<<
>>

1.3. Структура новых законодательных органов государственнойвласти в субъектах РФ

Создавая новую систему органов государственной власти в субъектах федерации, реформаторами были взяты за образец модели американского и европейского федерализма. Так, в США все штаты (кроме Небраски) имеют двухпалатную структуру.

А в Германии наоборот - все земли (кроме Баварии) являются однопалатными. Но в России законодательные органы государственной власти субъектов федерации по своей структуре отличаются от них, так как существенное влияние на формирование организационной структуры региональных легислатур оказала ассиметричная модель РФ.

В республиках новые законодательные органы государственной власти были двухпалатными, а в областях, краях и федеральных городах - однопалатными. Указы Президента РФ и Федеральный закон от 1992г. «О краевых, областных Советах народных депутатов» во многом предопределили многие параметры построения этих органов государственной власти, например, количество депутатов, в том числе, работающих на профессиональной постоянной основе. По сути, федеральный центр разработал модель их организации, предусматривающую некую унификацию. Но, как справедливо заметил Н.Петров: «Однотипно не значит однообразно» .

До начала радикальной политической реформы система Советов как органов представительства имела унифицированный характер. В Кемеровской, Новосибирской и Томской областях она по своей структуре и способу функционирования практически ничем не отличалась от Советов других регионов страны. Однако реальное руководство всей хозяйственной, культурной, политической жизнью и социальной сферой осуществляли партийные комитеты, что и обусловило критику структуры Советов как громоздких и неэффективных, и впоследствии их постоянную трансформацию.

После августовского путча 1991 года, в Кузбассе, как и по всей стране, была сформирована президентская вертикаль власти. Главой администрации области соответствующим указом Президента был назначен М.

Б. Кислюк . Органы власти были чётко разделены на исполнительную - в лице администрации области, и законодательную - в лице облсовета народных депутатов. В Совет 21 созыва было выбрано 250 депутатов. Организационные сессии нового созыва избирали облисполком и постоянные комиссии областного Совета. На этих же сессиях утверждались начальники отделов и управлений облисполкома. Обслуживали работу облсовета и облисполкома аппарат в составе общего организационного и финансово-хозяйственного отделов и соответствующие службы.

Для более оперативной работы в мае 1990г. из числа депутатов был выбран Президиум облсовета, а затем в феврале 1992г. на сессии - малый Совет в количестве 32 членов. В составе Совета действовали 18 постоянных комиссий и комитет депутатского контроля. К 1993 г. реально в составе облсовета было 243 народных избранника, из них на постоянной основе работало 16 депутатов . Облсовет взаимодействовал в своей деятельности с городскими, районными Советами, ВС Российской Федерации.

Аналогичная картина была и в Новосибирской области, где Совет народных депутатов 21 созыва был выбран, как и везде, весной 1990г. в количестве 250 депутатов. Он также работал в сложной политической и экономической ситуации. Изменялись полномочия и функции Совета. Произошло деление на законодательную и исполнительную власть, была образована областная администрация . Вместо президиума Совета в соответствии с принятым ВС РФ Законом «О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов» был выбран малый Совет, осуществляющий все полномочия облсовета в период между сессиями. В состав малого Совета, утверждённого 16 января 1992г. на IX сессии облсовета, было избрано 48 депутатов , в составе Совета было 18 комиссий.

Что касается Томской области, то в условиях перестройки 1990г. после первых демократических выборов в Совет пришли люди, не являвшиеся в большинстве своём креатурой обкома партии. Естественно, новоизбранные депутаты не желали выступать в роли безмолвных исполнителей указаний областного партийного комитета.

В Совете было создано 19 депутатских фракций и 14 комитетов. Совет, безусловно, был хорош, как представительный орган власти, но как законодательный орган он вызывал большие сомнения, так как большинство избранных депутатов, в силу объективных для того времени обстоятельств, не могли быть грамотными законотворцами. Сама структура и формы функционирования Совета уже тогда не отвечали стремительно меняющимся политическим реалиям. Большой по численности, неповоротливый и громоздкий по структуре, Совет изначально создавался только, как фасад народного представительства и был мало приспособлен для реальной законотворческой деятельности, не говоря уже о работе над бюджетом и контроле над исполнительной властью.

Это было очевидным для тех, кто пришёл в Совет работать, а не дискутировать. Поэтому, после указа Президента №148 от 20.10.1991г. об укреплении органов власти и управления и повышения действенности представительных органов, на 10-й сессии Облсовета было принято решение о разграничении полномочий между представительной и исполнительной властями на территории Томской области. По решению сессии вместо исполкома создавалась Администрация и началась подготовка к формированию Малого Совета . Во время действия президентского Указа о назначении Главы Администраций на 11-й сессии Облсовета Президиум был упразднён и принято Положение о Малом Совете, где регламентировался порядок его избрания и

224

утверждения, персональный состав членов Малого Совета .

