2.3. Процессуальные формы контрольной деятельности

Характеристика контрольной деятельности, как самостоятельной правовой формы, особенно наглядно проявляется при рассмотрении ее структуры с помощью такой научной конструкции как юридическая процессуальная форма.

По мнению В.М. Горшенева и И.Б. Шахова под правовой формой следует понимать такую организационную форму деятельности, которая всегда связана с разбирательством (рассмотрением) юридического дела: правонарушения, спора о праве, жалобы^[269]. Юридическая значимость таких жизненных обстоятельств состоит в том, что они предусмотрены законом и непременно вызывают необходимость соответствующей юридической квалификации.

Правовая форма осуществляется исключительно уполномоченными на то органами государства или должностными лицами и другими субъектами. Природа правовой формы характеризуется не только строго установленной компетентностью, но также и требованиями установления степени профессионализма в деятельности всех должностных лиц как субъектов — организаторов процесса.

160

Правовая форма деятельности всегда выражается в совершении операций с нормами права. Юридическая сущность любой государственной деятельности в первую очередь определяется тем что соответствующий орган либо должностное лицо ставятся в условия, когда они должны непосредственно использовать нормы права для разрешения конкретных юридических дел. Таким образом, должностное лицо либо государственный орган должны оперировать нормами, которые определяют сам характер разрешаемого юридического дела и одновременно - оптимальный порядок достижения юридического результата — считают Горшенев и Шахов^[270].

Результаты правовой формы деятельности всегда закрепляются в соответствующих процессуальных документах, имеющих официальный характер и установленную законом форму.

Правовая форма деятельности, и прежде всего ее юрисдикционная разновидность, в силу своей особой социальной остроты как по совершаемым действиям, так и по своим результатам нуждается в установлении целого ряда гарантий.

Правовая форма деятельности непосредственно связана с необходимостью использования различных методов и средств юридической техники. Для получения достоверных выводов по рассматриваемому юридическому делу и для обоснования принимаемого участниками решения - организаторам юридического процесса всегда приходится устанавливать соответствующие фактические данные и

161 обстоятельства юридического дела, т.е. искать и доказывать истину по делу

Смысл этой категории в юридической литературе объясняется по- разному. Некоторые ученые под процессуальной формой понимают совокупность установленных или санкционированных законом правил, регламентирующих порядок осуществления правосудия, порядок каждого действующего в процессе’. Есть мнение, что процессуальная форма представляет собой совокупность условий, закрепленных процессуальным законодательством для совершения процессуальных действий^[271][272]. В этом случае процессуальная форма рассматривается как совокупность фактических обстоятельств и соответствующих правил, определяющих порядок осуществления властной деятельности.

Некоторые авторы обозначают процессуальную форму как различные комплексы процессуальных действий^[273]. Разнообразные подходы к пониманию понятия «процессуальная форма» лишь подчеркивают недостаточную степень изученности понятия, свидетельствуют о том, что в науке еще не сложилось четкое определение категории «процессуальная форма». В связи с этим видится достаточно обоснованным мнение тех авторов, которые рассматривают процессуальную форму, в первую очередь, как фактическую сторону процессуальной деятельности и нормативную форму ее опосредования при допущении разнообразия ее проявлений, одним из которых видится и контрольная деятельность государственных органов.

C позиций общей теории государства и права наиболее удачным видится следующее понимание процессуальной формы: «Под процессуальной формой следует понимать совокупность однородных

162

процедурных требований, предъявляемых к действиям участников процесса и направленных на достижение определенного материально­правового результата»¹. На основе данного определения В.П. Беляев предлагает следующее понятие процессуальной формы: «Процессуальная форма представляет собой особую юридическую конструкцию, которая воплощает в себе наиболее оптимальную процедуру осуществления определенных полномочий определенными субъектами»^[274][275]. Соглашаясь в целом с предложенной формулировкой выскажем свое сомнение по поводу оптимальности, как обязательного свойства процессуальной формы. В обоснование нашей позиции хотелось бы указать на тот факт, что на практике достаточно часто имеют место быть ситуации, когда процедура, процессуальная форма не отличаются оптимальностью, в связи с чем достаточно часто изменяется. Что касается контроля, то применительно к нему можно вести речь о форме осуществления полномочий субъектов контрольной деятельности в целях обеспечения законности и предотвращения нарушений правовых норм.

