Национальная система законодательства в области регулирования организованного туризма

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, в статье 27 дает право каждо­му, кто законно находится на территории Российской Федерации свободно передвигаться, выбирать место пребывания и житель­ство, а также свободно выезжать за пределы Российской Феде­рации.

Последнее десятилетие показало, что широкие возможности индустрии туризма и путешествий больше не должны быть пре­доставлены воле случая, а порядок организации путешествий, в особенности пребывание иностранных граждан в той или иной стране, как и сама международная туристская деятельность, будут находиться под строгим государственным контролем.

Важнейшие политико-правовые решения, принятые россий­ским государством в 2004 - 2010 гг., дали существенный толчок развитию организованного туризма, повышению его значимости для социально-экономического развития Российской Федерации и способствовали формированию конкурентоспособной националь­ной туристской индустрии.

Ключевые цели, задачи, принципы и направления государ­ственной политики России в сфере туризма определены в ряде нормативно-правовых актах:

- в Федеральном законе «Об основах туристской деятель­ности в Российской Федерации, где конкретно указаны способы (пути) государственного регулирования турист­ской деятельности;

- в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года;

- в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года;

- в Стратегии развития туризма в Российской Федерации до 2015 года;

- в Концепции федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федера­ции (2011 - 2016 годы) [63] и других политико-правовых документах.

3 июня 2006 года Президент России подписал Федеральный закон N 76-ФЗ “О внесении изменений в Федеральный закон “Об особых экономических зонах в Российской Федерации” [89]. Закон ввел третий тип особых экономических зон «туристско- рекреационные особые зоны». Новый закон полностью опирает­ся на принятый закон об особых экономических зонах с учетом особенностей функционирования туристских зон. Неизменными остались общий порядок создания, механизм функционирования особых экономических зон и управления ими. Вновь принятый за­кон стал определять особенности создания и прекращения суще­ствования туристско-рекреационных особых экономических зон, а также условия осуществления предпринимательской деятельно­сти на их территориях.

По предположению Председателя Комитета Государствен­ной Думы по природным ресурсам Н.В. Комаровой туристско- рекреационные зоны, где создается вся необходимая туристская инфраструктура, станут центрами организованного туризма в Рос­сии и оказания качественных услуг туристам [26].

Принятые изменения 25 декабря 2008 года в Федеральный за­кон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ “Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации” дали право органам местного самоуправления осуществлять полномо­чия по развитию туризма на своих территориях [90]. Эти измене­ния связаны с наделением полномочий в сфере туризма органов местного самоуправления. Таким образом, права органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений, пополнились пунктами позволяющими создание условий для развития туризма.

Следовательно, законодателем была сформирована правовая основа для более активной реализации муниципальной политики в сфере туризма, которая является продолжением государствен­ной политики на местном уровне. Отныне органы местного само­управления всех уровней имеют возможность более эффективно осуществлять мероприятия по поддержке и развитию туризма и создавать соответствующие органы муниципального управления сферой туризма.

Постепенно туризм перестал быть «пасынком», никому не ин­тересным и малоперспективным занятием. Как замечает замести­тель министра Минспорттуризма Н. А. Назина, региональные вла­сти несколько лет назад в упор не видели туризм, а сейчас боль­шинство губернаторов понимают, что за счет его развития можно получить значимый экономический эффект, а также повысить занятость населения, обеспечить рост доходов и качества жизни россиян [47].

Возможно, такому отношению региональных властей по­влияло принятие решения на законодательном уровне Российской Федерации, о том, что отныне с 30 ноября 2010 года субъектам Российской Федерации предоставляется новое полномочие по созданию благоприятных условий для развития туризма на своих территориях [91].

В связи с этим особую актуальность приобретают вопросы ре­ализации государственной политики и осуществления правопри­менительных функций в сфере туризма. О значении туризма для социально-экономического, культурного, экологического разви­тия регионов России свидетельствует формирующееся законода­тельство субъектов Российской Федерации о туристской деятель­ности. По данным Федерального агентства по туризму Российской Федерации в 48 субъектах существуют специальные законы, регу­лирующие общественные отношения в сфере туризма [74].

