Заключение.
Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы.
На основе анализа литературы по теории государства и права выработано собственное определение делегированного законотворчества как издания нормативных правовых актов, имеющих силу закона, органом, изначально не обладающим такими законодательными полномочиями (главой государства, правительством, министерством, комитетом парламента или его палаты и т.п.), на основании права, специально предоставленного парламентом или конституцией (реже законом, например, о чрезвычайном положении), но используемое всегда под контролем парламента.
На основе проведенного анализа обосновывается, что делегирование законодательных полномочий не противоречит принципу разделения властей и осуществляется с согласия парламента и под его контролем; сами же полномочия передаются на определенный срок и по ограниченному кругу вопросов, парламент передает не все свои полномочия, а лишь право принимать акты, фактически равные по юридической силе законам, сохраняя право отменить в любой момент право на делегированное законотворчество; судебные органы сохраняют право контроля за делегированным правотворчеством.
Показано соотношение актов делегированного законотворчества с законами и подзаконными нормативными правовыми актами. При этом обосновано, что акты делегированного законодательства, как и законы, закладывают основы правового регулирования общественных отношений и содержат первичные юридические нормы, обладают такой же юридической силой, что и законы. C другой стороны, акты делегированного законодательства схожи с подзаконными нормативными правовыми актами по таким признакам, как субъект и процедура нормотворчества.
Определено место актов делегированного законодательства в национальной системе источников права, что позволяет выделять их как самостоятельный источник права. C комплексной позиции охарактеризован данный источник права.
Показаны недостатки в существующей классификации способов делегирования законодательных полномочий. В связи с этим диссертант, исходя из анализа современной практики, предлагает классифицировать способы делегированного законотворчества на следующие виды: прямое и косвенное, внутреннее и внешнее делегирование; легитимное и нелегитимное делегирование; делегирование со специальным наделением полномочиями и делегирование, при котором полномочия вытекают из конституции или законов. При этом осуществлен всесторонний анализ данных способов делегированного законотворчества.
По-новому охарактеризованы стадии делегирования законодательных полномочий: инициатива делегирования, определение условий делегирования, принятие акта о делегировании полномочий, принятие акта делегированного законодательства, его утверждение. Исследование стадий делегированного законотворчества позволило сделать вывод о том, что подобный вид правотворчества осуществляется с согласия парламента и под его контролем.
Освещены механизмы и способы контроля за делегированным законотворчеством, в частности, парламентский контроль, судебный и административный. В работе показано, что делегированное законотворчество находится под постоянным контролем как парламента, так и других органов власти. При этом исследуется действенность каждого способа контроля и его результативность.
Предложены пути совершенствования российского законодательства, связанные с введением практики делегирования законодательных полномочий в Российской Федерации.
В Российской Федерации уже были случаи издания актов, имеющих силу закона, не парламентом, а Президентом России: на основании постановления от 1 ноября 1991 года № 1831-1 «О правовом обеспечении экономической реформы» Съезд народных депутатов РСФСР делегировал Президенту право «законодательствовать». При этом под «законодательствованием» понималась возможность «приостанавливать указами действующее законодательство Союза ССР, а также издавать указы, противоречащие действующему законодательству».
В Российской Федерации была предпринята попытка предоставить право издавать акты, имеющие силу закона, Правительству РФ[181], однако она не была реализована в связи с отставкой в августе 1998 года Правительства Кириенко С.В., который являлся инициатором указанного законопроекта. Данный законопроект Государственная Дума отклонила в первом чтении.
Необходимо отметить, что предоставление Президенту РСФСР в 1991 году права на издание актов, имеющих силу закона, и попытки предоставления подобного права Правительству РФ в 1998 году обосновывались, в первую очередь, необходимостью оптимизации законодательного процесса и возможностью оперативного реагирования на быстро менявшиеся (особенно в 1991-1993 гг.) общественные отношения.
