§3. Эволюция губернаторства в условиях апогея имперского самодержавия (первая половина Х1Хв.).

1.3.1. На рубеже двух веков. Павловские преобразования.

Система местного управления, сформировавшаяся на основе Учреждений о губерниях 1775 г., была скоро существенно изменена императором Павлом I, который по известным причинам весьма критически относился к наследию своей матери.

Другим указом от 22 декабря 1796 г. все должности наместников и их правления предписывалось упразднить в течение полугода [81]. Таким образом, Павел I уничтожил институт генерал-губернаторов (единственное исключение он сделал для А.А.Беклешова, назначенного генерал-губернатором в Киев). Бывший правитель наместничества сделался основным типом начальника губернии и стал называться губернатором. По мнению И.Блинова «уничтожение генерал-губернаторов изменило существенно характер екатерининского губернатора, который по учреждению 1775 г. был лишь администратором, а генерал-губернатор являлся представителем высшей правительственной власти на месте, выражая собой начало авторитета власти» [82].

Как ни покажется парадоксальным, Павел I довел реформу Екатерины II до логического завершения. Он, в основном сохранив екатерининские территориальные образования и местные губернские учреждения, созданные императрицей, ликвидировал наместничества и закрепил губернию, как основное административно-территориальное деление, управляемую гражданским губернатором. Фактически речь шла о переименовании наместничеств в губернии. В «великорусских» центральных губерниях он посадил не просто губернаторов, а гражданских губернаторов, подчеркнув тем самым цивильный характер власти в большинстве губерний России.

Военные губернаторы были введены при Павле и в обеих столицах, что обусловливалось их особой важностью. При Павле I были определены особые обязанности, возлагаемые на военных губернаторов Петербурга и Москвы [83]. Таким образом, Павел отказался от трехзвенной системы управления как общей системы и полностью перевел страну на двухзвенную систему: император (сенат) - губернатор. Вместе с тем, на окраинах и в столице сохранилась трехзвенная система.

Павел ввел еще одно новшество. В отличие от Петра I и Екатерины II, которые новым, присоединяемым к России территориям давали географические наименования, он стал давать этнические наименования. Так, Павел переименовал Могилевскую и Полоцкую губернии в Белорусскую, а Виленскую и Слонимскую в Литовскую, Рижскую - в Лифляндскую, Ревельскую - в Эстляндскую губернию, Черниговское и Новгород-Северское наместничества соединил в Малороссийскую губернию и ввел единое управление в Остзейском крае - Курляндии, Лиф-ляндии и Эстляндии.

Серьезным шагом Павла I, ослабившим и без того малоразвитое местное самоуправление, была отмена Жалованных грамот дворянству и городам, И хотя в последующем эти важнейшие законодательные акты были восстановлены Александром I, этот шаг имел самые негативные последствия для процесса инкорпорирования окраин, особенно Прибалтики, в состав России.

Не доверяя екатерининским губернаторам и генерал-губернаторам, Павел I провел чистку кадрового состава местного управления, однако не такую жесткую, как принято считать. Почти все бывшие правители наместничеств остались первое время начальниками тех же губерний.

Обеспокоенное ростом крестьянского движения и безнадзорностью губернской администрации правительство решило провести во всех губерниях страны сенаторские ревизии. Такого рода крупномасштабная ревизия в масштабах всей страны была предпринята в России впервые. Указ о проведении ревизии был подписан 6 октября 1799 г. [86]. 20 сенаторов должны были в течение нескольких месяцев обследовать административные, полицейские и финансово-хозяйственные учреждения губерний.

В результате ревизий сенаторы насчитали 26631 нерешенное дело. Ревизоры обнаружили по всем губерниям большие суммы недоимок, равные 10% годового бюджета страны. Сенатские указы почти повсеместно не выполнялись. При мягкости и завуалированности сенаторских отчетов (Павлу I было опасно сообщать мрачную картину состояния в империи во время его правления) скрыть правовой беспредел, финансовые злоупотребления, полнейшую неэффективность управления было невозможно [87].

Ревизии закончились к весне 1800 г. Павел I приказал уволить многих чиновников в губерниях и поручил Сенату предать суду самых зарвавшихся. Несмотря на поспешность и поверхностность проверки, она показала крайне низкий уровень управляемости из центра империей, низкий уровень чиновничества, его произвол и коррупцию. На данном этапе сенаторские ревизии привели к выводу о необходимости прежде всего реформирования центрального руководства, а также выстраивания новых взаимоотношений регионов и центра. Павел I начал создавать министерства. Но проявить себя в этом начинании он не успел.

1.3.2.Александр I: время великих ожиданий и несбывшихся надежд.

В начале XIX в. Александр I сделал серьезную заявку на проведение коренных реформ, которые должны были окончательно сблизить Россию и Европу. Речь шла о всесторонних реформах, вплоть до принятия конституции и перехода к конституционной монархии. В это время в обществе будировались проекты создания в России федеративного государства по подобию Североамериканских Соединенных Штатов. Особенно усилилось чувство неотложности перемен после победы России в Отечественной войне 1812 г. и победных походов 1813-1815 годов. Однако, большинство намерений так и не были выполнены, что, в общем-то, характерно для российской истории: только после проигранных войн начинались какие-то серьезные изменения. Все это вывело 25 декабря 1825 г. на Сенатскую площадь декабристов, недавних соратников и единомышленников императора.