Эти законы в разных субъектах названы по-разному: «О ту­ризме», «О туристской деятельности в субъекте Российской Феде­рации», «О поддержке развития туризма», «О развитии внутренне­го и въездного туризма».

В 65 субъектах России реализовываются региональные целе­вые программы развития туризма, утвержденные постановления­ми глав субъектов России. В пяти субъектах приняты Концепции развития туризма, утвержденные Законами субъектов России.

Принятие законодателем новых поправок в Федеральный За­кон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вызвало изменения и в Уставах муни­ципальных образований. Отныне полномочия муниципальных об­разований дополнились положениями, позволяющими заниматься развитием внутреннего и въездного туризмов.

С 2010 года почти повсеместно началась нормотворческая деятельность представительных органов местного самоуправле­ния по принятию муниципально-правовых актов, утверждающих Концепции развития туризма на территориях муниципальных об­разований.

Таким образом, с начала XXI столетия мы становимся свиде­телями, как формируется национальная система законодательства в области регулирования организованного туризма в Российской Федерации.

Как известно, в науке юриспруденции, по утверждению тео­ретика права профессора А.Б. Венгерова (1928-1998 г.г.), система законодательства может строиться, в том числе и по источникам права [9, с. 383], что в свою очередь подтверждает суждение по это­му поводу другого известного российского теоретика права С.С. Алексеева. Поэтому очевидно как в настоящее время нормативно­правовые акты, регулирующие туристскую деятельность в Рос­сийской Федерации, так удачно помещаются в стройную систему законодательства нашего государства на всех его уровнях.

По мысли С.С. Алексеева система законодательства склады­вается в результате издания правовых норм, закрепления их в офи­циальных актах и систематизации этих актов. Она имеет сложную структуру. В зависимости от оснований (критериев) С.С. Алексеев выделяет горизонтальную, вертикальную, федеративную и ком­плексную системы законодательства [1].

В области регулирования организованного туризма именно вертикальное (иерархическое) строение наиболее полно отражает иерархию нормативно-правовых актов по их юридической силе. Во главе системы нормативно-правовых актов Российской Феде­рации стоит Конституция, далее идут федеральные законы, ука­зы Президента, постановления Правительства, нормативные акты местных органов власти, локальные нормативные акты. Такое рас­положение нормативно-правовых актов по нашему мнению наи­более полно освещает систему формирующегося законодатель­ства в сфере организованного туризма.

Основные направления развития и совершенствования права связаны с социально-экономическими и политическими рефор­мами, происходящими в стране.

Комплексные образования в системе законодательства скла­дываются в зависимости от объекта правового регулирования и системы государственного управления. Таким способом за по­следнее время образовались природоохранительное, транспортное законодательство, нормативные акты, определяющие правовое положение отдельных социальных групп (молодежи, женщин, ве­теранов) и др. [1].

Необходимо отметить, что система законодательства в обла­сти организованного туризма складывается не только для упоря­доченности стабильности самого законодательства, но, по мнению А.Б. Венгерова и для потребностей социального правления. Она так же нужна для соответствующих субъектов управления, чтобы они могли эффективно пользоваться правовыми нормами, могли их находить, а главное - исполнять и применять.

Нормативно-правовые акты, входящие в систему законода­тельства организованного туризма можно сгруппировать по сле­дующим группам:

1. Акты федеральных органов государственной власти.

2. Акты органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации.

3. Акты органов местного самоуправления.

4. Договорные нормы субъектов организованного туризма.

5. Международные договоры и соглашения.

Указанные правовые источники вполне образуют комплекс­ную отрасль законодательства - туристское законодательство, которое имеет свой предмет регулирования, постоянно совершен­ствуется, пополняется, проявляя свою специфику и известную целостность [11, с. 4].

