию и вы­работке предварительных решений возлагалась на коми­тетскую канцелярию, что придавало ей особое значение. Административная реальность свидетельствует о том, что канцелярские служащие являлись не только простыми исполнителями воли начальства. Они могли судить об эф­фективности данных им указаний и почти всегда обладали возможностью ускорить или затормозить решение вопро­са. Иногда им принадлежала инициатива в возбуждении того или иного дела, они могли оказывать серьезное влия­ние на позиции своего начальства. O гипертрофированной роли канцелярии как об общем правиле писал в 1868 г. ми­нистр внутренних дел П. А. Валуев: «Старание опутывать членов коллегий редакционными оборотами журналов, го­ворить в журнале о том, о чем в заседании не упоминалось, умалчивать о том, о чем было говорено, искажать смысл представленных соображений и выводить заключения, никем из членов коллегии не выведенных, — все это давно вошло не только в обычай, но и в систему наших высших канцелярий...»[123]

Канцелярия Комитета министров создавалась посте­пенно, по мере того, как комитет получал практическое и юридическое оформление. B первые годы комитетские журналы составляли товарищи министров, а с 1808 г. для этого был назначен П. С. Молчанов. Канцелярия была создана только в 1812 г., но штата установлено не было, а для делопроизводства употреблялись чиновники, состояв­шие при П. С. Молчанове[124]. B декабре 1815 г. управляю­щим делами был назначен В. Р. Марченко, при этом был определен штат канцелярии из 23 человек[125]. Одновремен­но В. Р. Марченко состоял в СЕИВК, и поэтому канцелярия комитета «почти слилась с собственной его величества»[126]. Лишь с назначением 26 августа 1818 г. управляющим И. П. Колосова можно говорить о формировании самостоя­тельной канцелярии комитета. C 1815-по 1825 г. канцеля­рия действовала под надзором А. А. Аракчеева и только по указу 20 декабря 1825 г. была подчинена исключительно управляющему делами[127].

По штату 1826 г. в комитетской канцелярии было уже 28 чиновников[128]. Вдальнейшем (в 1831, 1838, 1869, 1893 и 1897 гг.) штат подвергался изменениям. По «Учрежде­нию» Комитета министров 1892 г. канцелярия состояла из управляющего, его помощника, четырех отделений, об­щей экспедиции и архива. Увеличение штата вызывалось ростом количества дел, их усложнением, что обостряло по­требность повышения эффективности в деятельности ко­митета. После издания штата 1869 г. в Комитет министров были переданы: в 1874 г. — дела Комитета железных до­рог, в 1882 г. — дела Комитета по делам Царства Польско­го и Кавказского комитета, в 1883 г. — дела о назначении усиленных пенсий по всем ведомствам, в 1891 г. на коми­тетскую канцелярию было возложено делопроизводство по Соединенному присутствию Департамента государственной экономии Государственного совета и Комитета министров, а также делопроизводство по Комитету Сибирской желез­ной дороги. Кроме того, комитетской канцелярии часто по­ручали оформление разного рода бумаг особых совещаний и комиссий. B ней готовились многие царские манифесты.

Обработка возросшего количества министерских пред­ставлений достигалась более гибким распределением их между отделениями, увеличением числа причисленных сверх штата чиновников[129]. По инициативе А. H. Кулом- зина в 1893 и 1897 гг. штат канцелярии был расширен до 50 человек[130], но и в 1901 г. ее состав, по сравнению с Го­сударственной канцелярией, работавшей по соседству в том же Мариинском дворце, казался малочисленной, но сплоченной корпорацией. «Состав служащих, — каким его нашел И. И. Тхоржевский в то время, — очень замкну­тый, пополнялся людьми, не нуждавшимися ни в жало­ванье, ни в быстрой карьере. Приманки там были другие: 1) сравнительно легко было получить придворное звание и 2) так как все министры, проводившие свои дела через канцелярию, быстро становились знакомыми, то через не­сколько лет иным из канцелярии удавалось попадать в то или другое министерство уже на видное положение... B пе­тербургском обществе нас, чинов канцелярии комитета, звали полушутя “штатскими гусарами”. A в былые вре­мена, как мне сказывал старший помощник Куломзина, сенатор Брянчанинов, никто даже не отваживался прихо­дить на службу в Мариинский дворец пешком или приез­жать туда на извозчике. Полагалось держать собственных лошадей. Это только теперь пошли нищие...»[131]

Это была, по словам H. H. Покровского, «своего рода гвардия гражданского ведомства». Из канцелярии Коми­тета министров действительно вышло несколько известных государственных и общественных деятелей: министр фи­нансов Ф. П. Брок, министр внутренних дел П. А. Валуев, министр финансов И. П. Шипов, министр иностранных дел H. H. Покровский, несколько членов Государственного со­вета, депутат Государственной думы H. Д. Крупенский, про­фессор правоведения К. Д. Кавелин и другие. М. А. Корф, который был «вечным кандидатом» на министерский пост, чуть было не получил равную министру должность в про­ектируемом в 1859 г. Главном управлении по делам кни­гопечатания, а после заведования II Отделением СЕИВК в 1864 г. назначен председателем Департамента законов Го­сударственного совета[132]. Управляющий делами Комитета министров А. H. Куломзин закончил свою карьеру на посту председателя Государственного совета (1915-1916 гг.).

Рождалась новая бюрократическая реальность, в кото­рой латентная «власть канцеляристов», письменная куль­тура канцелярского документа и новый бюрократический стиль были главными составляющими. Забота о языке правительственного документа становилась важной госу­дарственной задачей, направленной на его грамматическо- стилистическую и риторическую нормализацию, создание системы правил построения текста и документооборота[133]. Канцелярский документ оказался открыт новым литера­турным и лингвистическим веяниям, а среди реформато­ров языка официальных текстов фигурировали не только М. М. Сперанский, но H. М. Карамзин и А. С. Шишков, предлагавшие разные стратегии обращения со словом. Именно М. М. Сперанскому удалось обеспечить внедрение нового литературного языка в делопроизводство, а создан­ные им делопроизводственные тексты стали своего рода ка­ноном бюрократической словесности. Руководя делопроиз­водством Комитета министров, а затем и Государственного совета, вспоминал Я. К. Грот, М. А. Корф сумел окружить канцелярское дело «каким-то особенным блеском... Поря­док делопроизводства был доведен до совершенства. Дела решались безостановочно; во всех канцелярских отправле­ниях господствовала величайшая точность; переписка бу­маг отличалась щегольским изяществом»[134].

Модернизация делопроизводственного документа была не только следствием изменений в русском литературном языке, но и частью государственного стремления повысить эффективность управления. Это достигалось путем вы­разительности и краткости изложения, стандартизацией форм и речевых оборотов, точным применением терминов, апелляцией не столько к указаниям начальника и даже по­велениям монарха, сколько к законодательным нормам. Расширялась практика использования правовой лекси­ки, которая активно внедрялась в делопроизводственный обиход благодаря усиливающемуся влиянию профессио­нальных юристов, пришедших в канцелярии из высших учебных заведений. «Потребности модернизации делопро­изводства, — отмечает JI. E. Шепелев, — послужили стиму­лом к изменению “приказного стиля”, или “официального слога”, то есть общепринятого условного канцелярского языка. Язык этот страдал многими недостатками, из ко­торых пространность (многословие) и неточность (витие­ватость) были главными»[135]. Публицистичность стиля, пришедшая из журналистики, оказала заметное воздей­ствие на язык официальных документов, а аналитические справки и теоретические обоснования придавали им черты научных трактатов. Министерства обзавелись своими экс­пертными советниками, активно привлекая ученых к обо­снованию и выработке правительственных решений. Уче­ность становилось атрибутом самих служащих столичных канцелярий высших учреждений, а редактирование было возведено на степень искусства.

Государственные учреждения представляли среду ком­муникаций, где помимо юридически закрепленных норм и статусов существовала масса практических приемов приня­тия даже самых важных политических решений. «Бюрокра­тическая реальность, — как ее описывает Г. А. Орлова, — может быть определена как мир административного опыта, структурированного посредством письма»[136]. Ho при этом канцелярская среда оставалась местом тайным, закрытым от общественного взгляда, где устойчиво сохранялись тра­диционные черты патримониального общества с его клиен- тализмом, перекрывающим официальные нормы и инсти­туции[137]. Это было особое социокультурное пространство, в котором действовали письменные технологии власти, а процедуры и стадии прохождения документов в процессе их подготовки являлись структурным каркасом бюрократи­ческой повседневности, сближавшей ее с мануфактурным производством, обезличивавшим и превращавшим их из­готовителей в своего рода винтики государственного меха­низма. Примечательно, что в середине XIX в. сами совре­менники признавали сходство бюрократической админи­страции с машиной[138]. Действия канцелярских служите­лей были стандартизированы и сведены к разделенным по времени операциям письмоводства, чтения, собирания справок, согласований и доклада. Изготовление документа закрепляло в канцелярском пространстве устойчивые соци­альные роли: те, кто писал, те, кто переписывал, и те, кто подписывал бумаги. Формально закрепленное авторство за тем, кто подписал документ, скрывало сложный процесс вы­работки и оформления документа и его невидимых акторов, которые могли влиять не только на его форму, но и на содер­жание. Между тем, несмотря на многочисленность норма­тивных актов, организующих пространство канцелярского действия, оставалась важная сфера, где чиновники руко­водствовались неписаными традициями, определявшими ускользавшую от закона условность и конвенциональность моделей их поведения. Внутри бюрократического мира де­лопроизводственный текст становился своего рода марке­ром профессионализма канцелярских служащих, поэтому эстетические и содержательные качества подаваемого «по начальству» документа приобретали столь важное значе­ние. Чиновник мог надеяться, что его канцелярское творче­ство будет оценено, а сам он будет замечен и отмечен.

Новая канцелярская эстетика и смысловая нагружен- ность делопроизводственных текстов не могли не изменить оценочную шкалу способностей канцелярского служа­щего, породить новый делопроизводственный канон. Со­временный исследователь российской канцелярии XIX в. Г. А. Орлова пишет даже о своеобразной «поэтике бюро­кратической ментальности»[139]. «Начальство требовало, чтобы изложение было литературно вылощено, выглажено, чтобы от него не пахло прежним канцелярским пошибом, причем на выточенность изложения обращалось иногда больше внимания, чем на сущность дела»[140]. «Решение в известном смысле, — вспоминал М. П. Веселовский засе­дания Государственного совета, — постановлялось в самом заседании, но оно редко формулировалось вполне точно, а большею частью выражалось в общих, довольно неопреде­ленных словах. Иногда докладчик, смущенный такою нео­пределенностью, испрашивал у председателя более ясных, подробных указаний, но получал обыкновенно такой от­вет: ”Уж это вы как знаете. Придумайте такую редакцию, которая бы вполне выразила нашу мысль”»[141]. Таким обра­зом, редакция обычно понималась как нечто формальное, техническое, но нередко считалось, что она может творить чудеса.

Д. А. Милютин среди мастеров бюрократической стили­стики середины XIX в. называл Д. H. Блудова и М. А. Кор- фа, которые сделали свою карьеру во многом благодаря своим канцелярским способностям. Особенно преуспел в этом, по мнению Д. А. Милютина, П. А. Валуев, превос­ходно умевший «отделываться округленными фразами, с риторическими украшениями, сглаживать всякие шеро­ховатости, разводить все бесцветной водой и приводить самые важные вопросы к нулю, подобно алгебраическим формулам. Эта именно способность, развитая в тогдаш­них государственных дельцах, вследствие долговремен­ной привычки угождать, сглаживать, и вела к тому, что в самых важных обстоятельствах не умели принять мер действительных, а ограничивались привычными канце­лярскими фразами»[142]. Когда только что поступившему в канцелярию выпускнику юридического факультета Пе­тербургского университета И. И. Тхоржевскому поручили написать журнал, то его начальство, удовлетворившись де­бютом молодого сотрудника, все же было удивлено, что тот умеет писать[143]. B условиях ведомственной разобщенности существовала неудержимая потребность возражать, не останавливаясь перед мелочами, что рассматривалось чуть ли не как особая доблесть. Неприличным считалось также писать краткие отзывы на какой-либо проект, даже если с ним соглашались. «Такова была бюрократическая школа, которую мы проходили, — вспоминал министр торговли и промышленности С. И. Тимашев, переходя на широкие обобщения. — Hac учили, что выуживание хотя бы мелочных дефектов в чужой работе есть доказа­тельство добросовестного и внимательного отношения K делу; и по этим качествам нас оценивали, что для многих было достаточным стимулом к охоте за чужими прома­хами или даже простыми недомолвками»[144]. Вследствие этого рассмотрение дела затягивалось, множилась пере­писка, создавались согласительные межведомственные комиссии. Bce это порождало большое количество бумаг, требовавших документального оформления, подписи на­чальства и даже фиксации в законодательных актах.

