§ 2. Реформа полиции и судебная реформа

Правительство, готовя отмену крепостного права, столк­нулось с необходимостью реорганизации полиции. «Из всех предстоящих преобразований в государственном строительст­ве, — вспоминал Д.

бождении крестьян» ²⁸. Поэтому без реформы полиции было невозможно разрешить крестьянский вопрос.

В Министерстве внутренних дел во исполнение повеле­ния Александра II от 18 марта 1858 г. были проанализирова­ны причины неудовлетворительного положения полиции вви­ду «предстоящего крестьянского дела». Этим занялась ко­миссия, состоящая из сотрудников Министерства внутренних дел, юстиции и государственных имуществ. К числу причин относилось наделение «полицейских чиновников» помимо функций поддержания общественного порядка «самыми раз­нородными обязанностями, происходящими от смешения су­дебной, следственной и хозяйственно-распорядительной дея­тельности. При таком устройстве полиции, которая распоря­жалась, производила следствия, судила и в то же время при­водила в исполнение собственные свои распоряжения и при­говоры, она не могла вселить к себе доверие и с тем вместе лишалась надлежащей силы».

Следовательно, два фактора определили незамедлитель-

5. Заказ 933 ■ное создание прежде всего судебного органа для разрешения маловажных дел 1. Реформа полиции, при которой судебные функции по разрешению маловажных дел изымались из ее компетенции. 2. Необходимость разрешения конфликтов меж­ду помещиками и освободившимися крестьянами. Отечествен­ная законодательная практика >не имела опыта в подготов­ке проектов судоустройства такого рода. Юридическая мысль, насчитывавшая несколько -сочинений комментаторского харак­тера ³², была бедна и не могла дать отзеты на поставленные вопросы.

65

В мае 1858 г., «чтобы ближе изучить порядок судопро­изводства в иностранных государствах, особенно тех, где введено словесное производство суда, и узнать на месте прак­тическое применение оного» ³³, командировали за границу статс-секретаря Государственного совет И Зарудного³⁴. Он являлся делопроизводителем при рассмотрении в Госу­дарственном совете проекта гражданского судопроизводства, докладчиком проекта особого сокращенного словесного су­допроизводства.

В июле для приобретения опыта судебного строитель­ства по предложению Министерств юстиции и внутренних дел образовали в Петербурге комиссию, в задачу которой вхо­дило незамедлительное рассмотрение дел между нанимате­лями и рабочими Процедура разрешения споров была упро­щена ^s5.

В результате двухмесячного пребывания за границей

С. И. Зарудный познакомился с судопроизводством и судо­устройством Франции, Швейцарии, Италии и других госу­дарств Европы. В письмах к И. С. Аксакову от 27 сентября и 17 октября 1858 г. он писал «Разговаривал во время своей «поездки... с юристами — теоретиками и практиками о граж­данском судопроизводстве и принял к сведению, что в Ев­ропе лишь теперь два устава гражданского судопроизводст­ва, .которые признаны... за лучшие, а именно: Устав Сардин­ского судопроизводства (1854), принадлежащий к француз­ской системе, Устав Венгерского судопроизводства (1852 г.), принадлежащий к немецкой системе». Последний представ­лял особый интерес, поскольку предназначался для «Славе- нии, Сербии и вообще всех славянских провинций». С И За­рудный перевел кодексы, а также «Мотивы докладчиков па­латы депутатов и Сената» к Сардинскому уставу³

Понимая пользу гласности, помощник государственного секретаря считал «чрезвычайно полезно» опубликовать приве-

зенн&е материалы. Пожелание удовлетворили По велению Александра II изготовили 500 экземпляров книг³⁷. Публика­ция кодексов симптоматична. Она подтверждала необходи­мость изучения опыта судоустройства и судопроизводства стран Запада, свидетельствовала о сдвигах в ориентации пра­вящих кругов от «русских исторических начал» к «общечело­веческим», воплощенным в европейском законодательстве.

