5.3. САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ

По ряду причин было решено не игнорировать эту "саморегулируемую структуру", а использовать ее как основу для дальнейшей работы. Операции на фондовой бирже по своему характеру могут быть весьма техническими, и в этих технических деталях лучше всего разбираются профессионалы рынка. Для того, чтобы правительственные регуляторы вникли в эти детали, необходимо время, но даже и после этого их знания не будут полными. Если же организации, занимающиеся операциями с ценными бумагами, сами регулируют свою деятельность, то они хорошо знают технические аспекты рынка. Кроме того, при саморегулировании у правительства нет необходимости нанимать значительное количество людей и оплачивать их труд. Вместо того, чтобы заниматься прямым регулированием, правительство может осуществлять надзор за саморегулируемыми организациями. Наконец, регулирование, осуществляемое людьми, непрерывно вступающими в контакт друг с другом (в отличие от внешних регуляторов, которые могут присутствовать на местах лишь время от времени), может быть более бдительным и последовательным.

Профессор Stuart Banner, чья цитата приводится ниже, резюмировал положительные последствия принятия Нью-Йоркской фондовой биржей ответственности за саморегулирование в начале 1800-х годов:

«Практически нет сомнений в том, что способность биржи обеспечивать выполнение срочных сделок и отстранять нарушителей от участия в сделках послужила причиной увеличения объема торговли, что пошло на пользу членам биржи, выступавшим в качестве как спекулянтов, так и брокеров.

Однако саморегулирование не ограничивается фондовыми биржами. Концепция саморегулирования заключается в том, чтобы все профессиональные участники рынка ценных бумаг - будь то члены фондовой биржи, брокеры и дилеры, работающие вне биржи, инвестиционные компании (совместные фонды), андеррайтеры и другие участники - объединялись в профессиональные ассоциации, берущие на себя ответственность за саморегулирование. Профессиональные ассоциации (или "саморегулируемые организации") наделяются законом регулятивными функциями и отвечают перед государственным регулятором или регуляторами за эффективность выполнения этих функций. Государственные регуляторы контролируют саморегулируемые организации, обычно оставляя за собой право напрямую принимать меры в отношении члена профессиональной ассоциации в случае необходимости. Государственные регуляторы также могут оказывать помощь отдельным членам в случаях, когда саморегулируемая организация принимает по отношению к ним необоснованные или несправедливые меры.

Концепция саморегулирования соответствует традициям общего права и возникла на основе административного права США и Великобритании. Тем не менее, она успешно применяется в странах, не пользующихся общим правом, а в определенных странах с общим правом сталкивалась с рядом проблем. Например, в Японии сотрудничество между профессиональными участниками рынка и правительством достигло высот искусства, и это сотрудничество мало чем отличается от саморегулирования, хотя профессиональные участники рынка ценных бумаг и банковского сектора Японии никогда не отличались особыми успехами в создании саморегулируемых структур.

Аналогичная картина наблюдалась в Индонезии, где Джакартская фондовая биржа (Jakarta Stock Exchange) была правительственным учреждением, выполняющим функции государственного регулятора. После того, как BAPEPAM - учреждение, регулирующее фондовый рынок ценных бумаг - заработало в полную силу, Джакартская фондовая биржа вновь превратилась в частную организацию, основанную на членстве, с функциями саморегулирования.

В Латинской Америке и Европе фондовые биржи возникли раньше государственных органов, регулирующих рынок капитала. В странах этих континентов традиция регулирования поведения на рынке и практики членов биржи зародилась еще в первых профессиональных организациях - гильдиях.

В тексте, приведенном ниже, профессор Вашингтонского университета Stuart Banner делает анализ развития Нью-Йоркской фондовой биржи как саморегулируемой организации. До 1863 г. Нью-Йоркская фондовая биржа называлась "Нью-Йоркским фондовым и биржевым советом» (New York Stock and Exchange Board).

Извлечение из: Stuart Banner, «The Origin Of The New York Stock Exchange, 1791 - 1860", 27 JOURNAL OF LEGAL STUDIES 113-116 (1998).

