<<
>>

Особенности государственного управления в СССР во второй половине 80-х гг.

Курс на «ускорение» — предвестник глобальных изменений в государственной системе К 80-м гг. система государствен­ного устройства, закрепленная в ст. 6 Конституции СССР 1977 г., вступила в фазу кризиса, утратив резервы саморазвития.

Неправо­вая, по существу, формула — «КПСС — "ядро политической системы"» легализовывала сложившуюся после 1917 г. систему государствен­ного управления посредством партийно-государственной номенкла­турной вертикали. Это означало, что основополагающее положение гл. 1 Конституции СССР: власть в стране осуществляется через Со­веты народных депутатов, была лишь декларацией. Обособленность системы государственного управления от гражданского общества усиливала двуединую тенденцию: закономерное снижение уровня профессиональных качеств управленческих кадров при росте их кор­поративных бюрократических интересов.

Это стало одной из причин невыполнения больших социальных программ (продовольственной, жилищной, здравоохранения, про­изводства товаров народного потребления, экологической), сниже­ния темпов экономического развития, а также почвой для «теневой экономики», которая не могла развиваться без покровительства кор­румпированных чиновников.

Одновременно следует учитывать идеологическую составляющую деструктивных для государства процессов: «диссидентское движение» активных антисоветских деятелей с требованиями демократических реформ и ликвидации властной монополии КПСС, которое стиму­лировало нарастание националистических настроений в республи­ках, а также системная западная пропаганда в условиях «холодной войны» с тезисом — «СССР — империя зла».

В таких условиях попытки частичных преобразований государ­ственной системы были обречены на провал. Показательны в этом плане мероприятия 1982—1983 гг., направленные на вывод страны из углубляющегося кризисного состояния путем укрепления ответ­ственности и дисциплины, прежде всего аппарата государственного

управления без какого бы то ни было изменения самой политиче­ской и социально-экономической системы. В результате весьма крат­кий (15 месяцев) период правления Ю.В. Андропова (1914—1984) ознаменовался в истории новейших преобразований в основном громкими судебными процессами над рядом высокопоставленных коррумпированных чиновников и представителями криминального мира, широкомасштабными кампаниями по укреплению трудовой дисциплины (например, проверка документов на улицах в рабочее время с целью выяснения, не является ли гражданин прогульщи­ком), а также чередой популистских мероприятий (например, по­пытки снижения цен на отдельные товары массового спроса и т.п.). В целом же методы, использовавшиеся для реанимации системы, вызвали обратный результат.

В 1985 г. произошла смена руководства СССР: Генеральным секретарем ЦК КПСС был избран М.С. Горбачев, Председателем Верховного Совета СССР — А.А. Громыко, Председателем Совета Министров — Н.И. Рыжков.

МИХАИЛ СЕРГЕЕВИЧ ГОРБАЧЕВ В марте 1985 - августе 1991 гг. Ге­неральный секретарь ЦК КПСС. В 1990—1991 гг. Президент СССР. Инициатор «ускорения» и «перестройки». Во время августовского кри­зиса 1991 г. после решения Президента РСФСР Б.Н. Ельцина о приос­тановке деятельности КПСС на территории республики заявил об уходе с поста Генерального секретаря ЦК КПСС.

25 декабря 1991 г. «в силу сложившейся ситуации с образованием СНГ» заявил о прекращении своей деятельности на посту Президента СССР. С декабря 1991 г. — Президент Международного фонда социально-экономических и поли­тологических исследований. Нобелевский лауреат в 1990 г.[66]

На апрельском (1985 г.) пленуме ЦК КПСС был дан общий ана­лиз состояния советского общества и выдвинута стратегия ускоре­ния хозяйственного развития страны.

Под «ускорением» понимались новые темпы роста (преодоление тенденции к снижению и переход к наращиванию темпов социаль­но-экономического развития), новое качество роста (за счет повы­шения производительности труда, интенсивного развития), «крутой

2

поворот» государства к нуждам людей, «лицом к человеку» .

По сути своей начатые преобразования не затрагивали основ ни политического, ни хозяйственного механизмов, а, скорее, предпола­гали придание им более привлекательного для общества либераль­ного характера. При этом провозглашенный новый курс КПСС не был подкреплен с самого начала какой-либо программой преобра­зований.

