Делегированное законотворчество как разновидность правотворческой деятельности.

В теоретической литературе существуют различные подходы к определению понятия правотворчества: в контексте исторической типологии его форм и способов, с точки зрения его социальной обусловленности, и, наконец, как результат процесса возведения в общеобязательный ранг правящей воли.

В общем и целом подходы к данной проблеме можно обозначить как узкий и широкий. Первый из них ограничен рамками отечественной правовой системы. При этом возможно рассмотрение как истории вопроса, так и исследование его с позиций сегодняшнего дня. Второй подход предполагает выход за национальные рамки, взгляд на проблему с философско-исторических и компаративистских позиций. Естественно, что неодинаковый угол зрения предполагает и разные выводы.

C учетом объекта исследования (общественные отношения, складывающееся в сфере осуществления делегирования законодательных полномочий) именно широкий подход оказывается предпочтительным, поскольку позволяет наиболее полно охватить все аспекты исследуемой проблемы — философский, исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой и т.д.

Именно на его основе правотворчество можно определить как деятельность по позитивации (конкретизации, формализации и

объективизации) правовых норм^[22]. Это завершающий этап правообразования. В ходе него субъект правотворчества посредством мыслительных операций и осознанных волевых действий производит анализ и отбор правовых норм, сложившихся в реальных общественных отношениях (дозаконотворческих отношениях), конкретизирует их применительно к той или иной ситуации (или вырабатывает новые, еще не известные практике, но необходимые, по его мнению, нормы), формулирует в виде абстрактных, формально определенных правил (моделей, образцов) поведения и придает им форму, благодаря которой они становятся доступными для внешнего восприятия, т.е.

Истинное правотворчество всегда требует должной оперативности, глубоких знаний реальной жизни и возможностей права, уважения к общечеловеческим ценностям и морально-этическим нормам, умения пользоваться средствами, приемами и формами правового регулирования, владения правотворческой техникой и т.д. Как отмечается в теоретической литературе, оно должно строиться на началах законности, профессионализма, гласности, компетентности и гуманизма^[23].

Не вдаваясь более глубоко в исследование правотворческой деятельности, можно заметить, что все данные характеристики могут быть в полной мере отнесены к делегированному законотворчеству. Тем не менее, данная разновидность правотворчества явно обладает определенными специфическими особенностями, ибо практически все исследователи при выделении видов правотворчества называют делегированное законотворчество.

Так, В.Н. Карташов пишет, что следует различать первичную

правотворческую деятельность и делегированную. По мнению автора, первичная правотворческая деятельность связана с реализацией соответствующим субъектом своих правотворческих полномочий. В случае же делегированного правотворчества правотворческая деятельность осуществляется той или иной государственной или общественной организацией по предварительному поручению компетентного государственного органа^[24].

Достаточно ли приводимых В.Н. Карташовым признаков для характеристики делегированного законотворчества? Думается, что нет, поскольку здесь не учитываются случаи, когда право на принятие актов, имеющих силу закона, вытекает не из прямого поручения парламента, а из конституции или закона. Например, в п.23 Конституции Королевства Дания сказано, что Король вправе в условиях чрезвычайного положения, когда Фолькетинг собраться не может, принимать временные законы, при условии, что они не будут противоречить Конституции и будут незамедлительно переданы Фолькетингу, как только он будет созван, для одобрения или отклонения.

Недостаточность рассмотренных критериев обособления делегированного законотворчества от других разновидностей правотворчества проявляется и в том, что В.Н. Карташову не удалось четко разграничить

санкционированное и делегированное законотворчество. Нельзя согласиться с его позицией, что особенность делегированного правотворчества, в отличие от санкционированного, заключается в том, что государственный орган, поручающий издание соответствующего нормативного правового акта другому органу, ни предварительно, ни в последующем не утверждает данный акт^[25]. Современная практика делегированного законотворчества как раз наоборот предполагает в основном утверждение (обязательное или факультативное) акта, имеющего силу закона, парламентом.

