2.2. Процедура принятия актов делегированного законодательства

Конституционная практика делегирования (передачи) некоторых законодательных полномочий исполнительным органом власти демонстрирует, что одним из достоинств делегированного законотворчества является оперативность, с которой орган, которому делегированы законодательные полномочия, может реагировать на изменение общественных отношений.

В то же время нельзя не обратить внимания на ряд организационно­правовых особенностей, соблюдение которых придает обычной правотворческой процедуре исполнительного органа более высокий статус - статус делегированного законотворческого процесса.

Так, при прямом делегировании законодательных полномочий право правительства на законотворчество возникает после вступления в силу парламентского акта о делегировании. И для того, чтобы правительственный акт, имеющий силу закона, был юридически состоятелен, правительство в законотворческой деятельности должно, в первую очередь, выполнить условия этого парламентского акта о делегировании.

Следующим условием правомерности законотворческой деятельности органа исполнительной власти является требование согласования акта делегированного законодательства с соответствующим компетентным органом.

Так, Губернатор Государства Город Ватикан перед промульгацией законов, право на издание которых ему делегировано, должен получить заключение Генерального государственного советника, являющегося в соответствии со ст. 8 Основного закона Ватикана совещательным органом Государства.

При этом Основной закон Государства Город Ватикан 1929 года не дает ответ на вопрос о том, что должен проверить Генеральный государственный советник: юридическую состоятельность законодательного акта, принятого в порядке делегирования, либо его политическую целесообразность.

Во Франции согласно ст. 38 Конституции ордонансы принимаются Советом министров после заключения Государственного совета. В соответствии с Законом «О Государственном совете» этот орган административной юстиции обязан контролировать законотворческую деятельность Совета министров на соответствие парламентскому закону о делегировании^[162]. При этом отсутствие заключения Государственного совета, а также отрицательной заключение препятствует подписанию акта делегированного законодательства Президентом Республики.

После принятия акта делегированного законодательства органом исполнительной власти и согласования этого акта в случаях, предусмотренных конституциями, акт делегированного законодательства подлежит утверждению главой государства.

Анализ конституционных положений в различных зарубежных странах

позволяет заключить, что вопрос о подписании (промульгации) акта делегированного законодательства решается неоднозначно. В этой связи государства, допускающие делегирование законодательных полномочий, можно разделить на три группы:

1) страны, в которых глава государства обязан подписать (промульгировать) акт органа исполнительной власти, имеющий силу закона, и не вправе отказаться от подписания (промульгации);

2) страны, в которых глава государства вправе наложить вето на акт делегированного законодательства, при этом такое вето будет абсолютным и не может быть преодолено правительством;

3) страны, где конституционное законодательство не устанавливает обязательности подписания (промульгирования) акта делегированного законодательства главой государства.

Вне данной классификации оказывается четвертая группа стран, где акты делегированного законодательства принимает сам глава государства.

К первой группе государств относится Испания, Конституция которой вообще не предусматривает возможности отказа Короля в подписании законодательных актов: парламентских или актов делегированного законодательства. Из этого следует, что подписание правительственных актов, имеющих силу закона, является обязанностью, а не правом Короля.

Ко второй группе государств относится Франция и Португалия.

Необходимо отметить, что во Франции вопрос о подписании актов Правительства не был решен до 1986 года. Согласно ст. 13 Конституции «Президент Республики подписывает ордонансы и декреты, принятые Советом министров». Однако Конституция не отвечает на вопрос, правом или обязанностью главы государства является подписание актов Правительства, принимаемых последним на основе делегирования ему законодательных полномочий Парламентом. Президент Ф. Миттеран дал ответ на этот вопрос.

Летом 1986 года, вскоре после парламентских выборов и формирования правоцентристского Правительства, он отказался подписать правительственный ордонанс, усматривая в нем нарушение принципов приватизации государственной собственности. В том же году Президент еще дважды отказывался подписывать правительственные акты. Во всех трех случаях Правительство было вынуждено внести подготовленные ордонансы в виде законопроектов в Национальное собрание,' и те были приняты Парламентом в форме законов^[163].