B дореформенный период начальники отделений кан­целярии, как правило, были из выслужившихся писарей, и «горе было тому интеллигенту, который заберется в их среду»[145]. Однако ужеФ. П. Корнилов, возглавлявший ко- митетскуюканцеляриюв 1861-1875rr., стал приглашать на канцелярские должности лиц с высшим образованием. При нем же установилась практика регулярных совеща­ний управляющего делами, его помощника и начальни­ков отделений, на которых и обсуждались комитетские дела и проекты журналов. И постепенно в канцеляриях оказались не только сухие и бездушные письмоводители, но и люди, получившие высшее образование, склонные к научным занятиям, не чуждые литературных исканий и увлечений. Канцелярский секретарь — «любитель муз», поэт или писатель — хотя и был в середине XIX в. явле­нием неожиданным, но уже не уникальным. Особенно это было присуще высшим петербургским учреждениям, в канцеляриях которых находили пристанище и начина­ли делать карьеру выпускники лицеев и университетов. Еще одним важным достоинством новых канцелярских деятелей было не только отличное владение пером, HO и умение находить компромиссы, редакционным способом примиряя противные стороны в высших государствен­ных учреждениях. Канцеляристы были незаменимы не только в техническом изготовлении проектов, HO и в про­цессе доведения их до нужной кондиции. Демонстрируе­мая ими беспристрастность и бюрократический профес­сионализм становились залогом успешности служебной карьеры. Они становились членами разного рода комис­сий и комитетов, влияли на ход их деятельности, контро­лируя процесс делопроизводства. Однако канцелярским деятелям хотелось большего, их уже не устраивала роль «смышленого уборщика чужих мыслей»[146].

C конца XIX в. в канцелярскую среду высших учрежде­ний стали активно вливаться (ранее это было все-таки ред­костью) выпускники университетов. Приоритет принад­лежал Государственной канцелярии, где уже появилось немало людей «нового типа», «прошедших высшую науч­ную школу и приобретших в ней кроме знаний привычку быстро и объективно разбираться в сложных вопросах. Служилый Петербург, как бы предчувствуя предстоящую ему преобразовательную работу, уже запасался людьми: стягивал к себе, обирая профессуру, свежие умственные силы»[147]. «Фаворитизма, продвижения по протекции, по крайней мере, на ответственные должности, — вспоминал

В. И. Гурко, — не было, да оно и было невозможно: рабо­та канцелярии требовала значительного умственного раз­вития, большого навыка и немалого труда. Если дни у ра­ботающих чинов канцелярии могли быть более или менее свободными, то зато вечера и даже ночи сплошь проводили они за письменным, правда, собственным, столом»[148]. Вы­пускники высших учебных заведений, особенно юристы, как это отмечает Р. Уортман, стремились привнести в госу­дарственные учреждения «ценности науки»[149]. Это способ­ствовало интеллектуализации бюрократии, формированию нового служебного этоса, веры в прогресс и законность, которая становилась ключевым словом[150]. Чиновник-про­фессионал становился все более заметным явлением в го­сударственном аппарате, и даже появилось понятие «слу­жилая интеллигенция» — как часть образованного слоя населения[151]. Профессиональная принадлежность фор­мировала специфические кодексы поведения, особый дух корпоративности. Однако приходилось мириться и с на­личием чиновников без высшего образования из-за не­обходимости иметь каллиграфов для переписки журна­лов[152]. Прослуживший более шести лет (с 1893 по 1899 г.) в комитетской канцелярии будущий министр иностран­ных дел H. H. Покровский также отметил, что среди ее сотрудников были «люди белой и черной кости». K пер­вым относились начальники отделений, их помощники и так называемые причисленные, вторыми были те, на ком лежала основная письменная работа. Они-то и были свое­го рода рабочими лошадками, переписывавшими от руки бесконечные комитетские бумаги. «Нередко это были це­лые тома, — вспоминал H. H. Покровский, — переписы­вавшиеся несколькими лицами, притом так, что почерк везде был почти одинаковый. Эти писцы выбирались особо из имевших так называемый царский почерк»[153]. Конеч­но, с введением печатания журналов их значение упало, хотя осталась обязанность переписки всеподданнейших докладов и некоторых особо секретных журналов. Пото­лок их карьеры ограничивался должностью экспедитора, на котором лежала ответственность за порядок делопро­изводства во всей канцелярии. Ho именно эти люди, хотя и с низким образовательным цензом, были хранителями традиций канцелярии. Поэтому они позволяли себе вести себя некоторым образом независимо даже от начальников отделений. Ведь именно от их исполнительности и акку­ратности во многом зависело служебное благополучие последних.

Среди чиновников «белой кости», напротив, большин­ство получило образование в лицеях, Училище правоведе­ния, университетах. Уровень образованности стал играть все большую роль, что демонстрирует появление ученых комитетов почти во всех министерствах[154]. Это вело к уси­лению влияния так называемых экспертов. Именно через молодых выпускников университетов, институтов, юри­дических училищ в имперскую систему власти внедря­ются профессиональные юридические и экономические знания. Канцелярия Комитета министров давала, как го­ворил бар. Э. Ю. Нольде, уникальную возможность изу­чить русское государственное право в «живом действии, в самом процессе его образования»[155]. Хотя А. H. Кулом- зин при поступлении И. И. Тхоржевского на службу поу­чал, что формальная юриспруденция не так важна, куда полезнее заниматься историей экономического развития России[156].

B конце XIX в. тон в комитетской канцелярии все еще задавала сплоченная группа выпускников Александров­ского лицея. Однако их постепенно начинали теснить выпускники юридических факультетов университетов. Как заметил И. И. Тхоржевский: «Эта школьная бли­зость далеко перевешивала прежнее закулисное влияние знатных “тетушек”; она отступала только перед нача­лом личной годности к службе, полезности оказываемых данным чиновником деловых услуг»[157]. Bce это позволя­ло создать особый корпоративный дух среди служащих канцелярии, о чем с большой теплотой вспоминали все, служившие в ней. «Канцелярия комитета всегда была малочисленной, а подлинное ее рабочее ядро было еще теснее, так как и там большинство чиновников только числилось, а дела поручались только немногим испытан­ным работникам, от кого не ждали, не боялись недосмо­тров и промахов, так как все прошедшее через комитет немедленно публиковалось и всякие поправки вдогонку становились невозможными или, во всяком случае, были скандальными»[158]. Канцелярские чиновники начинали сознавать всю важность своей работы, поднимая ее до статуса государственного дела.

Комитетская канцелярия, которую в 1883-1902 гг. воз­главлял А. H. Куломзин, именно ему во многом была обя­зана прекрасным подбором сотрудников. Новые тенденции в канцелярской жизни проявлялись в том, что А. H. Ку­ломзин смотрел на чиновников канцелярии не просто как на подчиненных, обязанных исполнительностью и чинопо­читанием, но и как на своих сотрудников. He случайно с большой любовью он упоминает о многих из них в своих воспоминаниях. B их же глазах он представал не только как требовательный начальник, но и как старший това­рищ, наставник.

Да и сам А. H. Куломзин, несомненно, принадлежал к этой новой генерации чиновников пореформенного вре­мени[159]. Получив образование на юридическом факуль­тете Московского университета и поучившись некоторое время в Европе, он начал свою карьеру в Государствен­ной канцелярии, кузнице тогдашних бюрократических кадров столицы, под руководством известного канце­лярского «дельца» В. П. Буткова, был «жаден к работе» и, что считалось особенно важным, «писал очень бойко и хорошо, докладывал ловко»[160]. He чужд он был и на­учных занятий, что начинало высоко цениться в петер­бургских канцеляриях. А. H. Куломзин перешел на пост главы канцелярии Комитета министров в 1883 г. с долж­ности товарища министра государственных имуществ[161] и при этом был пожалован в статс-секретари[162]. «...Мес­то управляющего делами, — оценивал он свое назначе­ние, — представлялось мне положением хотя и с более ограниченным кругом деятельности, но несравненно бо­лее прочным, самостоятельным. Таковым оказалось на деле»[163]. B 1891 г. А. H. Куломзину пришлось еще раз задуматься о своем положении в качестве управляющего делами. Ha этот раз появился слух о его возможном назна­чении членом Государственного совета, что и произошло уже в 1902 г. «Поступать в Государственный совет, так сказать, фуксом[164], по департаменту, дела коего мне не интересны (планировалось назначить его в Департамент гражданских и духовных дел. — A. Р.), у меня не было никакой охоты, тем более что даже для управляющего делами Комитета министров, не говоря о министрах, воз­вышение в Государственный совет составляет всегда пе­реход, как выражался покойный [В. Г.] Трирогов[165], “из кабинета в спальню”»[166].

B официальной справке о положении управляющего де­лами, составленной в 1908 г., указывалось, что, хотя он и не входил в состав членов комитета, эта должность «имела все признаки начальника отдельного ведомства. Управля­ющий делами был вполне самостоятелен и не подчинялся председателю Комитета министров»[167]. Это выражалось в том, что именно он, а не председатель, представлял жур­налы Комитета на утверждение императора, получал их обратно и объявлял царские резолюции. Управляющий де­лами также подписывал ежегодный отчет о деятельности Комитета министра, а председатель только посылал (или представлял) его императору. Эта практика не могла не раздражать председателей, которые сами хотели ставить под отчетом свою подпись[168]. Таким образом, именно в лице главы канцелярии соединялась «власть секретаря и докладчика». K нему стекалась необходимая информация, которой он мог осознанно манипулировать, когда готовил проекты резолюций (в том числе и царских) и формули­ровал решения Комитета министров. Так, еще М. А. Корф признавался, что, будучи государственным секретарем, «беспрестанно без всякого зазрения совести и страха» пе­ресочинял проекты указов и положений, вносимых мини­страми в Государственный совет, пользуясь тем, что мини­стры могли не помнить всех тонкостей документа[169].

А. H. Куломзин так описывал то место, которое зани­мал управляющий делами в структуре Комитета мини­стров: «Особенность этой должности заключалась в том, что управляющий назначался именным указом, причем ему предоставлено было право письменного всеподданней­шего доклада, выражавшегося в том, что не председатель, а управляющий посылал журналы заседания комитета го­сударю, от него получал их обратно и объявлял министрам высочайшее повеление, по журналу состоявшееся. Вместе с тем он же отвечал за точность изложения сущности каж­дого дела. Таким образом, председатель не мог приказать управляющему не помещать какого-либо выраженного в заседании мнения или изменить его суть. Члены это знали, и этим обстоятельством обусловливалось их доверие управ­ляющему делами, кроме, конечно, и личных его качеств. Только при этом условии мог и государь быть уверенным, что в самом заседании дается возможность членам свобод­но высказываться. Иначе председатель, особенно если он пользовался большим доверием государя, или мог зажи­мать членам рот, или мог распорядиться не давать места тому или другому мнению в журнале, и тогда до государя это мнение могло дойти только в виде протеста, что всегда неудобно и не всякий на это решится»[170].

B «Учреждении» Комитета министров не было прописано, кто представляет кандидатуру на должность управляюще­го делами. H. X. Бунге говорил в шутку, «что новый управ­ляющий, как Лоэнгрин, прибывает с небес на лебеде»[171]. Председатели, естественно, выражали недовольство таким положением вещей. И. H. Дурново заявлял, «что он не по­терпит такое приниженное положение председателя, что не он посылает журнал государю, не он из первых рук узна­ет о его воле, и не он объявляет повеления...»[172]. Он даже заявил, что намеревается изменить это положение при со­ставлении нового «Учреждения» Комитета министров на новое столетие. Куломзина это, видимо, не на шутку встре­вожило, он поспешил предупредить Николая II, и тот согла­сился с управляющим, заявив, что такое изменение будет «в ущерб мне»[173]. Впрочем, по замечанию самого же А. H. Ку­ломзина, И. H. Дурново «скоро оказался довольно покла­дистым председателем, занимался лишь нанесением мелоч­ных уколов моему самолюбию, но далее этого не шло»[174].

Фактическая бесконтрольность действий управляюще­го комитетской канцелярии предоставляла немало воз­можностей не только для влияния на ход дел, но и для злоупотреблений. Так, в 1831 г. управляющий делами ко­митета Ф. Ф. Гежелинский был обвинен B ТОМ, ЧТО OH по нескольку раз докладывал дела в комитете, пользуясь тем, что министры нерегулярно посещали заседания, задер­живал представления в канцелярии, подчищал царские резолюции[175]. Злоупотребления Ф. Ф. Гежелинского по­служили поводом к упорядочению деятельности канцеля­рии, но решительных преград повторению их в будущем поставлено не было. Выдающуюся роль в организации де­лопроизводства Комитета министров сыграл М. А. Корф, который управлял канцелярией в 1831-1834 гг.[176] Упо­миная о своих заслугах, М. А. Корф, в частности, писал, что именно он «извлек» канцелярии Комитета министров и Государственного совета «из той моральной грязи, в ко­торой обе валялись при прежних начальниках, и возвел ту и другую на невиданную у нас степень честности, правди­вости и порядка»[177]. Ho и он лишь уповал на то, что «ни­когда не повторится нового Гежелинского». Власть управ­ляющего делами, даже определенная законодательно, по мнению Корфа, была чрезвычайно велика: «1) управ­ляющий делами есть начальник и хозяин канцелярии. Председатель по закону (подчеркнуто в тексте. — A. Р.) не имеет над нею никакого начальства, а члены устранены даже и от косвенного на нее влияния; 2) все дела вносят­ся в комитет через его посредство. Засим предоставляет­ся ему возвращать министрам их представления, если он признает их не подлежащими рассмотрения комитета; 3) он подносит журналы комитета государю, что прежде делалось лично, теперь же совершается при докладных записках; 4) он соединяет в своем лице всю исполнитель­ную власть по делам комитета, и ни одна бумага не выхо­дит иначе как за его подписью»[178].