Представляется, что делегированное правотворчество отличается от санкционированного не необходимостью утверждения акта, а, прежде всего - моментом придания акту юридической силы, равной закону. При делегировании акт делегированного законотворчества приобретает силу закона с момента его принятия (если, естественно, акт принимается правомерно), ибо столь высокую юридическую силу акт приобретает в силу парламентского акта о делегировании или исходя из конституции (реже - закона, например, о чрезвычайном положении). При санкционировании акт приобретает должную юридическую силу исключительно в связи с утверждением его компетентным органом. Данное различие обусловлено различной юридической природой санкционированного и делегированного правотворчества.

дополнительно и временно передаются полномочия, которыми он изначально не обладает - законодательные полномочия. Как верно отмечает М.А. Исаев, «акт делегирования творит новую компетенцию рядом с предыдущей, не уничтожая при этом старой»^[26].

Страдает неполнотой и точка зрения, согласно которой следует выделять обычное и делегированное правотворчество^[27]. В этом случае необходимо добавить и санкционированное правотворчество, которое также может быть отнесено к не совсем обычным разновидностям правотворчества.

В этой связи представляется целесообразным выделять следующие виды правотворчества:

1) обычное (осуществляемое в пределах правотворческой компетенции органа);

2) делегированное (осуществляемое временно и вытекающее из права, специально предоставленного компетентным органом или при определенных условиях конституцией или специальным законом);

3) санкционированное (когда органом принимается не характерный для его компетенции акт, т.е. акт принимается органом, не имеющим изначально права на правотворчество, но только утверждение акта компетентным органом придает ему правовой характер).

Таким образом, делегированное законотворчество есть издание нормативных правовых актов, имеющих силу закона, органом, изначально не обладающим такими законодательными полномочиями (главой государства, правительством, министерством, комитетом парламента или его палаты и т.п.), на основании права, специально предоставленного парламентом или конституцией (реже законом, например, о чрезвычайном положении), но используемое под контролем парламента.

В современном мире сложилась различная конституционно-правовая практика делегированного законотворчества.

1) страны, где Основной закон не допускает законотворческую деятельность правительства (например, Россия, Мексиканские Соединенные Штаты);

2) страны, где конституции не указывают прямо свое отношение к делегированному законодательству, то есть, не утверждают его, но и не отрицают (например, Великобритания);

3) государства, конституции которых санкционируют законотворческую деятельность правительства и достаточно четко регламентируют этот процесс (например, Федеративная Республика Германия, Франция, Италия, Испания).

К первой группе государств относятся Российская Федерация и Мексиканские Соединенные Штаты.

Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, в ст. 94 закрепляет, что Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом страны^[28]. Законопроекты вносятся в Государственную Думу, принимаются ею и передаются на утверждение Совета Федерации, после чего подписываются Президентом. Конституция РФ не предусматривает каких-либо изменений в этой законотворческой процедуре, что позволяет с уверенностью говорить о недопустимости прямого делегирования законодательных полномочий в России. Кроме того, ст. 115 прямо указывает на подзаконный характер нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской

Федерации.

Однако Президенту России было предоставлено право издавать указы, противоречащие действующему законодательству, в соответствии с постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 года №1831-1 «О правовом обеспечении экономической реформы»¹. Предоставление этого права обосновывалось в постановлении необходимостью «оперативного регулирования хода экономической реформы».

В соответствии с постановлением Съезда народных депутатов РСФСР Президент мог издавать акты, имеющие силу закона с ноября 1991 года по декабрь 1992 года.

Необходимо отметить, что большинство президентских указов сыграли значительную роль в развитии российской экономики и становлении рынка в нашей стране.