Следует признать, что отказ Президента подписать упомянутые акты разрешил давний доктринальный спор по поводу статьи 13 Конституции, зафиксировавшей, что Президент Республики подписывает принятые Советом министров ордонансы и декреты.

В Португалии вопрос о том, правом или обязанностью является подписание правительственных декретов-законов, принятых в порядке делегирования законодательных полномочий, разрешен в Конституции. В соответствии с пунктом 4 ст. 136 Конституции Португалии в течение 40 дней с момента получения для промульгации правительственного декрета-закона Президент должен промульгировать его или «осуществить свое право вето, изложив в письменном виде Правительству смысл налагаемого вето».

К третьей группе стран относятся государства, конституционное законодательство которых не требует подписания (промульгации) акта делегированного законодательства главой государства. К этим странам относятся ФРГ, Ватикан и Молдова. Так, в ФРГ Основной закон вообще не

предусматривает подписание законодательного акта - парламентского и акта делегированного законодательства - Федеральным президентом. В соответствии со ст. 82 Основного закона обязанностью Президента в законодательной сфере является лишь обеспечение опубликования законодательного акта.

Также не требуется санкционирование акта делегированного законодательства главой государства в Государстве Город Ватикан. Губернатор Государства самостоятельно промульгирует изданный им акт, имеющий силу закона, после получения заключения Генерального государственного советника на этот акт.

Если в ФРГ и Ватикане конституции не указывают на обязательное утверждение акта делегированного законодательства главой государства, то Конституция Молдовы в ст. 106² (в редакции 2000 г.) прямо указывает, что правительственные ордонансы, принятые в порядке делегирования законодательных полномочий, промульгации не подлежат.

Как отмечалось выше, в странах, в которых законодательные полномочия делегируются главе государства, он самостоятельно принимает акты делегированного законодательства и утверждает их. Такой порядок устанавливается в Аргентине, Беларуси, Казахстане, Кыргызстане.

В государствах с парламентарной формой правления, а также в некоторых государствах со смешанной формой правления, акты делегированного законодательства при подписании их главой государства подлежат контрассигнации.

Во Франции и Испании акты делегированного законодательства подлежат обязательной контрассигнации Премьер-министром (ст. 19 Конституции Французской Республики, ст.

В Италии изданные Президентом декреты, имеющие силу закона, подлежат контрассигнации не только Премьер-министром, но и предложившим этот декрет министром, который за этот акт ответственен.

В Аргентине согласно ст. 96 Конституции проект акта Президента, принятый в порядке делегирования ему законодательных полномочий должен быть рассмотрен и «принят общим соглашением министров», которые этот акт контрассигнуют совместно с главой президентской администрации (руководителем службы кабинета).

Конституционное законодательство Беларуси по-разному регламентирует вопрос о необходимости контрассигнации законодательных декретов Президента в зависимости от основания возникновения права главы государства на делегированное законотворчество. Так, например, в случае прямого делегирования парламентом законодательных полномочий главе государства, акты, изданные в рамках этих полномочий, контрассигнации не подлежат. Иное требование установлено в отношении временных законодательных декретов Президента, изданных в случаях крайней необходимости по предложению Правительства: такие декреты подлежат контрассигнации Премьер-министром.

После утверждения акта делегированного законодательства главой государства, акт подлежит обязательному опубликованию. Надо отметить, что общее правило, согласно которому законы вступают в силу после их опубликования, распространяется и на акты делегированного законодательства. При этом лишь в немногих государствах конституции отдельно указывают на необходимость опубликования актов делегированного законодательства: например, Государство Город Ватикан (ст. 2 Закона № 2 об источниках права^[164]), Франция (ч. 2 ст.38 Конституции). Часть 4 ст. 102 Конституции Молдовы (в редакции 2000 г.) прямо указывает, что «неопубликование постановления или ордонанса влечет его недействительность»^[165].

С.464.

При рассмотрении особенностей процедуры законотворчества правительства возникает весьма немаловажный вопрос: может ли парламент законодательствовать в тот период, на который правительству делегировано право издавать акты, имеющие силу закона, в том числе и по вопросам, переданным для регламентации исполнительной власти?

