§ 3.1 Контроль за деятельностью Пенсионного фонда РФ, органы контроля и их полномочия

Возложенные на Пенсионный фонд Российской Федерации функции по сбору страховых сумм, распределению, назначению и своевременной выплате пенсий, учитывая их большую социальную и экономическую значимость, всегда были объектом особого внимания со стороны контролирующих органов государства.^[120] Нарушение же ПФР финансовой дисциплины в сфере финансирования и выплаты пенсий влечет за собой привлечение к установленной федеральным законодательством ответственности.

Прежде чем говорить о проблемах контроля и ответственности в сфере бюджетно-финансовых отношений, необходимо развести данные понятия и определить юридическую сущность каждого из них, т.к. в конечном итоге привлечение к ответственности за нарушение бюджетного законодательства в сфере пенсионного обеспечения есть следствие неправомерного поведения субъектов данных отношений, установленного в процессе осуществления финансового контроля.

Финансовый контроль, который является составным элементом государственного контроля в системе управления социально- экономическим развитием общества и осуществляется на всех стадиях финансовой деятельности^[121], состоит в отслеживании' законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований^[122] и в юридической литературе оценивается как обязательное условие эффективного функционирования экономики и финансовой системы страны.^{[123] [124]}

Целью государственного финансового контроля является обеспечение законности и эффективности использования государственных бюджетных и внебюджетных финансовых средств и государственной собственности. В соответствии с этим основными его задачами в сфере контроля за результатами финансовой деятельности государственных внебюджетных фондов, Пенсионного фонда РФ в том

IlO

числе, являются:

• организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

• определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности;

• оценка обоснованности доходных и расходных статей бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

• финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств внебюджетных фондов, или влияющих на формирование и исполнение бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

• анализ выявленных отклонений от установленных показателей бюджетов государственных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

• контроль за законностью и своевременностью движения средств государственных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

• обеспечение поступления в доходную часть бюджета налоговых, таможенных и прочих платежей, обеспечивающих формирование доходной части внебюджетного фонда;

• оценка эффективности деятельности министерств и ведомств по использованию внебюджетных средств;

• контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета и отчетности, улучшение бюджетной и налоговой дисциплины;

• выявление резервов роста доходной базы бюджетов и снижения расходной части бюджета;

• контроль за реализацией механизма межбюджетных отношений;

• пресечение незаконных решений по предоставлению налоговых и таможенных льгот, государственных дотаций, субвенций и другой помощи отдельным категориям плательщиков или регионам; и т.д..

Правовое основы осуществления контроля в сфере деятельности Пенсионного фонда изложены в Бюджетном кодексе РФ: финансовые операции ПФР не выделяются в нем в качестве самостоятельного объекта контроля, но к нему имеют отношение все нормы, касающиеся контроля за соблюдением распорядителями и получателями бюджетных средств (в том числе средств внебюджетных фондов) условий их поступления, распределения и целевого использования (глава 26 БК РФ).

Что же касается непосредственно Пенсионного фонда РФ, то к

нему, во-первых, имеют отношение все нормативные установления в сфере контроля и надзора за деятельностью государственных внебюджетных фондов, которые уже были названы в первой главе исследования, а во-вторых — те положения законодательства, которые касаются непосредственно осуществления контроля за финансовой деятельностью ПФР.

Рассмотрим полномочия органов финансового контроля, названных в Бюджетном кодексе РФ, относительно контроля и надзора за деятельностью Пенсионного фонда РФ:

1. Первую разновидность таких органов образуют законодательные (представительные) органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления, которые среди прочего могут создавать собственные ораны контроля.

Так, согласно ч. 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Федеральное Собрание РФ образует Счетную палату РФ, которая наделена широкими полномочиями и действует на основании Федерального закона от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации»'^[125] В статье 17 названного Закона предусматривается, в частности, осуществление Счетной палатой Российской Федерации контроля за формированием и эффективностью использования средств федеральных внебюджетных фондов и валютных средств, находящихся в ведении Правительства РФ. Основная форма работы Счетной палаты Российской Федерации — ревизии и проверки, проведение которых возложено на инспекторов Счетной палаты Российской Федерации.

Ежегодной проверке Счетной палатой РФ подлежат ведение Пенсионным фондом бухгалтерского учета, учет пенсионных

накоплений в специальной части индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц, бухгалтерская (финансовая) отчетность ПФР (ст.