Так, земельные отношения в Российской Федерации до принятия действующего Земельного кодекса РФ регулировались Земельным кодексом РСФСР от 25.04.1991 г. Начало 1990-х годов характеризовалось бурным изменением экономических отношений, которые во много раз опережали ту нормативную правовую базу, которая существовала в тот момент. В этой связи необходимо отметить, что первым указом Президента в рамках предоставленных ему прав на принятие актов, имеющих силу закона, был Указ от 27.12.91 г. №323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»^[29][30]. Данным указом впервые была введена приватизация земель, определялись органы и процедура наделения землей граждан. Районным органам исполнительной власти было поручено установить среднерайонные нормы бесплатной передачи в собственность граждан с учетом качества земель.

Важнейшим достижением начала рыночных преобразований стало предоставленное Указом право граждан продавать свой земельный участок другим гражданам. И, несмотря на то, что такая продажа разрешалась лишь в случаях, указанных в самом Указе, это, несомненно, был шаг вперед. Кроме того, данный Указ требовал от колхозов и совхозов приведения их статуса в соответствии с действующим законодательством и, соответственно, перерегистрации. При этом в целях упорядочивания земельных отношений от членов колхозов и совхозов требовалось определиться с формой имущественных отношений, в которой будет находиться земля. Местным органам власти строго предписывалось обеспечить контроль за реализацией права членов колхозов и совхозов на беспрепятственный выход из них для создания крестьянских (фермерских) хозяйств. Таким образом, с этого Указа в Российской Федерации началось фермерство.

Еще одной гарантией свободного создания крестьянских (фермерских) хозяйств была обязанность руководителей хозяйств в течение месяца с момента подачи заявления о создании крестьянского хозяйства выделить земельные доли работника и членов его семьи в натуре. Крестьянским хозяйствам разрешили отдавать землю в залог для получения кредитов в банках.

В рамках проведения земельной реформы Указом Президента РФ от 27.06.92 г. №718 «Об организационных мерах по проведению земельной и агропромышленной реформы в Российской Федерации»^[31] был создан специальный Федеральный центр земельной и агропромышленной реформы России. Для развития земельных отношений в РФ Центр сыграл значительную роль в связи с тем, что в его задачи помимо прочего входили:

• привлечение финансовых ресурсов, включая иностранные инвестиции и кредиты;

зо

• поддержка предпринимательства в сельском хозяйстве и связанных с ним отраслях промышленности, а также содействие ускоренному формированию рыночных структур в аграрном секторе и в сфере торговли и услуг;

• привлечение в аграрный сектор квалифицированных трудовых ресурсов, в том числе в связи с сокращением Вооруженных Сил.

Необходимо отметить еще один Указ Президента РФ, который внес существенные изменения в земельные отношения - это Указ от 1.10.92 г. №1151 «О проведении на территории Московской области в 1992 году эксперимента по аукционной продаже земельных участков для индивидуального жилищного строительства»^[32]. На основании данного акта государство впервые выставило на продажу земельные участки. При этом приобретенные участки оформлялись в частную собственность покупателей.

Об актуальности указов Президента РФ, изданных в соответствии с постановлением Съезда народных депутатов от 1.11.91 г. № 1831-1 говорит и тот факт, что более половины из них действуют до сих пор. При этом 7 указов прекратило свое действие в связи с изменением законодательства или были отменены самим Президентом. Действие двух указов было приостановлено Верховным Советом РФ в связи с передачей их на рассмотрение Конституционного Суда на соответствие этих указов Конституции^[33]. Указ Президента РСФСР от 19.12.91 г. «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР» постановлением Конституционного Суда РФ от

14.01.92 г. был признан несоответствующим Конституции^[34].

Это последнее постановление Конституционного Суда РФ очень важно с точки зрения проведенного в нем анализа условий правомерности издания Президентом указов, противоречащих действующему законодательству. Так, Конституционный Суд выделил два условия правомерности издания актов делегированного законодательства Президентом.

Во-первых, ограничен срок их принятия: в соответствии с п. 1 Постановления Съезда от 1.11.91 г. № 1831-1 особое правовое регулирование проведения и обеспечения радикальной экономической реформы в России допускалось с момента принятия Постановления Съездом (т.е. с 1.11.91 г.) и до 1 декабря 1992 г.