Как показывает проведенное исследование, проблема законотворчества парламента в период делегирования законодательных полномочий правительству конституционно решена лишь во Франции и Испании.

Так, согласно ст. 41 Конституции Франции, Парламент в период действия права Правительства издавать акты делегированного законодательства не может принимать парламентских законов по вопросам, противоречащим делегированным полномочиям. В случае же, если Правительство считает, что законотворчество Парламента противоречит делегированным полномочиям, данный спор о компетенции по инициативе Премьер-министра или Председателя соответствующей палаты должен быть разрешен Конституционным Советом в кратчайший срок - восемь дней.

Иные правила установлены в Испании, где в соответствии со ст. 84 Конституции в случае, если какое-либо законодательное предложение или поправка противоречат осуществлению предоставленных законодательных полномочий, Правительство вправе приостанавливать их рассмотрение. В этом случае парламентариями может быть выдвинуто законодательное предположение о полной или частичной отмене закона о делегировании законодательных полномочий Правительству.

С. 579.

В других государствах, допускающих прямое делегирование, данная проблема в конституционном законодательстве не решена, что позволяет говорить о возможности возникновения «конфликтных» ситуаций в отношениях между парламентом и правительством по поводу законодательных полномочий, о своеобразном «соперничестве в компетенции».

Важным вопросом процесса делегирования законодательных полномочий является определение момента прекращения права правительства на законотворчество. В этой связи необходимо выделить юридические факты, которые влекут за собой прекращение законодательных полномочий исполнительной власти, делегированных парламентом. К ним относятся:

1) истечение срока, на который правительству были делегированы законодательные полномочия;

2) выработка текста акта, право на издание которого было делегировано;

3) прекращение полномочий правительства и/или парламента;

4) отмена или изменение парламентом своего акта о делегировании законодательных полномочий;

5) отмена парламентского акта о делегировании органом конституционного надзора в связи с нарушением Основного закона.

Общим для всех государств юридическим фактом, вызывающим прекращение полномочий исполнительной власти издавать акты, имеющие силу закона, в рамках делегированных ей законодательных полномочий, является истечение срока, установленного парламентом в акте о делегировании. Как известно, передача парламентом части своих законодательных полномочий осуществляется с указанием основных условий такого делегирования, главным из которых является срок.

Так, например, согласно Закону Французской Республики от 2 июня 1986 г., уполномочивающему Правительство принимать различные

меры социального и экономического характера, его права на делегированное законотворчество прекратились по истечении шести месяцев с момента принятия указанного Закона, т.е. 2 декабря 1986 г.

В Испании прекращение законодательных полномочий Правительства связывается с двумя из выше перечисленных юридических фактов. В соответствии с ч. 3 ст. 82 Конституции Испании законодательные полномочия предоставляются Правительству с обязательным указанием срока их действия. Однако в этой же части ст. 82 указывается, что «переданные полномочия считаются исчерпанными с момента обнародования Правительством» акта делегированного законотворчества. Таким образом, из анализа ст. 82 Конституции Испании вытекает, что в случае, если Правительство исполняет законодательное поручение Генеральных Кортесов и издает необходимый акт, делегированные полномочия прекращаются с момента издания этого акта. Если же Правительство в указанный срок полномочия на законотворчество не реализует полностью или частично, то они прекращаются с истечением срока, указанного в парламентском акте о делегировании.

В ходе изучения конституционного законодательства абсолютного большинства государств (за исключением Португалии, Марокко, Мавритании и Турции) не удалось получить ответ на очень существенный для анализа теории и практики делегирования вопрос: кому передаются законодательные полномочия — правительству как конституционному органу или определенному составу правительства.

Статья 165 ч. 4 Португалии разрешает данную проблему однозначно: «Переданные полномочия прекращаются с отставкой Правительства, которому они были предоставлены, с окончанием легислатуры или с роспуском Ассамблеи Республики». Отсюда следует, что Конституция Португалии связывает прекращение законодательных полномочий исполнительной власти с

двумя юридическими фактами^[166]:

1) прекращение полномочий Правительства (т.е. определенного его состава);

2) прекращение полномочий Ассамблеи Республики вне зависимости от причин прекращения (опять же определенного состава).