Однако накопленные противоречия в обществе, изменение об­щественного мнения и, в особенности, у партийной номенклатуры и государственной бюрократии в отношении Советской власти, все­го за год с исторической неизбежностью перевели «ускорение» раз­вития экономики на уровень ускорения изменений во всей системе общественных отношений.

«Перестройка» — путь «догоняющего развития» админист­ративно-командной системы К 1987 г. стало очевидным, что «ускорение» в качестве стратегии не реализуется. После январского (1987 г.) пленума ЦК КПСС М.С. Горбачевым была сформулирована новая, более широкая по охвату общества задача, получившая назва­ние «перестройка», а термин «ускорение» быстро исчез из офици­альной лексики.

Первоначально термин «перестройка» трактовался как комплекс экономических и политических мероприятий, направленных на слом экономического механизма торможения и создание механизма ус­корения; социалистическое самоуправление масс, социалистиче­скую предприимчивость и полный хозрасчет; решительный поворот к науке; приоритет социальной сферы; социальную справедливость и избавление общества от искажений социалистической морали. Образно задача перестройки определялась несколько непонятно для граждан: строительство «социализма с человеческим лицом».

Не определив конечных целей и не сформировав программы пре­образований, а также для популяризации идеи «перестройки», руково­дство страны открывает общенациональную, тогда всесоюзную, дис­куссию по важнейшим проблемам внутренней и внешней политики. В ходе дискуссии формируется режим гласности, основной чертой которого стало ограничение партийно-государственной цензуры, что привело к неконтролируемому нарастанию волны предвзятой крити­ки истории советского периода. На этой основе развернулась масси­рованная атака на административно-командную систему, а острие критики все более концентрировалось в конечном счете на непосле­довательности и ошибках КПСС в текущей деятельности.

Это вызвало серьезную обеспокоенность в среде партийно­советской номенклатуры и нашло отражение в решениях XIX пар­тийной конференции (28 июня — 1 июля 1988 г). В частности было заявлено, что «гласность не должна наносить ущерба интересам го­сударства, общества и правам человека».

Одновременно продолжалась работа над программой перестройки, и в 1990 г. она была определена как способ перехода к «демократиче­скому социализму».

Однако было уже поздно: к этому времени процесс трансформа­ции системы приобрел неуправляемый со стороны КПСС характер.

Из программного заявления XXVIII съезда КПСС

«КГУМАННОМУ, ДЕМОКРАТИЧЕСКОМУСОЦИАЛИЗМУ»

Суть политики перестройки состоит в переходе от авторитарно­бюрократического строя к обществу гуманного, демократического социализма. Это хотя и трудный, но единственно верный путь к дос­тойной жизни, к реализации материального и духовного потенциа­ла страны.

В прошлом нашей страны надо четко различать, с одной сторо­ны явления, порожденные сталинизмом и застоем, с другой — ре­альные достижения народов СССР. В нашем понимании гуманный, демократический социализм — это общество, в котором:

— целью общественного развития является человек, для него созда­ются условия жизни и труда, достойные современной цивилизации, преодолевается отчуждение человека от политической власти, соз­данных им материальных и духовных ценностей, обеспечивается его активное включение в общественные процессы;

— на основе многообразия форм собственности и хозяйствования обеспечивается превращение трудящихся в хозяев производства, гарантируется социальная справедливость;

— единственным источником власти является суверенная воля наро­да; государство, подконтрольное обществу, гарантирует защиту прав и свобод, чести и достоинства человека, независимо от его соци­ального положения, пола и возраста, национальной принадлежно­сти и вероисповедания; осуществляется свободное соревнование всех общественно-политических сил, действующих в рамках закона;

— это общество, которое последовательно выступает за мирное и равноправное сотрудничество между народами, уважение прав каждого народа определять свою судьбу (Материалы XXVIII съезда КПСС. М., 1990. С. 131-132).

Перестройка государственных органов хозяйственного управ­ления Одним из направлений «перестройки» стала реализация кур­са перехода к «экономическим методам управления» и полному хоз­расчету предприятий. В соответствии с ним было проведено ради­кальное изменение всей структуры хозяйственного управления. За один год в отраслях было полностью ликвидировано среднее звено управления с переходом к двухзвенной системе «министерство — за­вод». В центральных органах управления СССР и республик было со­кращено 593 тыс. работников, из них только в Москве 8,1 тыс. (они были трудоустроены в других учреждениях отраслей). На 40% было сокращено число структурных подразделений центрального аппарата.

