1.2. ТЕОРЕТИКО-КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВАНИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ СОВРЕМЕННОГО ФЕДЕРАЛИЗМА.

Вопросы федерализма приобрели первостепенную значимость в середине XX века, в связи с нарастанием тенденций к усилению децентрализации и федералистических начал^[45]. Федерализм, предполагающий определенную децентрализацию власти и разделение полномочий, обеспечивающий единство и целостность государственно-правовой структуры с автономностью составляющих её частей; как механизм решения сложных геополитических и этнонациональных проблем; как средство обеспечения свободы становится велением времени.

Несмотря на резкое усиление интереса к проблемам федерализма со стороны ученых разных стран, теорией не выработан единый подход к пониманию сущности подобного явления политической жизни. Проблема определения сущности федерализма является общей как для западных, так и для отечественных исследователей федеративных государств.

Выявить сущность федерализма можно двумя способами: посредством формулирования наиболее приемлемых дефиниций и путем выделения и анализа специфических признаков и черт этого явления.

На наш взгляд, первый способ не всегда продуктивен. Тем не менее он дает общее исходное представление о федерализме. Так, согласно одному определению "федеративная система - это такая форма организации правительственной и правовой системы, при которой центральное общенациональное правительство распределяет

власть между штатами, областями и отдельными землями, причем каждая из них в определенной степени является суверенной в своих правах .

В соответствии с определением, данным У. Райкером, федеративным является "государство имеющее два уровня управления одной и той же территорией и одним и тем же населением, где каждому из названных уровней управления гарантирована автономия по меньшей мере в одной сфере деятельности"^[46][47].

Не менее распространено понимание федерации как "устройство политической системы государства, где суверенная воля народа находит свое воплощение в конституционном или договорном создании единого государства, где гармонически сочетаются интересы всего федерального государства, его субъектов и граждан этого государства"^[48].

Вышеизложенные определения позволяют сформулировать понятие федеративных отношений, под которыми следует понимать отношения, возникающие относительно всего комплекса вопросов, связанного с приобретением, распределением, разграничением, осуществлением и взаимодействием во время реализации государственной власти.

Один из известных идеологов федерализма современности, Даниил Елазар, выразил мысль о том, что федеративные отношения по своей природе есть отражение характера связи между людьми, их стремление к единению, приобщенности к идеям единства мира,

41 voCCH⅛W^λ- _tiI

-. . ₁ ∙ ■ u,.*⅝ >

4SJ13vЛЙ&М £ божественного договора и гражданского согласия . В этом смысле федерализм рассматривается не только как определенная структура государственных органов и их иерархия, но как постоянный процесс улаживания отношений между центральным правительством и составными частями федерации.

Такую оценку федерализма можно дать, исходя из его сущности как средства объединения и урегулирования противоречий.

По мере развития цивилизации в противовес межгосударственным противоречиям, порождающие перманентные конфликты, войны, появилось стремление к достижению согласия (договора) о разделении власти, сфер влияния и мирного сосуществования. От понятия договора родилось понятие федерализма как режима, получившего развитие в реальном устройстве общества и конкретных государств, совершенствование взаимоотношений между ними, а также непосредственно между территориальными сообществами людей внутри государства. Поэтому наиболее фундаментальным среди существующего многообразия является подход к пониманию природы федеративного государства как системы организации в обществе государственной власти, самоуправляемой на основе договора. Причем договор рассматривается не как форма, а как содержание федеративных отношений, основа которого согласие сторон и самоуправление.

Некоторые исследователи определяют основной признак федерации через двухэтажную организацию функционирования государственной власти.

¹См.; Elazar Daniel J. Federalismand the way to peace. Ontario₁Canada. 1994. P.5

общенациональном масштабе и по штатам). Названия могут различаться, но принцип один и тот же^[49].

Таким образом, в узком смысле федерализм означает взаимоотношения между различными уровнями государственной власти, то есть её функционирование по всей вертикали между федеральным центром и субъектами Федерации; в более широком - сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации. Федерализм провозглашается и реализуется в интересах оптимизации управления и самоуправления в государстве, обеспечения его единства.