Хотелось бы отметить, что процессуальная форма деятельности органов государства рассчитана на реализацию наиболее демократических принципов государственного властвования и, по мнению В.П. Беляева, представляет собой одну из важнейших юридических гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Она способствует повышению эффективности государственного управления, законности при осуществлении функций

163

государства и ее органов, повышению ответственности должностных лиц, исключению фактов произвола и беззакония*.

Процессуальная форма как научная категория, как предмет исследования появилась не сразу. Разработка этой проблемы началась в рамках отраслевых процессуальных наук. Тем не менее, с возрастанием значения правового регулирования в новых условиях самоограничения государственной власти обозначили необходимость комплексного научного исследования разнообразных направлений реализации властных полномочий и совершенствования его организационно­правовых форм.

164

Морозова¹. На основе этих работ строятся и имеющие большую ценность исследования в рамках отдельных отраслей права^[278][279].

Как справедливо замечает В.П. Беляев «для оптимизации работы и ограничения произвола механизм государственного управления, процесс его функционирования немыслимы без процессуального регулирования, своеобразного и специфического в каждой его области»^[280]. Среди таких областей, как правило, различают: порядок формирования субъектов властной деятельности, создание нормативно-правовой основы, осуществление юрисдикционной деятельности, связанной C применением норм права, систематическим проведением контрольной и надзорной деятельности. Таким образом, процессуально-правовой блок государственного управления формируется как специфическая подсистема функционально-обособленных видов правовых форм деятельности, включающих учредительный, правотворческий, правоприменительный, контрольный и надзорный процессы в качестве его основных взаимосвязанных и взаимодействующих элементов.

По мнению В.М. Горшенева и И.Б. Шахова наиболее плодотворными являются высказывания той группы авторов, которые обособив представления о формах деятельности как особом ее структурном элементе (наряду с принципами и методами), одновременно считают целесообразным разграничивать фактические и правовые формы деятельности органов государства.

Например, И.С. Самошенко под формой деятельности понимает однородную по своим внешним признакам деятельность органов государства по осуществлению функций. Она служит выяснению того,

165

как механизм государства осуществляет свои функции, каким образом использует для выполнения своих задач право.

Под фактической формой деятельности понимают однородную по своим внешним признакам деятельность органов государства, не влекущую за собой правовых последствий. В этом смысле контроль в государственно-правовой сфере, думается, несомненно обладает статусом правовой формы деятельности.

Рассматривая категорию «процессуальная форма» хотелось бы обратиться к устоявшемуся в юридической науке термину «юридический процесс». В связи с этим интересна полемика имеющая место в юридической науке по поводу того, может ли понятие «юридический процесс» рассматриваться в широком смысле этого слова, т.е. целесообразно ли, рассматривая природу и содержание юридического процесса как логически единой комплексной системы знаний о всех правовых формах государственной деятельности, вести речь о его унификации¹. Оппонируя такой позиции и утверждая несостоятельность широкого понимания юридического процесса, некоторые ученые обосновывали свою точку зрения тем, что давно сложившиеся «традиционные» (уголовный, гражданский) процессы имеют особую, исторически сложившуюся специфику, исключающую какие-либо основания для их преемственности другими сферами государственной деятельности. Всякая попытка расширительного понимания посягает на автономность юридического процесса и приводит к его выхолащиванию и обескровливанию^[281][282]. Да, действительно, когда речь заходит о юридическом процессе, то чаще всего имеется в виду традиционная его

166

классификация по предметному признаку: гражданский, уголовный, административный и другие процессы¹. Однако, как считает А.И. Рябко, с точки зрения контроля такая классификация ничего не проясняет в силу комплексности контроля как правового института.

