1.3. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СОВРЕМЕННЫХ МОДЕЛЕЙ ФЕДЕРАЛИЗМА

При наличии общих признаков каждое государство - федерация обладает специфическими чертами, позволяющими судить о принадлежности к определенной модели федерализма. Характеристика моделей федерализма проводится на основе таких важнейших параметров, как природа федерации, способ образования, вид учредительного правового акта (форма образования), степень централизации государственных функций, и, наконец, характер разделения и реализации государственной власти и ответственности за ее осуществление.

В отечественной юридической науке появились исследования, подвергающие критике сам подход к выделению различных моделей федерализма и их типологизации. По мнению Л.М. Карапетяна, Б.Н. Задарновского, единственной моделью федерализма является федерализм и в этой связи можно говорить лишь об особенностях федераций, а никак не о моделях федерализма^[73].

На первый взгляд трудно не согласиться с таким мнением. Действительно, федерализм един с основными принципами своей организации, и качественная определенность федерализма в

различных странах однородна. Но, тем не менее, построение федеративного государства только в соответствии с этими принципами означает построение идеального федеративного государства, что вряд ли достижимо. Каждое федеративное государство имеет свою специфику, которая обуславливает особенности отдельных сфер внутренней организации и управления, что отражает большое количество концепций федерализма.

Нельзя не согласиться с И.А.Умновой, по мнению которой "отказ от исследования федерализма на основе идентификации его особенностей и выделение различных моделей не только объединяет теорию федерализма, но и снижает практическую значимость научных исследований, посвященных данной проблематике.

При рассмотрении специфики, особенностей тех или иных зарубежных федераций следует обратиться к началу их формирования, поскольку именно этот период дал толчок развитию тех особых черт, которые отличают одну федерацию от другой. В соответствии со способом образования можно выделить два типа федеративных государств: союзное и децентрализованное.

Одной из самых жизнеспособных в мире считается федеративная система государственного устройства США и Швейцарии; их называют классическими федерациями за то, что они создавались из самостоятельных образований путем договора как союз штатов, кантонов, которые впоследствии формировали единые государственные органы, устанавливали единый правопорядок^[75].

Отсюда большая независимость штатов и кантонов от федеральной власти, значительные возможности в самоуправлении и принятии решений по широкому кругу вопросов, широкие права граждан. Штаты в США, например, играют важнейшую роль в организации выборов: они определяют избирательный корпус, устанавливают сроки выборов и порядок их проведения, устанавливают избирательные округа. После образования Швейцарской конфедерации в 1848 году, в каждом кантоне действовала своя конституция, но основным правилом конфедерации было уважение принципов федеративного договора - главный из них состоял в том, что политические права не могут быть привилегией какого-нибудь класса. В ведение центральных органов были переданы военный бюджет, армия, назначение дипломатических представителей и т.п.^[76].

В отличие от США и Швейцарии канадская, индийская, австралийская и ряд других федераций создавались не как добровольный союз государств, а как федеративный доминион под короной Великобритании в результате постепенного отпадения от империи ее колоний. Первоначально конституционное

законодательство этих государств наделило центральные органы очень широкой компетенцией во всех областях государственной деятельности.

Спецификой среди федеративных государств отличается Индия. По Конституции государство является союзом штатов со значительными унитарными чертами. Союз располагает принудительной властью по отношению ко всем членам федерации, а при чрезвычайных условиях право союза распространяется на все вопросы, входящие в компетенцию штатов. Эти положения

способствовали распространению в западной литературе мнения, что Индию следует считать «квазифедерацией». Вместе с тем, анализ конституционных статей показывает, что в Индии существует кооперативный федерализм с сильным центром, где первоочередная задача заключается в координации действий, а не самостоятельность штатов. В условиях социального, политического и национального напряжения определяющее значение сыграла индийская конституция, которая «подобно живому организму приспосабливалась к меняющимся условиям»^[77].

Таким образом, ряд федераций создаются "сверху" путем децентрализации, "разукрупнения" унитарных государств.