Во-вторых, Постановлением Съезда была установлена обязательность предоставления проектов указов Президента, если они противоречат действующим законам Российской Федерации, в Верховный Совет, а в период между сессиями - в Президиум Верховного Совета. Тем самым был создан особый механизм предварительного контроля со стороны Верховного Совета за соответствием проектов указов Президента Конституции и законам Российской Федерации. При этом Конституционный Суд в своем постановлении отмечает, что «указанное постановление Съезда народных депутатов, с учетом требований статей 184 и 185 Конституции РСФСР, не вносит изменений в Конституцию, не дополняет ее и, следовательно, не затрагивает установленных ею правомочий Съезда народных депутатов, а также Верховного Совета как постоянно действующего законодательного, распорядительного и контрольного органа»^[35].

Среди указов Президента, принятых в соответствии с постановлением Съезда и действующих до сих пор, можно выделить Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 г. №361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы»; Указ Президента РФ от 4 июня 1992г. № 548 «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон (СЭЗ) на территории Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями); Указ Президента РФ от 14 августа 1992 г. № 922 «Об особенностях преобразования государственных предприятий, объединений, организаций топливно-энергетического комплекса в акционерные общества»; Указ Президента РФ от 30 сентября 1992 г. № 1148 «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» (с последующими изменениями и дополнениями); Указ Президента РФ от 17 ноября 1992 г. № 1403 «Об особенностях приватизации и преобразования в акционерные общества государственных предприятий, производственных и научно-производственных объединений нефтяной, нефтеперерабатывающей промышленности и нефтепродуктообеспечения» (с последующими изменениями и дополнениями); Указ Президента РФ от 30 ноября 1992 г. № 1487 «Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации».

В 1998 году Правительство России (под председательством Киреенко С.В.) предприняло попытку временно (до 1.07.99 года) ввести практику делегированного законотворчества в нашей стране, внеся в Государственную Думу проект федерального закона «О некоторых полномочиях Правительства Российской Федерации, необходимых для финансовой стабилизации»^[36].

Как уже отмечалось, данный законопроект принят не был. Однако подробный анализ этого законопроекта позволит не только определить допущенные Правительством ошибки, но и выявить позицию российского законодателя по вопросу о делегированном законотворчестве.

В случае принятия федерального закона «О некоторых полномочиях Правительства Российской Федерации, необходимых для финансовой стабилизации» Правительство получило бы право осуществлять нормативное правовое регулирование по следующим вопросам:

1) определение порядка уплаты налогов, сборов, платежей во внебюджетные фонды, других обязательных платежей (далее для удобства - налоги) в соответствии с установленной федеральным законом системой налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общими принципами налогообложения и сборов;

2) определение порядка установления регулируемых цен и тарифов;

3) определение порядка расчетно-кассового обслуживания организаций, финансируемых из бюджетов всех уровней;

4) определение порядка реструктуризации обязательств юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

5) определение порядка использования дополнительно полученных доходов бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов.

Кроме того, что касается налогов, сборов и других обязательных платежей, то Правительство предлагало закрепить за собой право изменять ставки в пределах до одной десятой от величины ставок, установленных законом, вводить ограничения на применения льгот по уплате налогов, а также изменять сроки их уплаты.

Данный законопроект был внесен в Думу с целью преодоления кризиса на финансовых и фондовых рынках страны, что прямо указано в пояснительной записке к нему^{1 [37].}

В этой связи необходимо остановиться на некоторых юридических аспектах данного законопроекта.

Основной проблемой этого акта являлось его несоответствие Конституции Российской Федерации по нескольким основаниям.

Во-первых, Конституция России, закрепляя разделение властей, не предусматривает полную или даже частичную передачу компетенции какого- либо органа одной ветви власти другому органу другой ветви власти. А в данном случае Правительство предлагало предоставить ему право изменять своими актами законы, вторгаясь при этом в компетенцию Федерального Собрания в части принятия законов и Президента в части утверждения этих законов.