Поэтому следует заметить, что многообразие в понимании федерализма объясняется отсутствием единого критерия анализа данного явления.

Так, Д. Елазар отмечает, что в основе всех недоразумений и неясностей в понимании федерализма как теоретического и операционного принципа находятся шесть причин. Они сводятся к следующему:

1. федерализм одновременно относится к структуре и функционированию государственной власти;

2. федерализм содействует сохранению как единства, так и разнообразия;

3. федерализм выступает одновременно как политическое, так и социальное явление;

4. федерализм связан с определенными целями и средствам достижения этих целей;

5. указанные цели могут быть как ограниченными, так и глобальными;

6. существует несколько моделей политической организации, которые с полным правом причисляются к федерации.

В связи с этим, большое разнообразие форм федеративного устройства, по мнению Елазара, определяется такими действующими самостоятельно или в комбинированном виде главными целями, которые направлены на создание и утверждение жизнеспособных политических систем или организаций, установление и достижение справедливого политического и гражданского общества^[50].

Несмотря на сходство в определении, понятия "федерация" и "федерализм” не совпадают; категория "федерализм" шире и сложнее понятия "федерация"..

Под федерацией понимается форма государственного устройства, предполагающая образование единого государства из нескольких государственных образований, обладающих определенной юридической и политической самостоятельностью^[51]. Федерализм включает в себя не только теорию федеративного государства, но и принцип, режим и форму политико-территориального устройства, которые позволяют обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях.

Кроме того, в современных условиях федерализм следует рассматривать не только как принцип связи частей и целого в территориально-политическом устройстве государства, а также как

политико-правовую идею достижения компромисса между общегосударственными и местными интересами¹.

Рассматривая разработанные теорией определения понятий федерализма и федерации, ни одно из них, на наш взгляд, нельзя считать полным и самодостаточным. К тому же существует ряд противоречий внутри подобных определений.

В частности, встречающееся понимание федерализма как "формы устройства многонационального государства" нельзя считать полным, так как в мире существуют и моноэтнические федерации (Египет, Сирия, Ливия и др). В большей части государств федеративное устройство не служит формой решения национального вопроса, а формой децентрализации управления.

Также вызывает вполне определенное сомнение определение федерации как "объединение государств", так как известно два способа образования федеративных государств - путем децентрализации, передачи части полномочий из центра на места и через добровольное объединение суверенных частей. В приведенном же определении принимается во внимание только второй способ образования федеративных государств.

В связи с вышеизложенным, понимание сущности федерализма посредством выделения и анализа его специфических признаков и черт представляется нам более продуктивным.

' См., например: Комарофф Дж. Национальность, этничность, современность, политика самосознания в конце XX века. Материалы международной конференции; Современный федерализм: опыт и перспективы. Казань. 1996.; Elazar Daniel J. Federal System of the World. Longman. London 1991.

его от других типов государственно-территориального устройства: конфедеративного и унитарного государства.

Федерацию от конфедерации отличают следующие основные черты:

• единая территория, население, живущее на этой территории;

• наличие общефедеральных государственных органов власти, действующих на всей территории государства;

• наличие конституционных гарантий территориальной целостности государства, отсутствие у частей государства права выхода из него;

• невозможность для субъектов Федерации вступать в какие-то либо государственные союзы за ее пределами.

Федерацию от унитарного государства отличают такие базовые признаки как:

• конституционное, договорное или конституционно - договорное разделение полномочий между федеральным центром и субъектами федерации;

• конституционные гарантии территориальной целостности субъектов федерации;

• самостоятельность субъектов федерации в осуществлении принадлежащих им полномочий;

• право выбора субъектом федерации формы своей политической организации;

• право участников федеративных отношений на двустороннее (как горизонтальное, так и вертикальное) регулирование государственно-властных полномочий.

Рассматривая общеродовые черты федерализма, следует обратиться к творчеству X. Веделя^[52]. Сопоставляя между собой

основные формы государственного устройства, он считал, что критерием каждой формы является наличие или отсутствие конститутивных частей, порядок образования "общей воли", мотивация отмены центральной властью решения нижестоящего органа.