Управляющие делами на всем протяжении существова­ния комитета ревниво охраняли свои прерогативы. И даже в 1905 г. при обсуждении реформы Совета министров А. H. Куломзин продолжал отстаивать независимость кан­целярии от председателя. Управляющему делами, по его мнению, должно принадлежать нераздельное право под­готовки дел к докладу, собирание справок, наблюдение за составлением журналов и их исполнением. Вмешательство в эти дела председателя комитета, полагал А. H. Кулом­зин, не соответствовало бы его назначению. Независимость управляющего делами от председателя обеспечивала боль­шее доверие к нему со стороны членов комитета, так как он не был прямо связан с какой-либо ведомственной отраслью управления.

Естественно, для председателя было важно иметь в лице управляющего своего союзника. Управляющий де­лами мог оказывать председателю помощь в подготовке к предстоящим в комитете прениям. Накануне заседания председатель знакомился с докладами, подготовленными канцелярией, где специально для него подчеркивались существенные места, или в отдельной записке излага­лась суть вопроса[179]. «Всякий, кому известны пружины нашего бюрократического строя, — вспоминал А. H. Ку­ломзин, — знает, что обязанности управляющего делами каждой коллегии заключались в том, чтобы, сообразив обстоятельства каждого предстоящего к обсуждению дела и обняв всю совокупность содержавшихся в деле во­просов, доложить председателю выдающиеся, подлежа­щие обсуждению кардинальные пункты, предугадать, по возможности, могущие встретиться возражения и ука­зать наиболее правильные решения, к которым может прийти совещание»[180]. Гр. П. H. Игнатьеву, который возглавлял комитет в 1872-1879 гг., подавалась, напри­мер, краткая записка с канцелярскими замечаниями. Это иногда, по свидетельству А. H. Куломзина, ставило председателя в смешное положение: «Граф Павел Ни­колаевич Игнатьев, назначенный в председатели уже в преклонном возрасте, заставлял докладчика читать эти замечания, что вызывало иногда со стороны членов язви­тельные вопросы: “Чье это замечание?” — председатель отвечал, что это его замечание, а управляющий делами Каханов на ухо объяснял тому или другому члену значение доложенных возражений, и надлежащий во­прос этим путем был разъясняем» 19°. Конечно, при таком председателе нельзя было рассчитывать на какое-либо заключение, заседания нередко заканчивались без опре­деленного решения, и канцелярии приходилось это де­лать самой, основываясь на собственном анализе проис­ходивших прений. П. А. Валуев такие записки отменил, так как считал ниже своего достоинства интересоваться прохождением через комитет частных дел. М. X. Рей- терн видел задачу председателя в том, чтобы направлять дела в нужное русло. По мнению его биографов, на этом посту проявились лучшие качества Рейтерна, и он был «идеальным председателем, что не мешало ему вести собственную линию и подчинять других собственному влиянию и авторитету»[181]. А. H. Куломзин восторгался обаянием, недюжинным красноречием М. X. Рейтерна, быстротой восприятия возражений оппонентов, его ре­пликам в спорах и беспощадной логикой, с которой он разбивал все доводы своих противников[182]. B 1895 г. то­варищ министра государственных имуществ А. А. На­рышкин сетовал на несовершенство делопроизводства Государственного совета и Комитета министров, где кан­целярия слишком полновластна, а председатель только и заботится, как бы не было разногласий[183]. Очевидно, это было общим правилом, хотя и негласным, в практике работы высших государственных учреждений.

Гораздо сложнее складывались взаимоотношения А. H. Куломзина с И. H. Дурново из-за противоречий по многим вопросам. А. H. Куломзин отметил в мемуарах: «Должность управляющего делами Комитета министров сделалась при нем несравненно труднее, чем при его предше­ственниках. Как Рейтерн, так и Бунге внимательно вника­ли в редакцию журналов комитета, делали свои изменения и вообще защищали редакцию в случае возражения членов. И. H. Дурново редко делал замечания, но зато управляю­щий делами никогда не мог рассчитывать на председателя, в особенности когда замечание делал сильный министр»[184]. Свою роль он видел лишь в том, чтобы величественно воз­главлять министерский синклит и «громко провозглашать на заседаниях составленные канцеляриею справки»[185]. По­сле доклада канцелярии, вспоминал А. H. Куломзин, оста­валось сомнение, что председатель усвоил себе суть дела, поэтому приходилось подчеркивать в министерском пред­ставлении те места, на которые И. H. Дурново должен был обратить особое внимание, а на полях ему предлагались специальные разъяснения и комментарии. Таким образом, А. H. Куломзину все же удавалось влиять как на позицию самого И. H. Дурново, так и провоцировать оппозицию председателю со стороны членов комитета[186].

Управляющий делами не принимал участия в прениях, но всегда мог найти возможность повлиять на ход обсужде­ния в Комитете. Имелся целый ряд практических приемов, установившихся еще в первой половине XIX в. и продол­жавших существовать вплоть до упразднения комитета, которые делали, по выражению М. А. Корфа, власть управ­ляющих почти беспредельной: «Назначение дел к слуша­нию в той или иной очереди, доклад их при таких-то или других членах, в том или ином порядке, предварение ми­нистров, образ изложения или словесного объяснения дел, наведение или пропуск справок из прежних производств, большие или меньшие убеждения при докладе, направле­ние самих суждений вставочными обстоятельствами или указаниями на такие подробности, которые недоступны членам, изложение журнальных статей и самих резолю­ций более или менее сильно, B TOM или ином духе — все это вместе со множеством мелких сокровенных пружин в ру­ках управляющего и притом почти безотчетно...»[187]

Управляющий делами М. С. Каханов, который имел, по словам А. А. Половцова, привычку вести в Комите­те министров дела так, чтобы никто не обиделся, буду­чи приятен всякому власть имущему[188], систематически предпринимал следующее: «Избирал кого-либо из более умных членов, обыкновенно А. А. Абазу, и ему во время заседания нашептывал аргументы в пользу правильного решения или же изредка, под видом справки, докладывал в комитет обстоятельства, долженствовавшие привести к их решению»[189]. Управляющий делами, с ведома или без ведома председателя, мог посылать одного из начальников отделения канцелярии к тому из членов, от которого мож­но было ожидать поддержки.

Примеры такого воздействия на решение дел в Комитете можно отыскать в воспоминаниях А. H. Куломзина. «По­этому теперь приобретал особенное значение введенный мною порядок, — вспоминал он, — согласно которому к де­лам, имеющим принципиальное значение, прилагалась пе­чатная из законов справка. B нее помещались подходящий, не приведенный в представлении министра закон или ранее бывшие по подобному делу суждения комитета и Государ­ственного совета. Тот или другой член комитета поднимал вопрос, на который указывала справка, прения таким обра­зом завязывались. Когда этого требовали обстоятельства, я посылал надлежащего начальника отделения на дом к тому из членов комитета, от которого можно было ожи­дать поддержки выработанному мнению для ближайшего доклада тонкостей дела»[190]. Таковые из членов комитета всегда находились, часто это был, по свйдетельству того же А. H. Куломзина, главноуправляющий кодификационным отделом Государственного совета, а затем председатель Де­партамента законов Э. В. Фриш — «всегдашний упорный, ничем не стеснявшийся защитник законности»[191]. При рассмотрении комитетом в 1870-х гг. железнодорожных уставов А. H. Куломзин вошел в соглашение с председа­телем Департамента государственной экономии Государ­ственного совета К. В. Чевкиным, которому доставлялись канцелярские замечания, а он, в свою очередь, должен был озвучивать их в комитете. «В этих делах Чевкин был нео­ценим, — вспоминал А. H. Куломзин, — он с адским тер­пением отстаивал каждое выражение, каждое слово и усту­пал только в крайности»[192]. Недаром П. А. Валуев говорил о К. В. Чевкине, что «это воплощенная задвижка»[193]. Из­вестно также, что и в Государственном совете, возглавив Департамент государственной экономии, К. В. Чевкин, сам в прошлом глава ведомства путей сообщения, избегал при­глашать на обсуждение министров, а их отзывы иронично именовал «литературой». B Государственном совете, пола­гал он, «министры обыкновенно поддерживали своего со­брата, из принципа и в надежде при случае воспользоваться и для себя подобною же поддержкою»[194]. А. H. Куломзин также предварительно докладывал дела и некоторым дру­гим членам (М. H. Островскому и К. П. Победоносцеву)[195].

Иногда затянувшиеся прения приводили к тому, что члены комитета, утомленные длительным заседанием, соглашались на компромисс и предоставляли канцелярии право составить такое заключение, которое в конечном счете ничего бы не решало[196]. Военный министр Д. А. Ми­лютин, описывая в дневнике прения по вопросу о поряд­ке заготовления провианта, отмечал, что из-за позднего времени «решено было составить журнал в смысле боль­шинства, к которому я охотно присоединился, с тем, од­нако же, что сам председатель (П. H. Игнатьев. — А. Р.) и Грейг предоставили себе, смотря по тому, как будет ре­дактировано мнение большинства, согласиться с ним или высказать в журнале свои отдельные мнения»[197]. Вопрос о том, как будут изложены в журнале мнения сторон, имел принципиальное значение.

Управляющий всегда мог задержать дело, сославшись на то, что оно требует дополнительных справок и разъяс­нений министров. Э. В. Фриш заметил по этому поводу: «Вот внесет какой-нибудь министр в комитет ребенка для крещения; казалось бы, ребенок чистенький, гладенький, аккуратный, розовый — все, кажется, благополучно — остается только дать ему наименование и выпустить на свет Божий, как вдруг рассылается небольшая справочка, иногда короче утиного носа. Оказывается, не только ребе­нок вовсе нечистенький и неаккуратный, а он оказывает­ся или совсем уродом, или крестить его нельзя и жизне­способности в нем нет, или же это давно рожденный и уже успевший быть похороненным трупиком, и B том и другом случае надо его возвратить обратно туда, откуда он прине­сен, и все это ясно как Божий день, и министр не находит возражений и не решается защищать свое творение»[198]. Существовала масса предлогов, по которым дело могло быть отложено, чаще всего ссылались на неполноту под­готовленных бумаг, отсутствие каких-либо нужных све­дений, заключения важного лица, экспертной оценки специалиста или вообще требовалось подождать приезда в Петербург осведомленного о положении дела на месте губернатора или генерал-губернатора. Пока суть да дело, или министр, внесший проект, сменится, или статистиче­ские сведения устареют, или вообще выяснится, что этот вопрос и решать-то не надо было в связи с изменившими­ся обстоятельствами. Как вспоминал чиновник Государ­ственной канцелярии М. П. Веселовский: «Новое лицо представит соображения, идущие вразрез с мнением его предшественника. Является новый взгляд на дело, вызы­вающий обсуждение его с иной точки зрения. Проект пре­провождается к новому министру, который его искалечит до неузнаваемости или просто похоронит»[199].

Важную роль играл управляющий и при рассмотрении в комитете губернаторских отчетов. Отчеты подавались че­рез I Отделение СЕИВК, царь рассматривал их, делал по­меты (иногда была просто отчеркнута та или иная фраза или стояла на полях «парафа») и налагал резолюции. По­сле чего они направлялись в комитет. B комитете докла­дывались царские пометы, составлялся краткий журнал о рассмотрении отчета, а извлечения из него направлялись в соответствующие ведомства и губернаторам[200]. Если в отчете император только отчеркивал то или иное место, об этом сообщалось соответствующему губернатору лишь для сведения, как об обратившем монаршее внимание. Коми­тет обязан был следить за своевременностью поступлений объяснений министров или губернаторов по поводу цар­ских замечаний. Если ответы задерживались, то об этом докладывали царю, что становилось причиной довольно резких резолюций.