Основное внимание императора в начале его правления было сосредоточено на реформе центральных органов государственного управления. В нашей литературе содержатся различные оценки этой реформы. Большинство исследователей полагают, что это был необходимый шаг, обусловленный развитием общества и усложнением управления общественными процессами.

Александр продолжил линию Павла I на создание министерств. Учреждение министерств в 1802 г. было важным шагом в процессе централизации и упорядочения управления самодержавной властью государством, переходом к многополюсному центру управления разными сферами жизни общества.

Так, Н.П.Ерошкин полагает, что министерская система, существовавшая к тому времени в ряде государств Европы, позволяла четко разделить сферы управления по важнейшим отраслям, рационализировать процесс принятия решений, координировать выполнение стратегии государства [88]. Министерства давали возможность также минимизировать « непредсказуемые решения и капризы императора», имевшие столь неудачные последствия в годы правления Павла I.

Министерская форма управления также позволяла значительно усилить управление из центра губерниями, сделав его более компетентным и конкретным, и одновременно создать легитимные противовесы беспредельной власти губернаторов на местах. «Введение и последующий рост министерств в период господства Александра I и Николая I,- по мнению Роббинса, - разрушили административно-территориальную систему Екатерины II установленную посредством ее учреждений 1775 г.» [89].

Однако, существует и другая точка зрения, принадлежащая И.М.Страховскому, который отрицательно относится к министерской реформе и разрушению местного управления, «едва только начавшего складываться при Екатерине II». Он обвиняет Александра I и его окружение в «огульном преклонении перед французскими образцами» и перенесении на российскую почву чуждой ей французской системы разделения труда в области высшего управления в виде министерской системы. По мнению Страховского, нетворческое введение министерской системы в России привело не только к разделению управленческого труда между высшими сановниками, но также к крайней централизации и бюрократизации управления. Фактически произошло вытеснение региональных деятелей, занимавших особо прочное и самостоятельное положение в местном управлении молодой «прозападной» центральной элитой, формировавшейся вокруг Александра I [90].

Нам. представляется, что доля истины есть и в том, и в другом рассуждении. С одной стороны, прав Роббинс, заявляя, что Россия, следуя логике «догоняющей модели развития», вслед за остальной континентальной Европой перешла к министерской системе центрального управления, сделав тем самым окончательный выбор в пользу централизованного унитарного государства авторитарного типа. Но нельзя не прислушаться и к доводам Страховского, который полагает, что к этому времени уже были федеративные Североамериканские Соединенные Штаты, менее централизованные империи типа Британской. Поэтому, взяв за образец французскую послереволюционную модель центрального управления, Александр I, может быть, обезопасил себя и своих наследников (на какое-то время) от посягательств на незыблемость самодержавия, но отнюдь не способствовал развитию России в буржуазно-демократическом русле, по которому шло большинство стран Европы. Более того, он практически превратил в придаток новой мощной централизованной министерской системы всю местную власть и самоуправление, еще дальше отодвинув страну от институтов гражданского общества. При этом нужно признать объективно, что новая система управления, созданная в начале XIX в., наиболее отвечала имперскому характеру Российского государства.

С первых дней своего правления Александр I восстановил почти все учреждения местного управления, а также основные органы, созданные реформами Екатерины II в 1775-1785 гг. Было возобновлено действие законодательных актов «Учреждений о губерниях», «Устава благочиния», «Жалованных грамот» дворянству и городам. Их основные начала сохранились до 1917 г.

Одним из первых указов Александра I был указ от 16 августа 1802 г. «О непреступлении Губернаторами пределов власти, назначенных им законами», в котором содержался ряд мер, направленных на ограничение губернаторских полномочий. Так, в нем устанавливалась норма, согласно которой «начальствующие в Губерниях управляли бы именем Императорского Величества посредством губернских правлений, а не своим одним лицом». Вводилось также ограничение на вмешательство губернатора в судебное судопроизводство, содержалось требование усилить контроль над городской и сельской полицией, пресекать «гнусное лихоимство, отвращая малейшее поползновение к оному во всех подчиненных им» [91].

Характерной чертой первого этапа царствования Александра I (1801-1814 гг.) явилось то, что все делалось с благими намерениями и пиететом перед либеральными преобразованиями на Западе, прежде всего, во Франции. При учреждении министерств правительство стремилось не нарушить непосредственных отношений губернаторов и Сената и первоначально не планировало создавать средних между ними инстанций. Исходя из этой точки зрения, «министерства были объявлены не средними установлениями, заменившими коллегии, а высшею исполнительною властью, частью сената» [92]. Введение в управление министерского начала сопровождалось раздроблением губернского управления на многие отрасли, созданием в каждой губернии филиала или отделения целого ряда ведомств. Поставив местную власть в непосредственное подчинение центральным учреждениям, решая многие вопросы помимо губернаторов, это преобразование привело к отвлечению из губерний наиболее важных дел, которые раньше решались властью губернатора.

Централизация привела к тому, что в начале XIX в. не только министры, но даже директора департаментов присвоили себе право делать замечания и выговоры губернаторам, оставляя при этом без ответов многочисленные губернаторские представления. В эту ситуацию вынужден был даже вмешаться сам император, разрешивший с 1816 г. только министрам объявлять выговоры губернаторам; а губернаторам по тому же указу было дано право доносить Государю в собственные руки о предметах, по коим ими не получено разрешение министерства [93].