Этот Малый Совет состоял уже только из 33 депутатов и занимался согласно регламенту решением текущих вопросов вне сессии. В полном составе областной Совет теперь собирался дважды в год, а его функции сводились в основном к утверждению решений Малого Совета. Эти преобразования, безусловно, повысили эффективность работы представительного органа власти, но говорить о его серьёзной законотворческой деятельности в тот период времени пока не приходится. В такой форме областной Совет функционировал до печально известных событий в Москве начала октября 1993 года, т.

е. около полутора лет.

Таким образом, структуру представительных органов государственной власти в субъектах РФ можно было представить следующим образом. До 1992г. и принятия новой Конституции существовала повсеместно единая схема областных советов - численность Совета 250 депутатов, для того чтобы обеспечить полноценное представительство всех слоёв населения. В каждом совете функционировало по 18 комиссий: планово-бюджетная, по экономической реформе, самоуправлению, внешнеэкономическим связям, по аграрным вопросам, по проблемам развития промышленности, координирования техники и технологии, по инвестициям и развитию в строительном комплексе и архитектуре, по развитию науки и народного образования, по товарам народного потребления, торговле и другим услугам населению, по топливно-энергетическому комплексу, по вопросам экологии и рациональному использованию природных ресурсов, по охране здоровья населения, по охране семьи, материнства и детства, по социальному обеспечению, по культуре, искусству, по физкультуре и спорту, мандатная комиссия, по депутатской этике, счётная комиссия,

225

по правам человека и межнациональным отношениям, по делам молодёжи . В структуру совета входили и руководящие органы - исполком, Президиум, Малый Совет.

Это позволяет утверждать, что структура Советов была довольно громоздкой, иерархичной и, следовательно, малоэффективной. Во-первых, широкий спектр направлений деятельности, представленный в работе 18 комиссий, не позволял определить приоритетные из них. Отсюда некоторая неясность в компетенции и ответственности депутатского корпуса. Следовательно, и значимости его деятельности в социально-политической, экономической и культурной сферах общественной жизни. Во-вторых, большая численность Совета требовала создания внутренних организационных структур, что, безусловно, приводило к бюрократизации представительного органа и снижению его эффективности.

По сути, самым важным работающим звеном в структуре Совета был только Малый Совет. Возможно, именно это обстоятельство и способствовало сокращению численности депутатов. Реформа представительных органов власти потребовала осмысления опыта депутатской работы и поиска более дееспособной структуры. Формирование новых законодательных органов власти привело к изменению представления не только о специфике их парламентской деятельности, но и отразилось на властной структуре и механизмах их взаимодействия.

Но прямая связь между численностью регионального парламента и эффективностью его деятельности очень спорна. Так, законодательные органы субъектов зарубежных федераций насчитывают в среднем около 100 депутатов. В США численный состав верхних палат колеблется от 20 депутатов в Аляске и Неваде до 67 депутатов в Миннесоте. Нижние палаты насчитывают от 40 в Аляске и Неваде до 400 депутатов в Нью-Гемшире. Причем, члены верхних палат, как правило, избираются сроком на 4 года, а члены нижних палат - на 2 года . И в этой связи, можно предположить, что сокращение численности депутатского корпуса российских региональных легислатур было вызвано, в первую очередь, не интересами повышения качества местного законотворчества, а желанием иметь управляемые органы представительной власти.

Дееспособность парламента как института власти зависит от многих факторов. Ранее упоминалось, что важную роль играет персональный состав законодательного органа. Не менее значимыми являются структура и внутренняя организация легислатур. Отсутствие документов, жёстко регулирующих при формировании новых органов законодательной власти в субъектах федерации их внутреннюю организацию, способствовало поиску оптимальной модели на местах.

Рассмотрение процесса создания структуры новых законодательных органов государственной власти, в исследуемых субъектах можно начать с Кемеровской области. Первое заседание нового законодательного (представительного) органа государственной власти Кемеровской области состоялось 5 апреля 1994 года. Борьбы за кресло спикера в Кузбассе, как уже упоминалось, практически не было, так как Председателем депутаты единогласно избрали А. Тулеева. Его заместителем стала Н. Соколова. Отказ от старой практики Советов обусловил поиск новой системы организации депутатской работы. В этом плане деятельность по созданию структуры Законодательного Собрания Кемеровской области мало отличается от опыта соседних областей. Для работы областного парламента первого созыва были сформированы мандатная комиссия и 5 комитетов: по бюджету, налоговой и финансовой политике; по экономической деятельности, природопользованию и аграрной политике; контрольно- правоохранительный; по социальной защите и здравоохранению; по науке, культуре, образованию и национальной политике . На постоянной основе в новом областном парламенте работало 11 депутатов.