Таким образом, можно говорить о том, что в Португалии делегирование законодательных полномочий осуществляется Правительству не просто как органу исполнительной власти, а определенному персональному составу Правительства.

В Марокко и Мавритании прекращение права Правительства на делегированное законотворчество связывается, помимо истечения срока делегирования, еще и с прекращением полномочий состава парламента, делегировавшего исполнительной власти законодательные полномочия. Так, согласно ст. 44 Конституции Марокко и п. 5 ст. 60 Конституции Мавритании полномочия Правительства на издание актов, имеющих силу закона, прекращаются с роспуском парламента или одной из его палат. Как видно из указанных положений Конституций, законодательные права исполнительной власти оканчиваются не при любом прекращении полномочий парламента или одной из его палат, а лишь в случае роспуска. При этом с момента такого роспуска парламентский закон о делегировании признается ничтожным. Однако это не влечет ничтожности правительственного акта, имеющего силу закона, и принятого до роспуска: все эти акты делегированного законотворчества продолжают действовать, если они приняты с соблюдением установленной процедуры.

В то же время нельзя не отметить, что прекращение легислатуры

парламента, предоставившего законодательные полномочия органу исполнительной власти, а также отставка определенного состава правительства, которому было предоставлено право на делегированное законотворчество, не всегда является основанием для прекращения указанного права правительства. Это скорее исключение, чем правило, ибо перечисленные условия являются основанием для прекращения делегированного законотворчества только в случае, если об этом говорит конституция. При этом в зарубежных странах Основные законы прямо указанный принцип не выделяют. Единственным исключением является Турция. Статья 91 Конституции указывает, что «отставка или смещение члена Совета министров, окончание установленного законом срока полномочий не должно быть причиной прекращения полномочий, предоставленных на определенный срок»^[167], т.е. полномочий на делегированное законотворчество.

Конституционная практика показывает, что ни одно государство, допускающего прямое делегирование законодательных полномочий, не запрещает изменять или даже отменять акт о делегировании. Тем не менее, процедура изменения и отмены парламентского акта о делегировании Основными законами в зарубежных государствах специально не регламентируется. Однако сложившаяся конституционная практика исходит из того, что и изменение и отмена должны происходить по той же процедуре, что и принятие акта о наделении правительства законодательными полномочиями (например, запрет на применение сокращенной процедуры в Италии, необходимость поддержки акта определенным количеством депутатов в Беларуси и т.п.). При таких условиях возможность изменения и отмены парламентского акта о делегировании является правом самого парламента.

Правда, известны случаи, когда изменение акта о делегировании является

не правом, а обязанностью парламента. Так, согласно ст. 84 Конституции Испании в случае, если какое-либо законодательное предложение или поправка противоречат осуществлению предоставленных законодательных полномочий, Правительство вправе приостанавливать их рассмотрение. В таком случае может быть выдвинуто законодательное предложение о полной или частичной отмене закона о делегировании законодательных полномочий. Это означает, что если парламент в своей законодательной деятельности вторгнется в переданные Правительству полномочия, то Генеральные Кортесы должны принять решение: прекратить такое вторжение или изменить (отменить) делегированные полномочия Правительства на законотворчество.

Еще одним основанием прекращения законодательных полномочий исполнительной власти является отмена актов о делегировании органами конституционного контроля. Конституционное законодательство зарубежных стран не регламентирует отдельно вопрос о проверке актов парламента о передаче части законодательных полномочий правительству. Поэтому акты парламента о делегировании рассматриваются органами конституционной юстиции по общей процедуре. Что касается юридических последствий такого рассмотрения, то в случае, если конституционной суд примет решение о несоответствии парламентского акта Основному закону, то парламентский акт теряет силу. Соответственно, правительственные нормативные правовые акты, имеющие силу закона и изданные в период действия парламентского акта о делегировании, признаются ничтожными с момента издания и теряют силу также с момента издания.

2.3.