Ввиду того, что министерства, несмотря на попытку объединить их посредством Комитета Министров, добились почти полной самостоятельности, они раздробили и подчиненные им местные учреждения. Такая централизация управления в связи с раздроблением местных учреждений вызвала вскоре в деятельности этих учреждений ведомственность, волокиту и бюрократизм, на борьбу с которыми и была направлена во многом преобразовательная деятельность по местному управлению в течение всего XIX в. Вскоре губернатор перешел из исключительного подчинения императору и сенату в зависимость от министерства внутренних дел, так как подведомственные министерству отрасли управления не получили на местах отдельного устройства и остались в непосредственном ведении губернатора. МВД становилось посредником между губернаторами и императором, что существенно понижало статус губернаторов в иерархии власти. МВД принимало участие в назначении и отстранении от должности губернатора, в его наказании и поощрении.

Вместе с тем, «министерство министерств», как называли в ту пору МВД, стремилось к усилению влияния института губернаторства, чтобы сделать «начальников губерний» более эффективными локальными агентами центра. В погоне за этой целью МВД понизило статус губернского правления, преобразовав самое высокое учреждение в регионе во вторую губернскую канцелярию. Министерство также дало губернаторам более эффективные средства для поддержания общественного порядка.

При этом министерская власть над губернаторами была далеко не совершенна, и МВД так никогда и не добилось полной интеграции губернаторов в централизованную бюрократическую систему. Несмотря на большие усилия, прилагавшиеся могущественными руководителями МВД, губернаторы оставались не только министерскими агентами, но и наместниками царя и взаимодействовали с ним непосредственно. Царь, создавая министерства, стремился их использовать для большей управляемости империей, но он не меньше стремился к тому, чтобы в условиях самодержавного строя сохранить независимость от своих мощных подчиненных. И отсюда российские императоры долгое время (до 1905 г.) отказывались создать объединенную министерскую систему с официальным премьер-министром (эту функцию выполнял сам император).

В результате самодержец имел возможность использовать одного министра против другого и всегда был готов положиться на фаворитов или создать специальные внеминистерские структуры, чтобы уклониться от власти закона и бюрократии.

Министерства стали быстро получать контроль над частями губернской администрации и их персоналом. Министерство финансов стало контролировать финансовые палаты губерний. Министерство юстиции подчинило себе провинциальные суды. Министерство просвещения разделило империю на шесть больших образовательных округов, чьи рамки не совпадали с границами губерний. Министерство обороны установило несколько позднее подобную систему восьми военных округов для вооруженных сил страны.

Усиливающаяся зависимость различных губернских учреждений от министерств привела к недовольству губернаторов, выразившемуся в стремлении восстановить на основе неотмененных наказа 1728 г. и наставления 1764 г. значение «хозяина губернии» и распространить свою власть на все отдельные отрасли управления в губернии. «Каждая из сих частей (т.е. филиалов министерств в губерниях), - читаем в докладе министра внутренних дел А.А.Закревского императору в 1831 г., -нередко являет собой ревность в доказательство своей независимости от главного в губернии управления. Из сих присвоений неподчиненности происходят затруднения и медленность в производстве дел, сокрытие истины и иногда несправедливая защита преступления к отношению каждого ведомства, как будто каждая часть судится особыми законами и враждует против других в защиту отдельных своих прав» [94].

В результате несогласованности в проведении реформы центральных органов власти министры стали напрямую обращаться к губернаторам, тогда как губернские правления продолжали по-прежнему относиться к сенату. Создалась невообразимая путаница. Сенат часто не знал распоряжений министров, а последние - распоряжений сената. Дела запускались, и для разбора их правительству приходилось прибегать даже к чрезвычайным мерам - к устройству особых вспомогательных экспедиций, которые зачастую действовали по несколько лет. Неудовлетворенность губернским управлением и механизмом его взаимодействия с центром все время усиливалась ... Если Екатерина II в основном занималась местным управлением, то Александр I - центральным. Однако, время его правления характеризуется широким поиском оптимальных форм регионального, местного управления. В первой половине XIX века в недрах высших классов общества и бюрократии рождались различные проекты реорганизации местного управления. Крупнейший государственный деятель этого периода М.М.Сперанский в одном из ранних своих проектов «Записке об устройстве судебных и правительственных учреждений в России» предлагал установить новое губернское положение взамен «Учреждений о губерниях». В своем главном конституционном проекте «Введение к Уложению государственных законов» (1809 г.) [95] М.М.Сперанский предложил ввести ключевые элементы буржуазной государственности: разделение властей, выборность части чиновников, демократические принципы судопроизводства, более эффективный надзор и финансовый контроль. Все эти идеи и принципы он распространял и на местное управление, которое предлагал подразделить по трем «основным властям»: законодательной (в применении к местному управлению - распорядительной), управлению и суду и по четырем территориальным ступеням нового административно-территориального деления.

Рекомендуя Александру I дать стране конституцию и некоторые свободы, М.М.Сперанский подчеркивал, что конституция должна будет только «облечь правление самодержавия всеми, так сказать внешними формами закона, оставив, в сущности, ту же силу и то же пространство самодержавия». Сперанский предлагал сделать выборными все законодательные органы, почти весь суд (кроме Сената) и часть администрации (кроме министров и губернаторов) [96].