Совершенно иным путем строилась одна из самых молодых федераций в Европе - Федеративная Республика Германии. Особенность ее становления заключалась в следующем: федерация строилась не во всем государстве, а только в части его, не на основе свободного договора между землями-участницами этого политического процесса, а под эгидой оккупационных властей западных держав.

Государства-победители во второй мировой войне стремились к максимальной децентрализации ФРГ и оказывали активное влияние на разработку конституции. ФРГ была провозглашена в 1949 году после одобрения Основного закона оккупационными властями и землями. В нем был закреплен принцип приоритета земель, который подчеркивали многие статьи конституции^[78].

Децентрализованные федерации могут быть созданы путем договора с составными частями государства о децентрализации власти на принципах федерализма, положения которого инкорпорируются в федеральную Конституцию.

Федерация, о модели которой будет подробнее рассмотрено в следующей главе.

Рассматривая способы создания федеративных государств, следует заметить, что до сих пор ведется теоретический спор, допустимы ли федерации, построенные на национальной основе, или федерации, сочетающие территориальный и национальный факторы.

В западной науке используется территориальный подход к построению федеративного государства. Федерация не рассматривается как способ решения национального вопроса, что во многом обусловлено историческими причинами, роль федерализма сводится к задачам консолидации нации (например, путем преобразования конфедерации в федерацию при принятии конституции США в 1787г.) или к поиску способов децентрализации управления, в частности, путем размежевания полномочий центра и мест. Исключение составляет Канада и Индия, где выбор формы государственного устройства был обусловлен национальным фактором, потребностью в объединении этнических групп, удовлетворении национальных требований и притязаний.

Вместе с тем, значение этнического фактора в политической жизни играет определенную, а порой первостепенную роль. Особенно показателен в этом отношении пример Бельгии, где преувеличение территориального фактора спровоцировало проблемы лингвистических групп, а период конституционных реформ в направлении федерализма растянулся на несколько десятилетий. Сбить волну национализма, позволили конституционные поправки 1970 года, а затем 1994 года, заменившие унитарную государственно-административную структуру на федеративное государство-монархию, состоящую из этнических общин^[79].

В отличие от западного подхода к федерализму в марксистско- ленинской концепции федеративная форма обязательно увязывалась с решением национального вопроса^[80]. При этом ставилась цель объединить в форме союза распавшееся государство, где обострились национальные противоречия, либо устранить (смягчить) эти противоречия в существующем государстве путем предоставления отдельным народам национально-территориальной автономии.

Процесс развития федерализма в мире показал, что ни тот, ни другой подход нельзя абсолютизировать, каждый из них имеет позитивные и негативные моменты.

Национально-территориальный подход соответствует

международно-признанному коллективному праву народов на самоопределение, он способствует интеграции частей распавшегося унитарного государства, ускорению экономического и культурного развития окраинных районов, способен снять определенные противоречия между национальностями. Вместе с тем, преувеличение роли национального момента в строительстве федерации может не сплотить, а, напротив, разделить население, подорвать государственную общность^[81]. Поэтому в науке и практике достаточно распространено мнение о том, что национальный признак недопустим как основа федерации. Так, Р.Галлиссо считает, что практически никакое федеративное государство, состоящее из частей, образованных на национальной основе, нежизнеспособно:

микрогосударства превращаются в сплоченные националистические воинствующие образования, постоянно занятые разрешением этнических споров с целью захвата власти^[82].

Русский государствовед А. Ященко также отмечал трудности, связанные с образованием федеративного государства на основе национального принципа, поскольку трудно найти такую "политическую панацею", которая могла бы устранить все конфликты, возникающие на национальной почве. Для решения национальных проблем А. Ященко указывает на различные политические формы: для нации однородной и вполне объединенной - унитарное государство; для нации уже объединенных единой государственной жизнью, но взаимно уравновешивающих друг друга - автономия и децентрализация; для национальностей, входящих как незначительный элемент в общегосударственную жизнь (имеются в виду малочисленные народы и этнические группы) - права общей индивидуальной свободы. Другой путь - это распад единого государства, поскольку "соединенные в нем национальности равны по силе, но враждебны по духу"^[83].