Таким образом, происходит становление новой структуры за­конодательства, вызванное разграничением полномочий между Федерацией, республиками в составе России и другими субъек­тами Федерации, а также органами местного самоуправления. По­являются новые виды законодательных актов (уставы краев, об­ластей, краевые, областные законы, указы, постановления губер­наторов, глав администраций и иные нормативные акты, а также муниципально-правовые акты) [1].

Дальнейшее развитие юридических норм в сфере организо­ванного туризма имеют важное значение. До не давних пор, по мнению Президента Международного форума юристов в сфере туризма и путешествий (IFTTA) Джона Доунса, происходила академическая и аналитическая гегемонии экономической науки. Международные обозначения использовались для передачи эко­номических терминов, но они оказались бесполезными или недо­статочно точными для решения правовых задач. Экономический коллапс в Юго-Восточной Азии и Восточной Европе в 1990-х го­дах и мировой кризис последних лет показал, что правительства государств стали понимать о крайней необходимости правового регулирования и эффективного правоприменения, в том числе и в сфере туризма, чтобы свободные рынки могли правильно работать [20, с.17].

Для Российской Федерации, в этой связи, очень важно произ­вести кодификацию всех нормативных правовых актов и отдель­ных юридических норм, регулирующих вопросы организованного туризма путем их объединения, при одновременном устранении существующих пробелов, во всеобъемлющее законодательство, назвав его Туристским кодексом.

Другими словами, по нашему мнению, назрела необходи­мость создания новой комплексной отрасли российского права - туристское право. В этой отрасли туристского права необходимо определить национальную политику и приоритеты в области ту­ризма. Обязательно установить правила и стандарты оказания ту­ристских услуг субъектам туристской деятельности и туристской индустрии в целом. Привести минимальные нормы и системы классификаций объектов туристской индустрии. Предусмотреть меры по совершенствованию и проведению в жизнь туристских законов и подзаконных актов. Определить финансовые преферен­ции для внутренних и иностранных инвесторов, заинтересован­ных в развитии российского туризма. Установить охрану и по­рядок использования туристских ресурсов и окружающей среды, а так же вопросы безопасности туризма и другие не менее важные актуальные вопросы [62].

В этой же комплексной отрасли права по нашему мнению не­обходимо обозначить правовой статус субъектов системы органов и организаций сферы туризма и дать информацию:

1. О федеральном органе исполнительной власти в сфере ту­ризма, об органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере туризма, об органах исполнительной власти в сфере туризма в муниципальных образованиях и их полномочиях;

2. О видах туристских организаций независимо от организационно-правовых форм, участвующих в формировании, продвижении и реализации туристского продукта, в том числе иностранных лиц (физических и/или юридических), реализующих туристские продукты на территории Российской Федерации;

3. Об организациях материального, научно-методического, рекламно-информационного и иного обеспечения деятельности туристских организаций;

4. Об образовательных учреждений профессионального об­разования в сфере туризма всех типов и видов независимо от организационно-правовых форм;

5. Об общероссийских, межрегиональных, региональных, му­ниципальных общественных объединениях, созданных и действу­ющих в целях развития туризма;

6. Об организациях, использующих туристские ресурсы как факторы производства туристского продукта;

7. Иные сведения об органах и организациях, являющихся зве­ньями туристской деятельности как отрасли экономики [11. С. 29 - 30].

Таким образом, комплексное правовое воздействие позволит более эффективно и целенаправленно решать экономические и со­циальные задачи, возникающие в сфере туризма.

Думается для претворения в жизнь этих проектов государству в лице Федерального агентства по туризму необходимо активи­зировать усилия по консолидации юристов, работающих в сфере туризма, с целью использования их опыта, знаний, навыков и уме­ний в правовом обеспечении субъектов организованного туризма. Именно на этих юристов ложится ответственность по повышению эффективности защиты прав и законных интересов туристов, фор­мированию у всех участников туристской деятельности высокого уровня правовой культуры и туристского сознания.