В ноябре 1985 г. были ликвидированы шесть сельскохозяйст­венных ведомств и учрежден Госагропром СССР. В августе 1986 г. Министерство строительства СССР было «районировано» — на его базе было создано четыре министерства, ведавших строительством в разных районах СССР (в 1989 г. они были аннулированы).

В 1987 г. был начат процесс слияния и разделения министерств, который получил определение «министерская чехарда»[67]. Он коснулся почти всех ведомств. Так, например, в июле 1987 г. были ликвиди­рованы Министерство тракторного и сельскохозяйственного маши­ностроения СССР, Министерство машиностроения для животно­водства СССР, и на их базе создано Министерство тракторного и сельскохозяйственного машиностроения СССР. Но в декабре 1988 г. и оно было ликвидировано. Одновременно было ликвидиро­вано Министерство автомобильной промышленности СССР, а за­тем создано Министерство автомобильного и сельскохозяйственно­го машиностроения СССР. В апреле 1989 г. Госагропром был упразднен, часть его функций взяла на себя Государственная ко­миссия Совета Министров СССР по продовольствию и закупкам. Она была упразднена в апреле 1991 г., и образовано Министерство сельского хозяйства СССР.

Фактически, начиная с 1986 г., центральный аппарат управле­ния хозяйством стал недееспособен.

Конституционная реформа В 1988 г. практические перестроечные действия сосредоточились на конституционной реформе[68], которую можно разделить на два этапа: 1988—1989 гг. — этап становления парламентской формы правления, который проходил под лозунгом «Вся власть Советам!»; 1990—1991 гг. — этап становления президент­ской формы правления.

XIX конференция КПСС сыграла определяющую роль в изме­нении государственной системы. В резолюции «О демократизации советского общества и реформе политической системы» и «О неот­ложных мерах по практическому осуществлению реформы политиче­ской системы страны» было включено положение о необходимости внесения изменений и дополнений в Конституцию СССР. Конферен­ция постановила реформировать систему Советов, которые составляли политическую основу СССР и основу госаппарата. Обеспечение полно­властия Советов было определено как решающее направление реформы политической системы.

В резолюцию «О демократизации» было также включено прин­ципиальное положение о совмещении должностей председателей Советов и первых секретарей соответствующих партийных комите­тов снизу доверху, что позволило в октябре 1988 г. М.С. Горбачеву совместить должности Генерального секретаря ЦК КПСС и Пред-

седателя Президиума ВС СССР, т.е. формально контролировать всю партийно-государственную систему.

29 ноября 1988 г. внеочередная XII сессия Верховного Совета СССР 11-го созыва приняла два закона: «Об изменениях и допол­нениях Конституции (Основного Закона) СССР» и «О выборах на­родных депутатов СССР».

Был учрежден новый высший законодательный орган — Съезд народных депутатов в составе 2250 человек, который собирался один раз в год. Из своего состава он избирал Верховный Совет как постоянно действующий законодательный, распорядительный и кон­трольный орган государственной власти в составе 544 человек.

Верховный Совет состоял из двух равных по численности и пра­вам палат: Совета Союза и Совета Национальностей. Первая палата избиралась Съездом из числа депутатов от территориальных избира­тельных округов и от общественных организаций, вторая — из числа депутатов от национально-территориальных округов и от общест­венных организаций. Съезд избирал из своего состава тайным голо­сованием постоянно действующий Верховный Совет СССР сроком на пять лет с ежегодным обновлением 1/5 состава, Председателя (высшее должностное лицо государства) и первого заместителя Пред­седателя Верховного Совета СССР. Должность Председателя Прези­диума Верховного Совета СССР упразднялась.

Конституционное оформление получил принцип альтернатив­ных выборов (из нескольких кандидатов). Предварительный отбор кандидатов в депутаты от округов осуществляли окружные предвы­борные собрания, что на практике позволяло «отфильтровывать» нежелательных соискателей.

Фактически была восстановлена двухуровневая система предста­вительных органов по образцу Конституции 1918 г. Но в принятых документах содержалось положение, косвенно ограничивающее права граждан, закрепленные в конституциях СССР 1936 и 1977 гг. Изме­нения в избирательной системе предусматривали избрание депута­тов не только от территориальных и национально-территориальных округов, но и прямое представительство от общественных органи­заций. К их числу впервые была отнесена и КПСС. Таким образом, прямые выборы Верховного Совета СССР заменялись двухступен­чатыми, равные выборы — неравными. Члены руководящих орга­нов общественных организаций (главным образом номенклатурные работники) обладали ббльшим количеством голосов, чем простые избиратели. Это предопределяло неравное представительство граж­дан страны в высшем органе.