В первом случае отличительным признаком федеративного государства выступает наличие двух конститутивных властей в лице центрального государства и "государств-членов", обладающих каждое в отдельности "компетенцией компетенций", поскольку именно это качество выражает сущность конститутивной власти.

Во втором - федеративное государство отличается от конфедеративного тем, что "общая воля" вырабатывается как бы из двойного источника: из сочетания волеизлияния всех граждан, с одной стороны, и "государств-членов" - с другой. Таково назначение двухпалатной структуры высшего органа государственной власти.

Наконец, в третьем случае центральная власть федерации может отменить решение местных властей только на основе его антизаконности, а не просто признав его несвоевременным или нежелательным.

Все перечисленные критерии позволяют считать федеративные государства "сообщества сообществ", унитарное "сообщество индивидов, а конфедерация лишь объединяет сообщества, сама же таковым не являясь, поскольку интеграционные процессы не достигли в ней соответствующего уровня.

Таким образом, федеративное государство необходимо

рассматривать как нечто среднее двух тенденций - центростремительной и центробежной.

Помимо вышеуказанных базисных черт федерализма, существуют другие признаки, позволяющие обнаружить федерализм в государственном устройстве государства. К ним относятся:

- Определение государственности как федеративной.

Такое определение содержится, как правило, в Конституции государства. В частности, ст.1 Конституции России гласит: "Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления"^[53].

- Формальное равноправие субъектов Федерации.

По Конституции имеющиеся и будущие субъекты Федерации должны быть равноправными. Но каждый из них может по отдельным соглашениям (договорам) часть своих прав и обязанностей передать Федерации, оказавшись в связи с этим не равным другому субъекту. Однако он этого пожелал сам, реализуя свое формальное право на равенство. Во взаимоотношениях друг с другом субъекты Федерации также должны быть равноправны. Однако, как далее будет указано, данное положение не всегда реализуется.

- Системообразующее единство и неразрывная связь субъектов Федерации.

Указанная черта является гарантом стабильности, нерушимости федеративного государства. Субъекты Федерации, вступая друг с другом в отношения хозяйственного, культурного и т.п. характера не могут образовывать политические союзы. Каждый из субъектов - часть общей (федеративной) системы, внутри которой не должно быть промежуточных объединений.

Наряду с признаками, существует пять исходных принципов федерализма, на которых базируются существующие ныне федеративные государства:

- запрет на сецессию, т.е. отделение субъекта от Федерации, что гарантирует государству территориальную целостность;

- запрет на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации, так как иначе это задевает интересы других субъектов;

- свободное передвижение людей, товаров и т.п. по всей Федерации, то есть внутренние границы не должны превращаться в государственные;

- верховенство федерального законодательства;

- единство основ государственного строя.

Таким образом, анализируя вышеизложенное следует заметить, что отличительным признаком любого федеративного государства является наличие в нем самостоятельных в юридическом отношении территорий - субъектов федерации, а также определенной степени децентрализации, т.е. относительной самостоятельности этих субъектов.

Правовой анализ договорно-самоуправленческой природы федерации неизбежно поднимает проблему суверенитета в федеративном государстве.

На протяжении нескольких веков ученые и политики спорят по вопросу: кто обладает суверенитетом - отдельное государство или союз в целом; какая степень суверенной воли принадлежит центральной власти и какая - частям союза. Отечественной наукой как советского, так и современного период созданы концептуальные положения, определяющие понимание государственного суверенитета^[54]. Вместе с тем, единства в понимании делимости государственного суверенитета не обнаруживается^[55].

Обращаясь к историческим корням указанной проблемы, следует заметить, что приверженцами существования двух суверенных властей были представители классической теории XYIII века А.Токвиль, А.Гамильтон, Д.. Медисон, Р.Вайтц. Они считали, что суверенитет делим меящу федеральной властью и властью отдельных штатов. Однако теория делимости суверенитета имела в то время двойное толкование: первое - наряду с суверенитетом центральной власти существует суверенная власть отдельных штатов, откуда естествен переход к конфедерализму и второе - суверенитет един по существу и только некоторые функции распределяются между центральной и местными властями.