Территориальный принцип, на наш взгляд, следует считать более предпочтительным для образования либо реструктурирования федерации, ибо при таком варианте федеративного устройства национальный фактор как источник возможных конфликтов между территориями отсутствует. Территориальный подход способствует укреплению государственности путем централизации, стимулирует процессы интеграции, единство гражданской общности.

Вместе с тем, реализуя территориальный подход нельзя игнорировать коллективные права различных этносов, равно как и законные права и интересы всего народа, населения государства как

целого. При территориальном подходе должны учитываться как национальные интересы, так и социально-экономические факторы, исторические условия и др. Другими словами, территориальный подход должен быть комплексным, что обеспечит жизнеспособность федеративного государства.

Способы образования федеративного государства, во многом обуславливают правовой режим разделения государственной власти между Федерацией и ее членами. В зависимости от способа учреждения элементов разделения власти выделяют делегированный и децентрализованный федерализм.

Для первого типа, отражающего особенности образования союзной федерации характерно делегирование основных составляющих системы разделения государственной власти снизу вверх, когда объединяющиеся суверенные государства управомочивают создаваемую ими центральную власть на осуществление определенного объема власти. Характерный способ для второго типа - децентрализация, то есть определение системы государственной власти сверху вниз на основе обращения либо с учетом мнения территорий, которым передается определенный объем государственной власти.

Способ образования, а также тип связей между Федерацией и ее составными частями позволяет выявить степень централизации, наличие или отсутствие элементов соподчиненности в федеративном государстве. C этой точки зрения выделяют централизованный и нецентрализованный федерализм.

Принцип централизации, подразумевающий приоритет общенационального интереса над интересом отдельных членов федерации, был положен в основу разделения государственной власти между Союзом и союзными республиками при создании СССР. Так, союзные конституции устанавливали открытый перечень предметов

ведения высших союзных органов государственной власти и управления^[84]. Союз мог принять к своему рассмотрению любые вопросы, если того требовали общенациональные интересы.

В настоящее время этот принцип присущ немногим федеративным государствам. Так, в вышеупомянутой Индии на федерацию возлагаются такие исключительные права в области законодательства, передача которых в других странах считается необходимой лишь для принятия решений при чрезвычайных обстоятельствах. Союзный парламент Индии наделен правом издавать законы по любым вопросам, содержащимся в перечне вопросов, отнесенных к компетенции штатов, если Совет штатов (верхняя палата союзного парламента) примет решение двумя третями голосов своих членов о том, что это необходимо в национальных интересах^[85].

Вместе с тем, по мнению Д. Елазара отличительная черта подлинной федерации являются нецентрализованные отношения между центром и составными частями. Нецентрализация обеспечивается договором, а власть рассредоточивается между федеральными органами, штатами, территориями местного самоуправления. Примером последней могут служит США, Швейцария, Канада. В этих странах федеральная власть и власть субъектов федерации осуществляется независимо, на началах неприкосновенности «зон регулирования», отведенных каждому уровню, и их главенствах в этих вопросах.

В качестве основы распределения власти при нецентрализованном федерализме выступает принцип субсидиарности. Сущность этого принципа заключается в идеи самоуправления составных частей федеративного государства тех

полномочий, которые они реально способны осуществлять^[86]. Компетенция делится таким образом, чтобы проблемы решались на том уровне, на котором они возникают. Федеральная власть вмешивается в тех случаях, когда проблема выходит за рамки полномочий субъектов федерации. Анализ принципа субсидиарности на примере государственного устройства США был дан А. Токвилем, который выделял объекты управления, относящиеся к ведению нации в целом (дипломатия, военные дела), провинциальные по своей природе и поэтому лучше управляемые на местах (культура, здоровье) и смешанные, являющиеся национальными, поскольку касаются всех лиц, составляющие нацию (гражданские и политические права жителей США)^[87].

Принципу субсидиарности как основе организации федеративного устройства в последнее время уделяется важное значение. Именно субсидиарность играет роль «противовеса», нейтрализующего опасность установления режима личной власти или иной формы бюрократической диктатуры; данный принцип позволяет добиться четкого разграничения компетенции и полномочий уровней власти, не позволяя ни одному из них приобрести гипертрофированное значение^[88].

