Контроль за делегированным законотворчеством

Правотворческая деятельность правительства в рамках делегированных ему парламентом законодательных полномочий во всех государствах находится под обязательным контролем. Данная особенность делегированного законотворческого процесса является одной из его качественных характеристик, способствуя дальнейшему утверждению делегированного законодательства как источника права, возрастанию его функциональной роли и значения в системе регулятивных средств по мере развития общества и государства.

В современных условиях законотворческая деятельность правительства в рамках делегированных ему парламентом полномочий контролируется на каждом этапе законотворческого процесса. Контроль начинается с того, что парламент, предоставляя исполнительной власти полномочия на издание актов, имеющих силу закона, определяет условия делегирования, круг вопросов и срок полномочий. Важно указать и на то, в любой момент парламент вправе изменить и даже отменить переданные правительству законодательные полномочия.

Однако выработкой условий делегирования не завершается «наблюдение» за законотворческой деятельностью исполнительной власти. Контроль за правотворческой деятельностью правительства в рамках делегированных ему полномочий можно рассматривать как важный и самостоятельный этап самого процесса делегированного законотворчества.

В специальной литературе, посвященной рассмотрению данного вопроса, существуют некоторые различия при выделении разновидностей контроля. Ряд

авторов на примере Англии указывают на три вида контроля: парламентский, судебный и административный. Иногда выделяются как самостоятельные виды: контроль со стороны заинтересованных «групп давления» или «групп интересов» и публичный контроль, осуществляемый со стороны широких слоев населения (путем публикации критических материалов в печати, выступлений с оценкой тех или иных актов по радио, телевидению и проч.)¹.

Суть каждого вида контроля заключается в том, чтобы определить, не нарушен ли принцип ultra vires, согласно которому любой орган или организация, которым делегируются парламентские полномочия, в процессе своего нормотворчества не могут выходить за рамки этого полномочия^[168][169].

Представляется более обоснованным различать два вида контроля: косвенный и прямой. При таком подходе в рамках прямого контроля находят свое место и парламентский, и судебный, и административный контроль.

Косвенный контроль.Косвенный контроль не предполагает непосредственного воздействия на конкретную отрасль правительственной деятельности, в частности, делегированное законотворчество. Данный вид контроля связан, в первую очередь, с конституционным правом парламента влиять на формирование правительства. Кроме того, необходимо отметить, что абсолютное большинство государств, допускающих делегирование законодательных полномочий, имеют парламентскую, реже смешанную, форму правления. Вполне понятно, что косвенный контроль в этих странах становится реальным рычагом воздействия парламента на правительство и, следовательно, на его деятельность (в том числе - законотворческую). Свидетельством может послужить краткий обзор реальной конституционной практики осуществления косвенного контроля.

В частности, в Испании и ФРГ нижняя палата парламента (Конгресс депутатов и Бундестаг^[170] соответственно) дает согласие главе государства на назначение главы правительства.

В Италии и Армении правительство формируется Президентом, однако после формирования оно должно получить поддержку парламента.

В Княжестве Андорра Парламент самостоятельно избирает Премьер- министра из числа кандидатов, предложенных депутатскими группами.

Во Франции Президент самостоятельно формирует Правительство, однако последнее после обсуждения в Совете Министров ставит перед Национальным собранием вопрос об ответственности Правительства в связи с его программой или общеполитической декларацией.

В Ватикане Губернатор Государства назначается самостоятельно Верховным главой церкви.

Сформированные правительства^[171] несут политическую ответственность перед парламентом, а в странах со смешанной формой правления еще и перед главой государства.

Как усматривается из приведенных примеров, правительства, которым делегируются законодательные полномочия, достаточно сильно зависят в своей деятельности от парламента. Становится очевидным, что косвенный контроль за законотворческой деятельностью правительства проявляется в следующих формах:

1) участие парламента в формировании правительства;

2) политическая ответственность правительства перед парламентом;

3) возможность совмещения в некоторых государствах должности депутата и члена правительства (например, в Испании, ФРГ и Великобритании^[172]);

4) необходимость в некоторых государствах утверждения парламентом правительственной программы.