Такое положение могло существенно меняться на прак­тике. Отступления от законодательного порядка в свое время удивили государственного секретаря E. А. Перет- ца: «Оказывается, что и управляющий делами Комитета министров представляет государю интимные работы. Bce губернаторские отчеты отсылаются к нему для предвари­тельного прочтения, причем он обязан отмечать те места, которые заслуживают внимания»[201]. B мемуарах Куломзи­на имеется интересное свидетельство о порядке рассмотре­ния губернаторских отчетов в комитете: «Представления местных властей мало получают хода и на них не обращает­ся внимание. B этом отношении весьма важную роль должны бы играть всеподданнейшие отчеты губернаторов. Между тем эти отчеты проходят совершенно бесследно, их никто не читает. Для государя отмечает статс-секретарь Корнилов более интересные места, затем отчеты поступают в Комитет министров, где эти места считаются обративши­ми на себя внимание государя и докладываются комитету; но это делается рутинным способом в начале заседания, как водевиль, например, в театре дают для съезда; никто решительно этого не слушает, а если кто слушает, то для того, чтобы пропустить мимо ушей»[202]. По порядку, за­веденному уже А. H. Куломзиным, ежегодно по годовой серии отчетов управляющий делами составлял обзор ре­золюций царя и объяснений министров по ним. Царские резолюции делили на две основные группы: высочайшие вопросы и высочайшие повеления и отметки. Какого-либо юридического обоснования эта практика не имела, но она установилась уже с 1861 г.[203] Обзору предпосылалось вве­дение, в котором управляющий анализировал положение в губерниях и предлагал меры к разрешению проблем[204]. Начиная с отчетов 1883 г., Куломзин помещал в обзорах краткие сведения «по некоторым выдающимся явлениям народной жизни». По наиболее важным вопросам при­лагались иногда весьма обширные доклады. Кроме того, управляющий делами следил за своевременным поступле­нием объяснений по царским резолюциям[205]. B некрологе А. H. Куломзина бывший член Государственного совета от Таврического земства С. С. Крым особо отмечал, что, будучи долгое время управляющим делами Комитета ми­нистров, именно Куломзин докладывал императору все­подданнейшие отчеты губернаторов, «ввиду чего все на­чинания местных учреждений, в особенности в области народного образования, прошли через его руки. Bce высо­чайшие отметки по народному образованию были изданы Куломзиным в хронологическом порядке в особой брошю­ре, а какую службу сослужила эта книжечка в борьбе зем­ства с обскурантизмом губернских помпадуров, знает хо­рошо всякий местный общественный деятель»[206].

Рассмотренные законодательно определенные преде­лы власти управляющих делами, а также практические приемы их влияния на деятельность комитета позволяют согласиться с той оценкой, которую дал себе А. H. Кулом­зин, прослуживший в канцелярии этого учреждения более тридцати лет: «Как управляющий делами Комитета мини­стров я был нужен министрам; опасаясь со стороны лица, занимающего это место, в своей сфере, несомненно, влия­тельного, каких-либо подвохов и неприятностей, мини­стры редко решались интриговать против управляющего; еще труднее было спихнуть его, если он не желает уходить. Председатель может это сделать, но также и потерпеть неудачу»[207].

Комитетская канцелярия представляла собой сложный механизм с большим количеством операций над докумен­тами[208]. B Зимнем дворце, где комитет размещался до 1880-х гг., было тесно, поэтому чиновники предпочитали работать большей частью дома, а в канцелярии «происхо­дили лишь объяснения и давалась работам окончательная форма»[209]. C переездом в более просторные помещения Ма­риинского дворца ситуация, очевидно, принципиально не изменилась, и домашние занятия чиновников оставались распространенной практикой канцелярской жизни.

Основные принципы работы канцелярии и требования к документации содержались в «Учреждении» комитета. Со­гласно ему, министерские представления должны были со­держать краткое изложение обстоятельств дела, необходи­мые справки из законов, соображения самого министра и его заключение. Если дело затрагивало интересы несколь­ких ведомств, то министр обязан был получить их отзывы.

B тех случаях, когда по вносимому вопросу предполагался указ, министр должен был представить его проект. По по­ступлении представлений в комитет управляющий делами распределял их по отделениям канцелярии. Ha помощни­ке управляющего лежала ответственность за аккуратное ведение дел в канцелярии, за соответствие Капитулу орде­нов по наградам подаваемых к подписи императору указов, сверка черновых журналов с чистовым вариантом. Ha нем фактически, как вспоминал А. H. Куломзин, лежали забо­ты по непосредственной организации работы канцелярии. Кроме того, наряду с управляющим помощник обязан был читать дела по всем отделениям канцелярии и участвовать в предварительном совещании старших чинов канцелярии перед докладом дел председателю. Обычно помощники на­значались из наиболее опытных начальников отделений и заменяли управляющего в случае его отсутствия.

Для подготовки наиболее важных или спешных дел при­влекались силы сразу нескольких отделений. C 1892 г. на первое отделение канцелярии было возложено делопроиз­водство по Комитету Сибирской железной дороги. Bo вто­ром отделении была сосредоточена подготовительная работа по утверждению и изменению уставов акционер­ных обществ, об участии иностранных капиталов. B тре­тьем — концессионные дела, а также вообще касающиеся казенных имуществ (леса, нефть горные дела и т. д.). B чет­вертом — преимущественно политические и администра­тивные дела, выходящие за пределы власти отдельного министра. Здесь же готовились документы по введению положения об усиленной и чрезвычайной охране, а так­же военного положения. Сюда же были отнесены мелкие вопросы, связанные с майоратами, опеками, усиленными пенсиями и пособиями, изъятием из обращения «вредных книг», рассмотрение высочайших резолюций на разного рода отчетах и т. д.[210]

При подготовке дел в отделениях собирались необхо­димые справки из законов и дополнительные сведения. Куломзиным был заведен порядок, при котором до засе­дания все дела в печатных экземплярах были заранее рас­сылаемы членам комитета. Чиновники канцелярии были составителями «тех многочисленных, нередко научных за­писок, которые, под скромным названием справок, по при­нятому мною порядку, — вспоминал он, — подготовлялось направление того или другого предположения»[211]. Иногда эти справки достигали размера целых томов, которые мог­ли издаваться в виде книг для служебного пользования. Порой возникали и экстраординарные поручения в виде того, о котором вспоминал H. H. Покровский. А. H. Кулом­зин поручил ему подготовить на английском языке книгу Statesman’s Handbook for Russia, которую управляющий делами задумал поднести молодой императрице Алексан­дре Федоровне. Работа потребовала двухлетнего труда, в ее редактировании помимо А. H. Куломзина оказались за­действованы H. X. Бунге и К. П. Победоносцев. Огромная подготовительная работа была возложена на канцелярию в связи с подготовкой издания трудов по истории Комитета министров, посвященных его столетнему юбилею.

По мере готовности начальники отделений докладыва­ли дела в комитете. B особо важных случаях докладывал управляющий канцелярией. Так как обсуждаемые дела были заранее известны членам комитета, начальник отде­ления зачитывал только их заголовки. Если возражений не следовало, то соглашались с проектом решения министра, внесшего данное дело. Если же возникали прения, то на­чальник отделения записывал их и по ходу обсуждения да­вал необходимые пояснения. При обсуждении некоторых дел особой важности канцелярские чиновники могли уда­ляться с заседания, а журнал составлял сам управляющий делами. По окончании заседания начальники отделений готовили статьи журнала, которые просматривал управ­ляющий и его помощник. Особыми директивами по состав­лению журналов чиновники стеснены не были и руковод­ствовались лишь общими принципами. Видимо, редкими были и указания управляющего о том, как писать журна­лы. Журналы и мемории[212], а также значительный ком­плекс подготовительных к ним документов должны были дать краткое представление о сути вопроса, его предысто­рии, юридической обоснованности, сравнительный анализ европейского и российского права, мотивировки заинтере­сованных ведомств и прочее.

Журналы комитета составлялись в двух формах: осо­бые и общие. Как правило, в журналах сообщалось о при­сутствующих и отсутствующих (и по какой причине) чле­нах комитета. Изложение министерского представления излагалось в левой части листа, а справа записывались суждения комитета. B конце помещалось заключение комитета, в случае разногласий — мнение большинства и меньшинства (с указанием фамилий), а также особые мнения. Отступление от формуляра чаще всего допуска­лось для особых журналов. K журналам следовали обшир­ные приложения, в которых содержались все подготови­тельные документы. Зачастую именно они представляют наибольший интерес для историков. Канцелярия имела свой архив, в котором была предусмотрена эффективная система поиска документов не только по номеру и дате журнала(«опись»), но также по ежегодному предметному указателю («алфавиту»).

B 1831 г. было определено, что особые журналы состав­ляются: 1) по делам обширным, для которых назначаются отдельные заседания; 2) по важным делам, которые тре­буют подробного изложения; 3) по делам, разрешение по которым необходимо испросить немедленно; 4) по пред­ставлениям о награждении чиновников. Кроме перечис­ленных случаев особые журналы раз в месяц составлялись: а) по представлениям о назначении пенсий и единовре­менных пособий; б) по делам о раскольниках. Эти прави­ла действовали почти без изменений и все последующие годы. Таким образом, особые журналы составлялись по наиболее важным и срочным делам или по тем, которые, вследствие их обширности, обсуждались на нескольких за­седаниях. Кроме того, в особые журналы вносились мало­важные дела, однородные по своему характеру, которые представлялись не отдельными записками, а ежемесячны­ми ведомостями. Особые журналы могли составляться и в тех случаях, когда хотели придать делу дополнительную секретность. «В принципе, особые журналы должны были быть сравнительно редким исключением. Ho А. H. Кулом­зин, — пояснил H. H. Покровский, — любил обращать всякое мало-мальски сложное дело в особый журнал»[213]. Иногда сведения, изложенные в особых журналах, публи­ковались в прессе, как это было при обсуждении в комите­те мер по исполнению указа 12 декабря 1904 г.

Вообще же вся деятельность Комитета министров была покрыта тайной для общественных сфер. Бюрократия ревностно следила за соблюдением режима секретности в деятельности высших государственных учреждений[214]. А. H. Куломзин вспоминал, что переписка начальников от­делений канцелярии находилась под особым надзором по­литической полиции[215]. Так, при рассмотрении в Комите­те министров мер против «беспорядков в высших учебных заведениях» в 1884 г. был подготовлен проект резолюции с грифом «совершенно секретно». Резолюция ввиду ее боль­шого объема была напечатана в ограниченном количестве экземпляров, и корректуру держали не в типографии, как обычно, а в самой канцелярии Комитета министров[216].

Однако утечка информации все же случалась. Так, в 1860 г. журнал Комитета министров был опубликован в приложении к «Колоколу» газете «Под суд»[217]. B коми­тете было организовано специальное расследование, ко­торое установило, что копия журнала была изготовлена чиновником канцелярии А. И. Станкевичем, но каким образом она попала за границу, так и осталось неизвест­но[218]. За начальниками отделений канцелярии Комитета министров был установлен негласный надзор политиче­ской полиции, которая имела право следить за их личной перепиской[219]. Между тем информация, сообщаемая в 1871 г. «Московскими ведомостями» о комитетских де­лах, отличалась большой точностью и подробностью, сви­детельствовавшей, «чторедакция, можетбыть, пользуется документами комитета, а именно, еженедельными печа­таемыми реестрами о назначенных к слушанию делах»[220]. B 1879 г. сведения о заседаниях комитета появились в газете «Голос», и по этому поводу управляющий делами М. С. Каханов, защищая, очевидно, своих чиновников, утверждал, что «секрет перестает быть секретом только после отправки бумаг членам комитета»[221]. П. А. Валуев подозревал в разглашении суждений Комитета министров Государственный контроль, но дело было прекращено за недостатком улик[222]. H. H. Покровский сообщил также об инциденте с пропажей одного экземпляра секретного отче­та варшавского генерал-губернатора кн. А. К. Имеретин­ского, который затем был переведен на польский язык и опубликован в Лондоне. Ho и в этом случае управляющий делами А. H. Куломзин встал на защиту своих сотрудни­ков, а все подозрения обратил на самих членов Комитета министров. Впрочем, министр внутренних дел И. Л. Го­ремыкин отнесся к этому с философской рассудительно­стью, заявив, что раз документ напечатан, то секрета уже нет, и можно всегда ожидать его появления в печати[223]. Существовало даже подозрение, что сами министры не строго хранят государственную тайну, вольно или не­вольно способствуя утечке информации. Поэтому нередко предпочитали собирать узкий круг приближенных и осо­бо доверенных людей, а не всех министров. А. А. Половцов описывает случай, когда государь собрал у себя совещание и взял с участников слово не передавать кому-либо того, что будет сказано. При этом Александр II добавил, что при его отце, «покуда собирался Совет министров, невозможно было сохранить никакой тайны, и только с того времени, когда стали собирать лишь несколько лиц специально из­бранных, сделалось возможным сохранять тайну»[224].

Общие журналы составлялись по рядовым делам. B де­кабре 1895 г. в целях достижения «большего упрощения

формы и наглядности журналов» была изменена структура общих журналов, в них стали помещать дела «в возможно сокращенном и сжатом изложении»[225]. Такая мера пред­ставляла собой один из способов улучшения делопроизвод­ства и усиления эффективности работы канцелярии, что было необходимо при сохранявшейся практике активного вмешательства государства в различные сферы социально- экономической и политической жизни страны. Также име­лось в виду избавить царя от чтения многочисленных дел, «особой важности не имеющих».