правоприменительный и контрольный^[285]. Отмечая бесспорную ценность широкого подхода к пониманию юридического процесса, вместе с тем необходимо все-таки указать на достаточную обоснованность позиции его оппонентов. Тем не менее, широкое понимание юридического процесса представляется предпочтительным по целому ряду оснований, которые позволяют вести речь о юридическом процессе применительно ко всем правовым формам государственной деятельности, а не только с

167

позиции отрицания унификации данной юридической категории. Значимость такого подхода наиболее полно проявляется применительно к условиям самоограничения всякой властной деятельности и ее процессуализации. Такая тенденция в процессе реформирования правовой системы становится важнейшим фактором преодоления наслоений бюрократизма и произвола чиновника. Соответствующая тенденция становится всеобщей и универсальной, управляющей движением правовой материи, становится закономерностью развития и функционирования современного законодательства России.

Контроль в государственно-правовой сфере - один из важнейших регуляторов административной деятельности, призванных обеспечить ее законность, эффективность и соответствие общественно значимым целям. Различные формы этого контроля способствуют современному реагированию публичной администрации практически на все имеющиеся и назревающие проблемы, создают условия для их адекватного разрешения и устранения деструктивных конфликтов в отношениях «власть-подчинение».

В каждой конкретной стране концепция контроля в сфере деятельности публичной власти, его роль, использование тех или иных форм, цели, субъекты и способы осуществления в значительной степени зависят от государственного и общественного строя, соответствующей ему правовой системы, юридических традиций, уровня развития демократии, защиты прав и свобод человека и гражданина и т.д.

Как мне кажется, выделение процессуальных форм контрольной деятельности следует начать с уяснения характера, направленности контрольной деятельности.

Наиболее универсальной процессуальной формой контрольной деятельности является проверка. В известном смысле большинство процессуальных форм контрольной деятельности по сути содержат элементы проверки, т.е. сопоставление какого-либо процесса, явления

168

состояния, качества, количества и др. с той предписывающей информацией, с которой проверяющий эти проявления сравнивает. Так, например, В.А. Рябко относит к проверкам такие формы контроля как аттестация, сертификация, экспертиза; ревизия и аудиторская проверка (самые сложные и комплексные формы, обладающие финансово-хозяйственной окраской) и др., указывая что данные процессуальные формы контроля представляют собой не что иное, как особого рода проверки, получившие специальные терминологические обозначения’. Указывая на функциональные пределы такой процессуальной формы контроля как проверка, В.А. Рябко справедливо указывает на два возможных варианта: а) проверка ограничивается лишь информационно-аналитическими качествами; б) проверка включает и корректирующее воздействие в виде постановки вопроса об исправлении, наказании, регистрации, разрешении или иных возможных результатах контроля^[286][287].

Особую значимость проверкам придает также и Л.Л. Попов, по мнению которого данная процессуальная форма контроля заключается в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по проверяемым вопросам^[288]. Он также указывает на разнообразие процессуальных форм контрольной деятельности. К таковым, как справедливо замечает автор, относятся: заслушивание отчетов, информации и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам государственной регистрации, лицензирования, сертификации), а также изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов,

169

рассмотрение жалоб и т.д¹. Как считает Б. Шведов, успех любой проверки закладывается тщательной проработкой и предварительным анализом статистического и другого материала^[289][290].