Косвенный контроль неэффективен в странах, в которых законодательные полномочия делегируются главе государства. Это происходит в государствах со смешанной или президентской формой правления. Недейственность косвенного контроля в этих странах связана в первую очередь с тем, что законодатель не обладает таким же воздействием на главу государства, как на правительства. Более того, конституции содержат четкий перечень условий, наличие которых может стать основанием для возбуждения парламентом дела об отстранении главы государства от должности. Получается, что в отличие от правительства глава государства несет лишь юридическую, а не политическую ответственность.

Прямой контроль.Прямой контроль за законотворческой деятельностью исполнительной власти заключается в непосредственном воздействии других органов государственной власти на деятельность правительства. И осуществляется он в двух основных формах:

1) парламентский контроль за делегированным законотворчеством;

2) административный и судебный контроль за законностью актов делегированного законотворчества.

В рамках парламентского контроля в первую очередь необходимо выделить право парламента утверждать акты делегированного законодательства.

Утверждение правительственных актов, изданных в порядке делегирования законодательных полномочий, является первой и основной формой прямого контроля. Анализ конституционных положений показывает, что в различных странах не одинаково регламентируется вопрос о необходимости утверждения актов делегированного законотворчества парламентом. В этой связи государства, допускающие делегированное законотворчество, можно разделить на четыре группы.

В государствах первой группы конституционное законодательство требует обязательное утверждение парламентом правительственных актов делегированного законодательства. Такое условие установлено в ФРГ, Испании, Италии и Туркменистане.

Так, ч. 2 ст. 80 Основного закона ФРГ обязывает Правительство или федерального министра выносить на утверждение Бундесрата постановления о принципах и тарифах при использовании почтовой и электронной связи, о строительстве и эксплуатации железных дорог, а также постановления, издаваемые «на основании таких федеральных законов, которые нуждаются в одобрении Бундесрата». Необходимо отметить, что закон о делегировании может обязать орган исполнительной власти ставить на утверждение и другие свои постановления.

Необходимость утверждения актов делегированного законотворчества одной из палат парламента предусмотрена и в Испании. Так, в соответствии со ст. 86 Конституции декреты-законы, принятые Правительством в чрезвычайных и срочных обстоятельствах без прямого уполномочивания, ставятся незамедлительно на обсуждение и голосование Конгресса депутатов в полном составе. В случае если Конгресс депутатов не заседает, он созывается с этой целью в 30-тидневный срок с момента обнародования декрета-закона. В течение указанного срока нижняя палата Генеральных Кортесов должна принять решение об утверждении или отмене декрета. Для этого Регламент

Конгресса предусматривает специальную укороченную процедуру (ограничение продолжительности дебатов, проведение всего лишь одного голосования и т.п.)^[173].

При прямом делегировании законодательных полномочий Конституция Испании не требует обязательного утверждения декретов-законов парламентом или одной из его палат.

В Италии также не требуется утверждать акты, имеющие силу закона и изданные в порядке прямого делегирования. Однако при издании Правительством в случаях особой необходимости и срочности временных распоряжений, имеющих силу закона, оно должно в тот же день представить их для утверждения в палаты. Если палаты не заседают, то они специально созываются и собираются в течение 5 дней. При этом, если указанные распоряжения не получили законодательного утверждения в течение 60-ти дней, следующих за опубликованием, то они теряют силу с момента издания.

В Туркменистане акты Президента, принятые в порядке делегирования, подлежат в соответствии со ст. 66 Конституции обязательному последующему утверждению Меджлисом.

В государствах второй группы конституционное законодательство требует от правительства обязательного внесения принятого акта делегированного законодательства в парламент. Однако данное требование не означает обязанности парламента рассмотреть и принять решение о правительственном акте. Более того, юридически значимым будет лишь решение парламента не утверждать акт делегированного законодательства.