Борьба двух политических направлений - сепаративного и унитарного особенно ярко проявилась в период становления Северо­Американских Соединенных Штатов. Представители первого направления полагали, что Конституция 1787г. есть лишь договор, заключенный между независимыми государствами; союз, являющийся только сообществом, из которого каждый член, сохраняющий свой суверенитет, может всегда выйти. Представители второго соглашались, что в основе конституции лежит договор, но сама конституция не есть договор. Она вышла из него и, вступив в силу, изменила свою природу, стала высшим законом, господствующим над союзом; отдельные государства потеряли право выхода из союза.

Партия федералистов-демократов (Джефферсон, Медисон), стоявшие за права штатов и вообще за широкую индивидуальную и социальную свободу, выступали против сосредоточения в руках центрального правительства слишком обширной компетенции. Они не принимали теории А.Гамильтона, считавшего, что единая и неделимая американская нация создана договором отдельных граждан. По мнению Медисона, центр тяжести союза - в организации отдельных граждан в самостоятельные государства - штаты, в договорном

характере союзной конституции. У народа, образующего единую нацию, верховная власть целиком передается национальному законодательному собранию. В соединившихся политических сообществах верховенство власти передается отчасти общему законодательному собранию, отчасти местным законодательствам.

В первом случае все местные власти подчинены жесткому контролю центральной власти и могут быть реорганизованы или ликвидированы по ее желанию. Во втором случае местные власти составляют независимые части верховенства и не подчинены центральной власти в своих собственных сферах. В этом отношении, считал Мэдисон, американское правительство не может быть названо национальным, так как его юрисдикция не является всеобъемлющей и предоставляет различным штатам неприкосновенный суверенитет над другими субъектами. Оно - федерально-республиканское. Суверенитет делим; все общество состоит из собрания частных суверенитетов. И поэтому американская конституция по объему правительственной власти представлялась Мэдисону конфедеральной. Такое обоснование американской конституции давала целая плеяда ученых (Дж.Туккер, Дж.Тейлор, Д.Кальгун и др.), хотя не все из них поддерживали теорию разделения суверенитета. Д.Кальгун, например, один из сильных политических мыслителей Америки, утверждал, что разделить суверенитет невозможно. Это значит его разрушить. Отличие федерации от конфедерации он видел не в суверенитете, а в организации правительственной власти: в конфедерации нет прочного правительства - это по сути собрание дипломатов; в федерации есть постоянное правительство, которое получает власть от суверенных штатов¹.

Исторический опыт истории США наглядно демонстрирует, что

^,См.: Фортунатов С. История политических учений в Соединенных Штатах. Федералисты и трактаты Кальгуна. М. 1983. С. 56-58.

восторжествовала национальная школа (А.Гамильтон, Д.Вильсон и другие), утверждавшая суверенитет за союзом, а не за штатами, хотя и штаты сохраняли при этом значительные права. Равновесием между центральной и местными властями служила двухпалатная система парламента. Компетенции центральной и местных властей разграничивались, строго определялись, и было чрезвычайно затруднено изменение этого соотношения путем пересмотра конституции, которое может происходить лишь при преобладании местных властей.

Развивая теорию Медисона, А.Токвиль обрисовал своеобразность американского политического устройства. Надо было так поделить суверенитет, чтобы различные государства, составляющие союз, продолжали иметь самоуправление во всем, относящемся к их внутреннему благосостоянию, а сама нация в целом, представляемая союзом, не перестала бы составлять при этом одно органическое целое и удовлетворять все общие потребности. По мнению Токвиля, существуют объекты управления, относящиеся к ведению нации в целом (военные дела, финансы, дипломатия), провинциальные по своей природе и поэтому лучше управляемые на местах (местный бюджет, культура, здоровье людей) и смешанные, являющиеся национальными, поскольку касаются всех лиц, составляющих нацию, и в то же время провинциальными, поскольку нет необходимости, чтобы вся нация о них заботилась (например, гражданские и политические права жителей США). Восхищаясь Конституцией Северо-Американской конфедерации, Токвиль указывал, что "в конституции заботливо определили компетенцию федерального правительства и заявили, что все не упомянутое в конституции входит в компетенцию отдельных штатов. Таким образом, компетенция

штатов была признана общим правом; право же федерального правительства явилось лишь исключением"^[56].