Рассматривая проверку как процессуальную форму контрольной деятельности, хотелось бы подробнее остановиться на ее некоторых особенностях. Так, например, рассматривая институт Уполномоченного по правам человека, который относится, как мы выяснили, к субъектам государственного контроля, необходимо указать, что, несмотря на то, что основной формой осуществления функций Уполномоченного является рассмотрение жалоб^[291][292], в тоже время контрольная деятельность Уполномоченного по правам человека на этом не заканчивается. При осуществлении контроля за соблюдением прав и свобод человека предусматривается и такая процессуальная форма контрольной деятельности как проверка. Нормы федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека» закрепляют право Уполномоченного обращаться к компетентным государственным органам или должностным лицам за содействием в проведении такой процессуальной формы контрольной деятельности как проверка

4 обстоятельств, подлежащих выяснению .

Еще одной разновидностью проверки как процессуальной формы контрольной деятельности, которая используется в сфере судебного контроля, является проверка решений судов кассационной инстанцией, имеющей право отмены этих решений (при нарушении закона) и направления дела на новое рассмотрение.

В таких ныне очень распространенных процессуально-правовых формах как сертификация, аттестация, лицензирование, а также разные

170

виды регистрации представлен контроль с элементами разрешительного порядка.

Так, например, сертификация есть не что иное, как деятельность Уполномоченного субъекта по подтверждению соответствия продукции установленным требованиям. Таким образом, в юридическом смысле сертификация - это правовая процедура, завершающаяся выдачей сертификата соответствия. По мнению А.И. Рябко, сертификация - это «классическая контрольная процедура»¹, т.е. иными словами одна из процессуальных форм контрольной деятельности, содержащая в себе как информационно-аналитическую, так и регулирующую составляющую. Очевидно, наличие указанных двух признаков позволяет судить об универсальности процессуальной формы контрольной деятельности.

Схожие черты с сертификацией имеет и такая процессуальная форма административного контроля как лицензирование. Принципиальным отличием лицензирования от сертификации является тот факт, что лицензирование как контрольная деятельность носит разрешительный характер, т.е. предполагает выдачу разрешения на осуществление разнообразных видов деятельности. Такой разрешительный характер лицензирования в значительной мере повышает ценность данной процессуально-правовой формы контрольной деятельности и зачастую приводит к чрезмерному увеличению подконтрольных объектов. Что в свою очередь, как справедливо отмечают некоторые ученые, способствует росту коррупции в системе исполнительной власти^[293][294]. В связи с этим, как мне кажется, целесообразно было бы обязать законодателя при определении подконтрольного объекта, либо вида лицензируемой деятельности указывать на критерии

171 необходимости и рациональности лицензирования для общества и конкретно уточнять лицензируемые виды деятельности.

Разрешительный характер носит и такая форма контроля как регистрация. Так подконтрольный субъект, совершивший действия по уплате пошлин, оформлению документов, другими словами, выполнивший все предписания закона, должен быть зарегистрирован. В свою очередь, государственный орган или должностное лицо, уполномоченные на совершение различный действий по регистрации, не вправе отказать в этом. Внесение в специальные списки, реестры, кадастры различных фактов, имеющих юридическое значение, материальных объектов, юридических актов, предприятий - это те действия, которые составляют содержание регистрации как процессуальной формы контрольной деятельности.

Еще одной процессуальной формой контрольной деятельности является аттестация. По своей функциональной природе аттестация практически идентична с ранее рассмотренной мною формой — сертификацией. Наиболее характерное отличие исследуемых процессуальных форм контроля проявляется лишь при уяснении объекта контроля. В отличии от сертификации, при которой устанавливается соответствии продукции определенным нормам, объектом аттестации является квалификация, уровень знаний, деловых и иных качеств работника. Квалификация и уровень знаний при аттестациях, как правило, удостоверяются проведением экзамена.