Однако, этот проект не получил серьезной поддержки [97]. Ответной реакцией на предложения Сперанского была знаменитая записка Н.М.Карамзина, в которой историк обвинил реформатора в покушении на устои самодержавия и в качестве главной меры улучшения местного управления предложил государю найти пятьдесят умных губернаторов [98]. Сохранились материалы, отражающие подготовку реформы местных учреждений, задуманных Александром I, душой которых был М.М.Сперанский, но которые так и не были преданы широкой огласке и реализованы на практике. Мы считаем важным рассмотреть эти материалы, чтобы получить представление о возможных альтернативах развития губернского управления, которые не были реализованы в первой половине XIX века.

По вступлении на трон Александром I был поставлен вопрос о восстановлении повсеместно генерал-губернаторов времен Екатерины II как средства децентрализации местного управления и восстановления управляемости регионами. Однако, на заседаниях Негласного комитета и Непременного совета это предложение не было поддержано [99].

Но именно эта идея в различных модификациях лежала в центре всех проектов реформ первой половины, да и всего XIX в. В последующие годы правления Александра I, особенно после 1812 г., когда министерская система привела к еще большему упадку местного управления, был снова поставлен вопрос о восстановлении наместничеств в качестве института высшего местного надзора, объединяющего расползающиеся части губернского управления.

В 1816 г. Негласный комитет обсуждал вопрос обустройстве наместничеств. Первый проект Учреждения наместничеств был составлен в 1816 г. Н.Новосильцевым, бывшим членом Негласного комитета (в это время М.М.Сперанский был в ссылке). Главные начала, положенные в основу Первого проекта 1816 г., были следующие:

1) вся империя подразделяется на наместнические округа (таковых округов предполагалось 12); причем, каждый округ должен состоять из трех-четырех или более губерний;

2) главное управление в каждом округе поручается наместнику и его совету;

3) управление это заведует не только хозяйственной, полицейской и судебной частями, но и другими отраслями местной администрации в губерниях, как то: духовной, учебной, почтовой и другими;

4) устройство существующих губернских мест остается без изменений, но в каждой губернии учреждается совет по примеру наместнического [100].

Фактически реализация данного проекта означала бы серьезную регионализацию и децентрализацию системы управления в Российской империи и переход на систему административной автономии для округов. Это не была еще федерализация государства, но именно такое построение государственной власти позволяло в значительно большей степени учитывать местную специфику и быстрее реагировать на потребности населения. Кроме того, данный проект позволил бы усилить коллегиальные начала в местном управлении в лице советов как при генерал-губернаторах, так и при губернаторах, являвшихся прообразом представительных органов власти на местах.

Вместе с тем в проекте были и серьезные недостатки, сходные с теми, которые мы указывали выше, разбирая екатерининские Учреждения о губерниях. Во-первых, это отсутствие четкого определения места и роли органов местного самоуправления в системе местной власти, что было чревато созданием малых «монархов» и «монархий». И, во-вторых, назначение из центра как генерал-губернатора, так и губернаторов, а не избрание на местах последнего, неизбежно порождало бы параллелизм и дублирование этих двух властных институтов.

Император хотел ввести Проект Н.Новосильцева в действие, но не был вполне убежден в его положительных результатах. Поэтому он решил сначала провести эксперимент управления несколькими губерниями на изложенных в Проекте началах с заменой лишь названия Государева Наместника названием Генерал-губернатора. Этот эксперимент был им поручен бывшему перед тем петербургскому военному губернатору и министру полиции А.Д.Балашову. 4 ноября 1819 г. Балашов создал в управляемом им генерал-губернаторстве (наместничестве), состоявшем из пяти губерний (Рязанской, Тамбовской, Орловской, Воронежской и Тульской), губернские советы под своим председательством, уездные советы под председательством специально назначаемых лиц и должность губернского полицмейстера как начальника всей полиции в губернии. При отсутствии соответствующих законодательных норм и сохранении большинства старых учреждений эксперимент Балашова проходил сложно.

Вернувшийся из ссылки М.М.Сперанский, получив для рассмотрения Проект 1816 г., сделал в нем некоторые исправления, написал к нему введение и представил императору. Но в 1821 г. Александр I поручил ему написать новый проект, по возможности на тех же началах, что были приняты в прежнем проекте.

Главные отличия Проекта учреждения областного управления 1821 г. от Проекта 1816 г. состояли в следующем. Генерал-губернатор рассматривался в нем не как местная, а как государственная должность, фактически как «региональное министерство». В проекте 1821г., хотя и не прямо, указывалось на самостоятельное, независимое значение, которое должно иметь судебное ведомство в отношении административной власти. Кроме того, предлагалось четко отделить надзор за соблюдением законности - как главную функцию генерал-губернатора - от непосредственного административного управления, чем должен заниматься губернатор. «Губернские места, - указывал Сперанский, - в прямом смысле не имеют над собой местного надзора; гражданский губернатор, быв председателем губернского правления, не может надзирать ни сам за собою, ни за местами, ему равными; прокурор имеет в сих местах одно право представления. Надзор с компетенцией исправления по общему учреждению принадлежит генерал-губернаторам». [101]

Таким образом, М.М.Сперанский в этом проекте существенно поднял роль судебной власти на местах и сделал ее, по сути, главным арбитром в спорах между губернатором и центром, губернатором и населением. Только прокурор имел по проекту право делать представления в суд о несоответствии действий должностных лиц имперским законам. Вскоре А.Д. Балашов представил Александру первый доклад «Первоначальные основания управления округа генерал-адъютанту Балашову порученного», на котором имеются пометки императора.