В марте—июне 1989 г. были избраны народные депутаты СССР; 25 мая — 9 июня 1989 г. работал I Съезд, который избрал Председа­теля Верховного Совета СССР (М.С. Горбачев), его первого замести­теля (А.И. Лукьянов), Верховный Совет СССР, утвердил Председате­ля Совета Министров СССР (Н.И. Рыжков).

Верховный Совет был первым за советское время, среди депута­тов которого практически не было рабочих и крестьян; подавляю­щее большинство его членов составляли ученые, журналисты и ра­ботники управления.

Законодательные изменения, принятые с целью сохранения властных полномочий номенклатуры, дали тактический выигрыш сторонникам М.С. Горбачева, но привели к их стратегическому по­ражению.

В рамках первого этапа реформы была также предпринята по­пытка разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, выраженная в двух положениях:

1) учреждение нового органа — Комитета конституционного над­зора (ККН), который избирался Съездом и подчинялся только Конституции. Его задачей был надзор за союзным и республи­канским законодательством с точки зрения соответствия его Ос­новному Закону. Ему, однако, не были поднадзорны акты, при­нятые Съездом народных депутатов СССР, и он не вправе был отменять противоречащие Конституции СССР и законам СССР акты. Он мог лишь констатировать противоречие;

2) запрет совмещения депутатских обязанностей с должностями в органах, подотчетных Совету. Был введен институт председа­телей Советов всех уровней и президиумов местных Советов, которые взяли на себя функции исполкомов. Работники ис­полкомов и руководящие партийные работники не могли быть избраны депутатами Советов. Должностные лица, избираемые или назначаемые Советами, не могли занимать свои посты бо­лее двух сроков подряд.

Второй этап реформы: учреждение поста Президента СССР

С принятия в марте 1990 г. Закона «Об учреждении поста Прези­дента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию СССР» начался второй этап конституционной реформы.

Маневры реформаторов от номенклатуры КПСС на фоне углуб­ляющегося системного социально-экономического и политического кризиса вели к росту недоверия все более широкой части общества, к политической радикализации оппозиции режиму на основе от­торжения самой идеи о возможности реформирования социализма.

В 1989 г. оппозиционная консервативному большинству Вер­ховного Совета СССР Межрегиональная депутатская группа активно лоббировала необходимость учреждения поста президента страны. Начало 1990 г. ознаменовалось процессом формирования много­партийной системы. В январе 1990 г. в самой монолитной прежде КПСС возникла оппозиционная демократическая платформа, члены которой стали покидать ряды партии. В то же время начали форми­роваться новые партии: Республиканская, Демократическая, Консти-

туционно-Демократическая, Либерально-Демократическая и др., так­же появились многочисленные политические группы различного ха­рактера и политической ориентации (например, движение «синих», позиционировавшееся в спектре консервативно-демократических тра­диций). Наряду с этим активизировалась деятельность существовав­ших организаций — профсоюзов, трудовых коллективов, советов предприятий и т.п., в целом разделявших идеи центра. КПСС стре­мительно теряла монополию на власть.

Учитывая складывающуюся обстановку, М.С. Горбачев и его окружение предприняли опережающие действия. Партийные ре­форматоры при этом пытались не допустить, несмотря на давление общественности, кардинальных изменений структуры государствен­ной власти. Но стремление к решению двух альтернативных задач — демократической модернизации структуры государственной власти и сохранения партийной монополии на нее — неизбежно были об­речены на неудачу.

В повестку III Съезда народных депутатов СССР (срочно созван в марте 1990 г.), в соответствии с решением состоявшегося накану­не Пленума ЦК КПСС, был внесен «в порядке законодательной инициативы» проект закона СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции СССР по вопросам политической системы». Одновре­менно с отменой ст. 6 Конституции в докладе от КПСС А.И. Лукь­янов предложил изменить форму государственного управления, уч­редив пост Президента.

Комитет конституционного надзора обосновывал необходимость института президентства тем, что лозунг «Вся власть Советам!» про­тиворечит идее разделения властей, ведет к диктатуре. Другие деле­гаты смену курса реформы (от власти Советов к власти президента, от народовластия к единовластию) обосновывали двумя аргумента­ми: во-первых, срочной необходимостью стабилизации внутриполи­тического положения в стране; во-вторых, усилением личной ответ­ственности за проводимые преобразования.