Отметим, что вышеперечисленные мною процессуальные действия, с точки зрения финансового права не рассматриваются как процессуальные формы контрольной деятельности. Так, специалисты в области финансового права склоняются к мнению, что проверка (к ним также добавляются обследование, анализ, наблюдение) есть ни что иное, как основные методы контроля. При этом под методами контроля

172

понимаются приемы и способы его осуществления¹. Что касается форм контроля, то не указывая на их процессуальную составляющую, под ними понимают способы конкретного выражения и организации контрольных действий^[295][296]. При этом, в финансовом праве различаются такие формы контроля как предварительный, текущий, и последующий. Не ставя под сомнение целесообразность такого подхода в рамках конкретной отрасли - финансового права - тем не менее позволим себе усомниться в его правильности с общетеоретических позиций. Как мне кажется, предварительный, текущий и последующий контроль — это разновидности контрольной деятельности, дифференцированные в зависимости от времени осуществления. Что же касается проверки, ревизии, то данные категории вполне, как мне кажется, подпадают под определение формы финансового контроля как способа конкретного выражения и организации контрольных действий.

Если речь идет о контроле в политической сфере, парламентском контроле, то ему присущи одни характерные черты процессуальной формы. Административный контроль отличается своими специфическими особенностями.

Что касается политического контроля, то он представляет собой контроль, осуществляемый органами и должностными лицами, прямо или косвенно воплощающими суверенную власть и политическую волю народа, либо организациями и учреждениями, выражающими корпоративные интересы отдельных групп населения. К основным формам политического контроля относятся : а) контроль со стороны парламента и местных выборных органов; б) контроль со стороны народа; в) контроль со стороны политических партий и общественных объединений; г) контроль со стороны СМИ и общественного мнения.

173

В практике парламентской деятельности сложился устойчивый набор процессуальных форм и процедур контроля над деятельностью исполнительных органов. Некоторые из них находили свое применение еще в работе Съездов и Верховных Советов СССР и Российской Федерации.

В первую очередь - это устные и письменные вопросы членам правительства - процедура широко практикуемая, хотя и по-разному осуществляемая во всех современных демократиях.

Так, например, вопрос к члену правительства (министру) — это обращение члена парламента с требованием дать разъяснения по какому либо определенному делу. К особенностям данной процессуальной формы парламентского контроля можно отнести то, что она не предполагает немедленного применения прямых политических санкций к министрам как это имеет место при иных процессуальных формах. Процедура контроля направлена на получение объяснений от членов правительства, но не завершается голосованием по поставленному вопросу. Информационная составляющая в данной процессуальной форме имеет большое значение. Вопросы могут быть как письменные, так и устные. Последние, в свою очередь, представляют, как мне кажется, наибольшую ценность, поскольку позволяют избежать бюрократической волокиты и обладают свойством прямого контакта, что в значительной степени повышает значимость данной процессуальной формы контрольной деятельности. Так, например, статья 41 регламента Государственной Думы закрепляет право депутатов посредством вопросов Председателю Правительства Российской Федерации и другим членам Правительства, а также иным должностным лицам осуществлять контроль за их деятельностью, так называемый «правительственный час»^[297]. Согласно статье 4 регламента Совета Федераций, его члены также вправе обращаться с вопросами к членам и представителям Правительства Российской Федерации, иным лицам,

174 приглашенным на заседание палаты^[298]. Интересно, что осуществлять контроль посредством вопросов согласно части 4 статьи 24 Регламента Совета Федераций могут не входящие в состав Совета палаты лица, принимающие участие в заседаниях Совета палаты. Лица, не являющиеся членами Совета Федерации и принимающие участие в заседании Совета Федерации, также имеют право задавать вопросы.

Запрос представляет собой обращение члена парламента к должностным лицам или органам исполнительной власти с требованием предоставить информацию или разъяснения по вопросам их деятельности, а также обязывает этих лиц или эти органы дать ответ в установленные сроки. Запрос может носить как письменный, так и устный характер. Они могут подразделяться также на общие и частные, или малые. Цель общих запросов - побудить парламент провести принципиальные дебаты но проблемам, имеющим большое политическое значение. Малые политические запросы делаются для получения информации более специального характера по поводу каких - либо конкретных фактов. Право депутатского запроса является мощным информационным правовым средством, с помощью которого осуществляется контрольная деятельность. Необходимо отметить, что сам факт внесения депутатского запроса, несмотря на формально информационную его направленность, играет роль корректирующего фактора для деятельности субъекта, в отношении которого внесен запрос, поскольку депутат до его вынесения, как правило, располагает определенной негативной информацией и использует запрос с перспективой требований об ответственности. Глава 9 Регламента Совета Федераций определяет порядок подготовки и принятия парламентского запроса Совета Федерации, указывая перечень органов и должностных лиц, которым сенаторы вправе направить запрос. Статья 47 Регламента Государственной Думы также прописывает право

175

направлять парламентские запросы и содержит перечень должностных лиц, которым можно направлять запросы. Запросы могут направляться как отдельными депутатами, так и группами депутатов, так и от имени всей палаты.

Интерпелляция, как записано в регламентах некоторых западных государств, представляет собой «обращение в письменной форме к правительству относительно мотивов его деятельности и его дальнейших намерений по вопросам, относящимся к определенным аспектам правительственной политики». Ио сути же это особая форма запросов, содержащая требование одного или нескольких членов парламента к членам правительства или его главе дать объяснение по действиям возглавляемого им ведомства или по вопросам общей политики. В отличие от обычных запросов, интерпелляция, во-первых влечет за собой общие прения по ответу, завершающееся голосованием; во-вторых содержит в себе политическую оценку, которая дается в резолюции и заключается в удовлетворении и неудовлетворении парламента полученным объяснением. Внесение интерпелляции производится либо C разрешения палаты, либо через председателя палаты и влечет за собой письменный ответ, который дастся до проведения дебатов и в течение определенного срока (в разных странах по-разному).

Формирование специальных парламентских комитетов и комиссий по расследованию деятельности правительственных органов, равно как и вопросов представляющих особый общественный интерес, также есть ни что иное, на мой взгляд, как процессуальная форма парламентского контроля. Посредством формирования подобных своих структурных подразделений парламент осуществляет наблюдение, проверку и, в случае необходимости, должным образом реагирует на деятельность подконтрольного объекта, в данном случае правительства, его деятельность. Такие комитеты и комиссии как правило создаются для изучения конкретных вопросов. Они призваны собрать такую

176

информацию, в которой парламент нуждается для осуществления надлежащего контроля, и подготовить доклад, по которому палата, если сочтет необходимым, проводит прения и принимает решения. По результатам деятельности комиссий по расследованию подготавливаются и публикуются доклады и заключения, причем важно отметить, что сами по себе они не вправе устанавливать какие-либо санкции. Объяснение этому достаточно простое. Так, например, А.Б. Зеленцов считает, что «наделение комиссий таким правом означало бы нарушение принципа разделения властей»¹. Тем не менее, доклады комиссий могут косвенно влиять на исполнительную власть посредством их обсуждения в парламенте.

Таким образом, парламент располагает достаточно широкими полномочиями по контролю за правительством через свои специализированные комитеты и комиссии. Причем последние, как правило, формируются по отраслям и сферам управления. Указанные комитеты осуществляют контроль за расходами, управлением и политикой центральных министерств и ведомств, включая подведомственные им публичные корпорации. Для проведения расследований по возникающим вопросам комитеты вправе истребовать соответствующие документы и материалы, назначать экспертов, вызывать свидетелей и т.д.

А. М. Тарасов выделяет формы реализации президентского контроля, ссылаясь на Конституцию Российской Федерации^[299][300]. Так, к правовым формам контроля автор относит: издание указов и распоряжений, обязательных для исполнения на всей территории Российской Федерации, подписание и обнародование (промульгирование) федеральных законов, ежегодные обращения

∖π

Президента к Федеральному Собранию Российской Федерации о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, поручения главы государства^[301].

Таким образом, контрольная деятельность осуществляется в только ей присущих специфических процессуально-правовых формах.

178