На второй сессии, состоявшейся 21 апреля 1994г., было принято Положение о Законодательном Собрании Кемеровской области. Согласно данному документу в структуру Законодательного Собрания входил также аппарат, состоящий из протокольного, организационного, юридического отдела и отдела кадров, а также из канцелярии, машинописного бюро, бухгалтерии и приёмной граждан .

В Новосибирске депутаты областного Совета, также избранного в 1994г., провели первое собрание, на котором им были вручены официальные мандаты и избран организационный комитет по подготовке первой сессии. На первой сессии 26-27апреля 1994г. был выбран Председатель Новосибирского областного Совета депутатов А. Сычёв. В отличие от Кемерово, здесь на пост Председателя претендентов было трое - П.

Исаев, А. Кисельников и А. Сычёв. После первого тура голосования остались А. Сычёв и А. Кисельников. Второй тур победителя также не выявил, так как за А. Сычёва проголосовали 17 депутатов, за А. Кисельникова 11, а для избрания нужно было не менее 18 голосов. Пришлось повторно выдвигать кандидатуры. Снова были выдвинуты А.Кисельников, А.Сычёв и ещё депутат Н.Бараулин. Депутат А.Кисельников взял самоотвод, в результате Председателем был избран А. Сычёв, получивший 19 голосов, так как за Н.Бараулина было подано только 11 голосов .

На этой же сессии было образовано 7 комитетов: по законодательству и взаимодействию с органами местного самоуправления, политическими партиями, общественными движениями и СМИ; по бюджетной, налоговой и финансово-кредитной политике; по экономике, управлению собственностью и межрегиональным, внешнеэкономическим связям; по промышленности и производственной инфраструктуре; по экологии и природным ресурсам; по социальной политике, науке и здравоохранению, образованию и культуре; по потребительскому рынку, земельным

230

вопросам и аграрной политике .

Надо заметить, что в новосибирском областном парламенте работало самое большое количество созданных комитетов. Это было связано, во-первых, с желанием учесть опыт работы 18 комиссий Совета XXI созыва, во-вторых - со спецификой достаточно большого региона и самого областного центра.

На этой же сессии был рассмотрен проект Положения о Новосибирском областном Совете депутатов, регламентирующий деятельность комитетов и комиссий, а также принято решение об организационном обеспечении деятельности Совета и его аппарате. Затем на третьей сессии были утверждены структура и штат аппарата Совета численностью 50 человек, выбран Заместитель Председателя Совета и помощник

231

Председателя, утверждён Регламент Совета . Четвёртая сессия приняла Положение о комитетах и комиссиях областного Совета, по которому уже разрабатывались и

232

утверждались на сессиях положения по каждому из семи комитетов . Это вполне естественный процесс, областной парламент начал работу с организации собственной деятельности и принятия основополагающих документов.

Руководил Советом Председатель и его заместитель, имеющие помощников. Кроме этого, в структуру Совета входили Совет председателей комитетов и постоянных комиссий (совещательный орган), помощники депутатов в округах и две комиссии: мандатная и по вопросам депутатской этики.

Что касается реформирования законодательного органа власти в Томской области, то первый вариант его структуры был предложен еще в октябре 1993 г. Председателем областного Совета народных депутатов Г.А. Шаминым . Он был отражен в следующих документах: «Распоряжение о нормативно-правовых актах по реформе представительного органа власти Томской области», «Положение о парламенте (представительном органе государственной власти) Томской области» и «Положение о выборах депутатов парламента (представительного органа государственной власти) Томской области». Позже, 29 октября 1993 г., опубликованы «Дополнения к Положению о парламенте (представительном органе государственной власти области)».

Согласно этому варианту, Парламент Томской области являлся однопалатным органом, работающим на постоянной основе, осуществляющим правотворческую, бюджетно-финансовую и контрольную парламентские функции в соответствии с полномочиями, закреплёнными за Томской областью как субъектом Федерации

234

Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором .

При парламенте планировалось образование Комитета территорий. Этот орган предназначался для согласования интересов жителей различных административно- территориальных единиц области. Члены Комитета территорий должны были избираться представительными органами местного самоуправления по одному от городов областного значения и сельских районов Томской области и работать на общественных началах.

Комитет территорий должен был принимать к рассмотрению нормативные акты, принятые парламентом области по следующим вопросам: 1) организация местного самоуправления на территории области; 2) областные социально-экономические программы и бюджет области; 3) природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; 4) изменение административно- территориального деления области; 5) принятие Устава области и Регламента Комитета территорий, внесение в них изменений и дополнений.

Передаваемые парламентом Комитету территорий нормативные акты должны были быть рассмотрены последним в 30-дневный срок. Комитет мог вернуть парламенту переданные ему нормативные акты со своими замечаниями. Но последнее слово в принятии нормативных актов оставалось за парламентом области, и Комитет территорий по данному Положению не мог этому воспрепятствовать.