В результате Съезд 14 марта 1990 г. принял закон «Об учрежде­нии поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР».

Закон позиционировал президента как главу государства, отстра­нял Верховный Совет СССР от распорядительных функций, сохра­нив за ним лишь законодательные и контрольные. Высшие органы советской власти (Съезд и Верховный Совет СССР) могли контроли­ровать его работу лишь в форме заслушивания ежегодных докладов о положении страны. Закон интегрировал президента в структуру исполнительной власти, замкнув на него большую часть деятельно­сти Совета Министров.

Президент наделялся правом законодательной инициативы, ут­верждения законов и множеством других прав, сравнимых с права­ми американского президента[69]. Досрочное смещение президента могло произойти по решению Съезда народных депутатов.

Президенту передавались значительные полномочия: он пред­ставлял Верховному Совету СССР, а затем Съезду народных депутатов на утверждение и освобождение от должности Председателя Прави­тельства СССР, Верховного Суда, Генерального прокурора, председа­теля Высшего арбитражного суда СССР и персональный состав Комитета конституционного надзора СССР. Президент являлся Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами СССР, назначал и смещал военное командование. Он имел право объявить мобилизацию, состояние войны, военное или чрезвычайное поло­жение в отдельных районах страны, ввести временное президент­ское правление. Он возглавлял Совет безопасности СССР, члены которого назначались по согласованию с ВС СССР. Был создан так­же и Президентский совет, но он был упразднен в ноябре 1990 г. вследствие неработоспособности.

Президент не мог быть народным депутатом и избирался непо­средственно избирателями, но на Съезде предложения провести все­народные выборы президента были отклонены, а попытки провести выборы на альтернативной основе были блокированы. В итоге, «в по­рядке исключения», М.С. Горбачев был избран первым Президен­том СССР народными депутатами СССР в нарушение ими же при­нятого закона.

В дальнейшем президентские полномочия продолжали расши­ряться.

24 сентября 1990 г. через Верховный Совет СССР был проведен закон «О дополнительных мерах по стабилизации экономической и общественно-политической жизни страны». Он наделил прези­дента правом законотворчества по вопросам, относящимся к ком­петенции Верховного Совета СССР, хотя и с оговоркой, что это право дано на полтора года.

IV Съезд народных депутатов СССР 26 декабря 1990 г. упразд­нил Совет Министров СССР. Взамен был учрежден Кабинет мини­стров в качестве исполнительного и распорядительного органа. Он формировался президентом и подчинялся непосредственно ему.

Одновременно формировались бюрократические структуры пре­зидентской системы правления: был учрежден пост вице-президента СССР, созданы Высшая государственная инспекция, подчиненная

президенту, Совет Безопасности при президенте, Совет Федерации, который из совещательного органа при президенте становился само­стоятельным (под руководством президента). В его функции входил контроль деятельности высших органов государственного управле­ния Союза и республик. Для выполнения отдельных поручений и за­мещения Президента СССР в случае его отсутствия или невозмож­ности осуществления им своих обязанностей союзный Съезд учредил пост вице-президента, на который, по настоянию М.С. Горбачева, был избран Г.И. Янаев.

Таким образом, Президент СССР (бывший одновременно Гене­ральным секретарем ЦК КПСС) выводился из-под контроля пар­тии. Ее Политбюро и ЦК были сразу практически отстранены от участия в выработке решений. Упразднение номенклатуры вместе с лишением КПСС правовых оснований для влияния на кадровую политику освободило от контроля партии республиканские и ме­стные партэлиты, что привело, в свою очередь, к проявлению се­паратистских тенденций. Государственный аппарат СССР превра­щался в сложный конгломерат групп и кланов с противоречивыми интересами.

Из выступления Б.Н. Ельцина

на IV Съезде народных депутатов СССР 19 декабря 1990 г.

Нужно откровенно признать: союзное руководство не имеет чет­кого политического курса на обновление страны. Внешне его дейст­вия носят характер импровизации, нереагирования на возникающие обстоятельства, бесконечного лавирования. Но за ними жесткая по­литическая логика, направленная на срыв суверенитетов республик, на саботаж радикальных реформ. В результате мы имеем сегодня со­юзный центр «народного недоверия».

(Российская газета.21 декабря 1990г.)