«В начале XIX века небольшая группа нью-йоркских брокеров создала с нуля организацию, которой к концу столетия было суждено стать одной из самых могущественных неправительственных организаций в мире. Возникновение и быстрое развитие Нью-Йоркского фондового и биржевого совета (старое название Нью-Йоркской фондовой биржи - от авт.) во многом может объясняться успехом брокеров в регулировании своей деятельности, благодаря которому они смогли разбогатеть сами и привлечь капитал других участников рынка, не являющихся членами биржи. Ценность регулятивной функции фондового и биржевого совета становилась еще более высокой потому, что значительная часть сделок не имела исковой силы в судах Нью-Йорка.

В последнее время саморегулирование в коммерческой сфере было объектом пристального внимания, поскольку, как обнаружилось, самые различные группы - от современных торговцев алмазами до средиземноморских купцов одиннадцатого века - имели собственные методы управления, независимого от государства и выгодного для самих групп ... Как удалось горстке фондовых брокеров в Нью-Йорке в начале XIX века построить с нуля организацию, которая ко второй половине столетия станет одной из самых могущественных неправительственных организаций в мире?

Частично ответ на этот вопрос связан с факторами, которые брокеры, естественно, не могли контролировать, а именно, с ростом американской экономики. Однако экономический рост не предполагает соразмерного ему роста результатов фондовых брокеров, и тем более не предполагает несоразмерно больших результатов, которые они и получили. Возникновение и быстрый рост Ныо-Йоркского фондового и биржевого совета (New York Stock and Exchange Board)... может во многом объясняться успехом брокеров в формулировании правил, регулирующих новый рынок ценных бумаг и

разрешение споров с участием членов биржи. В частности, брокеры заполнили регулятивный вакуум, образовавшийся в результате отсутствия исковой силы у целой категории договоров, обычных для рынка ценных бумаг, в судах Нью- Йорка с 1792 по 1858 гг.

* * *

Самым ранним упоминанием о саморегулировании, предпринятом американскими торговцами ценных бумаг, является объявление в сентябре 1791 г. о проведении "Собрания нью-йоркских дилеров публичных фондовых бумаг в Кофейне". На этом собрании, устроенном всего лишь через несколько месяцев после начала проведения в Нью-Йорке ежедневных публичных аукционов долговых обязательств федерального правительства, "дилеры", количество которых неизвестно, заключили соглашение руководствоваться 14 правилами. Некоторые из этих правил представляли собой попытку организовать "картель" брокеров по операциям с ценными бумагами, представителей профессии, которой в то время в США было всего лишь несколько лет, но которая в Великобритании существовала уже в течение столетия.

После краха рынка весной 1792 г. аукционы государственных ценных бумаг в Нью-Йорке прекратились, что сделало соглашение 1791 г. практически бесполезным. В мае 1792 г. 24 нью-йоркских брокера - 22 физических лица, являвшихся частными брокерами, и 2 фирмы, состоявшие из двух человек каждая, - подписали еще одно соглашение, включавшее всего лишь одно предложение об обязательстве "не покупать и не продавать отныне ни для какого лица никакие публичные фондовые бумаги за комиссионные, составляющие менее одной четверти процента". Это второе соглашение - очередная попытка учредить "картель" - было, по всей видимости, столь же безуспешным, как и первое.

Однако, несмотря на отсутствие какого-либо саморегулирования, торговля между подписавшими соглашение и другими брокерами продолжалась.

первоначальный свод из 17 правил, регулирующих торговлю и принятие новых членов. Возможно, нью-йоркские брокеры использовали модель аналогичной организации, существовавшей в Филадельфии, о которой, впрочем, не осталось точных сведений.

Организаторы Совета наверняка были знакомы с фондовой биржей, созданной брокерами в Лондоне во второй половине XYIII века, так что наличие или отсутствие американской модели особого значения могло и не иметь. В любом случае, в Филадельфии и Бостоне вскоре появились брокерские организации, аналогичные нью-йоркской. К 1832 г. у Филадельфийской фондовой биржи (Philadelphia Stock Exchange) было постоянное место для проведения торговли; через два года 13 бостонских брокеров образовали Совет бостонских брокеров (Boston Brokers' Board), позднее переименованный в Бостонскую фондовую биржу (Boston Stock Exchange)».