Сессии парламента планировалось проводить не реже двух раз в год. Первую сессию до избрания председателя парламента должен вести старший по возрасту из числа депутатов парламента. Полномочия парламента сохранялись, если присутствовало не менее 2/3 депутатов от числа избранных. Принятым считалось решение парламента, за которое проголосовало более 50% депутатов, присутствовавших на сессии.

Парламент области учреждал комитеты - постоянно действующие органы, созданные по отраслевому, функциональному или иному принципу с целью подготовки законопроектов и рассмотрения иных вопросов, выносимых на сессию. Правовой акт нормативного характера (законопроект), принятый сессией парламента, представлялся на подпись главе администрации области.

Но данный вариант, предложенный депутатами Совета 21 созыва, был лишь частично реализован исполнительной властью при проведении административной реформы. В частности, идея о создании Комитета территорий осталась невостребованной. Хотя реализация этой идеи возможно позитивно бы отразилась на развитии местного самоуправления в области. Комитет территории способствовал бы решению многих проблем на местах. Все эти задачи предстояло решать уже новому законодательному органу - областной Думе первого созыва, выборы в которую проходили так же, как и в других областях, в 1994г. Здесь объяснение простое. Исполнительная власть, реформируя законодательный орган, концентрировала все полномочия в своих руках. Администрация области не была заинтересована (в тот момент) на создании дополнительных структур принимающих участие в решении тех или иных вопросов, даже на уровне местного самоуправления.

На первом собрании, состоявшемся 14 апреля 1994г., были избраны Председатель

235

Думы - Б. А. Мальцев и два его заместителя . Председатель Думы по штатному расписанию 1994г. имел двух заместителей, (работающих, как и он, на постоянной основе), заместителя - руководителя аппарата и трёх консультантов-помощников.

Имела место определённая интрига вокруг выборов первого спикера. Кандидатур было две: Б. Мальцев и А. Феденёв. Первый на момент выборов - бизнесмен (Ген. директор Томской промышленно-строительной ассоциации), второй - Глава администрации Бакчарского района. На собрании присутствовало 18 депутатов. Голосовали три раза, с минимальным перевесом победил Б. Мальцев. В результате А.Феденёв стал заместителем спикера вместе с С.Ильиным. Выборы заместителей прошли без проблем с первого раза. Несколько месяцев спустя депутат А.Феденёв был назначен Полномочным представителем Президента РФ по Томской области. Б. Мальцев является не только первым, а пока единственным спикером областного парламента. Сами депутаты всех четырёх созывов доверяли ему пост председателя Думы путем выборов, а это говорит о многом.

На втором собрании 27 апреля 1994г. были утверждены регламент и структура областной Думы, а также положение о её аппарате . Регламент являлся самым главным организационным документом, так как устанавливал порядок работы Думы, ее собраний, комитетов и комиссий, права и обязанности депутатов и приглашенных на ее собрания. Регламент был утвержден решением Томской областной Думы № 12 от 27 апреля 1995г. Желая придать максимальную дееспособность малочисленному депутатскому корпусу (21 человек), регламент разрешал депутатам с согласия коллег входить одновременно в состав двух комитетов (2 гл., п.8). Исключение составляли

237

только Председатель и заместители Председателя Думы . Но в регламенте, определяющем деятельность комитетов и комиссий (гл.6, п.136-157), говорилось только о ведущих правовом и организационном комитетах без уточнения их названий. На этом же втором собрании Думы 7 апреля 1994г. депутатам была предложена следующая структура законодательного органа: председатель, два заместителя, четыре руководителя комитетов - бюджетно-финансового, правового, контрольного и социальной защиты (все на освобожденной основе) .

Решением № 136 от 26 июля 1995г. Дума приняла Устав (Основной Закон), который определил, что законодательным (представительным) органом государственной власти в области является теперь Государственная Дума Томской области . В Уставе были определены субъекты законодательной власти области, статус депутата законодательного органа государственной власти области, организационная деятельность, полномочия, контрольные функции . Изменился сам регламент законодательного органа и структура. Теперь областной парламент имел в своём составе три комитета: бюджетно-финансовый, правовой и контрольный.

Была разработана структура и штатное расписание, создан аппарат Думы (тогда 32 человека), включая депутатов, работающих на постоянной основе. Был создан Совет Думы как координирующий орган, занимающийся предварительной подготовкой организационных решений по всем вопросам деятельности законодательного органа. В Совет Думы входили Председатель, его заместители, председатели комитетов и руководитель аппарата. Первым руководителем аппарата являлась Л.В. Бабич.

Под руководством начальника аппарата Думы находились: финансово- хозяйственный отдел, пресс-центр, секретариат, группа консультантов, канцелярия, машинописное бюро, протокольная группа, копировально-множительное бюро .