Как в особых, так и в общих журналах ход обсуждения излагался кратко и обобщенно. Суждения членов комите­та подвергались редактированию и обычно сводились кан­целярией к двум: большинства и меньшинства. Куломзин считал, что излагать подробно прения нет необходимо­сти, чтобы «не поставить государя в затруднительное по­ложение разбирать резкие препирательства», и всячески препятствовал членам, когда они требовали «воспроизве­дения своих слов в журнале»[226]. Подобная практика, су­ществовавшая и в других высших учреждениях, видимо, была вызвана нежеланием русских царей обременять себя колебанием между многочисленными точками зрения. М. П. Веселовский вспоминал о порядках, которых стара­лись придерживаться в Государственном совете: «Разно­гласия старались всячески избегать. Журнал с разногла­сием, внесенный в Общее собрание, возбуждал большею частью и там разномыслие, и, таким образом, в подобном случае приходилось представлять на разрешение государя различные мнения по законодательному вопросу, иногда весьма сложному. При этом верховной власти предстоял затруднительный выбор между мнениями, из коих каждое имело за себя более или менее веские доводы, и само собою разумеется, что приносимому при таких условиях окон­чательному законодательному утверждению был присущ элемент случайности. Кроме того, вообще проект закона, вырабатываемый под влиянием разных мнений, не мог от­личаться такою цельностью и строгостью, как работа, про­изводимая при полном единомыслии»[227]. Столкнувшись C разногласиями, император мог продолжить обсуждение, передав дело в особое совещание из специально пригла­шенных членов. Нередки были случаи, что сам монарх принимал участие в таких заседаниях. Вместе с тем от­сутствие обсуждения также было нежелательным. Иначе император мог заподозрить своих министров или членов Государственного совета в формальном отношении к делу. М. А. Корф заметил, как радовался гр. А. Ф. Орлов прени­ям в Государственном совете даже по мелочам, что созда­вало впечатление серьезных рассуждений. Если бы Совет принял какое-то важное дело безмолвно, то император, по его словам, мог бы подумать: «Que Ie Conseil Ie bonde»[228]. He возражать было нельзя, это было требованием хоро­шего тона в бюрократических кругах, хотя, по свидетель­ству H. X. Бунге, возражения не всегда носили характер широкого государственного взгляда[229].

При всей схожести делопроизводства Комитета мини­стров и Государственного совета существовали и отличия, которые не могли ускользнуть от внимательного наблюда­теля. Так, перейдя из канцелярии Комитета министров в Государственную канцелярию, H. H. Покровский имел воз­можность сравнить журналы этих двух высших государ­ственных учреждений. «Самые журналы Департаментов Государственного совета носили существенно иной харак­тер, что в Комитете министров. Там рассматривались дела высшего управления, и журналы не являлись в большин­стве случаев источником толкования законов и, редко по­лучая распространение, имели, если можно так выразить­ся, характер драматический: речь каждого говорившего по мало-мальски серьезному делу приводилась от его лица. K этому побуждало и то обстоятельство, что журналы ко­митета поступали непосредственно к государю и каждому говорившему было желательно обратить на свою речь вы­сочайшее внимание»[230].

По общему правилу, принятому также и в Комитете министров, мнение, которое разделял председатель (боль­шинства или меньшинства — безразлично), помещалось всегда на втором месте, начинаясь сакраментальной фра­зой: «А председатель и согласные с ним столько-то особ полагали». Побудительная к тому причина заключалась, надо полагать, в том, что последнее прочитанное мне­ние производит наибольшее впечатление. «Первая часть журнала, — вспоминал Покровский, — где помещалось краткое изложение министерского представления, назы­валась почему-то колбасой: ее писали даже заранее более молодые члены канцелярии. Затем шли общие суждения и, наконец, замечания по отдельным статьям законопроек­та; в конце журнала было заключение, т. e. переделанный департаментом законопроект. Так как дела Государствен­ного совета были часто очень сложные, то никаких сроков для составления журналов, как это было в Комитете мини­стров, не назначалось вовсе. Крупные журналы, иногда в 200 и более печатных страниц in folio писались и отделы­вались месяцами. Ho в общем с мелкими законопроектами работы было так много, что ощущалась такая же страда, как в комитете»[231].

Составление журналов было возведено в ранг особого бюрократического искусства, требовавшего от канцеляр­ских чиновников хорошего знания дела. Журналы со­ставлялись на основе черновых протокольных записей, которые вели в ходе заседания начальники отделений канцелярии. Покровский отмечал, что первоначальная редакция журнала и все замечания к нему министров со­ставляли тот главный материал, на основе которого и из­готавливался чистовой вариант[232]. Принципы, которыми руководствовались чиновники канцелярии, до некоторой степени проясняются высказыванием А. H. Куломзина: «Ничего не было труднее искусства писать разногласия. Нужно, чтобы лица, принадлежащие к одному мнению, исходили во взглядах своих на дело совершенно с других точек зрения, чем их оппоненты; не должно быть повто­рений, не должно быть опровержений одних другими»[233]. 06 этом же свидетельствуют и его сотрудники. «Это было поистине мученье: журналы комитета — это были не про­токолы, от нас требовалось творчество — надо было в уста каждого говорившего ввести не только то, что он говорил, но и то, что он мог сказать, и притом в наиболее изящной форме. A так как разные министры говорили вещи, неред­ко совершенно противоположные, то писавшим журналы приходилось проникаться в одинаковой степени самыми различными точками зрения на один и тот же предмет. Легко понять, насколько трудна была эта задача. Это было своего рода умственное деторождение и высшая школа со­фистического искусства, в котором доходили до своего рода спорта»[234].

Подтверждение этому можно найти и в воспоминаниях другого комитетского чиновника, П. П. Менделеева: «Пи­сать следовало сжато и коротко, так как журналы шли на прочтение и утверждение государя. A как известно, крат­кое изложение куда труднее пространного. Если по делу произошло разногласие, каждое мнение должно быть по возможности с одинаковою убедительностью обосновано. Мало того, требовалось, чтобы по длинноте изложения они друг от друга не отличались. Ha самом деле далеко не всег­да воспроизводилось именно то, что говорилось членами комитета на заседании. Очень часто начальник отделения вынужден был замалчивать сказанное и вставлять в уста выступавших то, что следовало бы им сказать в пользу под­держиваемого им взгляда. Чем удачнее была такая импро­визация, тем более министры были нам благодарны»[235].

Бывали случаи, когда канцелярские чиновники под­носили на подпись членам комитета журналы с чисты­ми листами, заявляя, что того требует спешность[236]. Од­нажды главноуправляющий II Отделением СЕИВК кн. С. H. Урусов, увидев чистые листы, поданные ему для под­писи, удивленно спросил: «А это что такое?» Ha что кан­целярский чиновник, не смутившись, ответил, что иначе журнал не будет подготовлен к сроку его отправки импе­ратору. Гарантией добросовестности служила порядоч­ность управляющего делами. Тогда С. H. Урусов решил полюбопытствовать, а случались ли оплошности? Чинов­ник припомнил, что в царствование Николая Павловича управляющий делами Ф. Ф. Гежелинский был «отдан под красную шапку», что означало разжалование в солдаты. С. H. Урусов подписал, прибавив при этом: «За правду по­страдаю не я»[237]. Управляющий Морским министерством И. А. Шестаков жаловался, что его «намеренно стирают в журналах комитета»[238]. Иногда по заседаниям Комитета министров вообще не составлялось журнала или запре­щалось фиксировать мнение того или иного его члена[239]. А. H. Куломзин приводит в воспоминаниях следующий анекдотический факт, который, впрочем, имел место и составлял одну из маленьких тайн имперских канцеля­рий. Однажды один из членов Государственного совета об­ратился к государственному секретарю H. И. Бахтину[240] с претензией, что в журнале его мнение выражено не со­всем точно. Ha что H. И. Бахтин, не смущаясь, ответил: «Должность государственного секретаря, Ваше превос­ходительство, весьма трудная, вот видите, нужно, чтобы было изложено в журнале все, что было говорено, и чтобы это было умно»[241].

Управляющий делами имел в этом отношении почти бесконтрольное поле деятельности, озабоченный только тем, чтобы члены не заметили в журнале подвоха. Члены комитета могли вносить в журнал свои особые мнения, но решались они на это сравнительно редко. А. H. Кулом­зин описал подобный случай, когда в комитете по пово­ду устава одной акционерной компании, в составе кото­рой оказалось пять чиновников Министерства финансов, возникли разногласия, и председатель П. П. Гагарин по­требовал не утверждать эту компанию. Однако большин­ство членов комитета не согласилось с председателем, и он остался в одиночестве. По этому поводу А. H. Кулом­зин вынужден был констатировать, что в комитете «рука руку моет». Тогда решили бороться канцелярскими сред­ствами. А. H. Куломзин, которому пришлось записывать оба мнения, постарался в журнале позицию П. П. Гагари­на по возможности усилить, но Александр II все равно со­гласился с большинством[242].

Вероятно, существовала и негласная практика включе­ния в журнал дел, вовсе не рассмотренных на заседаниях комитета. А. H. Куломзин вспоминает такой случай, когда в комитет в 1899 г. поступил устав старообрядческого обще­ства. Председатель комитета И. H. Дурново «из вражды» к внесшему устав министру внутренних дел И. JI. Горемыки­ну потребовал от канцелярии внести устав в текущий жур­нал без предъявления комитету. Однако помощник управ­ляющего делами А. П. Брянчанинов, замещавший в это время А. H. Куломзина, решительно воспротивился, чем вызвал недовольство председателя, но дело было все-таки представлено членам комитета[243].

«Учреждение» Комитета определяло срок составления журнала в одну неделю и не позднее 10 дней. Обычным был порядок, когда управляющему делами доклады делались по четвергам, а председателю Комитета министров — по пят­ницам. Резолюции доставлялись управляющему делами в среду утром, а в тот же день к вечеру — председателю. B чет­верг они посылались министрам, а в субботу утром журнал заседания был уже на столе у государя[244]. Особые журналы по срочным делам представлялись к подписанию членами комитета немедленно по мере их составления. H. H. По­кровский по этому поводу свидетельствовал: «По прави­лам, общий журнал должен был представляться государю до следующего заседания комитета, т.е. в шестидневный срок, а особые журналы могли быть представляемы когда угодно, по мере их изготовления. Ho А. H. Куломзин под­вел и особые журналы под правило общих»[245]. Начальники отделений обязаны были представлять ему уже чистовой вариант журнала не позднее вечера четверга, т. e. на третий день после заседания во вторник. Иногда особые журналы были большого размера и занимали 20-30 листов большого формата, поэтому работа комитетских канцеляристов ста­ла весьма напряженной, приходилось заниматься редакти­рованием и переписыванием журналов по ночам. Ночью в четверг, после просмотра управляющим, журнал отсылал­ся в Государственную типографию, и наутро уже была го­това корректура. После этого чиновники канцелярии еще раз проверяли журнал, а затем докладывали его управ­ляющему делами и председателю комитета. H. H. Покров­ский вспоминал, что H. X. Бунге внимательно вычитывал корректуру и делал много исправлений, преемник же его И. H. Дурново ограничивался лишь мелкими поправками. Окончательный вариант журнала рассылался для просмо­тра членам комитета, и если у них возникали замечания, то управляющему делами или начальнику отделения прихо­дилось вступать в личные объяснения. И только после этого печатался окончательный вариант журнала, готовый для представления членам комитета и затем императору[246].

Представляемые к подписи журналы зачитывались в комитете одним из начальников отделений или управля­ющим делами, обычно перед началом нового заседания. Журналы подписывались только теми членами, которые присутствовали при обсуждении внесенных в них дел. Канцелярии приходилось менять проект резолюции, когда кто-нибудь из членов комитета угрожал отказом подписать журнал. Так, по одному делу, в котором вел. кн. Констан­тин Николаевич был особенно заинтересован и не смог по­лучить поддержки большинства, он обвинил управляюще- годеламиА. П. Суковкинавтом,чтотот составил «дурной» журнал и потребовал его переделать[247]. B 1865 г. министр народного просвещения А. В. Головнин не согласился с изложением проекта резолюции по делу об освобождении «Московских ведомостей» от общей цензуры. А. В. Голов­нин выступал против «пышных выражений на счет заслуг» издателей газеты М. H. Каткова и К. П. Леонтьева и предло­жил заменить эти выражения более умеренными, угрожая отказом подписать резолюцию и коснуться «той стороны деятельности упомянутых редакторов, которая вредна го­сударству и отечеству»[248]. При чтении проекта резолюции Д. А. Милютин и А. А. Зеленой защищали канцелярскую редакцию, и дело закончилось, «как обыкновенно, обоюд­ными уступками»[249]. B окончательном варианте говори­лось о благонамеренности и заслугах «Московских ведомо­стей» в «значительном ослаблении влияний заграничной и тайной противоправительственной литературы». Комитет решил и впредь облегчать применение цензурных правил к «Московским ведомостям».

Журналы представлялись царю на утверждение управ­ляющим делами без громоздких приложений, исключе­нием могли быть только те бумаги, которые признавалось необходимым предъявить для сведения. Управляющий вместе с журналами подавал сопроводительную записку, где делал краткие замечания по журналам, мог давать и устные разъяснения императору при докладе. B бюрокра­тической среде возможность иметь личный доклад у импе­ратора считалась за «счастие, которое составляет конечную цель всей нашей службы»[250].