Во-вторых, Конституция России говорит о том, что налоги в РФ вводятся и изменяются только федеральными законами (ст. 75), а значит должны проходить обычную полную законотворческую процедуру: принятие Государственной Думой, одобрение Советом Федерации, подписание Президентом. Кроме того, в постановлении Конституционного Суда РФ от

11. 11.97 № 16-П указано, что «налог или сбор может считаться законно установленным только в том случае, если законом зафиксированы существенные элементы налогового обязательства, т.е. установить налог можно только путем прямого перечисления в законе о налоге существенных элементов налогового обязательства»^[38].

Здесь возникает еще одна проблема, связанная с установленной Конституцией иерархией нормативных правовых актов: дело в том, что Правительство Российской Федерации может издавать постановления и распоряжения (ст. 115). В рассматриваемом законопроекте нет указаний на то, каким актом будут вноситься изменения. Возвращаясь к вышесказанному, с

одной стороны, Правительство должно принимать постановления (так как распоряжения не носят нормативного правового характера), а с другой стороны, налоги могут изменяться только законами. Кроме того, Конституцией установлено, что постановления Правительства не могут противоречить законам. Данная коллизия в рассматриваемом законопроекте не разрешена.

Следующей недоработкой законодательной инициативы Правительства является некоторая неопределенность, связанная с внесением на рассмотрение Думы законодательных решений Правительства. В статье 3 проекта федерального закона указано, что решения направляются в Государственную Думу и Совет Федерации в трехдневный срок со дня их принятия. При этом в течение 10 дней с момента направления актов в Федеральное Собрание решением обеих палат (при раздельном голосовании) парламент может принять постановление о неприменении указанных решений Правительства. Однако в данном случае не определен вопрос о том, как исчисляются сроки, когда палаты находятся на каникулах или депутат в соответствии со ст. 40 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации^[39]работает с избирателями в округе, от которого он избран (согласно ст. 40 Регламента депутаты работают в своих избирательных округах в последнюю неделю каждого месяца, что вместе с выходными уже занимает минимум 9 дней). В этой связи парламент просто будет лишен возможности воспользоваться своим «правом вето» на законотворчество исполнительной власти. В таком случае следовало бы закрепить положение о том, что палаты обязаны собраться в определенный срок, например, пять дней.

В Заключении Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Государственной Думы от 17 августа 1998 г. №3.1-755 на проект федерального закона «О некоторых полномочиях Правительства Российской

Федерации, необходимых для финансовой стабилизации»^[40], сказано, что принятие закона в корне изменит процедуру принятия правительственных актов и «сломает сложившуюся практику разделения законодательной и исполнительной ветвей власти».

В этой связи необходимо заметить, что в случае принятия указанного законопроекта, а также внесения необходимых изменений в Конституцию РФ и Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»^[41] правительственный законопроект по своей сути не нарушал бы принцип разделения властей по следующим причинам:

1) указанный закон планировался как временный и его применение ограничивалось сроком до 1 июля 1999 года;

2) парламент передавал не все свои законодательные полномочия, а лишь их часть;

3) парламент не выпускал из своих рук процесс законотворчества, ибо имел право, по сути, наложить на правительственный акт вето.

Еще одним государством, конституция которого не предусматривает делегирование законодательных полномочий, являются Мексиканские Соединенные Штаты. Статья 49 Конституции этой страны говорит о том, что ни в каком случае исполнительной власти не могут быть предоставлены полномочия на издание нормативных правовых актов, имеющих силу закона^[42].

