Нормативно-правовое регулирование организованного туризма в Советской России

После Октябрьской революции 1917 года существовавшие организационные формы туристского движения в России распа­даются, прекратили свою деятельность горные клубы, РОТ, экс­курсионные комиссии и бюро, частные туристские конторы.

Однако такое продолжается недолго. Уже в феврале 1919 года при Отделе единой трудовой школы Народного комиссариата просвещения (Наркомпрос) Правительства молодой Российской республики создается экскурсионная секция для развития экскур­сионного дела в школах.

Таким образом, прокладывается начало организационно­централизованного периода развития туризма в Советской России.

Пропаганда экскурсий среди взрослого населения возлагается на экскурсионное бюро Главного политико-просветительного ко­митета (Главполитпросвет), который был учрежден Декретом Со­вета народных комиссаров от 12 ноября 1920 года в составе Народ­ного комиссариата просвещения РСФСР на базе существовавшего там внешкольного отдела [16]. Экскурсионное бюро занимается разработкой экскурсионных методик, координацией деятельности экскурсионных учреждений, возникавших при профсоюзных ор­ганах, клубах и других организациях. Было создано несколько экс­курсионных станций, среди которых особо выделялась открытая в 1920 году в Петрограде станция «Дом экскурсанта», принимавшая туристов со всей страны. Туристы жили в «Доме экскурсанта» в среднем по 10 дней, слушали лекции, участвовали в экскурсиях по Петрограду, учились пользоваться экспонатами музея-выставки. В течение года «Дом экскурсанта» принял свыше 10 тысяч чело­век, а все экскурсионные станции Петрограда обслужили более 244 тысяч человек. Однако в связи с экономическими трудностями в стране все экскурсионные станции к 1922 году были закрыты.

В начале 1920-х годов возобновляет свою деятельность Рос­сийское общество туристов (РОТ). Принципы общества остаются прежними, то есть дореволюционными. В его составе небольшая группа людей любителей путешествий.

В 1927 году для развития массового туризма при московском комитете ВЛКСМ, а затем в 1928 году при Центральном комитете ВЛКСМ создаются бюро туризма, которые объединили всех энту­зиастов туризма (примерно 20 тысяч человек) в новое движение под названием «пролетарский туризм». Для создания собствен­ного добровольного общества туристов ими было использовано РОТ, куда в 1928 году в массовом порядке стали вступать молодые коммунисты и комсомольцы. Вновь прибывшие члены РОТ потре­бовали в соответствии с Уставом общества созыва внеочередной конференции. В мае 1928 года конференция состоялась, было из­брано новое правление, председателем которого стал видный пар­тийный и государственный деятель Н.В. Крыленко.

Таким образом, к 1929 году РОТ становится основным цен­тром туристского движения в стране. Отделения РОТ создаются в Москве, Ленинграде, Ростове-на-Дону, Самаре, Новосибирске, Свердловске, Калуге, Астрахани, Нижнем Новгороде, Владиво­стоке, Севастополе. Небывалой быстротой растет количество яче­ек на заводах, фабриках, в клубах, армейских подразделениях.

В январе 1929 года состоялось московская конференция тури­стов РОТ. На конференции РОТ переименовывается в Общество пролетарского туризма (ОПТ) РСФСР. Было принято решение раз­работать новый Устав ОПТ.

30 ноября 1929 года разработанный Устав ОПТ утверждает­ся Наркоматом внутренних дел. Председателем ОПТ избирается

Н.В. Крыленко. После таких организационных мероприятий по всей стране возникают отделения ОПТ. Отныне первичной орга­низаций отделения является туристская ячейка, которая создает­ся на предприятиях, в учебных заведениях, учреждениях, клубах и воинских подразделениях. Примерно через год в ОПТ насчиты­валось более 50 тысяч человек, а за год работы в туристских по­ходах и путешествиях приняло участие около 300 тысяч человек [87, с. 65].

Примечательно то, что среди первых мероприятий ОПТ про­водится организационная работа по подготовке общественных кадров для туризма. К примеру, в июне 1929 года начали работу курсы инструкторов горного туризма на Центральном Кавказе и курсы во многих территориальных отделениях ОПТ.

В 20-х годах прошлого столетия организацией туризма в стра­не занималось также акционерное общество «Советский турист» (АО «Совтур»), созданный в 1928 году по решению Народного ко­миссариата просвещения (Наркомпрос). Его задачей являлось соз­дание туристских баз и туристских маршрутов по всей территории СССР. Согласно уставу для вступления в общество необходимо было приобрести акцию «Совтура» стоимостью 1 рубль. Но все, же право голоса имел только тот акционер, который держал не ме­нее 100 акций [86].

За короткий период работы АО «Совтур» сумел значительно приподняться, так, летом 1929 года предлагались путевки на 29 маршрутов: по Кавказу, Закавказью, Уралу, Волге, Алтаю, Пами­ру и др.