Так, согласно ст. 38 ч. 2 Конституции Франции, Правительство после принятия законодательного акта, но до истечения прав на

законодательствование, обязано внести в Парламент проект закона об утверждении своего акта. Конституция Франции не связывает рассмотрение или не рассмотрение Парламентом этого законопроекта с юридической силой акта делегированного законотворчества. Однако, если Парламент вынесет решение об отказе утвердить правительственные ордонансы, то последние теряют свою силу. Кроме того, необходимо отметить, что только во Франции парламент утверждает не сам принятый Правительством акт, а закон об утверждении правительственного акта.

В Республике Беларусь также установлена лишь необходимость уведомления в течение трех дней Парламента о принятых в силу особой необходимости президентских декретах.

В Австралии контроль такого рода осуществляется на основании Акта о

толковании законов, согласно которому все постановления должны публиковаться и представляться на рассмотрение обеих палат. Они могут быть аннулированы каждой из палат в течение 15 дней. Аналогичное положение существует и в Новой Зеландии.

Несколько

иной порядок утверждения актов

делегированного

законодательства

существует в Аргентине. Акт

делегированного

законодательства после

подписания Президентом

контрассигнации

министрами и главой президентской администрации должен быть предоставлен последним на рассмотрение Объединенной Постоянной комиссии Конгресса, которая формируется на пропорциональной основе по фракционному принципу в каждой палате. Такие президентские акты должны быть представлены в

Объединенную Постоянную комиссию в 10-тидневный срок с момента

подписания акта Президентом. Комиссия в течение еще 10-ти дней предоставляет информацию о принятом акте делегированного законодательства в свои Палаты, которые должны немедленно эту предоставленную информацию обсудить. Надо отметить, что если Парламент не примет решение о президентском акте делегированного законодательства, это не отразится на юридической силе акта. Однако, если Парламент вынесет решение об отказе утвердить президентский акт, то этот акт теряет юридическую силу.

В государствах третьей группы утверждение правительственного акта делегированного законодательства является факультативным.

Так, в Португалии декреты-законы могут быть представлены для оценки Ассамблее Республики на предмет внесения поправок или отказа в утверждении по требованию 10 депутатов в течение первых 10 пленарных заседаний после опубликования соответствующего декрета. Ассамблее предоставлено право полного или частичного приостановления действия правительственного акта, как только выдвинуто требование по оценке декрета- закона. Такое приостановление прекращается по прошествии десяти пленарных заседаний, если Ассамблея Республики не высказалась окончательно по его утверждению. Если парламент до окончания текущей сессии (при условии что прошло 15 пленарных заседаний) не выскажет своей позиции по предложению об оценке декрета-закона, этот процесс считается прекращенным.

К третьей же группе государств относятся и страны, в которых конституции не предусматривают обязательного утверждения актов делегированного законодательства парламентом, однако акты о делегировании могут предусмотреть такую форму парламентского контроля в каждом конкретном случае. Так, ст. 1 Об^[174] Конституции Молдовы^[175] и ст. 114 Конституции Румынии² указывают, что если это предусмотрено уполномочивающим

законом, акты делегированного законодательства подлежат утверждению Парламентом.

В государствах четвертой группы утверждение актов делегированного законодательства парламентом вообще не предусмотрено. То есть, такая форма прямого контроля, как утверждение актов парламентом, не применяется в Армении, Казахстане и Кыргызстане.

Основной формой контроля за законотворческой деятельностью правительства (главы государства) является контроль парламента за соблюдением исполнительной властью условий делегирования. Данная форма контроля как основная существует в Великобритании, Италии, Франции, ФРГ, Княжестве Андорра и Испании.