В 1996г. структура аппарата нового законодательного органа претерпела изменения. Два помощника-консультанта председателя Думы были сокращены, вместо них вводились два заместителя руководителя аппарата. Также были созданы бюджетно- финансовый и юридический отделы. Из группы консультантов, главных специалистов и пресс-центра был образован организационный отдел. Канцелярия, машинописное бюро, протокольная группа и копировально-множительное бюро составили секретариат. Руководитель секретариата также подчинялся начальнику аппарата Думы . Такую структуру имела Государственная Дума Томской области первого созыва до конца своей деятельности - ноября 1997г. Реорганизация аппарата была связана с изменениями в работе законодательного органа. Депутаты первого созыва совместно с аппаратом только нарабатывали опыт парламентской деятельности. Порой, перестраивались на ходу, убирая что-то лишнее, либо наоборот добавляя.

Анализируя структуру законодательных органов власти в трех смежных областях сибирского региона, можно установить, что численность депутатского корпуса областных парламентов колебалась от 20 до 50 человек. Руководили деятельностью законодательного органа Председатели, имевшие двух заместителей. Количество комитетов, отражающих определенные самими депутатами приоритетные направления, колебалось в этих областях от 3 до 7. Для обеспечения эффективной работы парламентов были созданы аппараты, включающие соответствующие комитетам отделы с узкими специалистами.

Таким образом, избранные в 1994г. согласно президентскому указу, новые органы законодательной власти фактически одновременно занимались созданием структуры и разработкой документов, определяющих направления и характер депутатской деятельности. Учитывая изменившиеся функции и статус представительного органа, депутаты отказались от многочисленности комиссий, тем более что значительно сократился сам состав депутатского корпуса. Рассмотрение структуры парламентов трех областей позволяет говорить о том, что самое значительное сокращение произошло в Томской области. В связи с тем, что основная нагрузка легла на правовой и бюджетно- финансовый комитеты, они оказались самыми значимыми элементами структуры. Именно в них рассматривались жизненно значимые для области вопросы, на их запросы работал аппарат и его специалисты, по результатам их работы выстраивалась повестка парламента. Еще одним важным показателем дееспособности и востребованности этих комитетов является практика лоббизма, постоянно шедшая со стороны исполнительной власти, бизнес-элиты, общественности. Первый опыт работы законодательных органов власти, несмотря на кратковременность (4 года), оказался достаточным для становления новой властной структуры.

Так, в Кузбассе областной парламент теперь уже второго созыва тоже претерпел некоторые изменения, которые сказались на его структуре. Для подготовки сессий законодательного органа и координации его деятельности были выбраны председатель и его заместитель. Председателем Законодательного Собрания второго созыва стал А.

243

Филатов , а его заместителем - С. Аленичев. Для осуществления своих полномочий депутаты сформировали внутри регионального парламента 5 комитетов: по вопросам местного самоуправления и государственного устройства; по бюджету, налоговой и финансовой политике; по социальной политике; по экономической деятельности и контрольно-правоохранительный.

В отличие от комитетов первого созыва, вместо комитета по науке и образованию появился комитет по вопросам местного самоуправления и государственного устройства, а комитет по социальной защите стал называться комитетом по социальной политике. Объясняется это тем, что перед депутатами второго созыва стояла сложная задача - регулирование государственного строительства на территории области и создание правовых условий для местного самоуправления. Смена приоритетов в деятельности привела к изменению профильных комитетов. Для обеспечения эффективности парламентской работы была образована мандатная комиссия и по депутатской этике . С 7 июня 1998г. в соответствии с Законом «О государственной службе Кемеровской области» (13.02.98) в структуре Законодательного Собрания

245

произошли изменения .

Переименованный орган законодательной власти - Совет народных депутатов Кемеровской области первого созыва (хронологически это третий созыв областного парламента, начиная с 1994г.), в отличие от предыдущих, изменил структуру органа в сторону увеличения комитетов и штата аппарата. Вместо работавших ранее 5 комитетов было сформировано 7: по вопросам государственного устройства, местного самоуправления и правоохранительной деятельности; по экономике, бюджету, финансам и налогам; по вопросам промышленности, транспорта, связи и управления собственностью; по социальной политике; по вопросам строительства, предпринимательства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства; по аграрной политике, ресурсам, землепользованию и потребительскому рынку; по национальной политике и экологии. Также были образованы две комиссии: мандатная и по этике и регламенту. На постоянной основе в Совете трудилось 12 депутатов: председатель, первый заместитель, второй заместитель, 5 председателей постоянных комитетов, 4 заместителя председателей постоянных комитетов. Председателем Совета народных депутатов первого созыва был выбран Г. Т. Дюдяев, двумя его заместителями стали - Н.В. Бублик и Э.В. Жигулина.

Надо отметить, что направления профильных комитетов Совет народных депутатов Кемеровской области первого созыва, по сути третьего депутатского корпуса, были подвержены серьезным изменениям. Из ранее действовавших, в структуре остались 3 комитета: по вопросам государственного устройства, местного самоуправления и правоохранительной деятельности; по экономике, бюджету, финансам и налогам; по социальной политике. Причем, значительно расширился спектр интересов бюджетного комитета. Появление 4 новых комитетов обусловлено необходимостью разработки нормативно-правовой базы в этих сферах.