Работу по организации зарубежного туризма в этот период возглавляло другое акционерное общество - Всесоюзное акцио­нерное общество по иностранному туризму «Интурист» (ВАО «Интурист»), созданное по Постановлению Совета труда и оборо­ны СССР от 11 апреля 1929 года [55]. Это было связано с началом развития иностранного туризма и упорядочением приема зарубеж­ных гостей.

В 1931 году для размещения иностранных туристов было соз­дано еще одно акционерное общество - Всесоюзное акционерное общество «Отель» (ВАО «Отель»), В ведении общества находи­лись 17 отелей в разных городах страны. ВАО «Отель» до 1941 года было принято около 100 тыс. иностранных туристов.

8 марта 1930 года с целью улучшения работы по развитию туризма в стране Совет народных комиссаров СССР принимает Постановление о слиянии обществ «Совтур» и ОПТ и о созда­нии Всесоюзного Общества пролетарского туризма и экскурсий (ОПТЭ). Руководителем вновь созданного Общества назначается

Н.В. Крыленко [15, с. 103].

В 1934 году была создана Центральная детская туристско- экскурсионная станция Народного комиссариата просвещения РСФСР.

К началу 30-х годов экскурсионный и спортивный туризм ста­новится массовым явлением. В то же время в туристском движе­нии возникает ряд проблем, обусловленный слабой материально­технической базой и нехваткой квалифицированных специали­стов.

В 1936 году Центральный исполнительный комитет СССР (ЦИК СССР) признает дальнейшее развитие туризма в рамках са­модеятельного добровольного общества малоэффективным и 17 апреля 1936 года принимает Постановление «О ликвидации Все­союзного общества пролетарского туризма и экскурсий» [87].

Отныне руководство всей работой в области туризма и аль­пинизма возлагается на Всесоюзный совет физической культуры при ЦИК СССР. Одновременно Всесоюзному центральному сове­ту профессиональных союзов (ВЦСПС) было поручено непосред­ственное руководство организацией местных и дальних экскур­сий и массового туризма и альпинизма с передачей в его ведение имущества туристско-экскурсионных учреждений ОПТЭ, марш­рутов союзного и местного значения, а также новых строящихся объектов. Для успешного решения проблем при ВЦСПС созда­ется новое структурное подразделение Центральное туристско- экскурсионное управление (ТЭУ ВЦСПС).

Развитием массового самодеятельного и спортивного туризма занимался Высший совет физической культуры, при котором была сформирована Всесоюзная секция туризма.

Начиная с 1936-37 годов, в стране создаются туристские клу­бы. В ноябре 1937 года в Ростове-на-Дону открывается первый ту­ристский клуб. В 1939 году создаются добровольные альпинист­ские организации военно-спортивной направленности, из которых в годы Великой Отечественной войны формировались специаль­ные отряды. В 1939 году вводятся туристские звания, за особые за­слуги туристы награждаются значком «Турист СССР», к примеру, в июне 1939 года на пятом слете московских туристов на Боров­ском кургане он был вручен 36 туристам-активистам.

К 1939 году в СССР была уже создана курортная индустрия, располагавшая 1828 санаториями и 1270 домами отдыха.

К 1941 году профсоюзы сумели создать несколько тысяч ту­ристских ячеек на предприятиях и в учебных заведениях, ТЭУ укрепило материальную базу туризма, реконструировало многие турбазы, увеличило число плановых туристских маршрутов, соз­дало дома туристов в Пятигорске, Теберде, туристскую базу «При­ют одиннадцати» на склонах Эльбруса и другие объекты.

В период Великой Отечественной войны деятельность ТЭУ ВЦСПС была приостановлена и возобновлена только в 1945 году.

Многие турбазы в стране в годы войны были разрушены, на мно­гих были развернуты сборные военные пункты и госпитали.

В апреле 1945 года ВЦСПС принимает решение о возобновле­нии деятельности ТЭУ. В течение 1945 года ТЭУ были воссозданы в Москве, Ленинграде, Крыму, на Северном Кавказе, в Краснодар­ском крае, Грузии в других союзных республиках, краях и обла­стях. Несмотря на огромные послевоенные трудности в стране уже в 1946 году открылись новые туристские базы «Селигер» в Калининской области и Нелиярве в Эстонии, возобновил работу альпинистский лагерь «Красная звезда» на Кавказе.

Характерно, также в 1949 году туризм был включен в Единую всесоюзную спортивную классификацию.

В послевоенные годы получил широкое распространение спортивный, самодеятельный, семейный и детский туризм. Обслу­живание туристов улучшается и находится под строгим контро­лем. Быстрыми темпами идет строительство объектов туристской индустрии. В 1956 году число туристских баз достигло 109, все­го было обслужено 179, 3 тыс. туристов и 2, 4 млн. экскурсантов, реализовано услуг на 17, 8 млн. руб. В последующие годы число туристских баз увеличилось до 222.