Неэффективность работы госаппарата стала не только поводом для резкой критики, но и дополнительным стимулом к развертыва­нию «парада суверенитетов».

Начало правового обеспечения легализации частной собст­венности Правовые предпосылки развала Советского Союза за­кладывались в 1990 г. Первые изменения в экономическую систему общества были внесены законом от 14 марта 1990 г., которым собст­венность граждан была поставлена на первое место. При этом в ее состав была включена собственность производственного назначения. Закон закрепил новые формы коллективной собственности — аренд­ную, акционерную, что в совокупности позволило легализовать «те­невую экономику».

Одновременно формировалась правовая база разрушения обще­союзной системы отношений собственности. В феврале 1990 г. Вер­ховный Совет СССР принял «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле». Если по Конституции 1977 г. земля и ее недра были определены как «исключительная собственность государства на природные ресурсы», собственность всего народа, то теперь земля была признана как «неотъемлемое достояние народов, проживающих на данной территории».

Государственная собственность дифференцировалась на общесо­юзную собственность, собственность союзных, автономных респуб­лик, автономных областей, округов и административно-территори­альных единиц.

Важные изменения внес закон 1990 г. «Об общих началах мест­ного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Было введено понятие «коммунальная собственность» и определено, что эконо­мическую основу местных Советов составляют природные ресурсы (земля, вода, лес и пр.) и собственность, служащая источником по­лучения доходов, предприятия и другие объекты, находящиеся на территории Совета. Советы вступали с ними в хозяйственные отно­шения на налоговой и договорной основе (причем сами Советы по­лучили право устанавливать ставки налогов с прибылей предприятий коммунальной собственности, вводить местные пошлины, сборы и налоги, арендную плату, формировать валютные фонды).

Это было значительным шагом в разделе общенародной собст­венности и экономической основой децентрализации государствен­ной власти.

Формирование тенденции сепаратизма субъектов СССР Разви­тие процессов перестройки потребовало от руководства Союза пе­рераспределения властных и управленческих функций в пользу ни­зовых органов управления, новых самодеятельных демократических образований. Однако этот процесс имел серьезные побочные резуль­таты: рост сепаратистских тенденций, местничества и т.п. Центр не отделял в целом здоровых тенденций от негативных, так как решал задачу сохранения собственных максимально прочных властных позиций. Подобная политика центра еще более усиливала недоверие к нему со стороны общества, способствовала утверждению в нем мнения о полной нереформируемости существовавших отношений в рамках данной политической системы, вызывала рост политиче­ского радикализма и сепаратистских, зачастую националистиче­ских, настроений.

Первоначальные требования культурно-национальной автономии, восстановления исторической справедливости в отношении репрес­сированных народов и пр. пресекались центром, во многом, в тра­дициях застойного времени (события в Ташкенте, Тбилиси, Виль-

нюсе и Риге), а в отношении серии межнациональных вооруженных конфликтов союзный центр проявил полную неспособность к урегу­лированию. Центр не смог противостоять властным амбициям этно- кратии, которая воспользовалась широким демократическим движе­нием в республиках СССР и встала во главе народных фронтов.

Слабая попытка реформировать союзные отношения сверху бы­ла сделана путем подписания обновленного союзного договора, по которому Союз Советских Социалистических Республик преобра­жался в Союз Советских Суверенных Республик. Для придания леги­тимности реформируемому Союзу центр инициировал референдум по вопросу о сохранении СССР. Несмотря на то, что референдум проходил на фоне обострения внутриполитической обстановки («войны законов» между парламентами СССР и России, шахтер­ских забастовок и т.д.), большинство граждан СССР высказалось за сохранение союза бывших социалистических республик.

Однако, параллельно с этой инициативой центра оппозицион­ное ему руководство РСФСР в 1990 г. заключило двусторонние до­говоры с Украиной, Казахстаном, Белоруссией, Молдавией и Лат­вией. Экономического значения они не имели, их смысл был в том, что впервые республики были декларированы как суверен­ные государства.