В октябре 1858 г. комиссия, созданная для реформы по­лиции, подала Александру II «Соображения» и «Всеподда- ;нейшую записку». В них предлагалось отделить исполни тель­ную власть от судеб но-следственной. Но кому передать мало­важные дела, решаемые полицией? Во «Всеподданнейшей за­писке» говорилось: «Дарование гражданских прав значитель­ной массе народа, с одной стороны, разовьет отношения юри­дические между помещиками и крестьянами, с другой — по естественному порядку вещей, породит множество тех столк­новений и нарушений, которые могут устраниться только су­дом» Существующие уездные суды не в состоянии справить­ся с этой задачей, необходимо создать специальный орган — мировой суд, регулирующий споры между крестьянами, выхо­дящими из крепостной зависимости, и помещиками³⁸, а так­же рассматривающий незначительные дела, возникающие между крестьянами. «Мысль о соединении в одном учрежде­нии, — говорилось в записке «О слиянии мировых крестьян­ских учреждений с мировыми судебными установлениями»,— мирового разбора крестьянских дел вообще с судебно-лолн- цейскпм разбирательством маловажных дел была выражена в ноябре 1858 г. комиссией, реорганизующей полицию». Впер­вые заявлялось о мировой юстиции, широко распространен­ной в странах Западной Европы Более того, мировой суд рас­сматривался как перспективный орган судебной власти, раз­решавший маловажные споры вообще. «Нет сомнения, — го­ворилось в документе, — что мировые судьи⁵®, предполагав­шиеся только для разбора дел между помещиками и кре­стьянами, как учреждение, условливающее быстрое и сокра­щенное на самом месте производство дел, получат со време­нем в нашем судопроизводстве и судоустройстве дальнейшее развитие» ⁴⁰.

В комиссии о губернских и уездных учреждениях тю пе реустройству местного уездного и губернского управления, созданной в связи с подготовкой крестьянской реформы и функционировавшей с начала 1858 г. ^4,, «также возникла мысль об обращения мировых посредников из специального

в общее учреждение и возложении на них кроме крестьянских дел вообще разбора малоценных исков и маловажных про­ступков».

Таким образом, мировой суд, по замыслу его создателей, должен быть универсальным органом, разрешающим мелкие дела между сословиями, а не только конфликты между поме­щиками и крестьянами, стать по примеру стран Западной Ев­ропы низшей судебной инстанцией ⁴³. Но реализовать эту идею оказалось невозможно, поскольку ее воплощение потребова­ло бы незамедлительной судебной реформы, к чему государ­ственный аппарат не был готов. Поэтому единый институт ми­ровой юстиции решили расчленить на два: мировых посред­ников для разрешения споров между помещиками и крестья­нами и мировых судей как судебный орган с перспективой их слияния. О мировых посредниках официально заявлялось в высочайшем повелении 25 марта 1859 г. В нем также содер­жались принципиальные положения реформы полиции, даль­нейших законодательных работ, в ходе которых «власть су­дебная» должна отделяться от «власти исполнительной». Пос­леднюю следовало «ограничить исключительно полицейскими обязанностями». Для разрешения споров между помещиками и крестьянами «в продолжении срочно-обязательного перио­да-» учреждались мировые судьи (посредники).

«приступить к производству следствий» по предписанию поли­ции. Материалы предварительного расследования передава­лись в «надлежащее судебное место» с уведомлением полиции «об окончании следствия». Надзор за следствием поручался «стряпчим и прокурорам» ⁴⁴.

Решение правительства отделить суд от полиции обуслов­ливалось необходимостью упорядочить отношения между по­мещиками и крестьянами, выходящими из крепостной зависи­мости. «Гражданская полноправность крестьянина, вот что должно быть высшею целью стремлений, — подчеркивала пресса. — Все другое должно быть отброшено, как скоро ока­жется радикально не согласным с этой целью»⁴⁵.