Несмотря на признание значимости, зарубежные исследователи рассматривают нецентрализованное самоуправление в большей мере как на перспективу, а не реальность. Это объясняется тем, что нецентрализация становится эффективной лишь при условии, если она гарантирована правом, соблюдаемыми всеми ячейками власти, а также надежной судебной защитой. В условиях правового нигилизма, дезинтегрированности правовой системы и ее эффективности

действие централизованного самоуправления может привести к разрушению государственности, разбалансировке государственной власти и отношений. Поэтому создание правового режима федерализма в виде нецентрализации в государствах, где правовая система только отлаживается должна осуществляться постепенно через использование на первых порах элементов централизации власти.^[89]

В современных федеративных государствах наблюдается сочетание процессов централизации и децентрализации. В определенных отношениях усиливается федеральная власть (обычно в сфере политических решений), с другой стороны, расширяются полномочия штатов в социальной сфере, в регулировании экономики. Усложнение современной жизни, процессы интеграции диктуют централизаторские тенденции, но одновременно идут поиски таких путей и методов, которые позволяют при обеспечении единства федеральной политики не нарушать права субъектов, не препятствовать процессам саморегулирования общества^[90].

Характер взаимосвязанности и взаимозависимости субъектов федеративных отношений служит критерием для выявления особенностей дуалистического и кооперативного моделей федерализма.

Основу теории дуалистического федерализма составляет идея разделения властей в федеративном государстве таким образом, чтобы оба уровня управления были независимыми друг от друга и обладали самостоятельным статусом, установленным в конституции. Отсюда концепция дуалистического федерализма строится на двойственности суверенитета в федерации: суверенитет

федеративного образования и его членов. Роли, функции, институты двух властей четко разграничены. У региональных властей нет необходимости прибегать к содействию федерального правительства при реализации своих полномочий. Входящие в федерацию субъекты самодостаточны как политические и экономические образования. В теории дуалистического федерализма система отношений внутри федерации в институциональном плане лишена элементов иерархического подчинения. Федеральное правительство не возвышается над субъектами федерации: столица и регионы существуют как равноправные и параллельно действующие центры власти. Вмешательство федерации в области полномочий участников союза оценивается как исключение, нежелательное при правильном ходе дел гражданского управления в регионах. Единственный путь к изменению сферы компетенции центра видится в пересмотре условий союзного договора, внесении в Конституцию поправок.

Следует заметить, что модель, ориентированная на строгую фиксацию разделения власти между федерацией и ее субъектами, в прошлом и настоящем в чистом виде не действовала, так как не соответствует политическим реалиям. Двух способов размежевания власти - когда права поделены между федерацией и ее субъектами в виде фиксированного перечня, либо в виде закрепления определенного круга вопросов за одной из сторон и предоставления другой всех остаточных полномочий - оказались недостаточными. Со временем обнаружилось, что имеются сферы, в которых требуются кооперация (сотрудничество) и солидарная ответственность центра и составных частей федерации при осуществлении определенных государственных функций. Модель федерализма, основанная на использовании системы таких отношений, получила наименование кооперативного федерализма.

Смена дуалистического федерализма кооперативным отразила переход общества на качественно новый уровень централизации экономики, процессов социального регулирования, власти. Рост взаимозависимости на всех уровнях экономической, социальной и политической организации как неотъемлемая черта процесса модернизации стал определяющей причиной усиления центростремительных тенденций в федеративных отношениях, активизации сотрудничества федеральных и субнациональных структур управления, распространения власти федерации и правительств штатов на области, традиционно являвшихся сферой деятельности гражданского общества или входившие в компетенцию муниципалитетов - институтов местного самоуправления,

максимально приближенных к гражданскому обществу и во многом остававшихся его частью^[91].