Если в начале царствования Александр II готов был без­ропотно читать объемистые журналы Комитета министров, то со временем, чтобы не утомлять его, Куломзин стал тре­бовать от своей канцелярии более краткого изложения[251]. Как заметили современники уже в 1895 г., в отличие от Александра III, который нередко оставлял доклады у себя для прочтения, Николай II предпочитал решать все во время самого доклада[252]. Очевидно, утверждение журна­лов и докладов зависело от личных качеств монархов, их управленческого опыта. Делопроизводственная практика подстраивалась в данном случае под пристрастия высше­го начальства. Решения оформлялись в виде высочайше утвержденных положений Комитета министров, часть из которых публиковалась и вносилась в Полное собрание за­конов Российской империи. Кроме того, заинтересованным ведомствам, генерал-губернаторам и губернаторам направ­лялись для руководства выписки из журналов комитета. Если требовалось от ведомств и местных властей получить ответ, какое принято решение, то это дело канцелярия ко­митета держала на контроле.

Сложный механизм делопроизводства затруднял про­хождение дел через комитет, создавал возможность канце­лярии влиять на существо самих дел, хотя такое участие иногда могло оказывать объективно благоприятное воздей­ствие на решение вопроса. Подобная практика вмешатель­ства канцелярий в решение дел была широко распростра­нена в царской России и принадлежала не только Комитету министров.

Компетенция Комитета министров

Компетенция Комитета министров в основных направ­лениях была определена его «Учреждением» 20 марта 1812 г. Главным образом в комитете должны были обсуж­даться вопросы, связанные с внутренним управлением им­перии, однако вне его ведения оказалась внешняя поли­тика, направляемая лично монархом через Министерство иностранных дел, и военное управление, сосредоточенное в Военном и Морском министерствах. Если же военная и внешнеполитическая сферы требовали каких-либо колле­гиальных решений, то для этих целей существовали Воен­ный совет и Адмиралтейств-совет или созывались особые межведомственные совещания, имевшие, как правило, се­кретный характер.

Формально комитету принадлежало два рода дел: теку­щие дела по всем отраслям министерского управления и «в особенности присвоенные» ему законом[253]. Из числа теку­щих дел в комитет вносились: во-первых, те дела, которые требовали соображения различных ведомств или в испол­нении которых министр встретил сомнение; во-вторых, дела, «разрешение коих превышает пределы власти, вве­ренной в особенности каждому министру, и требующие высочайшего разрешения». Последний пункт чаще всего содержал изъятия из законов по частным случаям (право диспенсации[254]) и давал комитету право вторгаться в сфе­ру законодательства. B самом «Учреждении» конкретные виды таких дел указаны не были, но в 1905 г., когда уже был поставлен вопрос о дальнейшем существовании ко­митета, составили перечень дел, вносившихся по этому пункту. Bce дела были сведены в 9 разделов и касались, в основном управления промышленностью, финансами, бытом сельского населения, земством и т.п.[255] Перечень был составлен на основе обобщения опыта предшествую­щей деятельности комитета и не представлял собой исчер­пывающего списка. Так как определение текущих дел в «Учреждении» давалось в самом общем виде, то наряду с действительно важными делами имелась возможность вне­сения в комитет, по выражению С. Ю. Витте, «массы адми­нистративного хлама»[256].

Таким образом, компетенция Комитета министров складывалась на протяжении всей его истории в значи­тельной мере стихийно. Поэтому круг дел, входящих в ко­митет, может быть подвергнут систематизации с большим трудом. Внесение того или иного вопроса в комитет соз­давало прецедент, что фиксировалось в «Учреждении», увеличивая тем самым список дел «в особенности при­своенных» комитету. Список этот в «Учреждении» всегда был далеко неполным и часто изменялся в сторону возрас­тания. Министры фактически превратили комитет в «та­кое присутственное место, которое бы представляло бы Государю коллективные доклады по таким делам, где каждый отдельный министр не желал брать ответствен­ность всецело на себя одного»[257]. Уже в силу этого круг дел, обсуждавшихся в комитете, был и обширным, и мно­гообразным, соединяя дела крупные и совершенно мел­кие. Если в 1857 г. насчитывалось всего 8 категорий дел, то по «Учреждению» 1892 г. их число выросло до 20[258], а к 1905 г., согласно справке канцелярии Комитета мини­стров, их было уже 28[259]. Можно перечислить несколько групп важнейших из них: 1) дела, связанные с вопросом безопасности и государственного спокойствия; 2) дела по устройству путей сообщения; 3) дела об учреждении ак­ционерных компаний; 4) дела по охране православия; 5) назначение пенсий и пособий; 6) дела об увольнении из русского подданства; 7) дела по надзору за органами са­моуправления, отклонения земских ходатайств, отмене постановлений земских собраний; 8) дела об аренде казен­ных земель; 9) рассмотрение ежегодных губернаторских отчетов и отчетов Государственного контроля[260]. Кроме того, существовала значительная часть дел, подлежащих обязательному внесению в комитет, но не указанных в его « У чреждении ».

«Неопределенность законодательной директивы и про­извол в ее применении, — отмечал историк государствен­ного права Б. Э. Нольде, — отражалась на содержании увеличившегося таким путем списка этих “в особенности присвоенных” дел: при фиксировании их — обычаем или законом, безразлично — не существовало никакого опреде­ленного плана, никаких сколько-нибудь постоянных и точ­ных критериев»[261]. B целом же, как вспоминал И. И. Тхор­жевский, определенной компетенции у комитета не было, «так как все министры сохраняли отдельный доклад у го­сударя и вносили на разрешение комитета только то, что сами захотели»[262]. Круг вопросов, подведомственных ко­митету, определялся чисто внешними мотивами, главным образом степенью власти, необходимой для решения.

Bo второй половине XIX в. в среднем в комитет поступа­ло 1000-1200 дел в год, треть из которых составляли пред­ставления министров внутренних дел и финансов. Наиболее важными к концу XIX в. считались дела железнодорожные (рассматриваемые Комитетом министров совместно с Де­партаментом государственной экономии Государственного совета). Следует заметить, что в Государственном совете не были довольны такой комбинацией и настаивали на том, чтобы железнодорожные дела, напротив, рассматривались в Департаменте государственной экономии с приглашени­ем туда заинтересованных министров[263]. Именно через со­вместное присутствие Комитета министров и Департамента государственной экономии министр финансов С. Ю. Витте провел ряд важных дел по выкупу в казну крупных желез­ных дорог.

Другой значительной категорией были дела об учреж­дении акционерных компаний. Если поначалу компаний было немного, то впоследствии их число стало нарастать как снежный ком[264]. Ho даже в 1880-е гг. акционерные уставы были все еще редкостью, их было чуть больше де­сятка в год. «Так как в законе не было нормального уста­ва, то он, естественно, был выработан практикою: уставы различались, в сущности, только первыми статьями, где излагалась цель компании — дальше шло трафаретное по­вторение одинаковых для всех обществ постановлений. Ha канцелярии лежала обязанность, — описывал коми­тетскую процедуру H. H. Покровский, — считывать эти уставы, т.е. сверять их текст с ранее утвержденными и, в случае отклонения, докладывать об этом комитету»[265]. Однако к рубежу XIX-XX в. уставов акционерных компа­ний рассматривалось уже более десятка в одно заседание. «В последние годы моей службы, — вспоминал H. H. По­кровский, — следовательно, через 5-6 лет, в год прохо­дило свыше 400 уставов»[266]. Особенно много затруднений было с разрешениями акций на предъявителя в исключи­тельных случаях, так как российское законодательство предусматривало только именные акции[267]. Исключение вскоре стало правилом, которое нуждалось лишь в санк­ции Комитета министров. «Жизнь, однако, шла своим чередом, — свидетельствовал тот же H. H. Покровский, — вскоре исключение сделалось общим правилом, а общее правило — исключением»[268]. Еще более сложным было дело с ограничениями для акций, связанных с землевладе­нием, где существовали прямо противоположные подходы у Министерства финансов и МВД. Кроме того, существова­ли немногочисленные, но политически значимые вопросы, связанные с ограничениями земельных прав евреев и ино­странцев[269]. Механизм прохождения таких дел в комите­те был следующим: «Наше законодательство содержало в себе, как известно, множество ограничений в отношении производства промыслов и владения недвижимыми имуще- ствами для евреев и иностранцев. Эти ограничения могли быть обойдены путем учреждения акционерного общества, особенно с акциями на предъявителя... »[270] B конечном сче­те нашли обходной маневр, хотя и плохо согласующийся с законами логики, — из уставов стали исключать право ев­реев и иностранцев владеть или арендовать недвижимость в западных губерниях (а именно о них прежде всего шла речь) и заменять ограничениями состава администрации компании только «русскими подданными христианских исповеданий». B Туркестане или на казачьих землях такие компании военное ведомство не признавало, а в осталь­ных местностях эта практика имела широкое применение. «Допускались и разные комбинации: напр[имер], те обще­ства, которые желали иметь какого-либо еврея в правле­нии, лишались права приобретать и арендовать земли вне городов или получали это право только в ограниченном размере; другие, в состав администрации которых входи­ли иностранные подданные, лишались владения землями в западной приграничной полосе и т.п.»[271]. Затем пошли дальше и стали ограничивать участие евреев в правлениях компаний, чтобы они там не имели большинства, сохраняя запрет только на должности директоров-распорядителей и управляющих, заведующих недвижимыми имуществами. «Все эти изменения в уставах, — подчеркивал H. H. По­кровский, — были произведены очень постепенно, путем практики: никакого законодательного акта издано по это­му поводу не было. Министерство финансов мало-помалу вносило в уставы одно исключение за другим, и, если какое-либо изъятие однажды прошло через комитет, оно уже являлось прецедентом для последующих»[272]. Решения Комитета министров по частным случаям, таким образом, позволяли, не меняя общего законодательства, вносить из­менения в качестве исключения, которые скоро станови­лись правилом. Утвержденный на самом высоком уровне, скажем, устав отдельной акционерной компании, по сути, носил характер сепаратного закона[273]. При этом канцеля­рия комитета должна была найти определенный баланс интересов между существующим законодательством, ад­министративной практикой и социально-экономической целесообразностью. Когда в министерских представлениях содержались противоречия закону и канцелярия могла бы затормозить дело (особенно часто это случалось именно в делах об акционерных компаниях), приходилось лишь особо указывать на такие изъятия из закона, при этом опасаясь, как бы канцелярских чиновников «не обвини­ли в умышленных послаблениях и даже не заподозрили во мздоимстве»[274]. Ho борьба за законность какого-либо па­раграфа устава, грозившая обвинениями в недобросовест­ности, вспоминал Покровский, настолько надоела, что он рискнул запросить у Куломзина определенных указаний, «чего держаться в вопросах о национальных и иных огра­ничениях». Была по этому поводу подготовлена огромная справка, но переменить ситуацию так и не удалось[275].

С. Ю. Витте в 1901 г. добился обсуждения в Комитете министров отчетов министерств о заграничных заказах. При этом он декларировал, что далек от мысли вмешивать­ся в компетенцию других ведомств и преследует лишь цель «расширения русского производства за счет иностранной промышленности»[276]. B действительности Комитет мини­стров стал инструментом влияния Министерства финан­сов, позволявшим ему в этой важной сфере сдерживать ин­тересы других ведомств.

Обширную область ведения Комитета министров со­ставляли дела о назначении усиленных пенсий и пособий, возникавшие по причине явно устаревшего пенсионного законодательства[277]. Пенсия вплоть до конца XIX в. про­должала рассматриваться как вид награды за беспороч­ную службу, хотя пенсионные оклады оставались низки­ми. Помимо обычных пенсионных правил существовала широкая практика выдачи пенсий и пособий по высочай­шим повелениям. По данным В. E. Зубова, в 1853 г. ко­личество пенсионеров, получавших такие повышенные пенсии, составляло небольшую цифру (155 человек), но тенденция демонстрировала увеличение этой группы[278]. Поток прошений на имя императора постоянно возрас­тал, что подвигло министра финансов H. X. Бунге добить­ся запрещения подобной практики и постараться вырабо­тать точные правила для особых пенсий. B 1883 г. были приняты правила о порядке получения так называемых усиленных пенсий. Однако эти правила даже не были опу­бликованы. Служивший в 1896-1903 гг. в Министерстве юстиции И. В. Гессен вспоминал, что при пробелах в пен­сионном законодательстве и низких окладах чиновников существовала практика бюрократического усмотрения, при которой заинтересованный министр по согласованию с Министерством финансов вносил в Комитет министров представление о назначении усиленных пенсий в виде ис­ключения[279]. Пенсионные дела существенно загромож­дали делопроизводство комитета. B своих представлени­ях министры не придерживались какой-либо системы и, конечно, были рады способствовать своим чиновникам. Бунге добился того, чтобы пенсионные дела вносились не отдельными представлениями, а ведомостями раз в месяц, также было определено, что усиленные пенсии не должны превышать более чем на 1/2 обычного оклада для прослу­живших 25 лет и 2/3 оклада — для прослуживших 35 и более лет[280]. Впрочем, это не избавило комитет от массы пенсионных прошений, но позволило хотя бы упорядо­чить процесс.