Заканчивая наше исследование необходимо отметить, что на современном этапе закономерно возникли предпосылки планиро­вания организованного туризма на государственном уровне, осо­бенно на федеральном уровне, так как он имеет такое же значение как и другие виды экономической и социальной деятельности. По­степенно начинает создаваться подлинная национальная турист­ская политика и соответствующая законодательная база и возмож­но, в скором будущем, мы вправе надеяться, что будет создана но­вая отрасль комплексного права - туристское право России.

Резюмируя сказанное, необходимо отметить что:

1. Задача создания образа страны, благоприятной для посеще­ния, является исключительно государственной задачей, что под­тверждается мировой практикой.

2. Существенная роль для решения возникающих проблем на рынке туристских услуг отводится праву, так как право в со­временный период становится важным рычагом поступательного развития экономики, создает ее нормативную базу, активизирует обменные отношения, инициирует разумное проявление инициа­тивы и предприимчивости. Право регулирует экономические от­ношения, в рамках действующего законодательства, определяет перспективу развития процессов в желаемом направлении, вытес­няя устаревшие и изжившие себя формы.

3. К началу второго десятилетия XXI века Российское государ­ство и субъекты организованного туризма, формируя собственный путь, стали накапливать правовой опыт, соответствующий миро­вым стандартам.

4. К этому же периоду практически формировалась нацио­нальная система законодательства в области регулирования орга­низованного туризма в Российской Федерации.

5. Назрела необходимость создания новой комплексной отрас­ли российского права - туристское право России.

Туризм - деятельность, ассоциирующаяся с отдыхом, досу­гом, спортом и общением с культурой и природой, должен плани­роваться и практиковаться как привилегированное средство инди­видуального и коллективного совершенствования, то есть достой­но организоваться субъектами туристской деятельности.

Туристская деятельность в Российской Федерации государ­ством признается как одна из приоритетных отраслей экономики и поэтому требует надежного государственно-правового регулиро­вания, то есть создания благоприятных условий для его развития. Согласно законодательным требованиям государства, организа­торы путешествий должны обеспечивать туристам ясность поло­жений договоров, характера, цены и качества услуг, которые они обязуются предоставить и финансовых обязательств, в случае од­ностороннего нарушения договорных обязательств с их стороны.

С начала XX столетия появился массовый организованный туризм в экономически развитых странах, и юристы встретились с первыми трудностями, связанными с неоказанием услуг, преду­смотренных договорами. Или оказанием услуг недостаточно вы­сокого класса. В связи с этим возникла необходимость междуна­родного сотрудничества в области организованного туризма.

2 января 1975 года при активном участии Организации Объе­диненных Наций образовывается международная межправитель­ственная организация в области туризма Всемирная туристская ор­ганизация (ЮНВТО), которой стал принадлежать центральная и ре­шающая роль в поддержании сотрудничества по развитию туризма.

В 1983 году учреждается Международный форум юристов, специализирующихся в области правового обеспечения туризма и путешествий (IFTTA). Форум стал некоммерческой организа­цией, где взаимодействуют несколько сотен специалистов, зани­мающихся правовыми аспектами туризма из более 50 государств мира. Примерно с этого же времени изучение туризма, начавшееся в экономике, охватывается практически всеми науками, в том чис­ле и юриспруденцией.

Последнее десятилетие XXI столетия показало, что широкие возможности организаторов путешествий, объединивших в инду­стрию туризма и путешествий, больше не должны быть предостав-

лены воле случая, а порядок организации путешествий, в особен­ности пребывание иностранных граждан в той или иной стране, как и сама международная туристская деятельность, будут нахо­диться под строгим государственным контролем.

По результатам монографического исследования автором сде­лан вывод о том, что организованный туризм, как одна из форм туризма в Российской Федерации, осуществляется как приоритет­ная отрасль экономики и является субъектом государственного регулирования туристской деятельности. С учетом этого автором сформулировано определение понятия «организованный туризм».

«Организованный туризм - это путешествия (временные вы­езды) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - лица), организуемые и предлагаемые туристскими организациями, а так же их деятельность по оказа­нию комплекса услуг туристам во время путешествия по договору о реализации туристского продукта».