Поскольку кооперативный федерализм реализуется через механизмы вертикального и горизонтального сотрудничества, с этой целью создаются, во-первых, региональные объединения групп штатов, которые устанавливают особые формы сотрудничества между собой и выступают в отношениях с федерацией не только как отдельные штаты, но и как региональное объединение. Такие объединения не имеют политического характера, это преимущественно экономические объединения. На практике влияние такого объединения на федеральную политику более значительно, чем влияние отдельно взятых штатов (например, в Мексике, Бразилии). Во- вторых, концепция кооперативного федерализма, как правило, предусматривает создание особых федерально-провинциальных органов, которые в принципе имеют совещательный характер и имеют своей целью сглаживать возникающие между центром и периферией

коллизии, поиски компромиссов, консенсуса, однако на деле их значение нередко выходит за рамки совещаний, ибо авторитет принимаемых ими рекомендаций бывает очень высоким. Важнейшими среди таких органов являются периодически созываемые совещания премьер-министров федерации и провинций (штатов) в Австралии, Канаде, Индии. В президентских и полупрезидентских федерациях используется форма совещаний президента с главами исполнительной власти субъектов федерации (губернаторами) в США, России. Созываются также конференции министров федерации и штатов, ведающих однопорядковыми вопросами, совещания гражданских служащих различных отраслей. Периодический созыв таких совещаний позволяет снимать зарождающееся напряжение, не позволяет ему вылиться в острые формы. Особенно важно это бывает в тех случаях, когда у власти в федерации и отдельно взятых штатах стоят разные политические партии, одержавшие победу на выборах федерального парламента и законодательного органа штата^[92].

Помимо создания смешанных органов концепция кооперативного федерализма включает программы развития отдельных субъектов федерации, специальные "субсидии выравнивания" уровня развития регионов. Они главным образом направлены на развитие социально­экономической инфраструктуры и приведение в соответствие с общефедеральным стандартом уровня жизни в бедных штатах и провинциях.

В отличие от концепции дуалистического федерализма доктрина кооперативного федерализма опирается главным образом не на конституционные нормы, а на политические реалии. Поскольку данная концепция выросла из политической практики и теперь сама двигает вперед эту практику, в ней, по мнению некоторых исследователей,

наблюдается правовой пробел. "Ее идеи пока что или совсем не зафиксированы в конституциях, или получили в ней робкое выражение. Ее правовая основа коренится больше в текущем законодательстве и особенно в актах исполнительной власти"¹.

Необходимо заметить что, несмотря на постепенную трансформацию дуалистического федерализма в кооперативный, в США она не привела к внесению изменений в Конституцию, не ввела официально на конституционном уровне такую категорию как предметы

совместного ведения.

В целом же, мировая практика конституционного развития последних десятилетий все чаще идет по пути установления предметов совместного ведения федерации и ее субъектов, либо совместной компетенции их органов государственной власти. И этот процесс вполне объясним, поскольку в наибольшей степени отвечает природа федеративных отношений. Размежевание лишь первоначальная стадия разделения государственной власти и ответственности между центром и составными частями. Цель размежевания в процессе федерализации - объединение. Оно предполагает развитие отношений партнерства между федерацией и ее субъектами и все больше усиление их роли в будущем².

Вместе с тем, не следует противопоставлять кооперативный федерализм дуалистическому, который органично развился до кооперативного, получив гибкие механизмы реализации. На наш взгляд, два этих вида федерализма в одинаковой мере отвечают задаче обеспечения стабильной государственности.

Значение кооперативного федерализма в современную эпоху определяется его способностями в цивилизованных формах предупреждать и снимать политические, национальные, этнические,

J4_i ‘Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М.1995. С.12.

. ’ ²Умнова И.А. Конституционные основы современного российского

федерализма. М. 1998. С.37.

религиозные конфликты, а также конфликты, "связанные с региональной идеологией (разные взгляды на проведение реформ, на стратегию и тактику их осуществления)"^[93].

Типологизация современных моделей федерализма не ограничивается вышеупомянутыми критериями. Существует еще один значимый критерий типологизации, в последние годы все чаще выдвигаемый на первый план - однородность субъектов федерации с точки зрения их государственно-правовой природы и различий в статусе. По этому критерию выделяется три типа федерализма и соответственно три типа федеративных государств: симметричный, асимметричный и симметричный с элементами асимметрии.