К государствам, которые не допускают делегирование правительству законодательных полномочий можно отнести и Японию. Однако в Японии из этого правила есть одно исключение. Так, в абзаце 7 ст. 73 Конституции

указано, что Кабинет издает правительственные указы в целях проведения в жизнь положений Конституции и законов, при этом в правительственных указах не могут содержаться статьи, предусматривающие уголовное наказание иначе как с разрешения соответствующего закона^[43]. При этом необходимо обратить внимание на ст. 31 Конституции, которая устанавливает, что никто не может быть лишен жизни или свободы или подвергнут какому-либо наказанию иначе как в соответствии с процедурой, установленной законом. Таким образом, Конституция Японии делает единственное исключение из общего правила недопустимости издания Кабинетом актов, имеющих, по сути, силу закона: это издание правительством актов, касающихся уголовной ответственности.

Ко второй группе государств относится Великобритания,

предоставлять Правительству, министру или любому другому лицу право

издавать указания такого рода, которые обычно включаются в сам закон. Не существует положений, которые запрещали бы Парламенту частично передавать свои законодательные полномочия другим органам, что и делалось довольно часто.

В Англии процесс передачи части полномочий парламента по принятию законодательных актов другим органам считается вполне естественным и правомерным. Обосновывается он доктриной верховенства парламента. Выводится и оправдывается он также верховенством парламента, который как «суверенный институт» может или сам принять «любой акт, какой только захочет», или же поручить это сделать по его полномочию любому другому

органу^[44].

Правомерность делегированного законодательства в Англии обосновывается, кроме того, сугубо прагматическими по своему характеру аргументами, а именно — необходимостью дальнейшего развития и совершенствования статутного права.

Сама сущность, а вместе с ней и форма закона значительно улучшились бы, писал еще в начале XX в. А. Дайси, «если бы исполнительная власть в Англии могла, так же как и во Франции, посредством декретов, ордонансов и прокламаций, имеющих силу закона, вырабатывать подробности применения общих принципов, заключающихся в законодательных актах»^[45].

C исторической точки зрения объективной причиной распространения практики делегированного законодательства является усложнение и расширение сферы государственного управления. В Англии XVI—XVII вв. король в Тайном совете сохранял право издавать законодательные акты. Это стало восприниматься формирующейся парламентской оппозицией как проявление произвола. Поэтому после «Славной революции» 1688 г. парламент сосредоточил все законодательство в своих руках. Однако даже при относительной простоте государственной жизни того времени вскоре обнаружились неудобства подобного порядка. Объем законодательной работы постоянно возрастал, и парламент со своими сложными процедурами не мог с ним справиться. Стали появляться социально-экономические законы, со­державшие многочисленные параметры, которые приходилось часто пересматривать.

Поэтому уже в XIX в. начинается обратный процесс — постепенная передача парламентом мелких законодательных вопросов на усмотрение правительства. Еще более широко подобная практика распространилась в

XX в., особенно в годы мировых войн, когда она оправдывалась необходимостью максимальной срочности в принятии законодательных актов, необходимостью соблюдения при этом максимальной конфиденциальности. Именно через делегированное законодательство сейчас обычно разрешаются вопросы, являвшиеся прежде предметом регулирования посредством частных биллей.

Для Англии делегированное законодательство облегчается су­ществованием системы парламентского правления. Так как правительство всегда опирается на парламентское большинство, оно легко может добиться от него полномочий на издание подобных актов. Таким образом, именно правительство решает, какие акты ему провести через парламент, а какие решить самому.

У подобной практики есть немало критиков, которые указывают на сложность контроля над ней. Еще в 1929 г. британские парламентарии и юристы заговорили о «новом деспотизме», к которому ведет деятельность современных правительств. В ответ на звучавшую критику правительственная комиссия в 1932 г. представила специальный оправдательный доклад, но к реальному решению обострявшейся проблемы приступили только в 1946 г., когда был издан парламентский акт о делегированном законодательстве. Он определил процедуру их разработки, публикации и представления парламенту подобных документов, объединенных понятием statutory instruments. Теперь они должны были публиковаться в серийном сборнике «Statutory instruments acts» и представляться в специально созданные комитеты парламента, которые, в случае возникновения сомнений, должны были обращать на них внимание палат. Комитеты оценивают акты исполнительной власти с точки зрения принципа ultra vires — превышения правительством своих полномочий. Однако парламентский контроль при существующей организации власти нельзя признать эффективным, так как и в Палате общин, и в ее комитетах

преобладают представители правящей партии^[46].