Александр I проявлял большой личный интерес к эксперименту и в 1824 г. лично посетил Рязань, побывав в Губернском Совете, в Губернском Правлении, в Казенной Палате, в Уголовной Палате, в Гражданской Палате и даже в канцелярии и кабинете губернатора. 28 сентября 1824 г. в особом письме генерал-губернатору Александр I писал: «Во время нынешнего путешествия моего по губерниям Рязанской и Тамбовской я имел истинное удовольствие видеть существующий по оным во всех отношениях порядок и благоустройство и постепенное в них улучшение городов. Относя такое отличное состояние губерний сих наиболее к неусыпной попечительности вашей, мне приятно изъявить вам полную мою за то признательность» [102]. Однако, Александр I так и не приступил к реформе местных органов власти.

Итак, Александр I, сохранив в основном губернскую систему управления, в то же время ввел (вернее восстановил) целый ряд генерал-губернаторств, причем как на окраинах, так и в центре. В восьми окраинных регионах он восстановил генерал-губернаторства, а в остальных оставил военных губернаторов [103]. В Центральной России в губерниях сохранились гражданские губернаторы. Вместе с тем, было создано пять новых генерал-губернаторств. Так, в 1803 г. в Сибирь был определен генерал-губернатор И.О.Селифонтов. Генерал-губернатором Тверской, Новгородской и Ярославской губерний в 1809 г. был назначен зять Александра, муж великой княгини Елены Павловны принц Ольденбург-ский. Он развил бурную деятельность, и это генерал-губернаторство стало одним из лучших в России. Однако, его смерть прервала столь положительный опыт. Весьма удачной была деятельность Пермского и Вятского генерал-губернатора К.О.Модераха. Архангельский генерал-губернатор А.Ф.Клокачев распространял свою власть на Олонецкую и Вологодскую губернии. Генерал-губернатору в Нижнем Новгороде А.Н.Бахметьеву подчинялись пять губерний. Указом от 30 октября 1816 г. было повелено главнокомандующих в Москве и Петербурге именовать военными генерал-губернаторами [104]. Но все это были отдельные случаи, система не выстраивалась. Все преобразования, связанные с ведением генерал-губернаторов, носили временный характер, не имея серьезной законодательной базы.

Заметные подвижки произошли в должности военного губернатора. Как мы отмечали выше, Павел I ввел назначение военных губернаторов только на окраинах ( и то не везде, а там, где стояли русские армии), стремясь развести военные и гражданские функции между военными и гражданскими губернаторами. Александр I , продолжая назначать, как и Павел во все губернии гражданских губернаторов, создает управление иного рода. Он официально провозглашает подчинение отдельных гражданских губернаторов военным губернаторам. Так, Херсонский военный губернатор управлял гражданской частью в Херсонской и Таврической губерниях; Киевский военный губернатор управлял также Подольской и Волынской губерниями. Во всех этих губерниях были и гражданские губернаторы, но они занимали второе место. Михайл Илларионович Кутузов в 1801-1802 гг. был петербургским военным губернатором, затем в 1806г. он был назначен киевским военным губернатором, а в 1809г. - военным губернатором в Вильно. Были в период правления Александра I совсем особые прецеденты. Так, в 1815 г. Остен-Сакен был назначен военным губернатором Парижа. А В.СЛанской в 1813-1815 гг. являлся генерал-губернатором Герцогства Варшавского [105].

Уникальным явлением в российской истории можно считать введенное Александром I разнообразие управления на вновь присоединяемых к Российской империи территориях. В эти годы к России были присоединены Польша и Финляндия, получившие соответственно статус Царства Польского и Великого Княжества Финляндского с конституциями и достаточно широкой политической автономией. Некоторое время «особый статус» имела и присоединенная к империи Бессарабия. Значительная административная автономия была предоставлена целому ряду генерал-губернаторств в Прибалтике, Новороссии, Сибири и других регионах.

При Александре I ряд портовых городов (Одесса, Севастополь, Феодосия, Таганрог, Керчь, Еникале) из-за возрастания их военного и (или) торгового значения выводятся из подчинения губернаторов и подчиняются напрямую центру - МВД. Должностные лица, стоявшие во главе этих городов, стали называться градоначальниками, выполняя по существу функции губернаторов. Однако, при Александре I так и не была решена проблема соединения в единую систему государственного управления губернаторов, генерал-губернаторов и министерств.

1.3.3. Николай I: пик абсолютизма и бюрократического централизма.

Воцарение на престоле Николая I окончательно похоронило последние надежды на какие-либо либеральные реформы, но зато упрочило ожидание укрепления могущества Российской империи и усиление влияния в государстве бюрократического аппарата.

По восшествии на престол новый император дал распоряжение внимательно изучить все бумаги и наработки своего брата и создал 6 декабря 1826 г. секретный Комитет, который рассматривал различные проекты, а также имеющийся к этому времени практический опыт управления губерниями. Главной задачей Комитета было «исправить недостатки местного управления и уяснить потребность для сего коренного, объемлющего все части преобразования» [106].

В апреле 1827 г. «Комитет 6 декабря» рассмотрел на пяти заседаниях доклады А.Д.Балашова. Если в первом докладе А.Д. Балашов фактически стоял на точке зрения Александра I, то во втором, предвидя, что у Николая I может быть другой взгляд, он занял более «диалектическую» позицию, которая состояла в следующем. В государстве меньшей обширности может быть достаточно управления одних губернаторов по губерниям, не составляя из них округов или областей. В обширном государстве могут, также быть такие края, которые не составляют целой области или большого округа, а губернию или даже и менее таковой. В этих случаях нет нужды в генерал-губернаторах, а достаточно одного губернатора, в отношении с которым министр внутренних дел имеет общую над всеми обязанность генерал-губернатора. А.Д. Балашов полагал, что лучше управление оставить лежащим на губернаторе, а надзор за управлением и за самим губернатором - лежащим на генерал-губернаторе [107].