В Германии классическая теория федерализма развивалась Г.Вайтцем, согласно которому федерализм есть такая государственная форма, при которой одна часть высших жизненных задач выполняется сообща всем народом, а другая - отдельными подразделениями народа. Отдельные части федерации и коллективное федеральное государство являются необходимым дополнением друг друга^[57].

В отличие от классического, так называемое унитарное направление (Зейдель, Еллинек) выступало за существование на одной территории только одной коллективной власти. Государственная власть едина и неделима, считал Зейдель, она не сумма прав, а право в государстве^[58].

К пониманию сущности суверенитета ближе всего приблизились создатели концепции "участия" (Борель, Люфер). Согласно их теории, существенный признак федерального государства заключается в участии штатов в образовании национальной воли. Но единственно суверенной может быть лишь центральная власть. Поскольку суверенным государством "является федеральное государство, то частные государства, из которых оно состоит, не государства в собственном смысле слова. Называют ли их кантонами, штатами или провинциями, они не представляют верховного характера, который требуется правом для государства"^[59].

Унитарные теории исходили из идеи о том, что федеральное государственное образование, составленное из отдельных государств, образует суверенную волю всех участников союза.

На наш взгляд ни унитарное, ни классическое направления не отражали полностью отличительного признака федерализма. На наш взгляд, правы те отечественные и зарубежные ученые, по мнению которых суверенитет принадлежит в синтетической неразрывности совместно образующим его центральной и местным властям. В федеральном государстве местная власть политических субъектов федерации (земель, штатов, республик и т.д.) не обладают полнотой государственного суверенитета. Вместе с тем, она участвует как органическая часть в образовании общего суверенитета. Также центральная власть сама по себе не выражает волю федерального государства как целого и, следовательно, не обладает полнотой государственного суверенитета, участвуя в его образовании как составная часть. И только общегосударственная власть представляет федеральное государство во всей его целостности. Она суверенна, поскольку образуется на основе консенсусного решения местных и центральной властей. Она имеет двойной источник: волю всего населения федерального государства и волю отдельных политических образований, соединенных в общий союз волей народа, взятого в своем разъединении на самостоятельные политические единицы.

Вышеуказанный подход разделяет Г.Королева-Конопляная, по мнению которой "в федеральном государстве власть заключена в сферах, находящихся в юрисдикции федеральных частей и центра не рядом друг с другом, как полагала классическая теория разделения суверенитета, не одна над другой, как склонны утверждать унитаристы, а друг в друге"^[60].

Данную точку зрения поддерживает Р.Абдулатипов, утверждая, что суверенитет любого народа, территории, субъекта федерации является составной частью суверенитета Федерации в целом"^[61].

Наряду с проблемой суверенитета в федеративном государстве, существует другая, не менее противоречивая - проблема разграничения предметов ведения ме>кду центральной властью и властями ее субъектов.

Определение системы и сути разделения власти по вертикали между федерацией и ее субъектами связано с решением вопросов: кто (субъекты власти), что (объекты и объем власти) и как (принципы, формы, процедуры разграничения) делит.

Отвечая на вопрос "кто делит", следует констатировать реальное существование Федерации как государства, субъекта международного права, власть которого характеризуется через признаки государственного суверенитета. Наряду с этим следует признавать и существование политико-правовой общности, обладающей

собственными правами, обязанностями и ответственностью по отношению к гражданам и федерации. Поскольку суверенитет федерации и политико-правовой статус субъектов федерации реализуется конкретными органами власти, можно говорить о разделении власти между федеральными государственными органами и органами власти субъектов, ее составляющих. Наконец, конституционные положения федерации и субъектов признают качество носителя и источника власти в государстве не только за народом как общностью всех граждан федеративного союза, но и за общностью граждан, проживающих на территории отдельного субъекта федерации. Граждане субъекта федерации осуществляют определенные конституцией властные функции на соответствующей территории, одновременно, являясь составной частью всего народа федерации, участвуют в принятии общегосударственных решений. Гражданское общество в условиях федерализма представляет собой множество ассоциаций, которые создают специфические общественно­политические поля (тип общественной культуры, религиозный уклад,