Для организационного, правового, информационного, материально-технического обеспечения деятельности Совета народных депутатов, а также оказания помощи комитетам, комиссиям и отдельным депутатам, как при Законодательном Собрании первых двух созывов, продолжал функционировать аппарат. Структура, штаты и фонд оплаты труда, которого утверждались постановлениями Совета. Теперь, аппарат состоял из организационного и экспертно-правового управлений, в которые в свою очередь, входили отдел планирования, контроля и протокольного обеспечения, отдел организационного обеспечения, отдел информационного и программного обеспечения, отдел по работе с документами, сектор по работе с населением и кадрами, финансово- расчётный сектор. Экспертно-правовое управление было создано для проверки качества законопроектов и защиты собственных интересов Совета. Организационное управление отвечало за качественное проведение сессий и подготовку информации для депутатов. Также в структуру аппарата входил секретариат председателя Совета народных депутатов. Над всем этим стоял руководитель аппарата. Консультанты комитетов из числа сотрудников аппарата выполняли основной объём работы над законопроектами.

Такую перестройку Совета и аппарата можно объяснить тем, что период жесткого противостояния двух ветвей власти закончился. Облсовет стал больше времени уделять непосредственно правотворчеству и организации собственной деятельности. Новые комитеты возникали по мере необходимости совершенствования законодательной базы, а аппарат видоизменялся соответственно структуре парламента.

Деятельность сотрудников аппарата регламентировалась законом «О государственной службе Кемеровской области» и положением об аппарате, утверждённым распоряжением председателя Совета. Был также создан координационный совет Совета народных депутатов - постоянно действующий орган для оперативного решения организационных вопросов и координации работы его комитетов. Численность координационного совета была 16 человек из числа депутатов и сотрудников аппарата.

Претерпел структурное изменение и представительный орган власти в Новосибирской области. Так, в составе областного Совета депутатов Новосибирской области второго созыва действовало уже 8 комитетов: по законодательству; по бюджетной, налоговой и финансово-кредитной политике; по экономике, межрегиональным, внешнеэкономическим связям и управлению собственностью; по транспорту, дорожному комплексу, связи и информатике; по земельным вопросам, аграрной политике и потребительскому рынку; по промышленности, строительству и топливно-энергетическому комплексу; по социальной политике; по науке, природным ресурсам и охране окружающей среды. Также, как и в структуре законодательных органов соседних субъектов, были сформированы две комиссии: мандатная и по депутатской этике. На штатной основе работало 10 депутатов.

Ещё одним важным изменением стало решение пятой сессии областного Совета депутатов второго созыва по созданию Совета председателей комитетов и постоянных комиссий. Его главной задачей являлось обобщение предложений по основным направлениям деятельности областного Совета; обсуждение и формирование на основе предложений комитетов проектов текущих и перспективных планов правотворческой деятельности; обсуждение хода подготовки вопросов к сессиям.

Что касается Областной Думы Томской области второго созыва, то уже на втором собрании 15 января 1998г. была утверждена измененная структура парламента . В целях повышения эффективности законотворческой работы было образовано четыре комитета: правовой, бюджетно-финансовый, комитет по экономической политике и комитет по труду и социальной политике. В составе комитетов было создано двенадцать постоянных комиссий. С точки зрения депутатов, такая структура максимально отражала приоритетные направления работы областного парламента.

Сравнивая со структурой парламента первого созыва, можно отметить, что депутаты отказались от контрольного комитета. Видимо это уступка исполнительной власти со стороны областных парламентариев, так как контрольная функция в работе депутатского корпуса имеет важное значение. Зачем отказываться от контроля, если он прописан в Уставе области, да и по всем канонам парламентаризма законодательный орган обязан осуществлять контроль за исполнением законов, бюджета, выполнением социальных программ и т. п. Это ставит под сомнение реализацию практики разделения властей и теорию сдержек и противовесов на областном уровне. Много позже это признал один из депутатов третьего созыва В.Ф. Попов в интервью областной газете, заявив, что «реальные контрольные функции, которыми обладает Дума, не должны

247

раздражать исполнительную власть, и думаю, не раздражают её» .