«Комитет 6 декабря 1826 г» сделал в целом отрицательное заключение на эксперимент А.Д.Балашова. «Учреждение губернских округов, - говорится в заключении Комитета, - представляет разделение Империи на 12 областей, образованных так, что каждая из них должна быть отдельною от целого частью, или как бы особым владением». Рассматривая это предложение в отношении политическом, Комитет сомневался, чтобы ожидаемая от этого польза была действительна, и опасался даже вредных последствий; в отношении же к порядку управления он также видел многие неудобства. «Соединив четыре или пять губерний, с 4 или 5 миллионами жителей, под одно начальство, - заключал Комитет, - нельзя надеяться, чтобы его действия на столь обширном пространстве были везде одинаково быстры, чтобы его надзор за поступками властей подчиненных был везде равно бдителен». [108]

В заключении Комитета было записано следующее: «Твердость, единство и сила управления зависят от совершенства установлений, от хорошего выбора лиц, а не от безмерной их власти... Желаемый порядок в губерниях только тогда учредится, когда будут постановлены точные и единообразные правила для всех мест управления и суда, когда места сии будут от одного центрального Правительства, которое бы руководствовало каждого по одинаковым началам, и так сказать, единым движением» [109].

Тем не менее, Комитет полагал, что «есть некоторые части Империи, где назначение Генерал-губернаторов может быть даже полезно. Не говоря о двух столицах, есть отдаленные губернии, в коих необхсн димы особые правила для управления: в губерниях пограничных местное положение и другие обстоятельства обязывают начальников заниматься разными посторонними делами, как-то: сношениями политическими, торговыми и проч. Таковы губернии Сибирская, Оренбургская, Кавказская, Новороссийский край, Лифляндия, Эстляндия, и Курляндия. Все они, - по мнению Комитета, - должны быть исключены из общего порядка, для внутреннего государства учреждаемого» [110].

Комитет пришел к выводу, что хотя существовавшее устройство губерний недостаточно, но исправление этих недостатков должно быть коренное, объемлющее все части местного управления, но порядок, еще сохранившийся от изданного за 50 лет перед сим учреждения, не должен быть потрясаем частыми и не зрело обдуманными переменами [111].

На заседании «Комитета 6 декабря» г. также обсуждался и проект местной реформы М.М.Сперанского, который он подготовил на основании опыта своего губернаторства в Пензенской губернии и генерал-губернаторства в Сибири [112]. Однако, изменения, которые предлагались Комитету по инициативе Сперанского, встречались в штыки сторонниками сверхцентрализации империи. Так, в своих замечаниях на «Проект о губернских учреждениях» министр финансов Е.Ф.Канкрин заявил, что «система нового губернского устройства есть так сказать островное, почти можно бы было сказать федеративное. Каждая губерния составляет малое владение, которое от главного начальства зависит только в известных отношениях, с предоставлением оному только ряда исполнительной власти, а отнюдь не власти общего направления... Словом государство состояло бы из 50 малых губернских государств и 500 уездных губерний; оно похоже на систему древних уделов» [113].

Канкрин также был недоволен попытками уравновесить «беспредельную» власть губернаторов коллегиальными началами управления. «Вторая черта нового управления, - пишет он, - есть совершенное ослабление личной власти в губерниях и введение системы всеобщего коллегиального управления, со многими новыми инстанциями; словом дается перевес демократическому правилу. В европейских же монархиях, кроме Франции и Англии и некоторых других, существует правило, чтобы личная власть в делах управления имела некоторый перевес, однако была смягчена умеренным кол-легиализмом» [114]. Канкрина поддержал в нежелании демократизации местного управления и министр внутренних дел А.А.Закревский [115].

Напрасно Сперанский, сознавая внутреннее противоречие проекта с министерской системой, пытался примирить это противоречие в изобретенной им формуле, что «генерал-губернатор есть не что иное, как министерство, действующее на месте и принадлежащее к общему всех министерств составу». Лишний министр был также «неприятен» другим министрам, как и генерал-инспектор, действующий независимо от министров по делам подчиненных им местных учреждений.

После острой полемики Николай I в целом одобрил «Основания» проекта Сперанского, но высказал сомнение в трудности «приискания довольного числа людей, способных для занятия мест уездных правителей». В соединении должности уездного правителя и предводителя дворянства, предлагаемом проектом Сперанского, он усмотрел нарушение «Жалованной грамоты дворянству» 1785 г. [116]. Это определило отношение к проекту Сперанского: его не отвергли, но и не стали проводить в жизнь.

Таким образом, длившаяся несколько десятилетий в высших кругах политической элиты борьба между регионалистским и централистским началами дальнейшего развития государства закончилась победой последнего. Это означало принятие гибельной для гигантского, поли-центричного Российского государства концепции единообразного бюрократического развития. Суть этой концепции состояла в стремлении нивелировать и унифицировать все многообразие в развитии народов и территорий Российской империи. Но жизнь брала свое.