Симметричная федерация состоит из однопорядковых составных частей, т.е. однородных по природе и равных по статусу субъектов федерации. Как правило, симметричные федерации возникают "снизу", на основе союза государств или государственных образований. Так, на основе союза трех горных кантонов в 1291 году была создана Швейцария. Известен и другой способ образования - юридически симметричная Чехословацкая федерация, существовавшая до 1993 года, была создана путем изменения конституции в 1968 году.

Необходимо заметить, что в настоящее время абсолютно симметричных федераций не существует. Так, когда-то считающееся классически симметричным государством США и упомянутая выше Швейцария сегодня уже не являются таковыми, поскольку особым статусом в США обладают Пуэрто-Рико и Северные Маршалы, а в Швейцарии наряду с кантонами существуют полукантоны^[94].

Вторая половина XX века и особенно его последнее десятилетие рождают новые схемы взаимоотношений административно­территориальных образований с центральными властями. C одной

стороны, территории получают необходимую степень самостоятельности (причем степень автономии может варьироваться в зависимости от уровня социально-экономического развития и политических амбиций территорий). C другой стороны, центральные власти, не желающие в силу каких-либо обстоятельств или политических традиций изменять государственное устройство, также достигают своей цели. В таких случаях наряду с субъектами федерации, которые равноправны, в ее состав входят другие территориальные образования: федеральные территории,

федеральные округа, федеральные владения и пр. При данной модели неравенство заложено в структуре государства. В связи с этим необходимо заметить, что наличие в федеративном государстве территорий, не являющихся субъектами федерации не означает асимметричность такой модели, а свидетельствует о появлении в симметричном федеративном государстве элементов асимметрии, не меняющих в целом общей симметричности федерации. Примером может служить США, в состав которого наряду с 50 штатами входит федеральный округ, три федерально управляемые территории и ассоциированные государства. Входящие в состав государства территориальные образования - "несубъекты" имеют иные отношения с федеральными структурами и иную систему своих органов управления.

Ассоциированные территории могут входить в состав как федеративных, так и унитарных государств. Так, например, Корсиканская автономия во Франции, 20 автономных областей в Италии и 17 автономных президентских республик в Испании, которую эксперты в области конституционного права нередко определяют как "федерация де-факто". "Государство автономий остается унитарным:

один суверенитет, хотя он не является безусловным... Автономия же - средство защиты различий, плюрализма и участия"¹.

В связи с этим, представляется важным четкое разграничение асимметричного государственного устройства, в состав которого входят территориальные единицы с различным статусом, и асимметричного федеративного устройства, принципиальные характеристики которого проявляются в неравенстве субъектов федерации.

В отечественной науке проявляется многообразие подходов к пониманию асимметричности федеративного государства. Так, в качестве основы асимметричной федерации рассматривается стремление отдельных ее субъектов к особому, суверенному статусу. При этом сама структура асимметричной федерации предполагает возможность неравенства субъектов федерации и в особых отношений ряда их них с самой федерацией, построенных не на общей Конституции, а на отдельном договоре².

Также асимметричная федерация трактуется как многоуровневое федеративное государство с разнотипными субъектами³, неидентичных по своему социально-экономическому положению⁴.

По нашему мнению, под асимметричной моделью федерализма следует понимать федеративное государство с законодательно закрепленным конституционно-правовым неравноправием субъектов федерации, которое проявляется в различном объеме

‘Данилевич И.В. Автономизация Испании //Полис. 1995. №5. С.122.

² См.: Туманов В.А. Каким быть федеративному устройству России. Возможна ли «асимметричная федерация» (тезисы доклада) // Конституционное совещание. №3. 1993. С. 17.

³ См.: Бухвальд Е.М. От псевдосимметрии к асимметричной Федерации: экономические аспекты российской модели федерализма //Асимметричность Федерации. М. 1997. С. 25.