Альтернативная центру модель нового союза, которая прогля­дывалась в этих соглашениях, вместе с крайним обострением отно­шений российского и союзного руководства, безусловно, сыграли свою роль при подготовке документов, декларировавших положе­ния союзного договора. Подписание договора намечалось на июль 1991 г., но и здесь возникли весьма серьезные противоречия. Разно­гласия участников встреч касались принципиального вопроса о фе­деративном и конфедеративном принципе устройства нового союза. 29 апреля 1991 г. в Ново-Огареве под Москвой девять республик выразили согласие с положениями договора («Заявление 9+1»); «против» высказались Армянская ССР, Грузинская ССР, Молдав­ская ССР, Латвийская ССР, Литовская ССР и Эстонская ССР. Со­юзный центр, несмотря на очевидную бесперспективность работы в этом направлении[70], продолжал серию консультаций и совещаний с руководством республик.

В 1990 г. состоялись выборы народных депутатов РСФСР, на которых победили радикальные демократы. С этого времени выс­ший орган власти республики — основы СССР — оказывал безого­ворочную поддержку всем актам обособления союзных республик.

Эта позиция впервые была отражена в законе «Об основах экономиче­ских отношений Союза ССР, союзных и автономных республик» от 26 апреля 1990 г. В нем речь шла о выравнивании прав союзных и ав­тономных республик в социально-экономической, хозяйственной и культурной сферах.

После этого процесс «суверенизации» для СССР стал необрати­мым, а для РСФСР зародилась угроза государственной целостности.

В июне 1990 г. I Съезд народных депутатов РСФСР (16 мая — 22 июня) принял Декларацию о суверенитете.

Из декларации I Съезда народных депутатов РСФСР

«О государственном суверенитете РСФСР»

12 июня 1990 г.

Съезд народных депутатов РСФСР,

— сознавая историческую ответственность за судьбу России;

— свидетельствуя уважение к суверенным правам всех народов, вхо­дящих в Союз Советских Социалистических Республик;

— выражая волю народов РСФСР, торжественно провозглашает госу­дарственный суверенитет Российской Советской Федеративной Со­циалистической Республики на всей ее территории и заявляет о ре­шимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР.

Документ провозглашал верховенство республиканских законов над законами СССР и раздел общенародного достояния СССР. Это был первый правовой акт, означавший начало ликвидации Союза. В развитие данной позиции в октябре 1990 г. был принят Закон РСФСР «О действии актов Союза ССР на территории РСФСР». Он давал право российским органам власти приостанавливать действие союзных актов в том случае, если они нарушали суверенитет Рос­сии. Закон предусматривал вводить в действие решения высших органов государственной власти СССР, указы и другие акты Прези­дента СССР лишь после их ратификации Верховным Советом РСФСР. Он вводил беспрецедентную в юридической практике норму — наказа­ние для граждан и должностных лиц, исполняющих союзные зако­ны, не ратифицированные Верховным Советом РСФСР.

II съезд (декабрь 1990 г.) утвердил закон «Об изменениях и до­полнениях к Конституции (Основному Закону) РСФСР», расширив суверенные права России. Изменения и дополнения касались вер­ховенства республиканских законов и собственности на территории РСФСР. Природные богатства и основные производственные фон­ды объявлялись собственностью России и могли предоставляться Союзу в пользование на основе законов РСФСР и будущего союз­ного договора.

Был принят также закон «Об обеспечении экономической осно­вы суверенитета РСФСР». С целью предотвращения нарастающей угрозы массовых забастовок, устранения социальной напряженно­сти, вызванной очередным повышением цен, российское руково­дство переводило бастующие предприятия под свою юрисдикцию, одновременно прекращая выплаты в союзный бюджет.

Закон о бюджете на 1991 г. вводил одноканальную систему на­логообложения, лишая союзный центр собственных финансовых источников.

Принятые Россией документы 1990 г. привели к конституцион­ному кризису союзного государства и стали питающей средой «па­рада суверенитетов». При этом Б.Н. Ельцин усиленно «раскачивал лодку» СССР, выдвинув провокационное по сути предложение рос­сийским автономиям взять «такую долю самостоятельности, какую можете переварить». Он выступал против «модернизации унитарно­го государства», за преобразование СССР в «союз суверенных госу­дарств», наделенный функциями, переданными ему республиками (III (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР 28 марта — 5 апреля 1991 г.).

Оценив ситуацию, руководство российских автономий через свои Советы стали принимать декларации о собственном суверени­тете и отсылать их Президенту СССР. Они содержали официальную установку на создание этнических государств, т.е. на законодатель­ное оформление отказа от государства советского типа («республики трудящихся»). Осенью 1991 г. все автономные республики РСФСР провозгласили себя суверенными государствами, многие автоном­ные области заявили о преобразовании себя в республики. Назрела реальная угроза распада РСФСР, либо превращение республики в конфедерацию.