27 марта 1859 г. во исполнение повеления образовали при Министерстве внутренних дел комиссию «для составле­ния проектов узаконений об уездном полицейским управлении и об учреждении для разбора недоумений и споров между помещиками и крестьянами» ⁴⁶. В ее задачи вошла, по сути, разработка законодательства не только о полиции, но и о су­дах. Об этом свидетельствовало командирование в комиссию 18 апреля 1859 г. С. И. Зарудного. «Участие его в работах уч­режденной при Министерстве внутренних дел комиссии, — писал председатель Государственного совета князь А. Ф. Ор­лов, — существенно полезно и даже необходимо, так как .при определении обязанностей полиции по судебным и следствен­ным делам и при подробном развитии учреждения мировых судей и мест для разбора помещиков с крестьянами, необ­ходимо принимать по тесной связи предметов в соображение те главные начала, которые приняты уже в Государственном совете для нового устава судопроизводства в империи» ⁴⁷. В комиссию помимо С. И. Зарудного вошли Н. И. Стояновский, В. А. Арцимович, II. М. Колмаков. Последний разработал идею о мировых посредниках, Стояновский о судебных сле­дователях ⁴⁸. Зарудный теоретически обосновал и развил не­обходимость разделения властей исполнительной и судебной, целесообразность мировой юстиции. Он писал, что «смешение власти судебной и полицейской», свойственное российскому законодательству, составляет «корень зла, из коего истекает и дальнейший недостаток нашего судопроизводства». Послед­ствием смешения властей по основной категории дел — мало­ценных, продолжал автор, является то, что по маловажным делам у нас вообще суда не существует, а есть только поли­цейская расправа. Однако в связи с отменой крепостного пра­ва потребность «в установлении правильного порядка для

разбора дел сего рода становится у нас с каждым днем ощу­тимее» ⁴⁹.

У полиции необходимо изъять разрешение маловажных дел. Однако «маловажные гражданские иски и маловажные преступления и проступки требуют, — продолжал автор, (немедленного разбирательства», не общим порядком, а «на самом месте и не могут быть подчинены всем условиям фор­мального судопроизводства», предполагавшего детальную про цессуальную регламентацию. Малоценный иск должен разре­шаться на месте. Иначе издержки на проезд в суд «превзош­ли бы самый иск и отняли бы у истца драгоценное по состоя­нии его время». Разрешение мелких правонарушений на мес­те имеет предупредительное значение, ко строгость уголовных неизбежность наказа и и я д и т ь преступления»⁵⁰.

«ибо не cτo√ib- законов, сколько м о ж е т п р е д у п р е-

Маловажные дела должен разрешать специальный суд — мировой — в составе одного судьи. Участие присяжных по­веренных не допускалось⁵¹. С отменой крепостного права поя­вится множество мелких дел, которые те могут качественно разрешить общие суды. Без мировой юстиции, как первона­чального звена судебной системы «не может быть и правиль­ного разделения власти судебной и правительственной» ⁵². В ней С. И. Зарудный видел «краеугольный камень» жизнеспособ­ной судебной организации, залог успеха судебной реформы. Находясь под влиянии славянофилов, считавших, что у рус­ского человека «правда внутренняя», т. е. мораль выше, «прав­ды внешней», выраженной в законе, Зарудный усматривал в мировом суде прежде всего патриархального арбитра споря­щих, который обязан «начала принимать меры к примирению спорящих и потом уже разрешить спор по правилам сокра­щенного порядка, являясь скорее примирителем, чем судь­ею»⁵³. Его основное назначение — сохранение мира.

Интересна аргументация Зарудного неизбежности миро­вой юстиции в России. «Сокращенный порядок производст­ва, — писал он, — есть выражение потребности народов, а не прихоти законодательства», поскольку самое свойство де­ла или настоятельная потребность рождает один и тот же за­кон в различных государствах, независимо от каких-либо тео­рий публицистов»⁵⁴. Таким образом, к 1859 г. Зарудный — «отец» и «душа» судебной реформы — изменил прежние взгляды на российскую правовую действительность, подняв­шись до осознания общих закономерностей развития права и

законодательства независимо от конкретного региона; более того, обосновал необходимость использования сравнительно­го метода изучения права иностранного и отечественного. Это «проясняет понятия как о всей системе нашего законодатель­ства, так и о достоинстве или недостатках некоторых отдель­ных законоположений» ^δ5, позволяет отыскать общие начала законодательства различных государств. За рудный пришел к выводу, что «законодатель не создает, не изобретает новых начал, а лишь изменяет и улучшает существующие, пользу­ясь опытом других государств» ⁵⁰. Эта теоретическая концеп­ция легла в основу законодательных предположений статс- секретаря. С учетом западноевропейских аналогов Зарудный считал необходимым ускорить разделение полиции на испол­нительную, поддерживающую общественный порядок, и су­дебную, расследующую преступления. В этом разделении «заключается главнейшее средство» исполнения повеления 25 марта 1859 г. об отделении «полиции от суда: ибо до тех пор пока производство следствий и вообще часть судебной власти останется за исполнительной полицией, все усилия правительства к улучшению этой части будут тщетны». Ро­зыск преступников должна осуществлять полиция без про­цессуальных формальностей ⁵⁷.