политико-идеологическое и социально-экономическое своеобразие и т.д.) и формирует особое государственно-политическое сообщество. Интеграция последних ради достижения общих целей предполагает образование всеохватывающей гражданской ассоциации и обрамляющего ее государства. Поэтому при федерализме возможно одновременное существование - рядом друг с другом - нескольких правительств сразу. "Федеральное правительство служит формообразующей структурой, обрамляющей широкое поле - гражданское общество, а правительства федерированных единиц в очерченных таким образом границах обрамляют свои соответствующие сегменты и обслуживают их"^[62].

Другой аспект вертикального разделения власти - "что делить". В данном случае речь идет о государственных функциях, прерогативах государства, сферах общественных отношений (предметы ведения), в которых органы власти каждого уровня наделяются правом совершать действия и принимать решения в соответствии с законом или иным правовым актом (компетенция). Таким образом, говоря о разделении власти между федерацией и ее субъектами, имеется в виду конституционно закрепленное разграничение предметов ведения между ними. Разграничение же полномочий устанавливает объем юридически предоставленных федеральным органам и органам субъектов федерации прав на решение определенного круга вопросов и издание определенного вида правовых актов. Наконец, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации предполагает разделение конкретных объектов,

в отношении которых, либо с помощью которых, реализуются властные полномочия^[63].

Для размежевания компетенции федерации и ее субъектов используются неодинаковые способы. Число таких вариантов, если иметь в виду различные особенности и оговорки, затрудняющие классификацию, довольно значительно, но в целом их можно свести к пяти основным способам.

Во-первых, устанавливается исключительная компетенция федерации, а все остальные вопросы относятся к ведению субъектов. Однако при этом в некоторых странах (например, в СССР) исключительная компетенция федерации могла беспредельно расширяться, поскольку после перечня вопросов, относящихся к ведению союза, следовали слова: "и другие". Кроме того, действовал принцип федерального приоритета во всеобъемлющем виде: поскольку исключительная компетенция субъектов федерации не определена, союзный закон мог быть принят по любому вопросу и всегда имел верховенство.

Во-вторых, может быть установлена исключительная компетенция субъектов (обычно это вопросы культуры, быта, образования и др.), а все остальные вопросы отнесены к ведению федеральных органов. Этот способ дает определенные гарантии субъектам, но сфера федеральной компетенции при этом очень широка.

В-третьих, устанавливается две сферы компетенции: федерации и субъектов, а остаточные (не перечисленные) полномочия относятся к ведению либо федерации, либо субъектов.

В-четвертых, могут быть указаны три сферы компетенции: кроме названных двух еще сфера конкурирующих полномочий. Если

федеральный закон и закон субъекта по-разному регулируют вопросы, относящиеся к сфере конкурирующей компетенции, то действует федеральный закон.

Пятый способ заключается в том, что конституции дают перечень только двух сфер: федеральной и совместной компетенции. Вопросы, не вошедшие в эти два перечня, относятся к исключительному ведению субъектов, и закон субъекта по этим вопросам, если он не противоречит федеральной конституции и федеральным законам, имеет верховенство. Такой способ по сравнению с предыдущими представляется нам более предпочтительным, поскольку он учитывает невозможность предусмотреть все заранее, дать исчерпывающие перечень компетенций. Преимущества указанного способа подтверждаются и его все большим распространением в новых конституциях^[64].