IV Съезд народных депутатов РСФСР (21—25 мая 1991 г.) принял закон «О Президенте РСФСР». В законе было закреплено положе­ние — «Президент — глава исполнительной власти». Он имел право назначать членов правительства, чем было заложено принципиаль­ное противоречие между двумя конституционно высшими органами государственной власти в России — съездом и президентом. Это противоречие в дальнейшем усугубило конституционный кризис в РСФСР, связанный с суверенизацией автономий. Вместе с тем Съезд усилил позицию главы России на переговорах по реформи­рованию СССР.

В июне 1991 г., в соответствии с принятыми дополнениями к Конституции РСФСР, в Республике состоялись выборы первого Президента России. Им стал Борис Николаевич Ельцин (1991 — 1999 гг.).

БОРИС НИКОЛАЕВИЧ ЕЛЬЦИН В 1955 г. окончил Уральский поли­технический институт, по образованию инженер-строитель. После кри­тического выступления на Пленуме ЦК в октябре 1987 г. снят с поста секретаря Московского горкома, выведен из Политбюро; назначен

1- м заместителем председателя Госстроя СССР — министром СССР. В 1989 г. при поддержке демократического движения избран народ­ным депутатом СССР, в 1990 — народным депутатом РСФСР. В 1990 г. на XXVIII съезде КПСС объявил о выходе из партии. В 1990—1991 гг. Председатель Верховного Совета РСФСР. Во время августовского кризиса 1991 г. возглавил сопротивление деятельности Государственно­го комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП). В декабре 1991 г. совместно с руководителями Украины и Белоруссии подписал Беловеж­ские соглашения о прекращении существования СССР и создании Со­дружества Независимых Государств (СНГ). В соответствии с Указом Б.Н. Ельцина «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» (сентябрь 1993) ликвидирована система Советов. По инициативе Б.Н. Ельцина разработана новая Конституция Россий­ской Федерации (принята в декабре 1993). 31 декабря 1999 г. подал заявление об отставке с поста Президента РФ (Отечество. История, люди, регионы России: Энциклопедический словарь. М.: Большая Россий­ская энциклопедия, 1999).

10.2.

<< | >>
Источник: А.Н. Маркова, Ю.К. Федулов. История государственного управления в России: учебник для И90 студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям, по специальности «Государственное и муниципальное управление» (080504) / Под ред. А.Н. Марковой, Ю.К. Федулова. — 3-е изд., перераб. и доп. - М.,2007. - 319 с.. 2007

Еще по теме Особенности государственного управления в СССР во второй половине 80-х гг.:

  1. § 1. Понятие и предмет государственного права Российской Федерации как отрасли права
  2. § 2. Юридические лица в торговой (предпринимательской) деятельности во второй половине XIX в. - начале XX в.
  3. § 3 Концессия как форма государственного капитализма в экономике Советского государства
  4. § 2. Государственные предприятия в хозяйственной деятельности СССР
  5. § 2. Особенности правового регулирования деятельности мест лишения свободы в годы первых пятилеток и предвоенные годы (1929—1940 гг.)
  6. 1. Избирательное законодательство РСФСР и СССР І9І8-1936ГГ.
  7. Становление государственного управления на основе Конституции СССР и новой Конституции РСФСР
  8. Изменение государственного управления на основе новой Конституции СССР в преддверии второй мировой войны
  9. Тенденции, роль и противоречия послевоенного государственного управления
  10. Глава 16 Развитие и реформирование государственной власти и системы управления в советском обществе (вторая половина 50-х — середина 60—70-х гг.)
  11. Глава 17 Эволюция и стагнация системы государственного управления в СССР (конец 60-х — начало 80-х гг.)
  12. § 1. Б. Н. Чичерин о сущности государства и его составных элементах. Проблема власти. Государство и общество. Государство и общественный строй. Вопрос о правах и обязанностях граждан. Проблемы государственной политики. Вопрос о размерах государства
  13. ТЕМА 12. Особенности развития государственной системы и права Советского Союза во второй половине 1940-х - конца 1980-х гг. Советская государственность и право в послевоенное десятилетие
  14. ГЛАВА 9. Советское государство и право в октябре 1917 - 1953 гг. Общая характеристика государственно-правовой политики большевиков 1917-1953 гг.
  15. Особенности государственного управления в СССР во второй половине 80-х гг.
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -