2.1. Контроль и иные правовые формы деятельности

Среди различных правовых форм деятельности контроль занимает свое достойное место. Являясь специфической формой организационной деятельности органов государства, должностных лиц и иных управомоченных субъектов, контроль, во-первых, осуществляется на основе строжайшего соблюдения требований закона и других нормативно-правовых актов государства; во-вторых, результаты контроля всегда влекут определенные юридически значимые последствия или связаны с их наступлением.

Наиболее проблемным и дискуссионным вопросом в характеристике контрольной деятельности как правовой формы является соотношение понятий контроль и надзор.

Эти два понятия достаточно часто используются в юридической, да и не только юридической терминологии, как правило, когда речь заходит об определенного рода деятельности государственных органов. В обыденном понимании значение слов «надзор» и «контроль» одинаково: это наблюдение с целью присмотра проверки за кем (или чем) - нибудь, за соблюдением каких-нибудь правил^[179]. Как считает М.С.Шалумов, в юриспруденции этими терминами обозначаются либо (с учетом

113

сегодняшнего развития уровня действующего законодательства) должны обозначаться не только различающиеся между собой понятия, но и разные явления, государственные функции и правовые институты¹.

Что же это такое - звенья одной цепи, термины, посредством которых определяется одно и то же явление, либо категории «контроль» и «надзор» несут в себе совершенно разный смысл и различны по своей природе? Попытаемся выяснить каковы сходства и различия указанных категорий, тем более что для нашего исследования это имеет принципиальное значение.

Анализ юридической литературы, в которой рассматриваются эти две категории, будь то по отдельности либо, когда между ними проводятся различные аналогии, позволяет выделить два подхода к пониманию соотношения контроля и надзора.

1. Термины контроль и надзор используются как взаимозаменяющие, взаимодополняющие; органы, осуществляющие контрольную деятельность, могут определяться как надзорные и наоборот, либо применяется формулировка контрольно-надзорные органы и т.д. Такой подход зачастую встречается как в законодательстве Российской Федерации, так и в правовой доктрине^[180][181].

114

2. Контроль и надзор используются как понятия хотя и не совершенно, но разные по смыслу, органы, приобретшие статус контрольных более не называются надзорными, таким образом, существует четкая граница между содержательным смыслом понятий «контроль» и «надзор».

Попытаемся охарактеризовать эти две позиции, существующие в юридической науке и, думается, имеющие определенное значение для практики.

Во-первых, контроль и надзор, как термины, в литературе часто употребляются как синонимы, без какой-либо дифференциации. Вместе с тем, уточнение этих понятий имеет значение как теоретическое, так и с точки зрения отработки юридической техники правотворчества. Очень часто в науке не отделяют контрольную и надзорную деятельность друг от друга. С.С. Алексеев приводит следующие виды юридической деятельности: а) правотворческая деятельность; б) правоисполнительная деятельность; в) правообеспечительная деятельность, в свою очередь, разделяемую на организационную, контрольно-надзорную и правоохранительную¹. А.В. Мицкевич также ведет речь о контрольно­надзорной деятельности компетентных органов и ставит ее в один ряд с правотворческой, правоиспонительной и правоохранительной деятельностью^{[182][183][184]}. В ранних работах В.М. Горшенева по проблемам форм юридической деятельности контроль и надзор также рассматриваются в совокупности, а контрольно-надзорная деятельность государственных

3 органов рассматривается как составная часть правоприменения .

Обобщение контроля и надзора как форм юридической деятельности, как мне кажется, обусловлено тем, что большинство

115

авторов не видят четких критериев разграничения в виду, как они полагают, сходства их правовой природы, в то время как любой из типов юридической деятельности имеет определенные признаки, причем специфические для каждого из них.

Приведенные выше критерии разграничения форм юридической деятельности приводят нас ко второй точке зрения, согласно которой контроль и надзор не есть понятия тождественные и несущие в содержательном плане различный, и в то же время схожий в своей социально-правовой природе смысл.

Выясним теперь, какие же признаки и особенности позволяют отделить контроль от надзора и наоборот; и объективно ли такая дифференциация отвечает требованиям существующей

действительности.

Сторонники обособления контрольной деятельности обосновывают наличие среди других форм правовой деятельности наличие и контрольной. Так, В.М. Горшенев и И.Б. Шахов отмечали, что при определении места контроля в субординационной системе правовых форм деятельности важно подчеркнуть, что он стоит после правотворчества и правоприменения и пронизывает их своим организующим воздействием. Поэтому логично предположить, что совершенствование контрольной деятельности прямо ведет к совершенствованию самого правотоворчества и правовприменения. К критериям позволяющим выделить контроль как правовую форму

116

деятельности В.М. Горшенев и И.Б. Шахов относят: специальный субъектный состав, содержание получаемых материально-правовых результатов и специфичность неповторимость метода правового регулирования контрольной деятельности. Таким образом, вывод об автономности контрольной деятельности делается им не на базе отвлеченных умозаключений, а на основании тезиса о том, что контроль возник в результате разделения труда и специализации в управлении, имеющего свои индивидуальные цели как средства соединения нормотворчества и исполнения¹.

Безусловно, в современных условиях контрольная деятельность несколько трансформировалась с коренными преобразованиями в государственно-правовой сфере и ликвидацией органов народного контроля. Современное предназначение контроля - обеспечивать автономность и самостоятельность ветвей власти, а также служить средством системы «сдержек и противовесов», предотвращать выход властных структур за пределы действия разрешительного порядка действия той или иной из них. Контрольная деятельность продолжает по-прежнему иметь универсальный характер и состояние автономной правовой формы деятельности, подтверждая тем самым обоснованность и значимость выводов В.М. Горшенева и И.Б. Шахова. Об универсальности контрольной деятельности упоминает и В.Е. Чиркин, который считает, что контроль в той или иной степени присущ почти всякому государственному органу без исключения, а институты контрольной власти занимают самостоятельное место^[185][186].

Л.Т. Бакулина также признает индивидуальность контрольной деятельности, указывая вместе с тем также на правоконкретизирующую деятельность^[187].

117

Достаточно часто в юридической науке наблюдается смешение, переплетение абсолютно самостоятельных контрольной и надзорной форм деятельности. И в этом смысле обоснование отделения этих в чем- то схожих, но все же автономных по отношению друг к другу форм деятельности, видится более чем актуальным.

В административно-правовой литературе по этому вопросу высказывались разные противоположные точки зрения. В соответствии с одним из них надзорные органы, в отличие от органов контроля, не обладают правом вмешиваться в административную деятельность обследуемых объектов¹. Данная особенность, в самом деле, отличает прокурорский общий надзор от компетенции ряда органов государственного контроля. Однако для многих органов надзора весьма характерна дача иерархически неподчиненным им субъектам обязательных для исполнения указаний о способах и сроках устранения нарушений, наложение запретов на дальнейшее осуществление деятельности.

Проблема разграничения и соотношения контроля и надзора имеет важное как теоретическое, так и прикладное значение. Контроль исполнения формально-определенной правовой нормы в любых

118

властных структурах осуществляется органами, разнообразными по своему положению в государственном механизме, по компетенции и методам, используемым для обеспечения законности в управлении. Такая деятельность есть одна из правовых форм осуществления функций государственной власти. И, поскольку правовые методы обеспечения законности всегда связаны с закрепленными в законах принципами организации, деятельности и властными полномочиями органов, реализующих те или иные из соответствующих мер, все государственные органы и организации могут быть разделены на две группы: органы, деятельность которых по обеспечению законности осуществляется наряду с другими обязанностями, и органы, правоохранительная деятельность которых составляет их основное назначение.

По мнению Л.А. Николаевой, изучение организации и деятельности отдельных органов, выполняющих правообеспечительные функции, в определенной степени способствовало разрешению проблемы контроля- надзора.¹ Однако при таком подходе не принимается во внимание то обстоятельство, что контроль и надзор являются самостоятельными и различными по правовой природе правовыми формами обеспечения законности. В жизни происходит постоянное отождествление понятий контроля и надзора.

119 индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»' (курсив мой — Б.M.).

В работах многих юристов, представляющих разные отрасли правоведения, термин «контроль» и «надзор» также употребляются в качестве идентичных. Так, по мнению Е.В. Шориной, в системе органов контроля особое место занимает прокуратура^[192][193]. Г.В. Барабашев и С.А. Авакьян включают прокурорский надзор в так называемый общий контроль.^[194] А.Е. Лунев видит в способах обеспечения законности в сфере государственного управления контрольно-надзорную деятельность.^[195] А.В. Мицкевич также объединяет понятия контроля и надзора за соблюдением законов единым термином «надзор», в частности отмечая: «Этот надзор осуществляется прокуратурой, судом, органами народного контроля и другими правоохранительными органами»^[196]. Я. А. Гейвандов полагает, что в широком смысле контроль как социально-правовое явление, проявляется в виде самостоятельных направлений: а) собственно контроль и б) надзор. При этом наблюдение и проверка исполнения принятых решений и правовых норм, с точки зрения юридической науки и практики, несомненно, являются контрольной деятельностью.

А.Ф. Ефремов также не разграничивает контроль и надзор, используя смешение этих понятий: «...Среди видов государственного надзора особо следует выделить судебный контроль и прокурорский надзор как самые эффективные виды надзора и контроля...»^[197].

120

Разграничение между контролем и надзором осуществить весьма сложно, так как в деятельности контрольных органов содержатся элементы надзора; а в деятельности надзорных органов - элементы контроля¹.

Нечеткость в понятиях «надзор» и «контроль» довольно ярко выразил Д.М. Овсянко: «Правда, некоторые органы исполнительной власти можно назвать контрольно-надзорными, так как в ряде случаев вряд ли вообще возможно отделить контрольные функции от надзорных. Поэтому в законодательстве не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными функциями»^[198][199]. Такой же позиции придерживается и Галанина Л.А.: «В ряде случаев трудно отличить контрольные полномочия от надзорных, поэтому в законодательстве и литературе не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными полномочиями, а контрольные и надзорные органы нередко называют «контрольно-надзорными»^[200]. Упрек автора законодателю в определенной мере правомерен, поскольку во многих нормативных актах по-прежнему термины «контроль» и «надзор» употребляются как тождественные. Это заставляет некоторых ученных искать обтекаемые, неконкретные формулировки понятийного аппарата. В качестве примера приведем одно из недавних высказываний по этому поводу: «Контроль как способ государственного публичного

воздействия представляет собой полномочия соответствующих органов государства наблюдать и в определенных случаях проверять состояние дел, принимать соответствующие меры в предусмотренных законом

121 случаях».¹ Такая формулировка понятия «контроль» сразу порождает ряд вопросов: о полномочиях каких органов идет речь, в каких определенных случаях, какие соответствующие меры и т.п. Подобные определения, конечно же, не способствуют позитивному выяснению содержания и сущности контроля, не раскрывают и сам термин «контроль».

Продолжая тему, отметим, что понятия «контроль» и «надзор» довольно часто употребляются как в научных публикациях, так и в нормативных актах, однако следует признать их по-прежнему недостаточно разработанными. Еще в 1959 году С.Г. Березовская отмечала, что с юридической точки зрения нельзя говорить о наличии у органов власти или управления надзорных функций. Эти органы наделены правомочиями непосредственного распоряжения, и их наблюдение за деятельностью нижестоящих органов проявляется в различных формах контроля ^[201][202]. Другие ученые полагают, что контроль и надзор — это формы обеспечения законности в государственном управлении (выделено мною - Б.М.) и представляют собой

правообеспечительную деятельность компетентных государственных органов^[203]. Несмотря на то, что в приведенном определении не представлены отличительные признаки контроля и надзора, оно, тем не менее, позволяет подчеркнуть единство конечной цели использования различных форм обеспечения законности. В то же время, проводя различие между контролем и надзором по их отношению к своему предмету, по самому предмету, по пределам контрольной и надзорной проверок, В.Д. Даев и М.Н. Маршунов считают, что контроль в отличие от надзора может осуществляться как внутри системы (не может быть

122 «самонадзора», но может быть «самоконтроль»), так и извне, в то время как надзор всегда осуществляется извне¹.

Контроль в социальном плане представляет деятельность по проверке соответствия поставленных целей достигнутым результатам. В наиболее широком юридическом значении этого понятия подразумевается деятельность практически любого государственного органа по проверке исполнения принимаемых им решений (контроль исполнения). «Контроль исполнения, - пишет Л. А. Николаева, - заключается в оценке количества и качества результатов деятельности органов управления с точки зрения их соответствия политическим и хозяйственным задачам, целесообразности выбора тех средств и способов управления, которые были применены для достижения целей»^[204][205]. Так, например, комитеты и комиссии органов государственной власти осуществляют законодательный контроль исполнения, предоставляя информацию высшим представительным органам об исполнении принимаемых ими законов и постановлений. В свою очередь, органы государственного управления чаще используют проверку исполнения ввиду реализуемой исполнительно-распорядительной деятельности. Указывая на критерии разграничения государственного контроля и прокурорского надзора необходимо, в первую очередь, обратить внимание на основную задачу, «для разрешения которой создан тот или иной орган на определенном этапе государственного строительства; характер полномочий соответствующих органов контроля и надзора; положение, занимаемое каждым из них в системе органов государства»^[206]. Такой подход к проблематике контроля выглядит достаточно логичными обоснованным, однако дальнейшее исследование требует ответа на

123

вопрос о контроле как о «внешней» функции вполне определенных государственных органов. Контроль в указанном значении рассматривается в качестве деятельности государственных органов, наделенных определенными полномочиями по контролю за обеспечением исполнения правовых актов, решения управленческих и хозяйственных задач. К таким контрольным полномочиям можно отнести полномочия по отмене, изменению неправомерных решений, применению административных, дисциплинарных санкций в отношении нарушителей, прекращению неправомерной деятельности, приостановлению исполнения незаконных действий и правовых актов.

Вместе с тем, имеется и более узкое понимание термина «контроль». Так, например, В.П. Беляев ведет речь о совокупности контролирующих государственных органов (например, пожарный, газовый надзор, карантинная инспекция, ГИБДД, землеустроительная служба, налоговая служба и др.). Переход страны к рыночной экономике выдвинул задачу формирования новых контролирующих органов - инспекций по контролю за ценными бумагами, инспекций государственной службы занятости населения и др. Контроль составляет основную задачу данных органов, поэтому наименование их «контролирующими» вполне обоснованно.

Так в чем же состоит разница между контролем и надзором, каковы критерии, отграничивающие эти две правовые формы? Представляется, что в их числе возможно назвать следующие.

Прежде всего, необходимо отметить, что реализация контролирующими органами своих функций преследует не только цель обеспечения законности, но и цель обеспечения целесообразного государственного управления. Что касается надзора, то применительно к нему, на мой взгляд, можно вести речь лишь о точном и неуклонном исполнении закона, причем не сопровождающимся оценкой целесообразности принятых актов и совершаемых действий. По мнению

124

Н.М. Артемова, «надзор» в общепринятом смысле означает обеспечение законности какой-либо деятельности, в то время как под контролем понимают обеспечение целесообразности определенной деятельности¹. Выделение данного критерия разграничения терминов «контроль» и «надзор» также не проясняет ситуацию. Так, например, валютный контроль, понимаемый как деятельность государства, направленная на обеспечение соблюдения валютного законодательства при осуществлении валютных операций правильнее было бы определять как валютный надзор, поскольку обеспечение государством соблюдения обязанными субъектами правовых норм о валютных операциях служит гарантией законности соответствующей деятельности; обеспечением целесообразности валютных операций (например, на какие именно цели расходуется валюта) государство не занимается (за исключением государственных организаций)^[207][208]. Несмотря на это, термин валютный контроль является общепринятым и широко используется, несмотря на отмеченную неточность.

Принципиальной особенностью контроля является наделение контролирующих органов определенными полномочиями

исполнительной власти. Такая особенность, на мой взгляд, объясняется наличием тесной, устойчивой взаимосвязи контроля и власти вообще как общетеоретических категорий.

Следующим важным моментом является то, что контроль предполагает наличие полномочий по применению административных санкций в отношении нарушителей закона. Например, налоговые инспекции вправе налагать на нарушителей налогового законодательства административные взыскания. Что касается прокуроров, то они таким правом не обладают: они могут лишь выносить постановления о возбуждении производства об-административном правонарушении. В

125

отличие от них, государственные органы, осуществляющие контроль, могут применять и иные санкции, кроме как административные, (например, финансовые). Соответствуя своему предназначению, контрольные органы наделены административной властью тем самым наделяются правом принятия актов, обязательных для исполнения подконтрольными органами и должностными лицами, а также привлекать к административной и дисциплинарной ответственности. В связи с этим, органы контроля, подобно органам государственного управления, могут непосредственно сами назначать и проводить ревизии хозяйственно-финансовой деятельности, производственно-технические экспертизы, приостанавливать незаконные распоряжения и действия должностных лиц, указывать на недостатки, допущенные должностными лицами, передавать материалы в общественные организации, непосредственно налагать на виновных взыскания, вплоть до отстранения от должности и производства денежных начетов, передавать материалы дела в органы прокуратуры.

Еще одно принципиальное отличие контроля от надзора состоит в том, что прокуратура будучи подотчетной исключительно органам государственной власти является самостоятельным органом, а органы государственного (внутриведомственного или межведомственного) контроля строят свою работу под непосредственным руководством правительства, входят в общую систему органов государственного управления и составляют специальный контрольный аппарат. Важным дополнением также является и то, что в компетенцию прокуратуры входит проверка исполнения законов самими контролирующими , органами. При осуществлении такого рода надзора за контролирующими органами прокуроры вправе использовать полномочия по принесению протестов, возбуждению административного производства, истребованию документов, внесению представлений,

126 сведений и материалов, получению объяснений, ставить вопрос о назначении проверок и ревизий и пр.

В отличие от органов, осуществляющих контроль, прокуратура не обладает полномочиями привлекать к ответственности должностных лиц, не исполняющих правовые акты прокурорского надзора. Такое положение представляется правомерным, поскольку акты прокурорского надзора не обладают юридической силой административных решений. Контролирующие органы, напротив, вправе применять административные и иные санкции за игнорирование своих требований. Такая позиция поддерживается в ряде работ. В юридической литературе достаточно часто термин «контроль» трактуется объемнее, полнее термина «надзор», поскольку включает в себя возможность соответствующего вышестоящего и контролирующего органа не только надзирать, т.е. наблюдать за законностью и ставить вопрос об устранении нарушений, но и устранять их своей властью¹. Принципиальное отличие контролирующего органа от органа осуществляющего надзор (прокуратура) состоит в том, что последний не обладает правом устранения нарушений закона, но добивается этого от соответствующего органа или должностного лица либо, в судебном порядке^[209][210].

Примечательно, что в отличие от контроля надзор прокуратуры распространяется на различные сферы общественных отношений: экономических, политических, социальных (хотя есть и общий контроль - парламентский, президентский). Органы, осуществляющие контроль, напротив, специализируются в определенных областях общественных

127 отношений. Специализация контроля обусловливается многообразием и сложностью задач управления, множественностью субъектов государственного управления, в отношении которых осуществляется контроль.

Контроль в России как по форме, так и по содержанию претерпел определенного рода изменения. Создание в настоящее время новых государственных контролирующих органов, зачастую не имевших ранее аналогов в нашей стране (например, Счетной палаты Российской Федерации), на мой взгляд, должно предполагать учет характеристик и критериев контрольной деятельности во избежание дублирования функций и полномочий органов контроля и органов прокурорского надзора.

Надзорную деятельность подобные изменения не затронули. Прокуратура имеет собственные задачи и цели. Прокурорский надзор в известном смысле является универсальным - его объектом являются любые сферы правовых отношений. Главная цель прокурорского надзора - обеспечение надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на ее территории. Полномочия прокуратуры состоят в выявлении и требовании устранить нарушение закона. При этом в отличие от органов, осуществляющих контрольную деятельность прокуратура не обладает оперативно­административными полномочиями по отношению к тем органам, за законностью в деятельности которых осуществляет надзорную функцию. Занимая особое место в системе органов государственной власти и управления, прокурорский надзор как и контроль является специфической правовой формой деятельности.

Актуальность проблемы соотношения надзора и контроля на современном этапе подчеркнул М.С. Шалумов. Подвергнув анализу мнения ряда ученых, вскрывая сущность надзора и контроля, автор отметил: «Приведенная палитра мнений о соотношении прокурорского

128

надзора и государственного контроля достаточно широка. Очевидна необходимость приведения их в систему, определения четких критериев разграничения терминов применительно к сложившемуся в России государственно-правовому механизму. При этом, безусловно, главное, определяющее значение имеют положение, место и роль каждого из сравниваемых институтов в этом механизме»¹. Автор достаточно четко отделил наличие в государственном механизме автономных правовых институтов: контроля и надзора.

Особую актуальность, как мне кажется, выявление принципиальных отличий надзора и контроля приобретает в связи с реорганизацией действующей системы контроля, как части правового механизма обеспечения законности и совершенствованием правового регулирования прокурорского надзора в России. Лишь при условии наделения контролирующих органов необходимыми для осуществления контроля полномочиями становится возможным повышение действенности правового механизма обеспечения законности. Не вызывает сомнения, что правовое регулирование прокурорского надзора обязательно должно основываться на четких теоретических представлениях о различиях контроля и надзора. Вместе с тем, достаточно часто причиной недостаточного использования, потенциала надзора становится, как отмечалось в юридической литературе, превращение прокурорских органов в контролирующие ведомства^[211][212]. А усилия работников прокуратуры нередко сосредоточиваются на надзоре за соблюдением законности органами и лицами, в отношении которых было бы более правильно осуществлять контроль уполномоченными на то государственными органами. C другой стороны, средства

129

прокурорского надзора слабо используются в целях выявления и предупреждения нарушений законов со стороны самих контролирующих органов.

Критерии контроля и надзора, выводимые из характеристики различий этих двух форм обеспечения законности в государственном управлении, могут послужить основой для формулирования и оценки предложений по регламентации прокурорско-общенадзорных полномочий, порядка и условий привлечения к ответственности за неисполнение требований прокурора, то есть, образно говоря, обеспечить «чистоту» компетенции прокурорского надзора в сфере государственного управления.

Установление понятийной индивидуальности контроля, как правовой формы деятельности, предполагает приведение сравнительных характеристик с другими, поскольку в правовой системе общества, в механизме правового регулирования значительную роль выполняют правотворческая и правоприменительная деятельность. Этим названным правовым формам присущи все признаки, характерные для юридической деятельности в целом, они образуют стержень правового регулирования общественных отношений. По-видимому, важностью, значимостью и взаимообусловленностью этих правовых форм объясняются высказывания некоторых авторов о том, что различие названных типов юридической деятельности весьма условно, поскольку на любом уровне государственной и политической системы субъекты права органически их сочетают^[213]. Вместе с тем установленное сочетание предполагает различие полномочий и обособление правотворчества и правоприменения - таких форм юридической деятельности, которые различаются по объему, сфере распространения, характеру полномочий,

130

формам, функциям и т.п. Они объективно существуют в правовом пространстве как обособленные и самостоятельные.

В современных условиях правотворческая деятельность приобретает особо важное значение, поскольку именно с ее помощью формируется нормативная база нашего переходного к новому качеству общества. Отдельные ученые особое внимание обращают на качественную характеристику правотворчества. Так, Ю.А. Тихомиров подчеркивает, что «динамичное развитие общества и государства приводит к резкому увеличению объема нормативно-правового массива. C законом и иными правовыми актами соприкасаются граждане и их объединения, государственные органы, коммерческие и некоммерческие организации, поэтому многое зависит от качества законов»¹. В правовую систему вводятся новые средства и методы юридического воздействия, новые программы социального управления^[214][215]. Поэтому проблема правотворчества привлекает широкое внимание ученых-юристов. В то же время, до настоящего времени отмечается отсутствие единства взглядов по вопросу о том, что следует понимать под правотворчеством. Многие ученые рассматривают правотворчество как особую форму (вид) деятельности государства, которая состоит в установлении, а также изменении и отмене правовых норм^[216]. В работах других авторов мы видим: «Под правотворчеством обычно понимается система

организационно-процессуальных действий уполномоченных органов государства и общественных организаций, направленных на установление, изменение или отмену норм права. В процессе создания норм права выделяются следующие своеобразные явления: правооб- разование (или формирование права) и правотворчество»^[217].

131

Некоторые авторы дают более развернутые, более обширные определения правотворческой деятельности. К примеру, П.Т. Полежай рассматривал правотворчество как специфическую деятельность государства по разработке новых, изменению и отмене старых правовых норм, социальных норм, которые осуществляются путем придания юридической силы уже существующим в обществе правилам поведения или путем представления (делегирования) общественным организациям полномочий непосредственно устанавливать и издавать нормативные акты в целях установления оптимального варианта правового регулирования общественных отношений ¹.

Отдельные ученые в понятие правотворчества включают не только деятельность соответствующих органов государства по изданию нормативных актов, но и сам процесс формирования правовых взглядов общества^[218][219]. Ряд ученых полагают, что правотворчество следует рассматривать как в широком, так и в узком смысле. «В узком смысле под правотворчеством подразумевается непосредственно сам процесс создания правовых норм компетентными органами. В широкой трактовке данный процесс исчисляется с момента правотворческого замысла и до практической реализации юридической нормы (подготовка, принятие, опубликование и т.д.)»^[220]. Представляется, что подобного рода разграничения правотворческого процесса есть лишь искусственное разделение его стадий, органически связанных между собой. Правильно писал В.М. Горшенев: «Сама попытка разграничить правотворчество в широком и узком смысле является ни чем иным, как неоправданной подменой уже сложившихся научных положений о стадиях правотворчества, которые представляют собой организационно-

132 процессуальные формы постепенного создания нормы права, стадии творческого процесса»¹.

В то же время, несмотря на различия в подходах к определению правотворчества, это всегда деятельность управомоченных органов по разработке, переработке и изданию определенных нормативных актов. Правотворчество - важнейшее звено механизма правового регулирования общественных отношений. C помощью правотворческой деятельности осуществляется определение сферы правового регулирования, формируется основа государственной жизни, в правовую систему вводятся методы, средства и способы юридического воздействия. Кроме этого, посредством правотворчества устанавливаются, «подновляются», либо изменяются нормативно-правовые режимы регулирования общественных отношений. Следовательно, главное назначение правотворчества - создавать научно-обоснованные нормативно-правовые предписания с целью урегулирования определенных общественных отношений.

Характеризуя правотворчество как правовую форму деятельности, необходимо назвать его основные признаки. Во-первых,

государственная власть в лице ее органов является социальным источником формирования государственной воли и ее возведением в нормы права. Во-вторых, правотворчество - это специфическая разновидность социального управления, строящаяся в соответствии с теми нормами, которые ей присущи. В-третьих, правотворчество - это организационно-правовая форма деятельности государства. В числе других признаков правотворчества называют иногда то, что оно представляет официальную организованно оформленную деятельность органов государства и протекает в рамках процедурно-процессуальных норм ^[221][222]. Указанные признаки не позволяют ставить правотворчество и

133

контроль в один ряд, рассматривать их в одной плоскости. Вместе с тем у этих категорий есть и общее: обе они - государственные формы; в механизме правового регулирования четко просматривается их взаимосвязь; в определенной степени - общность целей, задач.

Известно социальное назначение права: оно состоит в том, чтобы регулировать поведение субъектов социальных связей. В то же время установленные государством правовые нормы (правотворчество) не могут быть воплощены в жизнь, выполнить свою регулирующую роль без наличия и четкого функционирования механизма их реализации. Без претворения правовых предписаний в жизнь нормы права теряют свое социальное назначение, они «умирают». Л.С. Явич отмечал буквально следующее: «Право - ничто, если его положения не находят своей реализации в деятельности людей и их организаций, в общественных отношениях. Нельзя понять право, если отвлечься от механизма его реализации в жизни общества» '.

Правовое регулирование, писал С.С. Алексеев, по своему фактическому итогу выражается в реализации права, которое имеет несколько форм: использование, соблюдение, исполнение. К процессу правового регулирования на заключительной его стадии присоединяется применение права^[223][224]. Таким образом, одной из форм государственной деятельности является применение права - деятельность, направленная па реализацию правовых предписаний в жизнь. На правоприменение, как самостоятельную форму реализации права, указывал В.H Карташов, называя в качестве разновидностей таковой оперативно-исполнительную и правоохранительную деятельность компетентных органов^[225]. Т.В. Кашаиина определяет правоприменение как одну из форм государственной деятельности, в процессе которой компетентный

134

государственный орган выносит решение относительно других субъектов права¹. В юридической литературе ученые, признавая правоприменение как объективно существующую правовую форму государственной деятельности^[226][227], тем не менее, не достигли единства мнений по объяснению категории «применение права». Но в одном ученые сходятся, подчеркивая в правоприменении государственно­властный характер деятельности. Так, С.С. Алексеев, характеризуя применение права, пишет, что это властная индивидуально-правовая деятельность, которая направлена на решение юридических дел и, в результате которой в ткань правовой системы включаются новые элементы - индивидуальные предписания ^[228]. В.В. Лазарев, характеризуя правотворческую деятельность, отмечает, что «применение права выполняет посредническую роль между правовыми нормами и их основными адресатами. Оно обеспечивает целенаправленное движение правовых отношений, создает дополнительные юридические права в правовых жизненных ситуациях»^[229]. По его мнению, правоприменение — это властная организующая деятельность компетентных субъектов^[230]. Такая характеристика правоприменительной деятельности, как видно, перекликается с особенностями контроля как одной из правовых форм деятельности. В.М. Горпіенев отмечал: «Итак, под правоприменительной деятельностью следует понимать одну из важнейших форм реализации норм... права, представляющую собой специфическую государственно­властную особую деятельность специально уполномоченных на то субъектов, состоящую из форм, средств, методов, с помощью которых

135

обеспечивается непрерывность процесса реализации нормативно­правовых предписаний путем наделения одних участников правовых отношений субъективными правами и возложения на других соответствующих юридических обязанностей или путем разбирательства (решения) вопросов о последствиях правовых споров и правонарушений и привлечения виновных к юридической ответственности»¹. При этом подходе в объем понятия «применение права» вводится «правоприменительный процесс», как совокупность различного рода правоприменительных действий основного и вспомогательного характера.

∏P имсчательпо, что в настоящее время и С.С. Алексеев солидаризируется с этой точкой зрения, когда он пишет, что «правоохранительная деятельность - это организационное выражение применения права, представляющее собой систему разнородных правоприменительных действий основного и вспомогательного характера, выражающихся в правоприменительных актах»^[231][232].

Заслуживают внимания и взгляды на проблему Л.Т. Бакулиной^[233], которая так определила исследуемое понятие: «...Применение права - это осуществляемая в установленных законом формах государственно­властная управленческая деятельность компетентных органов, должностных лиц и в некоторых случаях общественных объединений, призванная продолжить в казуальной форме общее правовое регулирование и обеспечить адресатам правовых норм реализацию принадлежащих им прав и обязанностей...».

Представляется важным соотнести правоприменение и контроль как самостоятельные правовые формы деятельности, что в конечном

136

итоге позволит определить место контрольной деятельности в механизме правового регулирования общественных отношений, его значимость для механизма государственной власти в целом. Сразу подчеркнем, что надзор в отличие от контроля не является частью правоприменительной деятельности. Это самостоятельные правовые формы юридической деятельности, поскольку имеют различный предмет правового регулирования (деятельность, связанная с обеспечением реализации норм права государственно-властными средствами и деятельность по надзору за исполнением законов), свои специфические функции, цели и задачи.

Вместе с тем, в теории государства и права отдельные ученые надзорную деятельность рассматривают как разновидность правоохранительной, которая в свою очередь, является формой правоприменения (например, упоминающиеся в настоящей работе труды С.С. Алексеева, А.Ф. Шсбанова, В.М. Горшенева, А.В. Мицкевича, В.II. Карташова и др.). Так, В.М. Горшенев, обосновывая свою точку зрения, полагает, что правоохранительная деятельность связана с такой сферой общественных отношений, где обнаружено правонарушение или оно подразумевается, где возник конфликт между субъектами ^,. Анализируя контроль в сопоставлении с этим высказыванием, отметим, что механизм контроля включается не только тогда, когда обнаружено (подозревается) правонарушение, когда возник конфликт между субъектами, а он действует постоянно, являясь в первую очередь средством сдерживания субъектов правоотношений от возможных нарушений действующих законов. В этом видится одно из проявлений сущности и назначения контрольной деятельности. Пресекать неправомерное поведение субъектов должны милиция, налоговая полиция и другие органы, выполняющие основную для них

¹ Горшенев В.М. Ilpa. овые формы деятельности в общенародном государстве. - С. 64.

137

правоохранительную функцию. Конечно, провести четкую грань, определить между понятиями контрольной и правоохранительной деятельности очень сложно. Известно, что общее назначение правоохранительной деятельности в основном сводится к тому, чтобы всеми средствами, имеющимися в распоряжении органов государства, обеспечить режим законности. Это достигается: предупреждением правонарушений, разрешением различных правовых споров между субъектами, оценкой с точки зрения закона неправомерности поведения и установления для виновного невыгодных последствий, приведением в исполнение назначенных мер государственного принуждения¹. Если проанализировать указанные направления, то нетрудно будет заметить, что некоторые из них совпадают с задачами контроля и даже надзора, как сходной правовой формой деятельности. Думается, что именно эти обстоятельства способствуют установлению знака равенства между правоприменением и контролем. Но своеобразие контроля, его автономность как раз и заключается в том, что он, не входя в систему правоприменительных органов государства, постоянно взаимодействует с ней, создает благоприятные условия для реализации поставленных перед органами правоприменения задач, чем вместе с последними способствует достижению цели обеспечения режима законности в государстве. Характеристика контроля как правовой формы деятельности была бы неполной, если бы мы не привели еще один аргумент, заключающийся в том, что контроль осуществляется и за законностью в деятельности органов правоприменения.

Своеобразием отличается современный взгляд В.А. Рудковского на проблему: «Самостоятельным субъектом правоприменительной

политики является прокуратура Российской Федерации. Обеспечивая верховенство закона и единство законности на всей территории государства, органы прокуратуры способствуют становлению единой и ’Горшенев В.М. 1 !разовые формы деятельности в общенародном государстве. - С. 65.

138

непротиворечивой политики правоприменения на основе ее соответствия требованиям закона, а, следовательно, интересам личности, общества и государства, закрепленным в Конституции и иных основополагающих нормативно-правовых актах государства»¹. Автор одновременно называет прокуратуру субъектом правоприменительной политики и субъектом, способствующим политике правоприменения, по-видимому, понимая, что прокурорский надзор невозможно объединить с правоприменением. В связи с дискуссионностью вопроса уместно особо подчеркнуть тезис С.С. Алексеева, согласно которому «Применение права - это властно-организующая деятельность компетентных органов и лиц, обеспечивающих в конкретных жизненных случаях реализацию юридических норм»^[234][235]. Прокуратура, как известно, в систему таких органов не входит, конкретных действий по претворению юридических норм в жизнь не осуществляет, она лишь выполняет свою основную функцию - надзор за исполнением законов и законностью издаваемых определенными законом субъектами нормативных актов. Это является безусловным доводом в поддержку самостоятельности прокурорского надзора как правовой формы деятельности государства.

Проблема разновидностей юридической деятельности не является решенной. Называются и другие формы, а относительно количественного и содержательного состава правовых форм деятельное і и прямо фиксируется дискуссионность. Ряд ученых в качестве самостоятельного типа предлагают выделить распорядительную деятельность, определяя ее место на стыке правотворчества и правоприменения. В.Н. Карташов в качестве самостоятельного типа юридической деятельности называет интерпретационную деятельность, контрольную деятельность (здесь он

139

солидарен с В.М. Горшеневым и И.Б. Шаховым), а также учредительную. Отметим и оригинальную точку зрения Л.Т. Бакулиной, которая говорит о наличии контрольно-надзорной деятельности, но

„ з

относит ее ко вторичной правореализующеи деятельности государства . Думается, что научный поиск в этом направлении обогатит теорию государства и права, позволит более глубоко исследовать понятийную характеристику правовой формы деятельности управомоченных субъектов, а также природу, сущность и предназначение различных форм деятельности государства, включая и надзорную.

Выявление соотношения контрольной и правоприменительной деятельности позволяет заключить, что данные правовые формы деятельности во многом совпадают, контроль есть по сути правоприменение, контроль осуществляется, завершается иногда актом правотворчества и очень часто актом правоприменения.

£ 2.2. Основные принципы и методы осуществления контроля

Без прямого или косвенного использования категорий «метод» и «принцип» не обходится, пожалуй, ни одно теоретико-правовое исследование. В чем же существенная разница между понятиями «метод» и «принцип»? Для теоретика определиться в этом, применительно к моему исследованию, будет очень полезно и перспективно.

Если оттолкнуться от приведенных в словаре русского языка определений, то принцип - это основное, исходное положение какой- нибудь теории, учения, науки и т.п. Метод - это способ теоретического исследования или практического осуществления чего-либо. В нашем случае, несмотря на то, что исследование строится в рамках теории

140

государства и права, это скорее всего способ практического осуществления, поскольку речь идет о контрольной деятельности.

Еще В.И. Ленин сформулировал и теоретически обосновал исходные принципы контроля. Он считал, что «контроль должен быть массовым, всеобъемлющим, постоянно действующим, объективным, результативным, (курсив мой - Б.M.), должен осуществляться под непосредственным руководством партии». Он также разработал и систему методов контроля, специально подчеркивая мысль: «чтобы контроль достигал цели, необходимо активно использовать методы убеждения, поощрения, активного вмешательства, принуждения (курсив мой - Б.М.)»¹. Из приведенных принципов и методов контроля конечно не все могут быть использованы в условиях современного российского государства. Причина этому то, что «концепция контрольной деятельности, роль контроля использование тех или иных форм, принципов, цели, субъекты, способы осуществления в значительной мере зависят от государственного и общественного строя, соответствующей ему правовой системы, юридических традиций, уровня развития демократии, защиты прав человека и т.д.»^[236][237]. В то же время, как точно подметил А.М. Тарасов, «при решении вопросов совершенствования контрольного дела не стоит пренебрегать и апробированными формами и методами государственного и общественного контроля советского периода»^[238]. В развитие этой мысли автор указывает на те основополагающие начала, которыми следует руководствоваться при осуществлении контрольной деятельности, относя к таковым: «обеспечение защиты прав граждан, а также учет интересов государства на основе законности, объективности,

141

независимости от объектов контроля, гласности, если это не нарушает охраняемую законом тайну...(выделено мной - Б.М.)»¹.

Понятие принципов вообще представляет собой основополагающие начала, исходные положения, основания чего-либо. Каждый принцип — это, в первую очередь, идея, то есть мысль, как продукт человеческого мышления об общем и наиболее существенном представлении. Исходя из такого понимания «принципа» Н.С. Малеин, в свою очередь, делает справедливый вывод о том, что «принципы как идеи — категории правосознания»^[239][240], тем самым обозначая новое поле для исследования. Идеи-принципы дают представление о долженствующем, в частности, в контрольной деятельности, какой она должна быть исходя из чего должна осуществляться. Таким образом, из сферы правосознания, науки, теории идеи-принципы воплощаются, переходят в сферу правотворчества, объективизируясь в нормах права и правоотношениях. И если принципами права должен руководствоваться в первую очередь законодатель, то, что касается принципов любой государственно­правовой деятельности и контрольной в частности, они прежде всего прерогатива правоприменителя. Так, на мой взгляд, именно в процессе осуществления контрольной деятельности различных контрольных органов проявляются те или иные принципиальные положения.

Категория «принцип деятельности»,- как считает И.В. Сульженко, представляет собой «адекватное методологическое средство познания изучаемого явления»^[241]. «Введение принципа деятельности сосредотачивает внимание на внутренних противоречиях сложных социальных явлений, что позволяет выходить на сущностный уровень их

142 анализа»¹. Во взаимодействии со средой, различными общественными подсистемами принципы контрольной деятельности, выступают как нечто скрытое от взгляда, но единое и относительно самостоятельное свойство контроля.

Традиционно принципы - это основополагающие начала, главенствующие идеи, выражающие сущность (само слово с латыни переводится как «основа», «первоначало»). Кроме этого принципы контрольной деятельности, как и любой другой государственно­правовой деятельности, необходимо рассматривать как основы организации этой самой деятельности.

Сложно отрицать, что любая процедура, любая форма государственно-правовой деятельности должна соответствовать определенным идеалам (принципам). Даже авторы господствовавшей 70 лет в России идеологии в свое время писали: «Если судебный процесс сводится к одной только бессодержательной форме, то такая пустая формальность не имеет никакой самостоятельной ценности»^[242][243].

Несмотря на конкретизацию данного высказывания - оно сделано применительно к судебному процессу - думается, с полным правом его можно отнести и к контролю, как одному из процессуально оформленных видов государственно-правовой деятельности. Необходимость признания содержательности любой процедуры и следование при ее конструировании определенным принципам деятельности тем более актуально в условиях осуществления правовой реформы, которая «проводится государством, которое открыто провозглашает то, что не считает себя инструментом насилия в руках тоталитарного режима»^[244]. Как подчеркивали некоторые авторы, «процессуальная форма приобретает принципиальное, а не внешне

143 формальное значение, она обеспечивает последовательный демократизм»¹.

Говоря о принципах деятельности, важно отметить, что в юридической науке зачастую наблюдается смешение таких понятий, как принцип права и принцип деятельности, принцип права и принцип отрасли права и т.д. Как справедливо отмечает А.А. Федорченко, анализируя различные взгляды на данную проблематику, понимание принципов права, правовых принципов и принципов правовой системы нередко путается, что вызывает дополнительные теоретические проблемы, но в целом находится в русле общенаучных подходов к термину «принцип».

Так, например, такое понятие как «принцип процессуального права» широко используется в отраслевых учебниках и учебных пособиях. Причем, в числе таких принципов часто называют принципы законности, равенства граждан перед законом и судом и т.п., которые в действительном своем смысле отраслевыми не являются, а представляют идеологическую основу всего процесса (а иногда и всего права) в целом. Такое совпадение принципов не случайно и на мой взгляд не является ошибочным. Другое дело всегда ли принципы общего порядка совпадают с частными принципами и наоборот? Очевидно, что общие принципы могут трансформироваться в принципы частного порядка, в то время, как обратное положение не всегда. Так, например, принцип справедливости являющийся не только одним из принципов права, но и выражающий социальный идеал, выходящий за пределы права в то же время не может игнорироваться при установлении принципов любой государственно-правовой деятельности в современном демократическом государстве. При осуществлении контроля уполномоченные государственные органы также должны исходить из принципа справедливости.

¹Юридическая процессуальная форма. Теория и практика. — С. 86.

144

Таким образом, признание общеправовых принципов в то же время и принципами государственно-правовой деятельности не является, на мой взгляд, ошибочным, а наоборот дополняет, детализирует и способствует более качественному изучению исследуемой деятельности.

Дополняя сделанный выше вывод, отметим, что по мнению некоторых авторов, «общеправовые принципы следует признавать и принципами права, и принципами юридического процесса. Принципы права и процесса - не «исконные» их принципы, а принципы на уровне общесоциальных приоритетов - изначально не могут быть различными, а следовательно в этой части они совпадают, причем как по содержанию, так и по значению»¹. Данное высказывание с полным правом можно отнести и к контрольной деятельности как обладающей свойством процессуальной формы.

Несмотря на возможность использования общеправовых принципов в качестве принципов контрольной деятельности, существуют принципы, которые по праву можно определить как сугубо принадлежащие контрольной деятельности. Так, например, Т. К. Зарубицкая и И.А. Скляров делают осторожную попытку указать на некоторые основополагающие начала, характерные для осуществления контрольной деятельности: постоянство, систематичность,

объективность, демократичность и действенность (выделено мною Б.M.)^[245][246]. Как мне кажется, такая классификация выглядит обоснованной с определенной долей условности. Действительно, контрольная деятельность должна осуществляться постоянно и систематически — только так можно достигнуть государственно-значимой цели. Что касается демократичности, то нисколько не умаляя ее значимости для любого вида государственно-правовой деятельности отметим, что она

145

лежит в плоскости общеправовых начал. Действенность же, как мне кажется, нельзя считать принципом контрольной деятельности поскольку действенность есть категория непостоянная, не являющаяся основополагающим началом и целиком зависит от качества выполняемых функций органов осуществляющих контрольную деятельность¹. О признаке постоянства категории «принцип» говорит, в частности, А.А. Федорченко, обозначая принципы как «основополагающие и безусловные константы»^[247][248]. В контексте с такой характеристикой действенность как принцип контрольной деятельности выглядит неубедительно.

Принципы любой государственно-правовой деятельности, в том числе и контрольной составляют интеллектуальную основу (блок), непосредственно несут в себе мировоззренческий заряд всей контрольной деятельности. Они понимаются как необходимые формы реализации определенной идеи, используемые субъектом как результат познания природы объекта. C другой стороны, принцип выполняет соответствующую регулятивную функцию и непосредственно воздействует на общественные отношения^[249]. Вместе с тем, любые принципы и процедурные нормы, внесенные в процесс властной волей законодателя, не будут срабатывать. Законодательство пойдет в одну сторону, а правоприменение в другую, если принципы процесса не будут восприняты, в то же время, и как идеалы правовой государственности и той, и другой стороной - и государством, и гражданами. Это, в свою

146 очередь, еще раз подтверждает, что некоторые принципы права могут рассматриваться и как принципы конкретной государственно-правовой деятельности.

Попытаемся определить, какие из общих принципов могут с определенной долей условности рассматриваться и как принципы контрольной деятельности. Поскольку контрольная деятельность осуществляется, как традиционно сложилось в юридической науке, в первую очередь, в сфере государственного управления обратимся к принципам государственного управления. «Что касается выявления некоторых закономерностей на основе сравнения принципов контрольной деятельности с общими принципами управления, то последние выступают по всей видимости лишь как ориентиры, направляющие функционирование любых систем в направлении сохранения их жизнеспособности и перевода на более высокий уровень при минимуме затрат. Так, Д.М. Мехонцев к общим принципам управления относит: а) преемственность; б) адаптивность; в) целостность; г) доминантность; д) относительность и экстремальность; ж) целесообразность; з) обратная связь»^[250].

Из вышеперечисленных принципов государственного управления лишь два используются в юридической литературе как принципы контрольной деятельности - это принцип целесообразности и принцип обратной связи, которым в науке управления уделяется достаточно много внимания.

C позиции административного права основными принципами контроля являются:

законность, объективность, независимость, гласность, экономичность,

147

сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны (выделено мною - Б.M./.

Лишь при условии реализации определенных принципов в деятельности контрольных органов возможно эффективное функционирование системы общегосударственного контроля.

Принципы контрольной деятельности не следует путать с ее целями. К основным целям контроля, с моей точки зрения, относятся: .соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования. Несколько иначе формулирует основную цель контрольной деятельности А.А. Галанина: «основной целью контроля является блокирование отклонений деятельности объекта управления от заданной управленческой программы, а при обнаружении аномалий - приведение управляемой системы в устойчивое положение при помощи

„ 2 всех имеющихся в распоряжении управляющей системы регуляторов» .

Принцип законности, рассматриваемый административистами как принцип контрольной деятельности, как раз и относится к так называемым принципам общего порядка. Законность как принцип пронизывает всю систему российского права: право должно быть законно.

Рассматривая законность как принцип контрольной деятельности, прежде всего необходимо отметить, что недостаточное урегулирование правового положения государственных органов, в том числе и тех, основной функцией которых является осуществление контрольной деятельности, порядка, форм и методов их деятельности; отсутствие

¹ Административное право / Под ред. Попова Л.Л. - C 442.

² Галанина А.А. Организационно-правовое обеспечение контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации. Дисс... к. ю. и. - M., 2001.

С. 21.

148

четких критериев законности правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти всех уровней за нарушения действующего законодательства — все это влечет за собой нарушение законности, подрывает основы правопорядка в обществе, наносит серьезный урон национальной безопасности страны. Понятие законности(legalite, legalidad, Rechtsstaatlichkeit) как юридической правомерности в отдельных странах имеет свое специфическое обозначение и выражение. Так, например, в большинстве государств англосаксонской системы права содержание этого понятия в значительной мере охватывается требованиями «естественного правосудия» (natural justice). Законность - это состояние, положение, характеризующееся соблюдением законов¹.

В некоторых научных работах говорится о принципе законности как о «руководящей идее, выполняющей роль социально-юридического ориентира»^[251][252], принципы процессуальной деятельности, по его мнению, «выступают как основополагающие или руководящие идеи», служат своего рода ориентирами, указателями, соблюдение которых обеспечивает нормальное и единообразное осуществление традиционных и нетрадиционных юридических процессов»^[253].

Тем не менее, обобщая интерпретации, даваемые принципу законности, и перелагая их на категорию контрольной деятельности можно сформулировать такие основные требования:

- подчинение контрольной деятельности, как и любой иной государственно-правовой деятельности закону и признание верховенства Конституции Российской Федерации;

- связанность властей при издании конкретных актов управления своими ранее принятыми актами общего характера;

149

- издание административных актов только в пределах компетенции, в установленном порядке, определяемых правом;

- осуществление административно-властных действий только на основе строгого соблюдения процессуальных норм;

- соблюдение прав граждан, создание для них возможности оспорить неправомерные акты публичной администрации и получить защиту от административного произвола¹.

Современный уровень законности в России высшими органами государственной власти оценивается как крайне низкий, неудовлетворительный. Так, в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Общими силами — к подъему России» (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) отмечается, что низкий уровень соблюдения федерального законодательства представительными и исполнительными органами власти тех же субъектов Российской Федерации является серьезным барьером на пути к нормальным федеративным отношениям. В связи с этим, в свое время Е.М. Примаков, будучи Председателем Правительства Российской Федерации высказывал предложение о принятии федерального закона, позволяющего отстранять от должности руководителей субъектов Российский Федерации, «тех избранных деятелей, которые своими действиями нарушают Конституцию и

2 действующее законодательство» .

Принцип законности закреплен нормами действующей Конституции Российской Федерации, в частности нормативными предписаниями статей 4 и 15: «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории ^[254][255]

150

Российской Федерации»; «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».

Действовать на основании и во исполнение закона - именно в этом заключается смысл и содержание функционирования государственных контрольных органов. Причем, это не только формальный ориентир, но и важнейший фактор оптимизации работы органов власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Принцип законности на современном этапе приобретает особое значение, основным его требованием является строгое и неуклонное исполнение действующего законодательства. Законность как принцип контрольной деятельности в самом общем виде является одним из основополагающих средств обеспечения нормальной жизни нашего общества и функционирования государственных структур. Законность, как принцип контрольной деятельности, предполагает соблюдение норм права установленных государством не только государственными органами, в функции которых входит осуществление контрольной деятельности, но и подконтрольными субъектами. Как считает Л.В. Гааг, законность - один из ведущих принципов деятельности государственных органов^[256]. Принцип законности есть важная социальная ценность, которая в психологическом плане воспринимается как твердая убежденность в необходимости строго соблюдать действующее законодательство, уверенность в устойчивости, определенности и обязательности правовых предписаний, в надежности защиты от правонарушений и служит основой реализации требований принципа правового континуитета. Законность как принцип контрольной деятельности представляет собой не только строгое и неуклонное

151 соблюдение законов, но и предполагает строгое подчинение органов осуществляющих контрольную деятельность своим предписаниям, которые в свою очередь также должны отвечать требованиям законности.

Можно ли вести речь о нормативности, как одном из принципов осуществления контрольной деятельности? Есть ли существенное отличие между законностью и нормативностью? Как считает Н.С. Малеин, «нормативность выражается в точном, ясном определении, в букве закона прав, обязанностей, ответственности субъектов правоотношения, которым адресована норма»¹. Исходя из такого понимания нормативности-принципа, думается необходимости в ее выделении как принципа контрольной деятельности объективно не существует. Таким образом, неоднократно подчеркивая обязательность строгого обличения контроля в правовую форму, думается, необходимо учитывать неукоснительное соблюдение последней и воздвижение ее в статус одного из основополагающих принципов.

К принципам контрольной деятельности, как мне кажется, можно также отнести такой принцип, как принцип независимости. Именно при осуществлении контроля, думается, данный принцип приобретает особую ценность. Следует согласиться с некоторыми авторами, которые указывают на зависимость эффективности контрольной деятельности от степени ее независимости. Так, например, А.М. Тарасов считает, что «наиболее эффективно контрольные системы функционируют в тех государствах, где им обеспечены максимальная независимость и соответствующий целям и задачам ресурс»^[257][258]. Примечательно, что, например по отношению к финансовому контролю, он законодательно зафиксирован. Так, например, Лимская декларация руководящих

152

принципов контроля провозглашает принцип независимости как основополагающий^[259]. Законодатель считает, что только при условии независимости от подконтрольных субъектов и в случае обеспечения защищенности от постороннего влияния можно вести речь об объективном и эффективном выполнении задач возложенных на контрольный орган. Добиться такого состояния контрольного органа достаточно сложно, тем не менее необходимо максимально обеспечивать органам осуществляющим контрольную деятельность функциональную и организационную независимость для выполнения возложенных на них задач. В первую очередь, данный принцип деятельности, как и все другие, должны быть законодательно закреплен не только как общий принцип деятельности органов государства, но и по отношению к каждому конкретному субъекту контрольной деятельности. Помимо функциональной и организационной составляющих принципа независимости, для его реализации крайне важно финансовое обеспечение органов осуществляющих контрольную деятельность целевым назначением в необходимых и достаточных для выполнения возложенных на них задач объеме.

Еще один принцип деятельности, в связи с которым возникает вопрос - может ли он считаться принципом контрольной деятельности - это принцип гласности или принцип публичности. Должна ли контрольная деятельность осуществляться открыто, а ее результаты обладать свойством свободного доступа? Гласность — термин, получивший наиболее широкое применение в период «перестройки», под которым принято обычно понимать открытость работы государственных органов и аппарата управления, а также информирование граждан об их деятельности. Многолетний опыт доказывает, что наилучших результатов добивались те контрольные аппараты государства, которые

153

были тесно связаны с общественностью, опирались на нее использовали знания и опыт различных социальных групп. Любой квалифицированный контроль «возможен только при наличии достаточно полной информации о подконтрольной деятельности»¹. Так, например, рассматривая проблемы открытости контроля за результатами финансовой деятельности, Чубаков Т.Н. считает, что «особое значение имеет организация работы по обеспечению прозрачности финансовой деятельности корпораций, банков, государственных и муниципальных органов власти»^[260][261]. Установление обязательных нормативов по опубликованию финансовых отчетов, их содержанию, информирование о деятельности государственного органа — одни из важнейших сторон принципа гласности. Существует мнение, что содержание принципа гласности не исчерпывается открытым характером работы государственных органов, она требует также свободы выражения мнений граждан по всем вопросам государственной и общественной жизни. К сожалению, вторая составляющая принципа гласности находится в пассивном состоянии, что объясняется, на мой взгляд, недостаточно высоким уровнем правовой культуры, отсутствием развитого правосознания у российских граждан и в какой-то степени еще не искорененным правовым нигилизмом. Вместе с тем, реализация принципа гласности не должна препятствовать осуществлению контрольной деятельности — в некоторых случаях, когда информация представляет такую ценность, что ее оглашение в процессе оперативной работы может навредить, чрезмерная открытость недопустима, поскольку не позволяет достичь необходимых результатов, целей контроля. Чтобы исключить такие случаи, их необходимо

154

законодательно зафиксировать. Контрольная деятельность государственных органов, в которой наиболее явно проявляется управленческая сущность государственно-правовых институтов, должна строиться на основе принципа гласности, дабы, как считает Ф.А. Ержанова, «покончить с отчуждением человека от власти»¹. По ее мнению, именно широкая гласность деятельности всех звеньев политической системы как раз этому и способствует^[262][263]. C таким мнением можно согласиться при условии, что высказанная позиция не останется очередной декларацией, а будет законодательно оформлена и воспринята правоприменителем.

Важно отметить, что вышеуказанный перечень принципов контрольной деятельности, на первый взгляд, не лишен противоречий. Так, принцип гласности и принцип сохранения государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны по сути есть принципы взаимоисключающие друг друга. Как я считаю, не существует объективной необходимости возводить оба вышеуказанных состояния до статуса принципа. На мой взгляд, более правильно руководствоваться при осуществлении контроля принципом гласности, поскольку только при должной степени публичности могут быть достигнуты цели контроля. Что же касается второго рассматриваемого мною принципа, то, как и в любом правиле бывают исключения, так и существуют, безусловно, ситуации, когда гласность контроля может нанести вред общественным интересам, цели контрольной деятельности не будут достигнуты - в таких случаях сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны становится обязательным условием эффективности контроля.

155

Тем не менее, называя в числе принципов контрольной деятельности принцип гласности некоторые авторы не считают это понятие универсальным для контроля. Понимая под гласностью общедоступность результатов контроля, А.А. Галанина считает, что данный принцип деятельности не может учитываться при осуществлении внутриведомственного контроля, а значит не может называться принципом контрольной деятельности’.

Субъект осуществляющий контрольную или любую иную государственно-правовую деятельность должен осмыслить объективные предпосылки его принятия, возможность реализации устанавливаемых правил и механизм их реализации.

Ответ на вопрос о том, как осуществляется контрольная деятельность, в большей степени дают методы.

Что касается понятий «метод контроля», «метод контрольной деятельности», да и вообще «метод управления», то они неразрывно связаны с сущностью термина «метод», происходящего от древнегреческого methodos, что в переводе означает способ достижения какой-либо цели. Как уже упоминалось, целью контроля является устранение отклонений деятельности объекта управления от заданной управленческой программы, а при обнаружении таких отклонений - приведение управляемой системы в устойчивое положение при помощи всех имеющихся в распоряжении управляющей системы регуляторов. Попытаемся выяснить, каким же способом можно достичь подобного состояния при осуществлении контроля?

Термин «метод» имеет много значений. В философии под методом понимают способ подхода к действительности, исследования и познания природы, общества, явлений. Термин «метод» во всех науках

¹Галанина А.А. Организационно-правовое обеспечение контроля за испонением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации. Дисс... к.ю.н. - M., 2001. С.26.

156 используется для обозначения приема или системы приемов какой-либо деятельности. В нашем случае речь идет о контрольной деятельности. Метод контрольной деятельности - это, соответственно, способ воздействия на подконтрольный объект в целях наиболее правильного и оперативного решения задач, стоящих перед контролирующим. Не вызывает сомнения, что такие методы должны быть научно обоснованными, предписываться и дозволяться правом.

Любой государственный орган, обладая определенной компетенцией, независимо от ее объема и содержания реализует их путем использования ряда общих методов. Правильное уяснение сущности этих методов — важнейшее условие рационального властвования, основанного на принципах демократизма и несущего благо для общества.

Сущность любого метода, в том числе и метода контрольной деятельности, определяется его природой. Государственные органы, осуществляющие в той или иной мере контроль, используют методы, прежде всего в целях осуществления функций государства, для решения возложенных на них задач.

Таким образом, метод контрольной деятельности представляет собой способ, совокупность приемов воздействия на подконтрольный объект в процессе осуществления государственной власти, направленного на достижение эффективности государственного властвования. Характеризуя методы контрольной деятельности, следует раскрыть их направленность и содержание. В юридической литературе достаточно распространена позиция, согласно которой одни и те же понятия определяются и как методы контрольной деятельности, и как процессуальная форма контроля. Так, например, Л.П. Елизарьева рассматривает ревизию, проверку исполнения и отчет не как

157 процессуальные формы контрольной деятельности, а как ее методы¹. Такой же точки зрения придерживаются и другие авторы, специалисты в области финансового права^[264][265]. Исходя из предложенного мною понимания метода, такая позиция выглядит не совсем верной.

Обращаясь к методам государственного управления в целом, необходимо упомянуть о том, что в научной литературе часто приводится мнение, что на сущностную характеристику методов государственного управления решающие значение оказывает тип государства. Так, например, в государствах, где институты демократии пока не достаточно развиты, широко используются методы принуждения и прямого подавления. В демократических они дополняются методами идеологической обработки населения. В этих целях рекламируются институты демократии, в том числе контроль парламентов над администрацией и т.д.

C приведенным выше тезисом, думается, можно согласиться, но с определенной степенью условности. Методы контрольной деятельности, контроля, как мне кажется, если и зависят от типологии государства, то в незначительной мере. Такой вывод вытекает на основе анализа содержания, сущности контроля. Природа данного вида государственно­правовой деятельности такова, что сама по себе она носит субординационный характер и не предполагает какой-либо диспозитивности, несмотря на возможность наличия, так называемых,

158

обратных связей¹. Так, рассматривая такое понятие как социальная мотивация использования того или иного метода управления, Б.Ф. Зайцев выделяет так называемую принудительную или властную мотивацию, которая по его мнению наибольшую значимость приобретает в «переходный период»^[266][267]. Основным достоинством принуждения, по его мнению, является быстрота реализации решения^[268]. Таким образом, отсутствие элемента диспозитивности в содержании методов контрольной деятельности, исходя из природы, сущности контроля, как мне кажется, видится наиболее приемлемым и целесообразным. Основным методом контрольной деятельности и наиболее действенным и, как мне кажется, эффективным видится метод государственно-властного императива.

Таким образом, как и у любой государственно-правовой деятельности у контроля есть принципы, которыми целесообразно руководствоваться при достижении необходимого результата. В осуществлении контрольной деятельности государственные органы должны руководствоваться принципами законности, независимости, объективности и гласности. Данные основополагающие начала представляют собой универсальные принципы контрольной деятельности. Являясь постоянным атрибутом государственной власти, ее функцией, контроль осуществляется на основе метода властного императива. Контрольная деятельность носит субординационный характер и не предполагает какой-либо диспозитивности.

159

Представляется, что именно метод осуществления контрольной деятельности более всего характеризует контроль как функцию власти. Как известно, через совокупность методов властвования определяется политический режим государства. Таким образом, принципы и методы государственного контроля следует характеризовать в качестве составляющей политического режима.