Происшедшее изменение численности депутатского корпуса в два раза (от 21 до 42), безусловно, нашло отражение на структуре Государственной Думы Томской области. С целью координации ее деятельности был создан Совет Думы, в состав которого вошли Председатель, его заместители, руководители комитетов, начальник аппарата. Увеличение комитетов повлекло за собой расширение аппарата. Его штат состоял из начальника, его заместителя, сотрудников 10 отделов (бюджетно- финансового, правового, юридического, организационного, контрольно-аналитического, финансово-хозяйственного, отделов по экономике, по труду и социальной политике, по работе с органами местного самоуправления, общественных связей и информационной политике), а также информационно-технического сектора и секретариата. Сменился и начальник аппарата, в Думе второго созыва им стал С. Д. Кузнецов. Такое увеличение штатов объяснялось просто: аппарат должен оказывать помощь комитетам и депутатам в их законотворческой деятельности, а также в его обязанности входило организационно-правовое, материально-техническое и информационное

функционирование областного парламента. Понимание важности и неизбежности представительской функции привело к тому, что по распоряжению председателя думы от 29 декабря 2000г. в структуре Государственной Думы созданы сектор кадров и сектор по работе с населением .

Рассмотрение деятельности областных парламентов позволяет сделать вывод о том, что важным элементом в структуре являлись постоянные комитеты и комиссии, создаваемые исходя из основных направлений законотворческой работы. Каждый депутатский созыв менял их профильную направленность, численность, определял задачи и функции. Это было вызвано тем, что нормативно-правовые базы субъектов находились тогда в стадии становления. Очевидно, что перемены, касающиеся функционирования комитетов, отражались и на аппарате областного парламента, призванного обеспечивать эффективную их деятельность. От профессионализма сотрудников аппарата во многом зависело качество законотворческой деятельности депутатов, так как не всегда народный избранник обладал юридическим и экономическим образованием, столь важным в парламентской работе. Выступая в качестве консультантов думских комитетов, работники аппарата занимались обобщением и систематизацией различной информации, созданием базы данных по депутатской деятельности, обеспечением взаимодействия в рамках рабочих или согласительных групп, с представителями исполнительной власти и местного самоуправления. Довольно точно отметил их роль в деятельности областного парламента Е.Г. Демченко, автор книги «Законодательная роль Кузбасса 1994-2004 гг.: «Это настоящие "рабочие лошадки" Совета. Основное звено Совета - комитеты.Именно здесь рождается конечный результат всей работы парламента -

249

законы» .

Парламентская деятельность депутата достаточно многообразна и насыщена, и её можно разделить на две части. Первая видимая - это итоговые обсуждения законопроектов и законов, присутствие на заседаниях парламента. Вторая скрытая от широкой общественности - предварительное обсуждение законопроектов в комитетах и комиссиях. А есть ещё такой вид деятельности как работа на избирательных округах непосредственно с населением, изучение его нужд и потребностей. И для успешного выполнения всего этого депутатам просто необходимо иметь помощников и высококвалифицированный аппарат. Власть всегда нуждается в помощниках вне зависимости от формы правления. Так ещё Аристотель в своё время писал: «Монархи вынуждены прибегать к помощи многих глаз, ушей, рук и ног, делая соучастниками

250

своей власти людей, сочувствующих их правлению и лично расположенных к ним» .

Сотрудники аппарата сами по себе никаких действий от имени парламента в целом или отдельных депутатов не принимают. Они обеспечивают законодательному органу исполнение его полномочий. Под этим понимается вся совокупность научной, организационной, технической и (или) другой помощи в работе парламента в целом, его палатам, комитетам (комиссиям) и парламентариям . В структуре аппарата, кроме деятельности специалистов профильных отделов, нужно отметить работу пресс-служб. Ведь именно благодаря этому подразделению аппарата у избирателей формировалось представление не только о депутатах и областном парламенте, но и о его роли в жизни региона и населения.

Так, кузбассовцы стали узнавать о работе областного парламента из телепередачи «Депутатский вестник» и постоянной тематической страницы в областной газете «Кузбасс». С 1997г. был налажен выпуск официального издания Совета «Законодательный вестник».

Самой насыщенной являлась работа новосибирской пресс-службы. Новосибирский областной Совет депутатов первого созыва стал соучредителем ряда средств массовой информации: газеты «Советская Сибирь», еженедельника «Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов», телерадиопрограммы «Слово» (учрежден в феврале 1993 г.). Пресс-центр областного Совета депутатов совместно с редакцией телевизионного канала НТН-12 еженедельно осуществлял выпуск тележурнала "Позиция" . В период деятельности депутатов второго созыва появилась передача радио "Областной депутатский канал" (Радио «Слово»).

Аналогичные действия предпринимались и в Томской области. Для ознакомления населения с законотворческой деятельностью было решено с 1994г. начать издавать сборник «Официальные ведомости. Томская Областная Дума. Администрация Томской области» для публикации всех нормативных и правовых актов органов государственной власти на территории области, а с апреля 1995г. стал выходить отдельный Думский сборник: «Официальные ведомости».