Данное определение полностью соответствует духу Закона и соответствующим требованиям государства, как к туристам, так и организаторам путешествий, то есть формирующим, продвигаю­щим и реализующим туристский продукт.

На основе анализа научных идей, мнений, позиций ученых и специалистов автором сформулировано несколько принципиаль­ных выводов:

1. Возникновению международного организованного туризма способствовали становление и развитие капиталистических отно­шений в мире. Современный организованный массовый туризм в Европе получил развитие в XIX веке - в основном с распростране­нием железных дорог и пароходов.

2. С середины XX столетия организованный туризм начал рассматриваться как предмет научного изучения, и подвергаться систематизации. Ученые осознали важность туризма как объекта науки, начали проводить соответствующие научные встречи, кон­ференции и т. п. Бурное развитие организованного туризма стал обращать на себя и взгляды юристов, международных органов и организаций с целью урегулировать данное интернациональное, международное движение товаров, услуг и людей; защитить суве­ренитет и безопасность государства; предоставить особый статус международным туристам, отграничить их от иных посетителей.

Изучение туризма, начавшееся в экономике, стал охватываться практически всеми науками, в том числе и юриспруденцией.

3. Международные юридические организации, постепенно ре­гулируя отношения в сфере туризма, приложили все усилия в лега­лизации единого определения туризма в целом и международного туризма в частности в государствах - членов ООН, тем самым по­ложили начало его международного правового регулирования.

4. Первые сведения об организованном туризме в нашей стране появились в декабре 1777 года, с опубликованием «Плана предприемлемого путешествия в чужие краи», составленного Ве­ниамином Геншем. Таким образом, нашего соотечественника В. Генша можно смело отнести к основателям современного туропе­раторского дела не только в России, но и всего мира.

Зарождение отечественного организованного туризма отно­сится к концу 1800-х годов. В 1885 году в Петербурге Леопольдом Липстоном было создано «Предприятие для общественных путе­шествий во все страны света», носившее коммерческий характер и знакомившее российских людей в основном с европейскими стра­нами.

5. Период с 1885 по 1917 годы происходит предприниматель­ский период в развитии туризма России. Именно тогда в массо­вом порядке появляются общества туристской направленности: Общество любителей естествознания (ОЛЕ), Крымский горный клуб, Кавказский горный клуб, Кружок любителей горного спор­та и крымских гор, Предприятие для общественных путешествий во все страны света Липстона и другие. Организованный туризм как сфера обслуживания и отрасль экономики только начинает формироваться и носит в основном либо элитный характер, либо просветительско-пропагандистский. Деятельность различных ор­ганизованных туристских предприятий (обществ и организаций), а также мероприятия, проведенные в этот период, регулировались либо Указом и Инструкцией Императора, либо Планами и Уста­вами, утвержденными государственными органами Российской империи. Таким образом, основным нормативным актом, регули­рующим деятельность созданных на общественных началах ту­ристских организаций (предприятий и обществ) являлся Устав.

6. Вопросы организованного туризма в советский период до 1990-х годов постоянно совершенствовались и находились внача­ле под вниманием государства, а затем государства и профсоюзов. Основными правовыми актами, регулирующими туризм в этот пе­риод, являются Уставы, утвержденные государственными органа­ми власти, Постановления исполнительных органов государствен­ной власти и совместные Постановления советских, партийных, комсомольских и профсоюзных органов государства.

7. Принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, Конституция Российской Федерации стала основанием для созда­ния соответствующей правовой базы в сфере туризма. Консти­туция в статье 27 дает право каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации свободно передвигаться, вы­бирать место пребывания и жительство, а также свободно выез­жать за пределы Российской Федерации. А гражданину Россий­ской Федерации - право беспрепятственно возвращаться в Россий­скую Федерацию. По Конституции каждый имеет право на отдых (ст. 37). В соответствии со статьей 41 Конституции в Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения ..., поощряется деятельность, спо­собствующая укреплению здоровья человека, развитию физиче­ской культуры и спорта. Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами (ст. 61).