Парламент в этих странах постоянно проверяет законотворческую деятельность исполнительной власти на предмет соответствия актов делегированного законодательства парламентским актам о делегировании. Такой контроль осуществляется следующими способами:

1) утверждение актов в странах, где это требуется конституцией^[176];

2) внесение поправок во вступивший акт делегированного законотворчества в порядке обычной парламентской законодательной процедуры;

3) обжалование законности акта делегированного законотворчества в судебных инстанциях. При этом обжаловано может быть как не соответствия акта конституции и/или другим парламентским законам, так и нарушение правительством (главой государства) условии делегирования.

Обычно парламентский контроль осуществляется обеими палатами парламента. Однако из этого правила есть исключения.

Так, в Великобритании парламентский контроль за законотворческой деятельностью Правительства Ее Величества осуществляется Палатой общин. Регламент нижней палаты предусматривает создание специального комитета по делегированному законодательству, который непосредственно наблюдает за осуществлением переданных Кабинету законодательных полномочий^[177]. Надо отметить, что, начиная с 1946 г., в связи с Актом о делегированном законодательстве, члены английского парламента почувствовали необходимость выработки единой процедуры делегирования законодательных полномочий, которое до этого не следовало какому-то определенному правилу.

В результате акты делегированного законодательства делятся для практических целей на две категории. Во-первых, это акты, вступающие в силу только после одобрения их резолюцией, принятой в обеих палатах парламента. Подобная практика известна под названием «процедуры утверждения». Во- вторых, это акты, которые вступают в силу немедленно, но могут быть аннулированы резолюцией любой из палат. Это так называемая «запретительная процедура». Аннулирование актов должно быть произведено в течение 40 дней с момента их представления палате, не принимая в расчет время, когда имел место перерыв в работе обеих палат, продолжавшийся более 4 дней.

Специальный комитет Палаты общин по контролю за делегированным законодательством был создан в 1944 г. в составе 11 членов, в задачу которых вошло рассмотрение такого рода актов с целью привлечения внимания парламента прежде всего к тем из них, которые, по его мнению, требуют особенно тщательного изучения. К таковым относятся: акты, затрагивающие вопросы финансового характера, акты имеющие обратную силу, или акты, принятие которых было задержано либо содержание которых является

неполным или недостаточно ясным.

Этот комитет первоначально был учрежден на период одной сессии, однако с тех пор его вновь образуют в начале каждой сессии. Ему не предоставлено право выносить суждение о целесообразности того или иного акта делегированного законодательства. Задача комитета - убедиться в том, что делегированные полномочия были осуществлены должным образом и в особенности, что те вопросы, в решении которых парламенту должна принадлежать главенствующая роль (например, свобода личности, финансы и т.п.), не оказались бы в результате актов делегированного законодательства исключенными из его компетенции.

В Аргентине парламентский контроль осуществляется в первую очередь Объединенной Постоянной комиссией - специфическим органом, составляющим части обеих палат парламента и формирующимся на пропорциональной основе по фракционному составу аргентинского парламента. Конгресс же участвует в осуществлении парламентского контроля, только если Объединенная Постоянная комиссия даст палатам такую рекомендацию в связи с конкретным актом делегированного законодательства.

В Испании Постоянная депутатская комиссия осуществляет все функции Генеральных Кортесов в перерыве между сессиями, а также во всех случаях, когда Кортесы собраться не могут. Соответственно, в указанные периоды к полномочиям Постоянной депутатской комиссии относится и контроль за законотворческой деятельностью Правительства.

Другой формой прямого контроля за законотворческой деятельностью правительства является судебный контроль.

Судебный контроль, как было показано выше, тесно связан с парламентским контролем и осуществляется во взаимодействии с ним. Однако судебный контроль может осуществляться и самостоятельно независимо от парламента.

Надо отметить, что в качестве самостоятельной формы судебный контроль за законотворческой деятельностью Правительства закреплен лишь в Испании (ст.82 ч. 6 Конституции). В соответствии со ст. 161 Конституции Испании Конституционный суд имеет полномочия для рассмотрения заявлении о неконституционности не только парламентских законов, но и нормативных правовых актов, имеющих силу закона. При этом обжалование может быть связано не только с несоответствием содержания правительственного акта Конституции, но и с нарушением Правительством процедуры реализации делегированных полномочий.