Эволюция взглядов С. И. Зарудного, фактически руко­водившего подготовкой судебных преобразований, отражала тенденцию реалистически мыслящей бюрократии, пришедшей к выводу о необходимости отказа от «исторических начал» и неизбежности западных аналогов для судебной реформы.

На основе концепции С. И. Зарудного II. И. Стояновский подготовил к июлю 1859 г. «Проект положения об отделении следственной части от. полиции» с объяснительной запиской. В мае 1860 г. его рассмотрели в департаменте законов и граж­данского Государственного совета. Соединенные департамен­ты признали, что в связи с «скорейшим разрешением кресть­янского вопроса» необходимо отделить «части следственной» уездной полиции «от части полицейской с учреждением для сего особых следственных приставов или судей». Первона­чально лицо, ведущее расследование, предполагалось назвать следственный судья, следственный пристав. Решили назвать «судебным следователем, так как это название выражает, с одной стороны, прямое назначение следственного судьи про­изводить следствия, а с другой — указывает ∣∏a то/что след­ствия будут отныне производиться не в ведомстве полиции, а в ведомстве суда». Для независимости судебный следова­

тель назначался министром юстиции по представлению гу­бернского начальника. Следователь являлся членом уездного суда ⁵⁸.

Следствие разграничивалось «на предварительное и фор­мальное», поскольку смешение их на практике «имеет весьма важные последствия» ⁵⁹. На предварительном расследовании разыскивался обвиняемый. Это делалось во внепроцессуаль- ных формах. Формальное проводилось с соблюдением форм. Надзор за следствием осуществлял прокурор.

Подготовленный проект о судебных следователях был передан на рассмотрение Государственного совета. Большин­ство его членов, являвшихся крепостниками, считали «что осу­ществление реформы полиции могло отнять у них важный предлог к отдалению реформы крестьянской» ⁶⁰. Поэтому хо­тели затянуть его обсуждение до осени 1860 г. Однако по ве­лению монарха в мае 1860 г. Государственный совет принял положение о следователях, не внеся изменений. По этому поводу великий князь Константин Николаевич передал свои впечатления о заседании б Государственном совете 19 мая. «Рассматривали учреждения следственных судей, которых переименовали в судебных следователей. Ужасно спорили и переливали из пустого в порожнее, но дело прошло» ⁶¹.

По оценке современников учреждение судебных следо­вателей явилось важной гарантией «для быстроты и правиль­ности производства у нас следствий, на которых основано все дальнейшее судейское производство» ⁶². По сути, рефор­ма полиции (следственного аппарата) стала частью судеб­ной реформы.

Закен о судебных следователях 1860 г. был «первый су­щественный шаг на пути к судебной реформе, но установлен­ная им организация следственной части построена еще на на­чалах дореформенного периода» — констатировали юристы- практики. Это проявлялось в непоследовательном отделении судебной части от административной. С одной стороны, судеб­ные следователи относились к ведомству министерства юсти­ции и считались членами уездного суда. С другой — «они на­ходились в зависимости от губернаторов», которые, по сути, их назначали, перемещали, увольняли, распределяли по участ­кам, «давали им предписания и получали от них доноше- ния» ⁶³.

Зависимость следователей от исполнительной власти от­рицательно сказалась на подборе кадров. Как отмечала ко­миссия, учрежденная для рассмотрения отчета Министерства

юстиции за 1860 г., «...на дело о выборе судебных следовате­лей губернское начальство смотрит слишком снисходитель­но... Последствием сего был ... достаточно плохой выбор во­обще всех, допущенных к должности судебных следовате­лей» ⁶⁴.

Печать положительно отозвалась о реформе следственно­го аппарата, расценив ее как первый шаг «к усовершенство­ванию суда... Важнейшая часть процесса перешла из облас­ти произвола и независимости в область применения разум­ных начал и известных законов» ⁶⁵.