8. С изданием в 1994 году Президентом России Указов «О до­полнительных мерах по развитию туризма в Российской Федера­ции и об упорядочении государственной собственности в сфере туризма», «О реорганизации и развитии туризма в Российской Федерации», одобривший Концепцию реорганизации и развития туризма в Российской Федерации, где одной из главной целью было названо создание нормативно-правовой базы развития ту­ризма, соответствующей мировому опыту и правовой практике, и принятием 26 февраля 1996 года Постановления Правительства Российской Федерации, утверждающим Федеральную целевую программу «Развитие туризма в Российской Федерации», было по­ложено начало фактическому государственному регулированию туристской деятельности.

9. Принятый 24 ноября 1996 года Федеральный Закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» опре­делил принципы государственной политики, направленные на установление правовых основ единого туристского рынка в Рос­сийской Федерации. Начал регулировать отношения, возникаю­щие при реализации права граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определил порядок ра­ционального использования туристских ресурсов нашего государ­ства. Впервые на законодательном уровне были введены основные понятия, используемые в сфере туризма, тем самым была постав­лена точка в разночтении определений, используемые разными ис­точниками по-своему.

10. Важнейшие политико-правовые решения, принятые рос­сийским государством в 2004 - 2010 гг., дали существенный тол­чок развитию организованного туризма, повышению его значи­мости для социально-экономического развития Российской Фе­дерации и способствовали формированию конкурентоспособной национальной туристской индустрии.

Ключевые цели, задачи, принципы и направления государ­ственной политики России в сфере туризма определены в ряде нормативно-правовых актах:

- в Федеральном законе «Об основах туристской деятель­ности в Российской Федерации, где конкретно указаны способы (пути) государственного регулирования турист­ской деятельности;

- в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года;

- в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года;

- в Стратегии развития туризма в Российской Федерации до 2015 года;

- в Концепции федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федера­ции (2011 - 2016 годы) и других политико-правовых до­кументах.

3 июня 2006 года Президент России подписал Федеральный закон N 76-ФЗ “О внесении изменений в Федеральный закон “Об особых экономических зонах в Российской Федерации”, ко­торый ввел третий тип особых экономических зон “туристско- рекреационные особые зоны”. Закон стал определять особенности создания и прекращения существования туристско-рекреационных особых экономических зон, а также условия осуществления пред­принимательской деятельности на их территориях. Предполагает­ся, что туристско-рекреационные особые зоны станут центрами организованного туризма в России и оказания качественных услуг туристам.

Принятые изменения 25 декабря 2008 года в Федеральный за­кон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ “Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации” дали право органам местного самоуправления осуществлять полномо­чия по развитию туризма на своих территориях. Следовательно, законодателем была сформирована правовая основа для более активной реализации муниципальной политики в сфере туризма, которая является продолжением государственной политики на местном уровне.

Отношению региональных властей к организации туризма по­влияло принятие решения на законодательном уровне Российской Федерации, о том, что с 30 ноября 2010 года субъектам Россий­ской Федерации предоставляется новое полномочие по созданию благоприятных условий для развития туризма на своих территори­ях. В 48 субъектах существуют специальные законы, регулирую­щие общественные отношения в сфере туризма. В 65 субъектах России реализовываются региональные целевые программы раз­вития туризма, утвержденные Постановлениями глав субъектов России. В пяти субъектах приняты Концепции развития туризма, утвержденные Законами субъектов России.

Таким образом, с начала XXI столетия формируется нацио­нальная система законодательства в области регулирования орга­низованного туризма в Российской Федерации.

11. К началу второго десятилетия XXI века Российское го­сударство и субъекты организованного туризма, формируя соб­ственный путь, стали накапливать правовой опыт, соответствую­щий мировым стандартам.

К этому же периоду практически формировалась националь­ная система законодательства в области регулирования органи­зованного туризма в Российской Федерации. Назрела необходи­мость создания новой комплексной отрасли российского права - туристское право России.