В середине 1950-х годов началось преподавание туризма на факультетах физического воспитания педагогических вузов.

В 1950-60-е годы проводятся всесоюзные детские экспеди­ции по спортивному туризму. Начиная с 1960-х годов, получает распространение туристско-экскурсионный отдых в выходные и праздничные дни, организуются железнодорожные путешествия.

Необходимо отметить, что в этот период все виды туристской деятельности в стране развивались при поддержке государства и профсоюзов.

25 мая 1958 года Постановлением комиссии ЦК КПСС о соз­дании в рамках КМО СССР Бюро международного молодежного туризма «Спутник» было положено организационное начало мо­лодежному туризму [71].

В соответствии с Распоряжением Совета Министров СССР от 3 июня 1958 г.

Вопросы организованного туризма в этот период постоянно совершенствуются и находятся под вниманием государства и про­фсоюзов. В 1960 году создается Центральный совет по управлению курортами и туризму ВЦСПС. В 1962 году реорганизуется ТЭУ и создается Центральный совет по туризму (ЦСТ), а в 1969 году - Центральный совет по туризму и экскурсиям (ЦСТЭ) ВЦСПС. Таким образом, в ведении профсоюзов полностью переходит и са­модеятельный туризм [94].

Однако в связи с массовостью туристов в стране, возникает крайняя необходимость совершенствования профессиональной подготовки кадров для сферы туризма. В 1970 году в городе Сход­ня Московской области открываются Центральные курсы повы­шения квалификации туристско-экскурсионных работников. В 1982 году курсы преобразовываются в Институт повышения ква­лификации работников туристско-экскурсионных организаций. В Ростове-на-Дону, Минске, Киеве, Тбилиси, Ташкенте и других городах в университетах на географических факультетах в конце 1960-х - начале 1970 годах открывается специализация «Краеве­дение и методика организации туристско-экскурсионного дела» [Там же.].

Развитие и регулирование туризма в этот период происходило в соответствии с планами, выполнение которых было обязательно. Планы разрабатывались на 5 лет и утверждались высшими органа­ми по туризму. Нормативные показатели планов, которые брались за основу при развитии туристской индустрии и обслуживания, подлежали жесткому контролю.

С 1 января 1976 года в нашей стране начал действовать Еди­ный классификатор «Отрасли народного хозяйства», разработан­ный Госкомитетом СССР по статистике, Госпланом СССР и Го­скомитетом СССР по стандартам. С учетом изменений, внесенных Госстандартом СССР (№ 1 - 17), а так же Госстандартом Россий­ской Федерации (№№ 18/95, 18/96, 20/97, 21/97), этот классифика­тор приобрел современный вид и получил официальное название Общероссийский классификатор «Отрасли народного хозяйства» 1.75.018. - (ОКОНХ). В этом документе, носящем нормативный характер, под кодом 91620 выделен «Туризм» в отдельную отрас­левую подгруппу.

Данный период характеризуется так же дальнейшим развити­ем социального туризма. Туризм стал использоваться как средство воспитательного воздействия на молодое поколение. Так, напри­мер, в 1970-х годах проводились всесоюзные походы и экспеди­ции школьников и молодежи. Целями таких массовых туристских мероприятий были воспитание патриотизма и экскурсионно­краеведческая работа, спортивная тренировка и закалка. Важную роль в развитии детского и школьного туризма в 1970-80-х годах играли Центральная детская туристско-экскурсионная станция и Управление дальних путешествий Министерства просвещения СССР.

С 1 января 1989 гола все туристско-экскурсионные предприя­тия Центрального совета по туризму и экскурсиям ВЦСПС переш­ли на полный хозрасчет и самофинансирование [94, с. 12].

Характерно в период с 1980-х и до 1992 годов растет материально-техническая база лечебно-оздоровительного туриз­ма, появляются новые гостиничные комплексы в крупных горо­дах страны, получают распространение новые виды обслужива­ния - семейный отдых и курсовочное лечение. При курсовочном лечении отдыхающие проживали в квартирах и домах частного сектора, а курс лечения и оздоровления получали в санатории. Не­обходимо отметить, в этот период было хорошо развито экскурси­онное обслуживание, осуществляемое сетью экскурсионных бюро (по стране их действовало свыше 900), и рекреационное - на базе санаториев и домов отдыха. В 1985 году туристские организации предоставили обслуживание 38 млн. человек, экскурсионные - 210 млн. Неудивительно также, наиболее высокие темпы ежегодного роста иностранного туризма в СССР (10 % при среднемировом по­казателе - 5-6 %) приходятся именно на этот период (1976 - 1980 годы).