Задачи федерации как суверенного государства отличаются от задач субъектов, ее образующих, что определяет закрепление тех или иных сфер общественных отношений к исключительному ведению федерации. Это должны быть полномочия, в совокупности обеспечивающие реализацию государственного суверенитета, единство прав и свобод человека и гражданина, единую государственную политику как внутри страны, так и за ее пределами: внешние отношения, оборона и руководство вооруженными силами, охрана границ и таможенное дело, денежное и валютное обращение, деятельность органов связи и транспортная инфраструктура, поддержание общественного порядка и безопасности, учреждение федеральной системы законодательных, исполнительных и судебных органов^[65]. То есть федеральное правительство концентрирует те

функции, при централизации которых возникает значительная экономия в масштабах. Централизации подлежат и те функции государства, рассосредоточение которых по административным ведомствам субъектов федерации может привести к конфликтам.

Существует ряд сфер общественных отношений, законодательное или административное регулирование которых более эффективно на уровне субъектов федерации. Но потенциальные внутренние противоречия при этом могут оказаться губительными для целостности государства. Поэтому, оставляя за собой право общего законодательного регулирования, федерация одновременно предоставляет своим субъектам право либо осуществлять самостоятельную исполнительную деятельность в рамках федерального законодательства, либо издавать собственные законодательные акты, конкретизирующие положения федеральных законов. Наиболее часто к сфере совместного ведения относят следующие вопросы: гражданское, уголовное, земельное и трудовое право, судоустройство, социальное обеспечение и защита, промышленность, торговля, образование, здравоохранение, искусство^[66].

На первый взгляд, в вопросах предметов ведения существует четкое разграничение. Однако взаимоотношения в этой области мехщу федерацией и ее субъектами развиваются достаточно противоречиво. Во многих областях деятельности происходит усиление центральной власти, а следовательно, увеличение влияния на субъекты федерации, прежде всего через финансирование. Финансовая централизация проведена практически во всех федерациях. В Канаде, например, бюджетные источники были централизованы еще в 30-е годы нашего столетия, в ФРГ - в конце 60-х годов. Субъекты федерации сохраняют незначительные источники доходов. А оказание им помощи

центральной властью сопровождается всевозможными условиями и оговорками, ограничивающими политические возможности субъектов федерации^[67].

Центральная власть имеет и другие, достаточно мощные источники воздействия на субъекты федерации. Несмотря на то, что конституция США создает гарантии территориальной целостности и политической независимости штатов и одной из таких гарантий является процедура изменения конституции, дающая штатам в случае угрозы для них возможность инициировать изменение основного закона в одностороннем порядке, тем не менее по распоряжению президента на территорию штатов могут вводиться войска для защиты их от "внутренних беспорядков" и защиты федеральных законов от самих штатов. По конституции Швейцарского Союза "Союз гарантирует кантонам их территорию, их суверенитет в пределах, установленных ст.З их конституции, свободу и права народа, конституционные права граждан (ст.5). В случае угрозы для них на территории кантонов вводиться чрезвычайное положение, приостанавливая реализацию прав граждан и полномочия кантональных властей. В Индии союзный парламент может провести реорганизацию штатов и даже изменить границы без согласия последних. Федеральная исполнительная власть осуществляет контроль за управлением и законодательной деятельностью в штатах, имеет право издавать распоряжения правительствам штатов, а также смещать их. Столь же всеобъемлющие положения есть в конституциях ФРГ, Канады и других государств^[68].

Таким образом, в федеративном государстве существуют (постоянно взаимодействуют и противоборствуют) две тенденции:

центростремительная и центробежная. Федеративное государство может развиваться только как результат взаимодействия этих двух сил, как компромисс между излишним централизмом (унитаризмом) и излишним децентрализмом (сепаратизмом). Федерализм является важным рычагом, регулирующим отношения между уровнями власти по вертикали.

Исходя из этого, федерализм можно определить как принцип связи частей и целого в территориально-политическом устройстве государства; идею государственно-правового единства при политическом многообразии. Принципы федерализма противостоят административному единообразию, характерного для унитарного государства, а не единству государственной власти. Федерализм позволяет сочетать территориально-политическое, социально­экономическое и государственно-правовое единство, необходимую централизацию в вопросах обороны, внешней политике и т.д. с самостоятельностью регионов в других вопросах.