При этом комитет стремился стоять на страже установ­ленных законом пенсий, хотя и делал это с незначительным успехом. Помимо Комитета министров существовал еще один канал получения повышенной пенсии или пособия — Канцелярия прошений, на высочайшее имя приносимых. Министр народного просвещения гр. И. И. Толстой, вспо­миная о порядке рассмотрения в комитете пенсионных дел уже в конце 1905 — начале 1906 г., отмечал: «Рассмотре­ние таких дел сводилось обыкновенно к спору министра того ведомства, для служащего (или семьи его) которого испрашивалась усиленная пенсия, с министром финансов и государственным контролером...» Значение этих споров Толстой видел в том, что пенсионные правила в России «несовершенны и построены на самых нелепых и неспра­ведливых началах»[281].

Другими многочисленными делами, также имевшими особый интерес для министров, были награды. Ho комитету отводилась роль представления к наградам только низших степеней, тогда как о высших наградах министры обраща­лись непосредственно к императору. B конце царствова­ния Александра III эти дела перешли в ведение СЕИВК и особой коллегии о наградах[282]. Причиной такой перемены стало то, что императора уверили в склонности министров «взаимно угождать друг друга»[283]. В. H. Ламздорф по это­му поводу отмечал, что император, очевидно перегружен­ный представлениями о наградах, приказал представлять к монаршей подписи только награждения высшими орде­нами империи[284].

Особое место в деятельности комитета занимали дела о старообрядцах и сектантах. Это было связано прежде всего с тем, что положение этой категории населения в империи регулировалось чрезвычайным законодательством. После 1882 г. дела о старообрядцах и сектантах «почти исчеза­ют» из ведения Комитета министров[285], став предметом разбирательства МВД и Синода. Однако отсутствие общего законодательства и удовлетворительной классификации сект в России давало широкий простор для принятия сепа­ратных мер через Комитет министров. Так, чтобы обойти Государственный совет, в 1894 г. Комитетом министров воспользовался министр внутренних дел И. H. Дурново в вопросе о штунде, объявив ее «особо вредной» сектой. По­ложение Комитета министров 1894 г. о штунде стало осно­ванием для репрессивных мер против ее приверженцев, хотя этому в отдельных случаях пытался противодейство­вать Сенат[286]. Рубежом деятельности Комитета министров в вопросах веротерпимости и регулирования деятельности старообрядческих общин и религиозных сект стал указ 12декабря 1904 г. и меры, предложенные Комитетом по его реализации. Это означало крах курса К. П. Победоносцева и стоявших за его спиной церковных иерархов, что понял уже и Николай II, заявив по секрету кн. П. Д. Святополк- Мирскому, «что он ждет смерти Победоносцева, чтобы ре­шить вопрос о раскольниках»[287].

B 1873 г. Комитет министров рассматривал заключения «Валуевской» комиссии о сельском хозяйстве[288]. Лейт­мотивом заявлений П. А. Валуева было то, что решить аграрный вопрос Министерство государственных иму­ществ без содействия других ведомств будет не в состоянии, и призвал своих коллег объединить усилия на этом направ­лении. Было решено уделять деятельности «Валуевской» комиссии о состоянии сельского хозяйства особое время на нескольких заседаниях Комитета министров. «По каждо­му из прочитанных Валуевым 70 или 80 пунктов завязы­вается более или менее продолжительная беседа, попросту говоря — переливание из пустого в порожнее. Канцелярия комитета умудрилась однако же составить из этой болтов­ни журнал в палец толщиной, заключающий в себе разные неоспоримые истины...»[289] «Ho тут-то выразилась немощь существующего строя, — подытожил А. H. Куломзин, — заключавшаяся в постоянном междуведомственном анта­гонизме, коренным образом мешавшем всякому движению вперед, если только не было на это ясно выраженной и на­стойчиво проведенной воли монарха»[290]. Как это часто слу­чалось, все свелось к указаниям дополнительно изучить поднятые комиссией вопросы в заинтересованных ведом­ствах, что на канцелярском жаргоне означало «распихать по ящикам»[291].

Через Комитет министров проходили губернаторские, генерал-губернаторские и некоторые министерские от­четы. Впрочем, как заметил H. H. Покровский, в губер­наторских отчетах вряд ли можно было отыскать что-то выдающееся. Некоторый аналитический интерес могли представлять отчеты вновь назначенных начальников гу­берний, надеявшихся таким образом привлечь к себе вни­мание петербургских властей и прежде всего государя. Од­нако губернаторы, умудренные опытом, знали, что таким путем вряд ли можно чего-либо добиться, лишь вызвать недовольство министра, которому приходится отвечать на царские резолюции. «Познав тщету отчетов, — оценивал ситуацию Покровский, — многие губернаторы по возмож­ности сохраняли их изложение, а некоторые доходили до того, что ежегодно писали слово в слово одно и то же, изме­няя только цифры и даты. Другие, стеснявшиеся доходить до такой простоты, обыкновенно раньше, чем представ­лять отчет, при своих посещениях Петербурга выясняли здесь в министерствах виды высшего правительства и во­просы, которые желательно для него поднять в отчете, и тогда уже об этом писали»[292]. Между тем губернаторские отчеты оставались важнейшим каналом официальной информации с мест, и, со слов того же А. H. Куломзина, «несмотря на приниженность губернаторов, привыкших осматриваться на все стороны, прежде чем поместить в свой годовой отчет какое-либо суждение по вопросам вну­тренней политики»[293], при умелой интерпретации и пода­че информации они могли стать весомым аргументом при определении политического курса.

Схожая судьба была и у отчетов Государственного кон­троля, которые вносились в Комитет министров с царски­ми резолюциями и отметками. Ответов на высочайшие замечания и отметки из ведомств и от губернаторов при­ходилось ждать долго, и чаще всего они ограничивались лишь формальными объяснениями, а ведомости, состав­ляемые комитетской канцелярией, «о неисполненных Вы­сочайших повелениях похожи были на неотвязчивых мух, нередко больно кусающихся, когда на ведомости оказыва­лось резкое напоминание самого государя»[294]. Впрочем, Александр III, видимо, понимал низкую эффективность таких замечаний, налагал резолюций немного, а вот Нико­лай II в этой части был щедрее, и в первые годы правления более внимательно относился к губернаторским отчетам, по крайней мере старался их читать.

Нередко в этой связи в комитете случались ожесточен­ные дебаты между государственным контролером и обви­ненным в финансовых непорядках министром[295]. Дело, как правило, не предавалось огласке, исключением стала лишь отставка министра путей сообщения А. К. Криво- шеина, уличенного в денежных махинациях. K расследо­ванию этого дела был причастен Комитет министров, где рассматривался по этому случаю отчет государственного контролера, который был подкреплен данными, предо­ставленными министром юстиции H. В. Муравьевым. Осо­бую роль при этом сыграл H. X. Бунге, который как пред­седатель Комитета министров и был избран третейским судьей в этом щекотливом деле. «Был вызван в Царское Село Бунге, в качестве председателя Комитета министров долженствовавший сообщить о рассматривавшемся там отчете государственного контролера. Результатом обще­го всех сих лиц обсуждения было поручение от государя Бунге приказать Ренненкампфу (управляющему e. и. в. канцелярией) объявить Кривошеину, чтобы он подал в отставку, что и было исполнено»[296]. Дело министра пу­тей сообщения К. H. Посьета, обвиненного в халатности, повлекшей крушение царского поезда, рассматривалось особой комиссией «без огласки», а министра лишь отпра­вили в отставку, хотя и было проведено формальное рас­следование.

Большее значение имели генерал-губернаторские отче­ты, которые, однако, представлялись нерегулярно. Будучи более независимыми от министерств, генерал-губернаторы могли придать своим всеподданнейшим отчетам полити­ческий характер. B Комитете министров такие отчеты вы­зывали большой интерес, особенно когда на заседании при­сутствовал тот или иной генерал-губернатор.

Положения Комитета министров подлежали утвержде­нию императора, однако с начала его деятельности фор­мируется практика принятия решения собственной вла­стью комитета. Еще в начале XIX в. на время отсутствия царя в столице комитет получил фактически регентские полномочия и исполнял дела «именем его императорского величества»[297]. B 1838 г. в связи с отъездом Николая I из Петербурга Комитет министров также получил чрезвычай­ные права, а председатель комитета гр. И. В. Васильчиков решил этим воспользоваться, чтобы закрепить, как ему казалось, полезный опыт проведения комитетом своих по­ложений собственной властью и расширить их перечень[298]. «Учреждение» 1857 г. предоставляло такие полномочия комитету в делах о назначении пенсий и пособий, приня­тых единогласно, за исключением случаев, когда преду­сматривалось изъятие из общих правил или дополнение к ним (ст. 48). Таким же путем могли решаться единоглас­ные постановления по делам о раскольниках и совращен­ных из православия[299].

Правило о собственной власти комитета было внесено в «Учреждение» в 1886 г. (ст. 60), когда было упомянуто о таких делах без их перечисления. B сносках к статье при­водились ссылки по большей части на неопубликованные «высочайшие повеления». H. М. Коркунов относил к ним: 1) применение правил, изданных для одного случая, к по­добным же обстоятельствам; 2) разрешение православным церквям приобретать недвижимость; 3) рассрочка разных ссуд, выданных по случаю бедствия, и ряд других незна­чительных административных вопросов[300]. Наиболее важ­ными из дел, предоставленных собственной власти коми­тета, было право отклонять земские ходатайства (с 7 июля 1867 г.) и предварительное задержание и запрещение вы­пуска книг (с 7 июня 1872 г.)[301]. Впрочем, для цензурно­го ведомства такое правило стало надежным прикрытием, так как, по признанию некоторых членов комитета, мно­гие книги не заслуживали такой кары[302]. Рассматривался вопрос о передаче этой категории дел в исключительное ве­дение МВД, но Александр II настоял на участии Комитета министров. Однако императорское мнение не было вполне ясным и породило некоторую растерянность в рядах ми­нистров. Так как обратиться за более точным высочайшим указанием считалось некорректным (к тому же в это время Александр II отсутствовал в Петербурге), то вел. кн. Кон­стантин Николаевич вынужден был собрать министров, «чтобы условиться в одинаковом понимании воли государя по этому вопросу». Великий князь доказывал, что государю было угодно, чтобы дела об уничтожении «вредных книг» рассматривались в комитете по существу, тогда как гр. П. А. Шувалов, инициировавший этот вопрос, настаивал на том, что Александр II соглашался с тем, чтобы о таких книгах лишь доводилось до сведения Комитета[303]. После дополнительного обсуждения (уже в Департаменте зако­нов Государственного совета с участием министров) было постановлено оставить окончательное решение по вопросу о запрете книг собственной власти Комитета министров по единогласному мнению его членов.

Наиболее важные реформы 1860-1870-х гг. прошли мимо Комитета министров (судебная, земская, городская, военная), хотя в его ведение попало рассмотрение земских ходатайств[304]. B правящих кругах сложилось устойчивое мнение, что Сенат благоволит земствам, что вызывало раз­дражение у губернаторов и МВД[305]. «Положение о земских учреждениях» 1890 г. установило новые правила надзора за земскими учреждениями. Теперь Комитет министров рассматривал представления министра внутренних дел об отмене или изменении постановлений губернских земских собраний. Дела об отказах министерств в земских ходатай­ствах уже решались в комитете собственной его властью, без доклада императору, и представляли, по замечанию, несомненно, импонировавшего земскомуделуА. H. Кулом­зина, «в высокой степени ненавистную для всех нас часть нашего делопроизводства». He случайно комитетская кан­целярия пыталась парировать министерские доводы, под­говаривая председателей департаментов Государственного совета оппонировать им. Министра убеждали взять дело обратно или хотя бы редакционно смягчить формулиров­ку отказа, придать ему временный характер или указать, что ходатайство земства нуждается в более подробном обо­сновании и обсуждении[306]. Товарищ министра внутренних дел при гр. М. Т. Лорис-Меликове М. С. Каханов в 1880 г. все же насчитал таких отказов более 500 и их изложение составило целый том[307]. Оказались в конце XIX в. в веде­нии комитета и некоторые вопросы городского хозяйства, в частности отмена постановлений городских дум.

Разумеется, многочисленные текущие дела перегружа­ли комитет и не добавляли ему авторитета в глазах госу­дарственных деятелей, заинтересованных в существовании правительственного органа, который мог бы сосредото­читься на решении действительно важных политических вопросов. Причиной перегруженности комитета маловаж­ными делами была излишняя централизация власти, один из основных недугов самодержавной системы правления. Однако главный способ избавиться от этой перегруженно­сти уже традиционно пытались найти в пересмотре перечня дел, порученных комитету, сокращении переписки и рас­ширении права принимать решения собственной властью.