Для примера приведем выдержки из отчета Счетной пататы РФ о результатах комплексной ревизии исполнения доходных и расходных статей бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2001 год.^[126] В соответствии с отчетом Счетной палаты средний размер назначенных ПФР пенсий с учетом компенсационных выплат за 2001 год увеличился на 314,62 рубля, или на 38,2%, и составил на 1 января

2002 года 1137,97 рубля, что по отношению к прожиточному минимуму пенсионера на начало 2002 года составило 95,1% против 85,6% на 1 января 2001 года. Отмечая в целом своевременное выполнение обязательств ПФР перед застрахованными по выплате пенсий, Счетная палата констатировала в то же время многочисленные нарушения в сроках перечисления в ПФР средств федерального бюджета на выплату пенсий. Кроме того, было отмечено, что в нарушение Закона «О бюджете ПФР на 2001 год», но в соответствии с постановлением Правительства РФ Пенсионным фондом было использовано 11,5 млрд, рублей.

Стоит отметить также, что на протяжении нескольких лет (2001-

2003 гг.) в заключениях на проекты федерального бюджета на предстоящий год Счетная палата обращала внимание на нерешенность проблемы задолженности федерального бюджета перед ПФР.^[127] В частности, в нарушение статьи 8 Федерального закона от 8 апреля 2002 г. № 35-ФЗ «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской

Федерации за 2000 год» вплоть до конца 2003 года Правительством РФ не был установлен порядок реструктуризации задолженности федерального бюджета перед ПФР.

В данном случае необходимо обратить внимание на тот факт, что значительная часть нарушений, выявленных Счетной палатой российской Федерации в деятельности ПФР, касается не столько финансовых злоупотреблений самого фонда, сколько незаконных действий в отношении средств Фонда федеральной исполнительной власти, в частности, Правительства РФ.

В то же время в отношении расходов ПФР по обеспечению формирования средств пенсионных накоплений Счетная палата Российской Федерации отметила, что основные направления расходов по этой статье были произведены Фондом на оплату услуг, связанных с участием ПФР на организованном рынке ценных бумаг. Оплата производилась на основании договоров и соглашений, заключенных с Банком России, Биржей, Внешэкономбанком, условия которых не всегда обеспечивали оптимальный уровень расходов ПФР на эти цели. Осуществляя разработку договорных условий, ПФР не принял достаточных мер по установлению механизма определения стоимости услуг, позволяющего исключить нерациональные расходы средств накопительной части трудовой пенсии.

2. Следующая разновидность органов контроля, названных в БК РФ, — органы исполнительной власти: Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

Однако в данном случае вновь необходимо напомнить, что Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»^[128] существенно изменил действующую структуру контролирующих органов исполнительной власти, лишив, в частности, федеральные министерства полномочий по осуществлению контроля. В то же время в соответствии с Указом была образована подведомственная Министерству финансов РФ Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, призванная осуществлять функции по контролю и надзору в бюджетно-финансовой сфере. Однако, конкретные функции и полномочия этой структуры в Указе не перечислены.

Федеральное казначейство, которому тем же Указом от 9 марта 2004 г. придан статус федеральной службы, в соответствии со ст. 267 БК должен осуществлять предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействовать с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу.

Довольно большой перечень полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений предусмотрен статьей 7 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» в отношении уполномоченного федерального органа в данной сфере, каковым, как уже упоминалось ранее, является Министерство финансов РФ.

В то же время в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта

2004 г. полномочия по контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений Министерства финансов РФ предоставлены Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР), которая находится в ведении Минфина.

Следовательно, со стороны органов исполнительной власти осуществлять контроль и надзор за деятельностью ПФР в настоящее время уполномочены Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральное казначейство, подчиненные Министерству финансов РФ, а также соответствующие службы вновь созданного Министерства здравоохранения и социального развития РФ.

3. Функции финансового контроля за деятельностью Пенсионного фонда РФ выполняет также Главное контрольное управление Президента РФ (ГКУ), деятельность которого уже упоминалась в первой главе исследования.

4. Кроме финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой РФ и ГКУ Президента РФ, в целях установления достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности Фонда по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, а также соответствия совершенных Фондом финансовых и хозяйственных операций нормативным правовым актам Российской Федерации финансовая деятельность ПФР подлежит ежегодной аудиторской проверке. В частности, согласно ст. 9 Федерального закона «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» ежегодному аудиту в порядке, определяемом Правительством РФ, подлежат ведение бухгалтерского учета специализированным депозитарием и управляющими компаниями, их бухгалтерская (финансовая) отчетность по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, а также финансирование выплат за счет средств пенсионных накоплений.

5. Общественный контроль за формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений осуществляет, как это предусматривается законодательством, Общественный совет по инвестированию средств пенсионных накоплений. В соответствии с п. 2 ст. 8 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 111 -ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» Совет формируется на

і ' -, • - t

паритетной основе из представителей общероссийских объединений профессиональных союзов и общероссийских объединений работодателей в порядке, определяемом Президентом РФ. Кроме того, в этот Совет могут входить российские граждане, представляющие иные общественные объединения и организации, в том числе профессиональных участников рынка ценных бумаг.