Этот период характеризуются такими основными чертами как: развитие организованного туризма в условиях жесткого нормирования и планирования; расширение географии туризма (Сибирь, Дальний Восток); концентрация рекреационного обслу­живания в благоприятных территориально-климатических зонах; распространение новых форм обслуживания (семейный отдых, курсовочное лечение); формирование самой крупной и самой де­шевой в мире базы социального и самодеятельного туризма; соз­дание научной основы изучения туризма; рост показателей ино­странного туризма.

Историко-правовое исследование Главы 2 приводит к следую­щим выводам:

1. К ранним путешественникам на Руси можно отнести купе­чество, караваны которого перемещались как внутри Русских зе­мель, так и за ее пределами, а также путешествия паломников с религиозной целью, но, несмотря на это, они несли в себе большой познавательный потенциал.

2. Первые сведения об организованном туризме в нашей стра­не появляются в декабре 1777 года, когда газета «Московские ве­домости» опубликовала «План предприемлемого путешествия в чужие краи», составленного Вениамином Геншем. Таким образом, нашего соотечественника В. Генша можно смело отнести к осно­вателям современного туроператорского дела не только в России, но и всего мира.

3. Зарождение отечественного организованного туризма отно­сится к концу 1800-х годов. В 1885 году в Петербурге Леопольдом Липстоном было создано «Предприятие для общественных путе­шествий во все страны света», носившее коммерческий характер и знакомившее российских людей в основном с европейскими стра­нами.

4. Период с 1885 по 1917 годы происходит предприниматель­ский период в развитии туризма России. Именно тогда в массо­вом порядке появляются общества туристской направленности: Общество любителей естествознания (ОЛЕ), Крымский горный клуб, Кавказский горный клуб, Кружок любителей горного спор­та и крымских гор, Предприятие для общественных путешествий во все страны света Липстона и другие. Организованный туризм как сфера обслуживания и отрасль экономики только начинает формироваться и носит в основном либо элитный характер, либо просветительско-пропагандистский.

5. В феврале 1919 года при Отделе единой трудовой школы Народного комиссариата просвещения (Наркомпрос) Правитель­ства молодой Российской республики создается экскурсионная секция для развития экскурсионного дела в школах. Таким обра­зом, прокладывается начало организационно-централизованного периода развития туризма в Советской России.

6. В начале 1920-х годов возобновляет свою деятельность Рос­сийское общество туристов (РОТ). Принципы общества остаются прежними, то есть дореволюционными. К 1929 году РОТ стано­вится основным центром туристского движения в стране.

7. В январе 1929 года РОТ переименовывается в Общество пролетарского туризма (ОПТ) РСФСР. 30 ноября 1929 года разра­ботанный Устав ОПТ утверждается Наркоматом внутренних дел. Председателем ОПТ избирается Н.В. Крыленко. После таких ор­ганизационных мероприятий по всей стране возникают отделения ОПТ.

8. В 20-х годах прошлого столетия организацией туризма в стране занимаются также акционерное общество «Советский ту­рист» (АО «Совтур»), созданный в 1928 году по решению Народ­ного комиссариата просвещения (Наркомпрос) и Всесоюзное ак­ционерное общество по иностранному туризму «Интурист» (ВАО «Интурист»), созданное по Постановлению Совета труда и оборо­ны СССР от 11 апреля 1929 года.

9. 8 марта 1930 года с целью улучшения работы по развитию туризма в стране Совет народных комиссаров СССР принимает Постановление о слиянии обществ «Совтур» и ОПТ и о созда­нии Всесоюзного Общества пролетарского туризма и экскурсий (ОПТЭ). Руководителем вновь созданного Общества назначается

Н.В. Крыленко.

10. 17 апреля 1936 года Центральный исполнительный коми­тет СССР (ЦИК СССР) принимает Постановление «О ликвидации Всесоюзного общества пролетарского туризма и экскурсий». В со­ответствии с Постановлением Всесоюзному центральному совету профессиональных союзов (ВЦСПС) было поручено непосред­ственное руководство организацией местных и дальних экскур­сий и массового туризма и альпинизма с передачей в его ведение имущества туристско-экскурсионных учреждений ОПТЭ, марш­рутов союзного и местного значения, а также новых строящихся объектов. Для успешного решения проблем при ВЦСПС созда­ется новое структурное подразделение Центральное туристско- экскурсионное управление (ТЭУ ВЦСПС).

11. Таким образом, вопросы организованного туризма до 1990-х годов постоянно совершенствовались и находились под вниманием государства и профсоюзов. Основными правовыми ак­тами, регулирующими туризм в этот период, являются Уставы, утвержденные государственными органами власти, Постановле­ния исполнительных органов государственной власти и совмест­ные Постановления советских, партийных и профсоюзных орга­нов государства.