В соответствии со ст. 82 ч. 6 Конституции Испании Генеральные Кортесы в законе о делегировании могут без ущерба для компетенции судов устанавливать в каждом отдельном случае дополнительные средства контроля, выбор которых зависит от парламента.

В Англии, ввиду отсутствия писаной конституции, законодательство парламента не может быть оспорено в судах. Но правительственные акты, изданные на основе делегирования, могут быть оспорены в судах на том основании, сто правительство или министр вышли за пределы делегированных ему полномочий. Суд не может отменить такой акт, но может не применять его положений при рассмотрении конкретных дел, исходя из того, что акт издан с превышением полномочий, представленных делегирующим парламентским актом. Такой акт может тем самым потерять реальную юридическую силу.

Важным и достаточно специфическим проявлением судебного контроля за законотворческой деятельностью правительства является разрешение судами споров о компетенции. Выше приводился пример о том, что во Франции Конституционному совету подведомственно рассмотрение споров о компетенции при попытке Парламента законодательствовать по вопросам, делегированным Правительству. Для этого ст. 41 Конституции

предусматривает специальный сокращенный срок рассмотрения такого спора - 8 дней.

В Испании разрешение спора о компетенции при делегировании законодательных полномочий закрепляется за самим парламентом, который должен либо прекратить вмешательство в полномочия Правительства, переданные ему, либо изменить (отменить) закон о делегировании.

В зарубежных странах, применяющих практику прямого делегирования, встречается еще и контроль со стороны органов административной юстиции.

Так, во Франции все ордонансы, имеющие силу закона, перед вступлением в силу подлежат обязательной проверке Государственным Советом, который дает на них свои заключения. Соответственно, Президент Республики при промульгации ордонанса должен учитывать не только мнение Правительства, но и заключение Государственного Совета Франции.

Функции органа административной юстиции при делегировании законодательных в Ватикане осуществляет Генеральный государственный советник, который в соответствии со ст.ст. 5 и 8 Основного закона Государства Город Ватикан дает заключения на акты Губернатора, имеющие силу закона.

Отдельного упоминания заслуживает административный контроль, роль и значение которого в настоящее время в Англии, Канаде, Австралии и некоторых других странах общего права неуклонно возрастает прежде всего за счет парламентского контроля. Эта неблагоприятная тенденция ведет к тому, что контроль «за исходом» делегированного законодательства «все больше и больше ускользает из рук избранных представителей народа и переходит в руки разного рода чиновников»^[178].

Действительно, особенность административного контроля заключается в том, что он осуществляется не законодательными или судебными, а

административными органами, в первую очередь министерствами и центральными органами. Следует согласиться и с мнением отечественных авторов, справедливо полагающих, что в случае утверждения «верховенства административного контроля» любой делегированный акт будет считаться действительным уже на том основании, что «он признан таковым министром». Подобное положение приводит к дальнейшему усилению исполнительной власти, а также к тому, что исполнительные органы государства, издающие делегированные акты, становятся бесконтрольными»^[179].

C вопросом о контроле за делегированным законотворчеством связана и проблема определения оснований и момента прекращения действия правительственных актов делегированного законотворчества. В этой связи можно выделить несколько юридических фактов, с наличием которых конституционное право зарубежных стран связывает прекращение действия актов делегированного законодательства:

1) отказ парламента утвердить акт делегированного законотворчества;

2) невнесение принятого правительственного акта делегированного законотворчества в парламент до окончания срока делегирования;

3) нарушение правительством условий делегирования;

4) отмена (изменение) акта делегированного законодательства парламентом в порядке обычной парламентской законодательной процедуры;

5) нарушение правительственным актом делегированного законодательства конституции или законов;

6) отмена акта о делегировании законодательных полномочий судом вследствие нарушения конституции.