Предложения М.М.Сперанского, в том числе как генерал-губернатора Сибири, по реформированию местного управления не были серьезно востребованы в первой половине XIX в., но оказали определенное влияние на позиции участников разработки реформ 60-х гг. XIX века, Кахановской комиссии 80-х гг. XIX в., составителей проекта местной реформы комиссии П.А.Столыпина начала XX века... Практически с тех пор вопрос о местном управлении в его целостном виде больше не возбуждался. Сами учреждения местного управления по отделении от них специальных частей (судебной, финансовой, учебной и других) постепенно превратились в местные органы Министерства внутренних дел.

При Николае I был четко определен статус губернаторов и генерал-губернаторов, и, вообще, законодательно закреплены и оформлены все существовавшие институты местного управления.

Точное определение функций, полномочий и прерогатив губернаторов как представителей высшей правительственной власти на территории Российской империи в наиболее полном виде содержался в Наказе гражданским губернаторам от 3 июня 1837 г. [117]. До тех пор законодательство, по выражению Андреевского, только собирало материалы, из которых в 1837 г. составилось нечто целое [118].

«Гражданские губернаторы, - отмечалось в Наказе, - как непосредственные начальники вверенных им Высочайшею Государя Императора волею губерний, суть первые в оных блюстители неприкосновенности верховных прав Самодержавия, польз Государства и повсеместного точного исполнения законов, уставов, Высочайших повелений, указов Правительствующего Сената и предписания Начальства.

Имея постоянное и тщательное попечение о благе жителей всех состояний управляемого ими края, и вникая в истинное его положение и нужды, они обязаны действием данной им власти охранять повсюду общественное спокойствие, безопасность всех и каждого и соблюдение установленных правил, порядка, благочиния» [119].

Наказом губернаторам также было поручено «принятие мер для сохранения народного здравия, обеспечения продовольствия в губернии; оставления страждущим и беспомощным надлежащего презрения, и высший надзор за скорым отправлением правосудия и немедленным исполнением всех законных постановлений и требований» [120].

Таким образом, Наказ вновь подтвердил, что губернаторы являются главными представителями царя и центрального правительства в губерниях и одновременно легитимными руководителями всей местной администрации. В этом документе четко обозначены основные функции губернаторов и предметы их ведения. В нем также конкретизированы права губернаторов в отношении местных финансовых учреждений, судов и воинских формирований. Особенно оговаривались формы взаимодействия с различными правительственными учреждениями и должностными лицами. Наказ установил, что губернатор подчиняется непосредственно министерству внутренних дел, но одновременно подтвердил его право на взаимодействие с другими министерствами и лично с Государем.

В действительности же наказ являлся не более чем кодифицированным внешним согласованием прежнего положения губернаторской должности в старых наказах и инструкциях. Сохраняя за губернатором прежние титулы «главного представителя верховной власти в губернии», «начальника и хозяина губернии», охранителя правосудия и казенного интереса и т.д., наказ не освободил губернатора от полной зависимости от министерства внутренних дел, не вернул ни одного из полномочий, перешедших в центральные и местные учреждения различных министерств и ведомств [121].

Подробный анализ 80-страничного документа и особенно практики его реализации показывает, что губернатор стал все больше «проседать» и «вязнуть» под огромным потоком мелких дел и поручений, которыми он теперь должен был заниматься. Огромный список специфических видов работ, которые, как ожидалось, губернатор выполнит, разнообразие документов и писем, которые он должен был лично читать и одобрять, количество отчетов, которые от него требовались, превысили «пропускную способность» одного человека.

В 40- годы губернаторы должны были подписывать в год до ста тысяч бумаг или около 270 ежедневно. Получалось, что на это у них должно было уходить около четырех с половиной часов каждый день как минимум [122]. Из официального отчета МВД (1843 г.) следует, что губернатор, кроме ежедневного присутствия в губернском правлении, присутствовал еще в 17 учреждениях.

Такой бюрократический результат в значительной мере был обусловлен сверхцентрализованной министерской системой, которая фраг-ментировала провинциальную администрацию и тем самым в геометрической прогрессии увеличивала бумажный поток.

Другой проблемой была общая слабость местного корпуса чиновников. Провинциальные чиновники были слишком слабо подготовлены, чтобы обрабатывать постоянно увеличивавшийся поток документов. Да и жалование у них было весьма скудное в отличие от министерских служащих, особенно министерства финансов.

Наконец, во все более удручающем положении находились коллегиальные и общественные институты в губерниях. К середине века губернское правление - фактически единственный коллегиальный орган местного управления - потеряло свою самостоятельность и превратилось в еще одну канцелярию при губернаторе. Произошло также уменьшение реальных прав и полномочий у городского и сельского самоуправления, формализация деятельности дворянских собраний, превращение всех их в придатки губернской власти. Эти процессы все более отдаляли власть от населения, делали губернское управление все более и более косным, рутинным, неэффективным.

Серьезные недостатки местного управления хорошо осознавались обществом, да и самими губернаторами. В Записке графа П.А.Валуева, курляндского губернатора, будущего министра внутренних дел, было сказано следующее: «Затруднительность положения губернатора происходит главным образом оттого, что, с одной стороны, существующие законоположения налагают на губернатора обязанности, невыполнимые по своей мелочной подробности и многочисленности, с другой - в его распоряжении не состоит достаточно средств к исполнению таких обязанностей, которые неоспоримо должны составлять предмет его попечительности»... [123].