Общественный совет имеет право:

1) запрашивать и получать от уполномоченного федерального органа исполнительной власти информацию о деятельности по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, в том числе отчетность субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, а также аудиторские отчеты и аудиторские заключения на указанную отчетность, подготовленные в соответствии с требованиями законодательства РФ об аудите, в порядке, . определяемом федеральными законами и Положением об Общественном совете по инвестированию средств пенсионных накоплений;

2) заслушивать доклады уполномоченного федерального органа исполнительной власти о результатах проверок деятельности субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений;

3) обращаться в уполномоченный федеральный орган

исполнительной власти с требованиями об устранении выявленных нарушений, о проведении дополнительных расследований и проверок деятельности специализированного депозитария, управляющих компаний, принятии иных неотложных мер, устраняющих выявленные факты нарушения прав и законных интересов собственника средств пенсионных накоплений;

4) создавать экспертные группы из числа российских и международных специалистов в области пенсионного обеспечения, рынка ценных бумаг, формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, актуарного и финансового моделирования, а также для решения иных вопросов, относящихся к формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений.

Однако, стоит отметить, что эффективность общественного контроля в отношении деятельности Пенсионного фонда РФ, как показывает практика, не слишком велика. В частности, пока еще не утверждено предусмотренное названным выше Законом Положение об Общественном совете. Кроме того, даже наличие в действующем законодательстве норм, предусматривающих организацию общественного контроля по отношению к Фонду как некоммерческой организации, по свидетельству экспертов, проблемы не решает. В частности, по Закону «О некоммерческих организациях» надзор за деятельностью фонда должен осуществлять попечительский совет, о создании которого в отношении ПФР уже неоднократно выдвигали требования общероссийские объединения профсоюзов, общероссийские организации инвалидов и ветеранов и другие заинтересованные лица. Тем не менее до их пор деятельность ПФР никакими общественными организациями не контролировалась.

C вопросом о контроле и надзоре в системе правового регулирования финансовой деятельности Пенсионного фонда России

тесно связана и проблема ответственности ПФР за нарушения финансовой дисциплины и несоблюдение норм законодательства РФ.

В литературе по финансовому праву обязанность субъектов бюджетного процесса нести ответственность за неисполнение требований финансового законодательства трактуется как важнейшее условие обеспечения эффективности государственной бюджетной деятельности в федеративном государстве.^{[129] [130] Между тем вопросы ответственности в сфере финансовой деятельности внебюджетных фондов остаются наименее разработанными в системе отечественного бюджетного законодательства, что неоднократно подвергалось критике в юридической литературе. При этом в комплексе проблем, которые возникают в данном случае, можно выделить два уровня: 1) общий (обусловленный наличием пробелов в системе правового регулирования в целом) и 2) институциональный (связанный с нерешенностью отдельных вопросов правового регулирования в рамках всего бюджетного законодательства РФ и, в частности — в отношении внебюджетных фондов РФ).}

Наличие проблем первой группы обусловлено тем обстоятельством, что фактически ни на конституционном уровне, ни в текущем законодательстве в настоящее время в целом не решены вопросы публично-правовой ответственности, т.ё. той ответственности, к которой могут быть привлечены субъекты бюджетного процесса — Российская Федерация (в лице своих органов власти), внебюджетные фонды и т.п.. По мнению КХА.Крохиной,^[131] основными причинами такого положения являются трудности становления прозрачных межбюджетных, отношений, слабая теоретическая разработанность отечественной юридической наукой вопросов публично-правовой ответственности субъектов этих отношений.

Список же проблем институционального характера гораздо шире. К ним относится, в частности, проблема привлечения к ответственности за нецелевое использование финансовых ресурсов, переданных внебюджетным фондам либо для них предназначенных, отсутствие четкого правового механизма применения мер административной, имущественной и других видов ответственности за нарушения в сфере бюджетных отношений, на что указывает Т.В.Конюхова,^[132] и др.

Очевидно, что привлечение к ответственности в сфере оказания финансовой помощи обусловлено нарушением соответствующих норм бюджетного законодательства РФ. Понятие нарушения бюджетного законодательства дается в ст. 281 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой «неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения». Очевидно, в этот перечень должны войти и соответствующие нарушения в отношении бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В ст. 283 БК РФ приведен достаточно обширный открытый перечень оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ, среди которых к бюджету Пенсионного фонда РФ могут иметь отношение: неисполнение закона (решения) о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств; неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета; и другие.

Заметим, что существенная часть из названных составов будет иметь самое непосредственное отношение к тем нарушениям Бюджетного законодательства РФ, которые допускает в отношении бюджета Пенсионного фонда РФ Правительство РФ и которые неоднократно констатировала, в частности, Счетная палата РФ.