Извлечение из: Celia R. Tailor, "Capital Market Development in The Emerging Markets: Time to Teach An Old Dog Some New Tricks", 45 AMERICAN JOURNAL OF COMPARATIVE LAW 71, 73-79 (Winter 1997):

«В. Саморегулируемые организации.

Саморегулируемые организации представляют собой ассоциации профессиональных участников отрасли, которые соглашаются, в качестве условия вступления в организацию, добровольно подчиняться общим правилам и требованиям. Сторонники саморегулирования утверждают, что экспертный и оперативный характер саморегулирования часто является самым целесообразным и практичным средством регулирования. Когда объекты регулирования становятся фактическими участниками регулятивного процесса, они лучше понимают цель регулирования и свою заинтересованность в нем. В некоторых областях саморегулируемые организации могут содействовать соблюдению этических стандартов (помимо тех, которые могут быть установлены законом).

Таким образом, теоретически саморегулирование позволяет профессиональным участникам, работающим в отрасли и имеющим в силу этого необходимые практические основания, устанавливать и выполнять наиболее эффективные и действенные правила. Бесспорно, саморегулирование является экономически целесообразным, поскольку оно способствует эффективности правил и освобождает правительственные структуры от дорогостоящего бремени надзора. Кроме того, при саморегулировании участники сами заинтересованы в обнародовании правил, в то время как у правительственных служащих такой заинтересованности нет. Саморегулирование также мало подвержено влиянию политических изменений.

Критики саморегулирования указывают на неизбежные связанные с ним конфликты интересов. В докладе подкомитета Сената по ценным бумагам 1973 г. (1973 Senate Securities Sub-Comittee Report) говорилось о следующих распространенных проблемах саморегулирования: объекты регулирования, естественно, относятся без особого энтузиазма к регулированию; возникает подспудное желание использовать видимость регулирования отрасли как щит против более серьезного регулирования; предприниматели склонны использовать коллективные действия для удовлетворения своих интересов путем введения недостаточно жестких -с позиций регулятивных нужд - антимонопольных правил; появляется сопротивление изменениям в системе регулирования, которое обусловлено экономической заинтересованностью в ее сохранении в неизменном виде.

Необходимо также учитывать, что для существования СРО необходимы членские взносы. Например, фондовая биржа - одна из форм СРО - получает свой доход от сборов за допуск к котировке и ежегодных взносов, что на некоторых биржах может составить сумму до 500000 долларов. Финансовая заинтересованность биржи в регулярном взимании взносов может сдерживать ее регулятивную активность.

Несмотря на эти проблемы, на большинстве развитых рынков существует определенная степень саморегулирования. Есть много видов саморегулируемых организаций, и каждый может содействовать раскрытию информации эмитентом. Одной из форм СРО, обладающей большим потенциалом в плане введения требований о раскрытии информации эмитентом, является фондовая биржа, которая в качестве условия предоставления права на торговлю может требовать соблюдения определенных стандартов, обычно называемых правилами допуска ценных бумаг на фондовую биржу (стандартами листинга)".

Индия. Хотя правовая система в Индии основана на английском обычном праве, в этой стране были трудности с принятием концепции саморегулирования и воплощением ее на практике. Один из авторов работал техническим консультантом в Индии в 1997 г. Ниже приводится отрывок из его отчета о результатах миссии:

«Концепция саморегулирования находит все более широкое признание среди профессионалов рынка ценных бумаг и у регулятора - Совета по ценным бумагам и биржам Индии (Securities and Exchange Board of India). Для регулятора саморегулирование является необходимым средством расширения своего регулятивного влияния за пределы сферы деятельности своего ограниченного по численности персонала. Совет по ценным бумагам и биржам Индии (Securities and Exchange Board of India) потребовал, чтобы профессиональные посредники на рынках капитала объединились в саморегулируемые организации (СРО)... На сегодняшний день были образованы ассоциации брокеров на Бомбейской фондовой бирже (Bombay Stock Exchange) и Делийской фондовой бирже (Delhi Stock Exchange). Совместные фонды основали Ассоциацию совместных фондов Индии (Association of Mutual Funds of India (AMFI), торговые (инвестиционные) банкиры - Ассоциацию торговых банкиров Индии (Association of Merchant Bankers of India, (AMBI)».