Ярким примером делегирования законодательных полномочий является Закон «О чрезвычайных полномочиях», принятый британским Парламентом в 1920 году. Согласно данного акта монарху как главе исполнительной власти было предоставлено право путем издания указа «делать распоряжения для обеспечения общества предметами первой необходимости, и этими распоряжениями одному из министерств или иному государственному ведомству или любым другим лицам, находящимся на службе Его Величества, когда сочтет необходимыми для сохранения мира, для обеспечения и регулирования снабжения и распределения продовольствия, воды, топлива, освещения и других предметов первой необходимости, для поддержания работы транспорта и для любых других целей, необходимых для поддержания общественной безопасности и нормальной жизни общества, и чтобы действия, предпринятые на основании таких полномочий, были эффективными, Его Величество по своему усмотрению может распорядиться, чтобы такого рода полномочия и обязанности были присущи указанным выше властям»^[47].

При этом необходимо обратить внимание на то, что в Великобритании в среднем в год актов делегированного законодательства принимается в 18 раз больше, чем самих законов^[48].

В Канаде, особенно в академических и судейских кругах, иногда поднимается спор по поводу правомерности существования в этой стране делегированного законодательства. Но он ведется совершенно на иной основе. Вопрос ставится так: могут ли высшие законодательные органы страны в лице парламента (на уровне федерации) и легислатур (на уровне провинций) вообще

РОССИЙСКАЯ ді ГОСУДАРСТВЕННАЯ

^z+^[49] s⅛'.3-ⁱ^.ОТЕКА

делегировать свои полномочия другим органам, если они, будучи институтами государства-члена британского Содружества, сами получили эти полномочия от «имперского парламента»?¹ Ведь Канада — прежняя английская колония (с 1763 г.), а затем — доминион (с 1867 г.) по форме своего правления в настоящее время является конституционной монархией. Во главе ее стоит английская королева, представленная в стране генерал-губернатором. C фор­мально-юридической точки зрения это означает, что все государственные органы Канады, включая законодательные, получают свои властные полномочия, соответственно, от британской Короны и «имперского парламента».

Разумеется, в Канаде, равно как и в других государствах — членах британского Содружества (например, в Австралии), английская королева только «царствует, но не правит». Однако это не мешает, используя издавна сложившиеся конституционные каноны и положения о верховенстве парламента и неделимости законодательной власти, вполне закономерно ставить вопрос о спорности или даже о недопустимости двойного делегирования законодательных полномочии, а вместе с тем — и самого делегированного законодательства^[50].

К третьей группе^[51] относятся государства, конституции которых санкционируют законотворческую деятельность правительства и достаточно четко регламентируют этот процесс.

К этой группе относятся, в первую очередь, Италия, Испания, Французская Республика и Федеративная Республика Германия.

Конституция Испании в п. 1 ст. 82 прямо указывает, что Генеральные Кортесы могут делегировать Правительству полномочия издавать нормативные правовые акты, имеющие силу закона, по определенным вопросам.

В Италии осуществление законодательной функции может быть делегировано Правительству, при этом Конституция в ст. 76 четко оговаривает условия такого делегирования: определение парламентом принципов и руководящих критериев, ограничение срока и круга вопросов, по которым Правительство может издавать акты, имеющие силу закона^[52].

Правительство Франции может для выполнения своей программы обратиться к Парламенту за разрешением осуществить путем издания ордонансов мероприятия, обычно входящие в область законодательства (ст. 38 Конституции Франции). Такое делегирование осуществляется, также как и в Италии, с обязательным указанием срока и основных условий делегирования.

В ФРГ закон может уполномочить не только Правительство издавать правовые постановления, имеющие силу закона, но и федерального министра или правительства земель.

1.2.