Однако, в самом Бюджетном кодексе законодатель не утруждает себя расшифровкой составов перечисленных правонарушений, ограничиваясь при описании большей части из них лишь указанием на «нарушение порядка, установленного настоящим Кодексом».^[133]

Ситуация с определением состава допущенного правонарушения и ответственностью за него, однако, осложняется еще и в связи с тем, что помимо законодательных актов (Бюджетного кодекса РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях) в настоящее время могут действовать подзаконные акты, также содержащие описание тех или иных правонарушений. Так, например, в соответствии с Инструкцией Министерства финансов РФ «О порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации», утвержденной приказом от 26 апреля 2001 г. № 35н нецелевое использование средств федерального бюджета выражается в виде:

— использования на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;

— использования на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;

— иных видов нецелевого использования, установленных бюджетным законодательством.

Своеобразным дополнением к решению проблем привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства, в том числе в сфере нецелевого использования средств Пенсионного фонда РФ, можно считать установленные БК РФ нормы об ответственности отдельных должностных лиц, которые могут быть применены не только для определения субъектного состава правонарушения, но и для уточнения того, в чем конкретно оно выразилось (общего состава). Так, в соответствии со ст. 160 БК распорядитель бюджетных средств, каковым может выступать орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств, а равно его должностные лица отвечают за:

— целевое использование выделенных в их распоряжение бюджетных средств;

— достоверность и своевременное представление установленной отчетности и другой информации, связанной с исполнением бюджета;

— своевременное составление бюджетной росписи и лимитов

бюджетных обязательств по подведомственным получателям и

распорядителям бюджетных средств;

— своевременное представление бюджетной росписи и лимитов

бюджетных обязательств по подведомственным получателям и

распорядителям бюджетных средств в орган, исполняющий бюджет;

— соблюдение нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг при утверждении смет доходов и расходов;

— эффективное использование бюджетных средств;

— соответствие иным требованиям настоящего Кодекса и федеральным законам.

Например, как было сказано в отчете Счетной палаты РФ о результатах комплексной ревизии исполнения доходных и расходных статей бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2001 год, по результатам проверки было принято решение о направлении в Генеральную прокуратуру РФ материалов по факту ущерба ПФР, нанесенного руководством отделения ПФР по г. Москве (управляющий Л.А. Чумаков), в результате направления средств бюджета ПФР в 1995 году в резервный фонд Республиканского социального коммерческого банка.

Остается лишь еще раз отметить, что критериев для нормативного определения некоторых из перечисленных выше элементов ответственности (например, эффективного использования бюджетных средств) не существует, что ставит под сомнение эффективность всей системы контроля и ответственности по данному параметру.

Следовательно, можно заключить, что в современном российском финансовом (и бюджетном) праве не выработаны четкие формулировки составов правонарушений в сфере бюджетно-финансового законодательства, что существенно усложняет процесс выявления правонарушения и привлечения к ответственности за него. Более того, не существует и перечня возможных форм ответственности, к которым может быть привлечен орган государственной власти РФ (например, Правительство РФ) за нарушение бюджетного законодательства. При решении этого вопроса, на наш взгляд, необходимо предусмотреть, что все нормы бюджетного законодательства об ответственности, в сфере деятельности государственных внебюджетных фондов — в том числе, ^[134] должны иметь компенсационный характер, т.е. должны подразумевать возмещение имущественного вреда субъектам бюджетных отношений. По аналогии с правилами, установленными Налоговым кодексом РФ (налоговые органы, согласно ст. 35 НК, обязаны нести ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам), следует закрепить обязанность государственных органов, участвующих в бюджетных отношениях, нести ответственность за ущерб, причиненный получателям бюджетных средств.

Анализ же норм федерального законодательства в сфере финансового контроля за деятельностью ПФР позволяет заключить, что, во-первых, основную роль в этом процессе играют Счетная палата РФ и ГКУ при Президенте РФ, тогда как контроль со стороны органов исполнительной власти малоэффективен — прежде всего в силу фактической подчиненности финансовой деятельности ПФР Правительству РФ. Кроме того, существенный дисбаланс в систему контроля и надзора за деятельностью государственных внебюджетных фондов со стороны органов исполнительной власти был внесен Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г., вступивший в противоречие с нормами целой серии законодательных актов РФ — в частности, Бюджетного кодекса РФ, Налогового кодекса РФ, Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» и др., которые, как акты, принятые высшим органом законодательной власти государства, обладают большей юридической силой, чем нормативные акты Президента РФ.

Все сказанное свидетельствует о необходимости приведения норм действующего законодательства в сфере контроля и надзора за деятельностью внебюджетных фондов, Пенсионного фонда в том числе, в соответствие между собой. Вопрос же о правомочиях Президента РФ в

сфере определения функций структурных подразделений органов исполнительной власти РФ должен решать, вероятно, Конституционный Суд РФ.