Как уже отмечалось, в некоторых государствах акты делегирования требуют утверждения парламента. Соответственно, при неутверждении эти

акты теряют силу. Однако при этом ни в одной конституции не решается очень важный вопрос, возникающий в таком случае: с какого момента теряют силу нормативные правовые акты, имеющие силу закона и изданные правительством или другим уполномоченным на то органом исполнительной власти. Необходимо отметить, что согласно теории права, указанные акты при неутверждении должны быть объявлены ничтожными с момента их издания. Сложность данной ситуации заключается, в первую очередь, в том, что с момента опубликования законодательного акта правительства (и, соответственно, вступления в силу) до рассмотрения его парламентом и вынесения решения может пройти достаточно большой срок (например, до 30 - в Испании, а во Франции - до окончания срока на законодательствование, который Конституцией не ограничен). Вступление закона в силу означает обязательное исполнение его субъектами, на которых он распространяется. Таким образом, за указанный выше период могут пройти довольно существенные изменения в правовых и, как следствие, в общественных отношениях.

Во Франции Правительство до окончания срока на делегированное законотворчество обязано внести в Парламент законопроект об утверждении принятых правительственных ордонансов. Указанное условие не является во Франции единственным. Парламент, получив законопроект об утверждении, может оставить его без рассмотрения, может одобрить законопроект, а может и отказать в утверждении. В последнем случае акт делегированного законотворчества теряет силу.

Правительственные акты делегированного законодательства теряют силу также в случае, если будет установлено нарушение соответствующим органом условий делегирования, установленных в парламентском акте об этом. Проверка правительственного акта отнесена к компетенции судов. Однако непосредственно за соблюдением условий делегирования в большинстве государств следит парламент, который может инициировать рассмотрение

данного спора в суде, либо предпринять необходимые самостоятельные действия (например, отменить или изменить акт о делегировании, отказать в утверждении принятого правительством акта, отменить или изменить акт делегированного законотворчества в порядке обычной законодательной процедуры и т.п.).

Акты правительства, имеющие силу закона и принятые в соответствии с требованиями конституции, полноправно входят в национальную систему права.

Как говорилось выше, ч. 2 ст. 115 Конституции Португалии прямо закрепляет, что парламентские законы и правительственные декреты законы имеют одинаковую юридическую силу. В других зарубежных странах данный принцип прямо не закреплен в конституциях, однако это не означает меньшей юридической силы актов делегированного законодательства.

Одинаковая юридическая сила парламентских законов и актов исполнительной власти, имеющих силу закона, означает еще и одинаковый статус при регламентации существующих в обществе правоотношений. Надо отметить, что Конституция Аргентины в п. 2 ст. 76 прямо закрепляет, что окончание срока делегирования полномочий не должно подразумевать пересмотр правоотношений, возникших из актов Президента, имеющих силу закона. Кроме того, одинаковая юридическая сила парламентских законов и актов делегированного законотворчества предполагает еще и особый порядок их изменения и отмены.

В правительственные акты делегированного законодательства после вступления их в силу не могут вноситься изменения органом, принявшим его, т.е. правительством^[180]. Эти акты могут быть изменены или отменены исключительно парламентом по процедуре, установленной для принятия (изменения, отмены) обычного закона.

Два последних юридических факта, с которыми связывается прекращение действия актов делегированного законодательства, относятся к случаям нарушения конституции (в некоторых странах и других парламентских законов) и деятельностью органов конституционной юстиции. Конституционный суд может признать неконституционными как парламентский акт о делегировании правительству законодательных полномочий, так и акт делегированного законотворчества. При этом если в первом случае с признанием неконституционности парламентского акта теряют силу и все правительственные акты, принятые в рамках делегированных ему полномочий, то в последнем случае не конституционным признается лишь один конкретный правительственный акт или его отдельные положения.