B 1851 г., когда был создан особый комитет для сокра­щения делопроизводства, М. А. Корф воспринял это как важное событие, связанное с уменьшением числа чинов­ников. Ho без изменения самого механизма деятельности бюрократических учреждений эта задача вряд ли могла дать необходимый эффект, «ибо как же уменьшить число чиновников, когда за огромною перепискою, частию совер­шенно бесплодною и пустою, число занятий их ежеднев­но увеличивается!»[308]. B 1861 г. министр внутренних дел П. А. Валуев в связи с определением порядка движения дел в Совете министров предложил пересмотреть и правила функционирования комитета. Выработка конкретных мер по сокращению переписки и уменьшению числа дел возла­галась на комитетскую канцелярию. B основание деятель­ности канцелярии были положены принципы, по которым и во все последующие годы шло сокращение круга дел, подведомственных комитету. Во-первых, предполагалось уменьшить число дел, представляемых на утверждение царя, за счет маловажных; во-вторых, расширить власть министров и главноуправляющих; в-третьих, сократить внесение в комитет дел, не требующих подробного обсуж­дения; в-четвертых, упростить формы министерских пред­ставлений[309]. Канцелярия подготовила проект, которым предусматривалось изменить порядок обсуждения 36 ви­дов дел. Существенно расширялись права министров в ре­шении многочисленных дел о назначении пенсий и посо­бий чиновникам. Предполагалось значительно увеличить право комитета решать дела «именем его величества», без представления царю. Таких видов дел в канцелярском про­екте насчитывалось 14[310].

Однако канцелярия действовала неспешно, и только в апреле 1865 г. проект был разослан ведомствам для по­лучения отзывов. Основные возражения вызвало предо­ставление комитету права решать дела именем царя. Комитетскую канцелярию в этом вопросе поддержали во­енный министр Д. А. Милютин и министр внутренних дел П. А. Валуев. Последний, однако, предлагалуточнить, «что только единогласные решения по этим делам не вносятся на высочайшее усмотрение»[311]. Ho у большинства мини­стров сама постановка вопроса, затрагивавшего верховную власть, вызвала критику. Управляющий Морским мини­стерством H. К. Краббе заметил, «что едва ли возможно, и с духом наших основных законов согласованно, даровать какому-либо коллегиальному учреждению положитель­ным законом, в виде постоянной власти право решать дела именем государя императора, объявляя свои собственные постановления, как бы исшедшими от высочайшей воли его императорского величества»[312]. Ho, сознавая необходи­мость освободить царя от рассмотрения маловажных дел, H. К. Краббе не мог полностью отвергнуть предложения комитетской канцелярии. По его мнению, положение о том, что никакое заключение комитета не должно быть ис­полняемо до тех пор, пока оно не утверждено царем, уста­рело. Причиной тому — изменение круга ведомства Коми­тета министров. Если при его создании и вводилось такое правило, то оно объяснялось тем, что в «комитет должны были поступать дела особенной важности в общем государ­ственном управлении». B дальнейшем же в комитет стали вноситься дела, «которые не имеют таковой важности, но которые, принадлежа к разряду дел текущих, могут быть, без всякого неудобства, предоставлены окончательному об­суждению и решению комитета собственной властью»[313]. Таким образом, H. К. Краббе еще смелее, чем авторы про­екта, высказывался за расширение собственной власти ко­митета. Сходного мнения придерживались управляющий Министерством государственных имуществ H. А. Гернгрос и министр императорского двора гр. В. Ф. Адлерберг. Про­тивоположную позицию по отношению к предполагаемо­му расширению власти комитета занял министр юстиции Д. H. Замятнин. Ero оппозиция объяснялась тем, что он сам в это время пытался провести проект реформы адми­нистративных департаментов Сената[314]. Министр юсти­ции был обеспокоен тем, что сенатские дела, поступавшие на утверждение царя через комитет, с введением проекти­руемого положения, будут решаться в самом комитете. Это было бы, по его мнению, «равносильно прямому подчине­нию Правительствующего сената Комитету министров»[315]. Замятнин предложил отменить вообще представление та­ких дел в комитет, предоставив окончательное их решение самим министрам или же Сенату. Для этого, настаивал он, нужно лишь точнее разделить дела между комитетом и Сенатом.

Частные замечания были сделаны и по конкретным видам дел, вследствие чего их общее число сократилось с 36 до 22. Из проекта исключалось право комитета решать дела от имени царя, но при этом за ним было оставлено право решать некоторые из них собственной властью. B процессе обсуждения проект был существенно изме­нен и свелся к самым незначительным облегчениям в делопроизводстве. Предложения комитетской канцеля­рии были рассмотрены членами комитета 22, 31 марта и 5 апреля, а 15 апреля 1866 г. получили одобрение Алек­сандра II[316].

B 1896 г. в комитете приступили к очередному пере­смотру дел, внесенных за предшествующие 3-4 года с це­лью выделения таких, которые могли бы быть переданы на решение самих министров[317]. B частности, к ним были отнесены, за некоторым изъятием, дела об утверждении уставов благотворительных обществ, ссудных и вспомо­гательных касс и т.п., составленных по примеру уже су­ществующих, если при этом не испрашиваются особые льготы. Облегчено было рассмотрение дел, связанных и с акционерным учредительством[318]. Через шесть лет, в 1902 г., из компетенции комитета были исключены не­сколько незначительных видов дел, связанных с устрой­ством быта сельского населения, с утверждением за золотопромышленниками приисков, подлежащих зачис­лению в казну вследствие формальных отступлений при заявках от Горного устава[319]. Ha следующий год, восполь­зовавшись указаниями манифеста 26 февраля 1903 г. об упрощении государственного делопроизводства, комитет поспешил избавиться от рассмотрения еще ряда дел[320]. B 1904 г. такие сокращения были продолжены. Ho тако­го рода изъятия из компетенции комитета были незначи­тельны и мало улучшали общую картину его чрезмерной загруженности маловажными делами. Меры, принятые в 1896 и 1902-1904 гг., не смогли снизить общего коли­чества дел, поступавших в комитет. B среднем ежегодно в 1895-1904 гг. в комитете их рассматривалось от 1000 до 1460. Наибольшее количество составляли дела о на­значении пенсий и пособий (22,5 %) и о промышленных компаниях (22,3 %). Рекордным оказался 1899 г., когда в комитете получили разрешение 1462 дела. После 1899 г. количество дел, рассмотренных комитетом, несколько снизилось в связи с приостановкой развития акционерно­го дела, что объяснялось «стесненным положением миро­вого денежного рынка»[321].

Большинство дел, прошедших через Комитет мини­стров, рассматривалось формально, отклонения министер­ских представлений были крайне редки. Для подавляю­щей массы дел процедура проведения представлений через комитет с последующим утверждением царем сводилась к простой регистрации. Выход из подобной ситуации был только в деконцентрации власти, и комитет предпринимал робкие шаги по сужению своей непомерно разросшейся компетенции.

Проблема децентрализации власти была тесно связана с установлением ответственности министров. И нежелание министров брать на себя личную ответственность, укры­ваясь за коллективными решениями и царскими резолю­циями, по словам H. H. Покровского, фактически и сфор­мировало реальную компетенцию Комитета министров. «Естественно, — заключал он, — что эта компетенция, по самому существу своему, не могла не быть чрезвычайно раз­нообразной: сюда стали поступать, как справедливо указы­вал уже граф М. М. Сперанский, и крупные, и совершенно мелкие дела»[322]. Министр отвечал только перед монархом, и освобождение его от обязанности по всякому поводу со­общать дела на утверждение царя при отсутствии «объе­диненного правительства», народного представительства и свободы прессы, по сути, устранило бы всякий над ним контроль. Децентрализация в условиях неограниченной монархии означала бы на деле установление еще большего произвола министров.

Текущими административными делами и сепаратным законодательствованием значение Комитета министров, разумеется, не исчерпывалось. B пореформенные годы он сохранял ведущее положение среди других высших госу­дарственных учреждений. Росту его значения также спо­собствовало упразднение в 1860-1880-х гг. ряда высших территориально-отраслевых комитетов, значительную часть компетенции которых Комитет министров унасле­довал[323]. Особенно заметным стало усиление роли коми­тета в карательной политике властей с момента поворота царизма в сторону реакции после каракозовского выстрела 4 апреля 1866 г.[324] Ero роль в политической жизни поре­форменного периода возросла главным образом в связи с попытками выработать меры по борьбе с революционным движением. B 1866 г. положением комитета был усилен надзор за студентами. Именно в Комитете министров был поставлен вопрос о расширении полномочий губернаторов и уездных исправников, а в начале июня 1868 г. министр внутренних дел П. А. Валуев при поддержке шефа жандар­мов гр. П. А. Шувалова и министра государственных иму­ществ А. А. Зеленого выступили с проектом расширения губернаторской власти, который рассматривался сначала в особой комиссии под председательством кн. П. П. Гага­рина[325]. Из-за критики намерений усилить местную адми­нистративную власть за счет судебной и расширить права губернаторов в вопросах, связанных с управлением эконо­микой, высказанной министром юстиции Д. H. Замятни- ным и министром финансов М. X. Рейтерном, дело перенес­ли в Комитет министров[326]. После ожесточенных споров губернаторам было предоставлено право надзора за всеми административными учреждениями в губернии и долж­ностными лицами гражданского ведомства. Кроме того, губернатор получил чрезвычайные полномочия закрывать собрания, клубы и другие учреждения, если он признает их деятельность противоречащей государственному поряд­ку и угрожающей безопасности страны[327]. По результатам обсуждения был издан закон, который официально предо­ставлял право губернаторам более решительно вмешивать­ся в сферу других ведомств, не исключая суда и прокурату­ры[328]. «В сущности, не последовало никакого изменения в ходе губернской администрации, — подвел итог Д. А. Ми­лютин, — кроме разве только того, что некоторые из гу­бернаторов сочли себя вправе самодурствовать еще более прежнего»[329].

Министр внутренних дел А. E. Тимашев в 1870 г. внес в Комитет министров (а не в Государственный совет, как это следовало бы сделать по закону) новый проект адми­нистративной реформы, предусматривавший очередное расширение полномочий губернаторов[330]. Предлагалось предоставить губернаторам право пересматривать реше­ния всех губернских учреждений, за исключением судеб­ных и контрольных, заменить губернские правления со­ветами при губернаторах, усилить полицию. Проект был поддержан набиравшим политический вес шефом жан­дармов П. А. Шуваловым. Однако министры, очевидно, опасаясь монополизации всего местного управления в ру­ках МВД, воспротивились этому предложению. «Тепереш­ний министр внутренних дел Тимашев, — констатировал кн. А. Д. Оболенский, — до того уже плох, что крайняя его неспособность становится уже поразительна. Едва ли он может долго удержаться на своем месте[331]. Почти все его представления в Государственный совет и Комитет министров не только отвергаются, но даже подвергают­ся всеобщему осмеянию. Товарищи его еще неспособнее и плоше его. Недавно Тимашев представил государю на утверждение проект оснований административно­полицейской реформы и просил государя утвердить эти основания, но государь приказал внести их в Комитет министров, и теперь проект этот разослан министрам для представления их соображений. Это такое безобра­зие, что трудно поверить»[332]. «После продолжительных и горячих прений, — вспоминал уже Д. А. Милютин, — Комитет министров учтивым образом отклонил пред­ставление министра внутренних дел, признав нужным предварительно пересмотреть коренным образом весь II том Свода законов, для чего образовать при Министер­стве внутренних дел новую комиссию из представите­лей всех ведомств. Такое постановление комитета было утверждено государем 16 апреля, и, таким образом, за­тея шуваловская отложена в долгий ящик»[333].

Именно в Комитете министров в июне-июле 1879 г. под председательством П. А. Валуева рассматривался журнал Особого совещания, намечавший программу борьбы «с социально-революционной партией». B этом же году коми­тет поручил министру народного просвещения Д. А. Тол­стому разработать меры по укреплению дисциплины в уни­верситетах. Вместе с тем Комитет министров попытался, хотя и без большого успеха, ввести в русло закона деятель­ность временных генерал-губернаторов и поставить под контроль издаваемые ими обязательные постановления[334]. Через комитет прошло известное Временное положение об усиленной и чрезвычайной охране 14 августа 1881 г., ко­дифицировавшее предыдущие разновременно изданные законодательные меры комитета[335]. Если в 1881 г. под гнетом этого Положения находились 27358846 человек, живущих на территории в 479148 квадратных верст, то в 1903 г. уже было соответственно 30 755011 на 832 321. B 1882 г. в комитете рассматривались меры по усилению полицейского надзора, «временные правила» о печати, о запрете евреям в черте оседлости селиться вне городов и местечек, временные правила о евреях и т.п. B Комитет министров были переданы материалы Особого совещания о мерах, направленных против студенческих беспорядков в 1882 г., которые рассматривались на секретном заседа­нии 7 февраля 1884 г.; в 1885 г. комитет постановил ввести в прибалтийских губерниях делопроизводство на русском языке; в 1887 г. последовал запрет иностранцам приобре­тать земельную собственность и недвижимость в 11 запад­ных и 10 польских губерниях; в 1891 г. лицам польского происхождения было запрещено пожизненное владение землей в 9 западных губерниях. B 1884 г. в комитете обсуж­дался вопрос о запрете совмещать государственную службу с участием в торговых, промышленных и кредитных обще­ствах. Принял Комитет министров участие и в разработке законодательных мер по переселенческому движению[336]. Ho все эти меры, несмотря на их важность, носили разроз­ненный характер и не были приведены в систему. Только в конце своего существования Комитет министров принял на себя задачу общегосударственного значения по разра­ботке программы реформ, возвещенных указом 12 декабря 1904 г. Ho начавшаяся революция требовала уже не только новых решений, но и более эффективного правительствен­ного механизма.