⁴ См.: Фарукшин М.Х. Симметрия и асимметрия в федеративном государстве: сложный баланс //Социально-политические аспекты федерализма: модель Татарстана. Казань. 1998. С. 10.

конституционных прав и полномочий, неравноправии в их взаимоотношениях с федеральным центром.

В мировой практике сложились два варианта асимметрии: ограниченная и абсолютная.

Ограниченная асимметрия выражается различиями в правосубъектности однородных по природе и соответственно одинаковых по названию субъектов федерации. Примером может служить Германия и ОАЭ. В Германии земли неодинаково представлены в верхней палате парламента. В ОАЭ - семь эмиратов, которые также имеют неодинаковое представительство в консультативном Национальном собрании, назначаемом эмирами (от четырех до восьми представителей)^[95].

Абсолютная асимметрия характеризуется наличием разных по природе территориальных образований с разными правами и обязанностями. Примером может служить Россия, в состав которой входят 89 субъектов: республики, края, области, автономные образования, города федерального значения. В соответствии с Конституцией все субъекты равноправны, но на деле "некоторые равны больше". Республики названы государствами, имеют свои конституции и собственное гражданство, остальные субъекты этих прав лишены.

Неоднородность в структуре асимметричных федераций, равно как и федераций с элементами асимметрии приводит к движениям за реформирование федерации, связанное с повышением статуса ущемленных территорий до уровня субъектов федерации, за равноправие субъектов федерации. В таких движениях на первый план выдвигаются неодинаковые цели. В России это требование последовательного равноправия субъектов федерации (отсюда проистекает самопровозглашение "республик"). В Канаде - это

признание равноправия французского языка в Квебеке и экономические проблемы, связанные с Юконом и Северо-Западной территорией^[96]. В США требования повышения статуса до уровня субъектов федерации выдвигались населением Гавайских островов.

В настоящее время в юридической литературе ведутся споры о том, может ли быть признана федерация асимметричной и допустимо ли признание асимметрии федеративного устройства. По мнению В.Е. Чиркина и И.А. Умновой, наличие асимметричной федерации может быть объективно задано и ее существование в мировой практике свидетельствует о разнообразии моделей федерализма^[97]. Л.М. Карапетян, напротив, считает недопустимым признание асимметрии конституционно - правового статуса субъектов федерации для любого федеративного государства^[98].

На наш взгляд, необходимо признавать существование естественной асимметрии, которая заключается в объективных - социально-экономических, исторических, этнических, географических и иных различиях частей государства. Стремление игнорировать эти факторы путем искусственного выравнивания статуса субъектов федерации может привести к негативным последствиям. Распад симметричных федераций - СССР, Югославии и Чехословакии показал, что одной юридической симметрии недостаточно для обеспечения прочности федераций.

Асимметричная федерация позволяет установить особую охрану среды проживания малых народностей, уникальных природных

богатств, которые должны быть сохранены для многих поколений людей, способствует охране культуры малочисленных наций^[99].

Наряду с объективной, асимметрия может проявляться на уровне важнейших конституционных полномочий, прав и обязанностей. В этом случае следует констатировать ее искусственный характер, создающий почву для постоянной конфликтности и борьбы субъектов федерации за уравнивание в их правах. В последнем случае необходим поиск путей для преодоления отрицательных последствий и перехода от асимметричной федерации к симметричной.

Резюмируя вышеизложенное, хотелось бы отметить следующее.

В настоящее время потребность в использовании категории "модели" федерализма обусловлена тем, что федерализм является научной абстракцией, которая как таковая существует в реальности только через отдельное и в неразрывной связи с особенным. Любая реальная модель представляет собой неразрывное единство общего и особенного в теории и практике федерализма. Можно по-разному классифицировать и называть различные модели федерализма, но нельзя не признавать реального существования разновидностей федеративных систем, которые при всем общем, что составляет суть федерализма, серьезно отличаются друг от друга по своей конкретной структуре, организации, функционированию и развитию.

Изучение моделей федерализма по разным параметрам, характеризующим степень их демократичности и эффективности, позволяет находить важные ориентиры на развитие моделей более высокого уровня.