В период бурного развития законодательства, который все еще переживает Российская Федерация, вопрос оптимизации законотворческого процесса приобретает особую актуальность. Одним из способов решения данной проблемы является возможность делегирования парламентом отдельных собственных законодательных полномочий правительству.
Надо отметить, что упрощенная процедура принятия актов при делегировании законодательных полномочий правительству, позволила бы быстрее сформировать национальную правовую базу путем издания новых законов, регламентирующих возникающие правоотношения, упорядочивая уже действующее законодательство.
Существующее в российской науке достаточно отрицательное отношение к практике делегированного законотворчества не может быть оправдано. В этой связи необходимо обратить внимание на тенденцию конституционного развития европейских государств последнего десятилетия.
Так, с 1991 года в государствах Европы было принято 23 новые конституции. В 10-ти из них предусмотрено прямое делегирование законодательных полномочий, а в 11-ти в период действия чрезвычайного (военного, осадного) положения допускается издание правительством или главой государства актов, имеющих силу закона. При этом две из самых новых конституций (Финляндии 1999 г., Швейцарии 1999 г.) и поправки 2000 г.
в Конституцию Молдовы вводят институт делегирования законодательных полномочий правительству. В новом Основном законе Государства Город Ватикан, принятом 2001 г., сохраняется возможность прямого делегирования.Введение практики делегированного законотворчества в Российской Федерации потребует внесения изменений в Конституцию РФ и в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации».
Рассматривая требующиеся изменения, в первую очередь надо отметить необходимость дополнения статьи 105 Конституции положением о том, что федеральным законом Правительству России может быть предоставлено право издавать постановления, имеющие силу закона. Такое право может быть предоставлено Правительству с обязательным указанием срока полномочий, определением целей и задач делегирования. В ст. 105 Конституции необходимо также указать, что Правительство все постановления, имеющие силу закона,
обязано внести в парламент до окончания срока делегирования, при этом, предоставив парламенту право накладывать вето на такие постановления.
Соответственно, изменив ст. 105 Конституции, потребуется изменить и ст. 84, предоставив Президенту право подписывать постановления Правительства, имеющие силу закона. Также потребуется внесение изменений в ст. 115 Конституции, в частности, определив, что Правительство может в рамках предоставленных федеральным законом полномочий издавать постановления, имеющие силу закона.
Помимо Конституции потребуется внесение изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
Так, ст. 4 закона необходимо дополнить положением о том, что Правительство в рамках предоставленных федеральным законом полномочий может принимать постановления, имеющие силу закона.
Особые изменения потребуется внести в ст. 23 Федерального конституционного закона. Так в данную статью необходимо добавить положение о том, что в порядке, определенном федеральным законом Правительство Российской Федерации вправе издавать акты, имеющие силу закона.
Такие акты могут приниматься Правительством с обязательным соблюдением сроков и условий делегирования. Постановления Правительства, имеющие силу закона должны быть внесены в палаты парламента до окончания срока на делегирование. Акты Правительства, принятые в порядке делегирования могут не только по вопросам, не урегулированным законами, но и вносить изменения в уже действующие законодательные акты.Акты Правительства, имеющие силу закона, должны в обязательном порядке подписываться Президентом РФ. В случае отклонения Президентом указанных постановлений, Правительство как субъект законодательной инициативы может внести проект закона в Государственную Думу
Федерального Собрания Российской Федерации. Особо в рассматриваемом федеральном конституционном законе необходимо закрепить, что акты Правительства должны получать юридическую силу и быть обязательны к исполнению с момента их публикации. Однако при заявлении Государственной Думой или Советом Федерации протеста на конкретный акт делегированного законотворчества, акт должен терять свою силу с момента опубликования.
Таким образом, делегирование законодательных полномочий остается достаточно актуальным для изучения вопросом, имеющим ряд достоинств, которые можно было бы использовать в российской практике законотворчества. Кроме того, делегирование законодательных полномочий в будущем, не исключено, может стать предметом внимания не только ученых, но и российского законодателя.