В обществе, которое функционирует в условиях федерализма, "общая воля" вырабатывается из сочетания волеизъявления всех граждан, с одной стороны, и государств-членов - с другой. То есть политическое решение "возникает как результат взаимодействия множества центров власти, а не вырабатывается неким единым центром с верховными полномочиями"^[69]. Разделение власти по вертикали предполагает не разрушение общегосударственного единства, а дифференциацию и сбалансированность государственной власти. К.Хессе отмечает, что конституционно-правовое понятие федеративного государства означает комплекс многих государственных организаций и правопорядков государств-членов и "государства в целом". Причем они находятся во взаимной зависимости, поскольку государственные компетенции разделены

между ними. Государствам-членам обеспечена возможность влияния на "государство в целом" через специальный орган, а "государству в целом" - на государства-члены, что создает и обеспечивает определенную однородность государственного строя в федерации и ее субъектах¹.

Исходя из своей сущности, федерализм выполняет две функции: децентрализирует власть посредством разделения властей по вертикали и интегрирует разнородные сообщества; причем основная цель состоит в достижении экономической, политической и военной интеграции при одновременной социо-культурной самостоятельности и политической автономии государств или провинций, являющихся членами Федерации.

По мнению К.Фридриха федерализм может рассматриваться " как нечто большее, чем особая форма децентрализации", для которой характерно то, что многие важные решения должны приниматься на основе сотрудничества", т.е. согласованных действий общефедеральных и местных органов. В общем, федерализм есть лишь тогда, когда несколько политических сообществ сосуществуют вместе и взаимодействуют как самостоятельные целые, объединенные в общую структуру, обладающую собственной самостоятельностью².

В последние десятилетия ряд исследователей проблем федерализма предлагают перенести акцент с политического федерализма, относящегося "исключительно к политико­административным структурам общества" на так называемый "социентальный федерализм", охватывающий всю сферу публичной

^, Xecce К. Основы конституционного права ФРГ. М. 1981. С.114.

²См.: Козлова Н.Ю. Буржуазные учения о федерализме XVHI-XIX веков. М. 1989. С. 76.

. власти в целом^[70]. Тем самым, используя выгоды, которые несет в себе

федерализм, можно разрешать не только политические, но и многие другие проблемы общества.

В этом аспекте следует выделить свойства федерализма, которые сопричастны к организации гражданского общества: федерализм является одним из средств обеспечения гражданской свободы, способствует развитию самостоятельности, свободы действий и образа жизни как регионов, национально-государственных образований, территориальных и этнических групп людей, так и индивида, личности. Там, где государство устроено по федеративному принципу, больше возможностей для демократического учета интересов составляющих. Федерализм способствует развитию демократии, открывает дополнительные уровни демократического соучастия граждан и политических партий.

Взаимосвязь федерализма и демократии проявляется и в том, ! что распределение полномочий между центром и субъектами

Федерации приближает власть к гражданину, делает ее более зависимой от него. От решения проблем федеративной организации зависит положение человека и гражданина, объем и характер человеческих прав и свобод, уровень их гарантированности.

По своей природе федерализм призван привносить в жизнь общества атмосферу диалога, открытого обсуждения спорных вопросов, своевременного преодоления конфликтов, совместного поиска путей к компромиссу^[71]. Поэтому истинный федерализм возможен лишь в условиях демократического общества.

C учетом сказанного можно сделать вывод, что организующая

роль федерализма, необходимая для достижения эффективности государственной власти заключается в обеспечении ее единства с учетом одновременного распределения по двум уровням госуд а рственности.

Создавать федеративные отношения, по мнению ведущих зарубежных экспертов, означает соединять разное, зачастую разновеликое и разносуществующее. Сохранение разнообразия - такая же высшая цель федерации, как и сохранение целостности, единства государства. Именно в таком контексте ученые и политики говорят о плюрализме и асимметрии как качественных характеристиках современного федерализма, выступающего антиподом тоталитарной упрощенности и одинаковости, навязанных центральной властью^[72].

Как принцип федерализм представляет собой способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне, как режим и форма он определяет разделение властей по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве.

Федерализм не сводится исключительно к деятельности государства, а является основой политической системы демократического типа, которая отвечает достижениям и ценностям современной цивилизации.