Правительство также осознавало необходимость проведения реформы местного управления. Однако, оно было озабочено повышением статуса губернатора и усилением его власти. Вопрос этот неоднократно обсуждался в комитете министров еще в царствование Николая I. Однако, Комитет был, как правило, против расширения губернаторской власти, особенно по предметам, находившимся в ведении МВД. Министры других ведомств хорошо видели, что губернаторы все больше превращались в чиновников министерства внутренних дел, и поэтому боялись усиления этого суперминистерства в ущерб другим.

Удивительно, но, пожалуй, более успешно, чем институт губернатора, при Николае I развивался институт генерал-губернатора как основная форма государственного управления на окраинах империи. Статус генерал-губернатора был четко закреплен законодательно. Были определены отношения генерал-губернаторов как к министерствам, так и к гражданским губернаторам [124].

Лишь незначительно прояснял отношения генерал-губернаторов и министерств указ от 8 апреля 1829 г. По этому указу генерал-губернаторы обязывались «ставить в известность» министров о своих действиях и «всеподданнейших» донесениях, а министр делал административные распоряжения подведомственным учреждениям через генерал-губернаторов.

Не изменила серьезно взаимоотношений руководителей отраслевых и территориальных органов власти и Инструкция генерал-губернаторам от 29 мая 1853 г. [125]. В инструкции содержались указания главных предметов ведения генерал-губернатора, прямо выражено положение о том, что генерал-губернатор есть орган в местной администрации совершенно особенный, так как ему предоставлено право вести общий и полный надзор за всеми предметами управления и правильным исполнением законов и устранять все, что не согласно с видами правительства, ибо виды правительства известны ему как лицу, облеченному полным доверием Государя Императора. Инструкция провозгласила генерал-губернатора «главным блюстителем неприкосновенности верховных прав самодержавия, пользы государства о точном исполнении законов и распоряжений верховного правительства по всем частям управления во вверенном крае» [126]. Разработанная после революций в Западной Европе 1848 г., эта инструкция предписала генерал-губернаторам новую функцию: «следить за брожением умов». В случае «беспорядков» генерал-губернатор «принимает меры как к восстановлению спокойствия, так и к отражению всяких причин возобновления сих беспорядков. В последующие десятилетия эта функция стала доминирующей в деятельности «начальников губерний».

Несмотря на противоречие института генерал-губернаторства министерской отраслевой системе управления, а также установившейся со второй четверти XIX в. системе бюрократического централизма, число генерал-губернаторств и входящих в них губерний постоянно росло [127].

Николай I, стремившийся во всем навести порядок, во все должности закладывал функции должностного лица. Он сохранил в целом прежние наименования начальников губерний: гражданский губернатор и военный губернатор. Но появлялись и новые аспекты: термин «военный губернатор, управляющий гражданской частью» характерен теперь не только для правителей генерал-губернаторств, но и для руководителей отдельных губерний. То есть, опять некоторые военные и политические функции переходили к губернатору. Николай I все больше и больше опирался на военное начало. Осуществлялось это по примеру военно-губернаторской должности прежних лет. Это означало, что расквартированные в городе войска и полиция подчинялись губернатору, а войска, расположенные на территории губернии, - представителю военного ведомства. Назначались на такие должности в губернии главным образом генералы.

Важно подчеркнуть, что подобные назначения не являлись общим правилом, они делались точечно в разные губернии и в разные годы на протяжении 40-60-х гг. XIX в. В столицах при Николае I была введена должность военного генерал-губернатора, а градоначальники ряда городов центрального подчинения (Одессы и Феодосии) получили титул военных губернаторов.

Серьезным испытанием для Российской империи николаевского времени стала Крымская война 1853-1856 гг. В ходе ее выяснилась неэффективность сверхцентрализованного государственного аппарата, оторванного от общества и во многом противостоящего ему. Создаваемый более ста лет государственный колосс, казалось, покорил и свой собственный народ, и континентальную Европу. Но эта была «пиррова победа». Превратившись к середине XIX в. в жандарма Европы, Российская империя все более становилась политически и экономически отсталым государством, не способным провести буржуазную модернизацию и создать аппарат управлешгя, отвечающий требованиям времени. В условиях резкого обострения внутренних противоречий и падения международного престижа самодержавия вопрос проведения кардинальных реформ становился вопросом выживания Российского государства.

В заключении хотелось бы отметить следующее. Если во времена Екатерины II, благодаря ее реформам, удалось приблизить власть к населению и сделать ее понятной для каждого, то в первой половине XIX в., особенно во время правления Николая I, власть не просто снова отдалялась он населения, но и стала главным «внутренним врагом» российского общества, особенно российской интеллигенции. Превалирование имперского и абсолютистского характера российской государственности вело с неизбежностью к перекосам в государственном строительстве в сторону сверхцентрализации, бюрократизации, унификации...

Сложившиеся в этот период две основные модели управления регионами - губернаторская и генерал-губернаторская - позволяли, главным образом, сохранять стабильность внутри страны, но не были приспособлены как к проведению серьезной модернизации в России, так и к ведению победоносных войн на западных и юго-западных границах империи.

Потенциал колоссальной Российской империи с самодержавным режимом, созданный в течение более чем 150 лет, был близок к исчерпанию. Становилось все более очевидным, что частичными, «периферийными» изменениями системы власти, не затрагивающими сути самодержавия, перевести страну на буржуазные рельсы не удастся. Внутри общества уже пробуждался революционный вулкан, предвещавший гибель Помпеи. Россия стояла перед «вечным вопросом»: быть или не быть?