Одной из важных составляющих структуры новых законодательных органов являлся институт помощников депутатов. Его организация была типовой для всех рассматриваемых областных парламентов, так как в основе лежали сначала решения сессий, а затем областные законы «О статусе депутата» . Наиболее последовательно становление института помощников можно показать на примере Новосибирской области. Так, в областном Совете, кроме принятого решения , было разработано Положение о помощниках депутатов . Помощники имели широкий круг обязанностей, направленных на содействие депутату в реализации его полномочий по осуществлению законотворческой деятельности. Закон о статусе депутата подтвердил полномочия помощников, это свидетельствовало об их полезности, особенно при работе в округах и выполнении депутатом представительских функций . Помощники депутатов занимались вопросами взаимодействия депутатов с исполнительными органами власти, общением со СМИ, работой на избирательных округах непосредственно с жителями. Их основная функция заключалась в подготовке аналитических, справочных, информационных и других материалов, необходимых для деятельности депутата .

Полезность института помощников депутатов не вызывает сомнений, особенно, если депутат заинтересован не только в качественном исполнении своих обязательств, но и в ведении постоянной избирательной кампании. Но поскольку решение о необходимости помощника принимает сам депутат, а в некоторых случаях, депутаты сами справляются с возложенными на них задачами, поэтому возводить «институт помощников» в ранг постоянно действующих и необходимых структур думается, не следует.

Рассмотрение структуры областных парламентов не будет полным, если обойти вниманием деятельность Приемной избирателей. Без этого органа невозможно представить деятельность ни одной законодательной ветви власти, так как она по- прежнему сохраняет свою представительскую функцию. Приемная регистрировала все обращения граждан и вела их учёт, организовывала приём посетителей, направляла их обращения в соответствующие структурные подразделения областного парламента и аппарата, органы исполнительной власти, другие органы. Кроме этого, она занималась подготовкой и распространением соответствующих информационно-аналитических материалов. Надо заметить, что работа приемных является одной из сложных в виду постоянного общения с избирателями. Но именно ее деятельность позволяет областным парламентам иметь постоянную обратную связь с населением, быть на виду у своих избирателей, выступать в качестве защитников и проводников интересов народа.

Все вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что за эти годы создается оптимальная структура законодательного органа и аппарат парламента, обеспечивающий качественную поддержку депутатской работы. Структуры законодательных органов власти отличаются от структур Советов малочисленностью и меньшей разветвленностью. В определении структуры парламента субъекта РФ не существует одной заданной типовой модели и установки на её реализацию. Именно это обстоятельство способствует тому, что законодательный орган власти каждой области выстраивает свою структуру, исходя из реальных потребностей и возможностей. Так, число постоянных комиссий в парламентах рассматриваемых сибирских субъектов федерации варьировалось от 3 до 7 и изменялось в зависимости от приоритетных направлений законотворческой деятельности депутатского корпуса. Обязательными составляющими структуры являются аппараты, приемные избирателей и институт помощников депутатов. Оптимально разработанная структура областного парламента, безусловно, является важным условием дееспособности законодательного органа власти.

<< | >>
Источник: Шараев П.С.. Законодательные органы государственной власти в субъектах РФ в 90-е годы XX века (на материалах Кемеровской, Новосибирской и Томской областей). - Томск: Томский государственный университет,2007. -. 2007

Еще по теме 1.3. Структура новых законодательных органов государственнойвласти в субъектах РФ:

  1. Приложение 1.7. Коллизии в регулировании организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
  2. Последствия принятия законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации правовых актов…
  3. ГЛАВА 2.ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ
  4. ГЛАВА 3.ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ
  5. 13. СТРУКТУРА УЧРЕЖДЕНИЙ И ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВА, ИСПОЛНЯЮЩИХ НАКАЗАНИЯ В ВИДЕ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ. ВИДЫ УЧРЕЖДЕНИЙ И ОРГАНОВ, ИСПОЛНЯЮЩИХ ИНЫЕ виды уголовных НАКАЗАНИЙ
  6. 3. Структура и компетенция органов хозяйственных обществ
  7. Федеральное собрание - Парламент РФ является представительным и законодательным органом власти.
  8. Глава 19. Формирование новой системы органов государственной власти и самоуправления в Республике Башкортостан
  9. 4.6. Система органов государственнойвласти в Российской Федерации
  10. 2. Система, структура и полномочия органов исполнительной власти
  11. 2. Задачи, функции и структура главных управлений по федеральным округам и органов внутренних дел субъектов Российской Федерации
  12. 1.1. Правовые основы становления законодательных органов государственной власти субъектов РФ
  13. 1.2. Выборы как механизм формирования новых законодательных органов государственной власти в субъектах РФ.
  14. 1.3. Структура новых законодательных органов государственнойвласти в субъектах РФ
  15. ГЛАВА 2. Деятельность законодательных органов государственнойвласти в субъектах РФ
  16. 2.2. Реализация контрольно-представительных функций региональных законодательных органов
  17. 33. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ
  18. Законодательные основы системы и структуры государственных органов федеральной исполнительной власти (по Конституции РФ и Указам Президента РФ от 9.03.04 г. «О системе и структуре федераль­ных органов исполнительной власти» и от 12.05.08 г. « Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»).
  19. ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -