63 Признание бюджетного права подотраслью финансового права, имеющей границы, очерченные предметом и методом, требует более глубокого познания природы бюджетного права. Последняя проявляется в специфике норм, бюджетно-правовых отношений, бюджетно-правовых режимах, механизмах и т.д. Знание «природы» бюджетного права необходимо главным образом для «точной настройки» бюджетно-правового регулирования, для понимания того, какие нормы и механизмы и почему можно использовать в процессе такого регулирования. Специфические признаки бюджетно-правовых норм обусловлены прежде всего предметом и методом бюджетного права. Однако учитывая, что предмет бюджетного права является составной частью предмета финансового права, а метод бюджетного права идентичен методу финансового права, можно утверждать, что специфические черты финансово-правовых норм, отличающие их от норм других отраслей права, характерны и для бюджетного права. Прежде всего бюджетно-правовые нормы отличаются от всех иных финансово-правовых норм по своему целевому назначению, которое определяется предметом бюджетно-правового регулирования. Можно утверждать, что бюджетно-правовые нормы направлены на регулирование бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, а точнее, они регулируют: 1) отношения по установлению структуры бюджетной системы Российской Федерации и принципов ее построения; 2) отношения по установлению структуры бюджетов (доходы, расходы, источники финансирования дефицитов бюджетов) и требований к его сбалансированности; 3) отношения по установлению бюджетной компетенции Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, а также иных субъектов бюджетного права; 4) межбюджетные отношения; 5) отношения бюджетного процесса; 6) отношения по осуществлению бюджетных расходов; 7) отношения бюджетно-правовой ответственности; 8) бюджетно-контрольные отношения. С точки зрения происхождения бюджетно-правовых норм их особенность заключается в том, что они практически никогда не возникают как фактические, т.е. в общественной жизни не складываются правила поведения, являющиеся прототипом бюджет- 64 но-правовой нормы. Это объясняется тем, что в силу предмета финансового права, частью которого является право бюджетное, финансовые, т.е. денежные, отношения не существуют и не возникают сами по себе, в чистом виде. Будучи объективно обусловлены общественными потребностями, которые детерминированы уровнем развития товарно-денежных отношений, масштабами государственной деятельности, социальными задачами на данном этапе и т.д., эти отношения проявляются не иначе как в формах, определенных государством (и муниципальным образованием). Следовательно, государство придает объективно нарождающимся бюджетным отношениям адекватные формы проявления: определяет направления использования финансовых ресурсов, их распределения и т.д. Все это делается с помощью бюджетно-правовых норм, модель которых создается государством и муниципальными образованиями. В противном случае бюджетные отношения с государством не возникли бы вообще, а если бы и возникли, то не в той форме, которая требуется государству, чтобы обеспечить выполнение его задач на том или ином этапе развития. Теоретически фактические бюджетные отношения могут возникать, затем будут восприняты законодателем и, таким образом, превратятся в бюджетно-правовые. Однако в любом случае число таких отношений не может быть значительным, и они не изменят постулат; бюджетно-правовые отношения не имеют прототипа в общественной жизни. Особенность бюджетно-правовых норм заключается и в том, что они являются средством реализации общественных, т.е. публичных, а не частных интересов. Это обусловлено принадлежностью бюджетного права к праву публичному. Бюджетно-правовые нормы — средство реализации интересов всего общества, различных классов, социальных групп и т.д., а также интересов самого государства. Этим они отличаются от норм частного права (гражданского, семейного, трудового и т.д.), являющихся средством реализации интересов отдельных субъектов хозяйствования, физических лиц и др. Бюджетно-правовые нормы отличаются от других норм в системе права нестабильностью, высокой степенью изменчивости. В частности, бюджетно-правовые отношения существуют в рамках правовых актов о бюджете, которые действуют только в течение финансового года. Таким образом, бюджетно-правовые нормы как часть финансово-правовых периодически вступают в 65 силу с принятием соответствующих законов о бюджете и утрачивают свою силу с окончанием финансового года. Особенность бюджетно-правовых норм заключается и в том, что реализация большинства из них политически направлена. Иначе говоря, реализация многих норм бюджетного права призвана обеспечить фактические интересы субъектов только в русле государственной финансовой политики. Прежде всего такой вывод вытекает из понимания того, что бюджетная деятельность государства — политически зависимая деятельность. Кроме того, данный вывод непосредственно следует из анализа ст. 71 (п. «е», «ж»), ст. 114 (п. «б» ч. 1) Конституции РФ. В этих статьях сказано, что к ведению Российской Федерации относится, в частности, установление правовых основ финансового, валютного регулирования, денежной эмиссии, реализация которых должна осуществляться в рамках единой финансовой и денежной политики. На эту особенность бюджетно-правовых норм указал Конституционный Суд РФ, отметив, что «нормы права, в том числе финансового, проявляют свое регулятивное воздействие на бюджетные отношения не сами по себе, а в связи с целями государственной экономической политики, включая финансовую политику и финансовое регулирование в их конституционно-правовом смысле»80. Особенности отношений, составляющих предмет бюджетно-правового регулирования, обусловливают наличие в системе бюджетно-правовых норм весьма редкой разновидности норм: норм-расчетов, которые представляют собой «показатели, содержащие выраженные в количественном измерении объемы деятельности и уровни развития81. Это связано с денежным характером финансов, а значит, с требованием счета и фиксации. Примером норм-расчетов являются нормы ежегодно принимаемых законов о бюджетах, содержащие числовые показатели доходов и расходов бюджетов, государственного долга и т.д. 66 Бюджетно-правовые нормы имеют ряд особенностей, обусловленных методом бюджетно-правового регулирования, в качестве которого выступает метод властных предписаний. Прежде всего, бюджетно-правовые нормы в подавляющем большинстве являются обязывающими (или императивными), т.е. ими устанавливаются обязанности самых различных субъектов бюджетного права. Это вполне естественно, ибо метод властных предписаний, доминирующий в бюджетном праве, предполагает, что решение любого вопроса осуществляется волей одной стороны: государства или муниципального образования. Кроме того, значительную часть бюджетно-правовых норм составляют компетенционные нормы, которыми устанавливается компетенция государственных органов и органов местного самоуправления в области финансов. Примером могут являться нормы ст. 7, 8, 9 БК РФ, установившие бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. Преобладание в системе бюджетно-правовых норм обязывающих (императивных) и компетенционных норм позволяет констатировать, что в целом они имеют императивный характер. В зависимости от функций, выполняемых бюджетным правом, бюджетно-правовые нормы подразделяются на регулятивные и охранительные. К регулятивным бюджетно-правовым нормам относятся нормы, которые непосредственно направлены на регулирование общественных отношений путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей. Основная масса бюджетно-правовых норм — регулятивные. К охранительным бюджетно-правовым нормам относятся нормы, устанавливающие бюджетно-правовую ответственность (см. главу 9 пособия). Регулятивные и охранительные нормы бюджетного права тесно взаимосвязаны друг с другом. Охранительные в известной мере производны от первых — регулятивных, так как устанавливают ответственность за нарушение обязанностей, предусмотренных регулятивными нормами. Регулятивные бюджетно-правовые нормы в зависимости от их юридического содержания классифицируются на обязывающие, запрещающие и управомочивающие. Обязывающие финансово-правовые нормы — нормы, которые устанавливают обязанность лица совершать определенные положительные действия. Большинство бюджетно-правовых норм — обязывающие. Очень часто они формулируются в бюджетно-правовых актах в виде прямых обязательных предписаний. Например, в норме ст. 121 БК РФ обязанность эмитента по ведению долговой книги сформулирована так: «Информация о государственных внутренних долговых обязательствах Российской Федерации вносится в Государственную долговую книгу Российской Федерации в срок, не превышающий пяти рабочих дней с момента возникновения соответствующего обязательства». Запрещающие бюджетно-правовые нормы устанавливают обязанность субъектов воздерживаться от определенных действий, указанных в бюджетно-правовой норме. Например, согласно ст. 161 БК РФ «бюджетное учреждение не имеет права получать кредиты (займы)». Запрещающие бюджетно-правовые нормы встречаются в законодательстве нечасто. Это связано с тем, что отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, не могут развиваться иначе как за счет активного поведения обязанных субъектов, т.е. за счет обязанности по выделению бюджетных ассигнований и т.д. А запреты с юридической стороны выражаются в юридических обязанностях пассивного содержания, т.е. в обязанностях воздерживаться от совершения действий. Поэтому в отличие от обязывающих бюджетно-правовых норм запрещающие нормы не могут обеспечить цели бюджетно-правового регулирования. Управомочивающие бюджетно-правовые нормы — нормы, которые предусматривают возможность субъекта бюджетного права действовать в рамках требований бюджетно-правовой нормы, но по своему усмотрению. К примеру, согласно ст. 156 БК РФ «кредитные организации могут привлекаться на основании агентского соглашения для осуществления операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов». Бюджетно-правовые нормы могут быть классифицированы в зависимости от выполняемой ими операции в процессе правового регулирования, т.е. их специализации. В связи с этим в науке выделяются так называемые специализированные нормы. Они не являются самостоятельной нормативной основой для возникновения правоотношений, а как бы присоединяются к регулятив- 68 ным и охранительным нормам. В бюджетном праве существуют следующие виды специализированных норм: общие (общезакрепительные); оперативные; нормы-дефиниции; нормы-принципы. Общие (общезакрепительные) нормы в обобщенном виде фиксируют определенные элементы регулируемых отношений. К ним относится норма ч. 1 ст. 2 БК РФ, определяющая общие признаки отношений, регулируемых Бюджетным кодексом РФ. В нормах-дефинициях в обобщенном виде закрепляются признаки какой-либо бюджетно-правовой категории. Такие нормы содержатся в ст. 6 БК РФ. Ими определяются понятия бюджета, расходного обязательства, бюджетного обязательства и т.д. В нормах-принципах сформулированы основные начала бюджетного законодательства. Такие нормы закреплены в ст. 29—38.2 БК РФ, определяющих принципы бюджетной системы Российской Федерации. Бюджетно-правовые нормы, помимо всего отмеченного, классифицируются по объему действия на общие и специальные. Общими являются нормы, распространяющиеся на целый ряд тех или иных отношений, а специальными — нормы, распространяющиеся на определенный вид отношений в пределах данного рода. К примеру, специальными являются нормы института бюджетного процесса, института бюджетных расходов и т.д., а общими — нормы института бюджетной системы и ее принципов. Это обусловлено тем, что последние проявляются (реализуются) во всех бюджетно-правовых институтах. По территории действия различают бюджетно-правовые нормы, действующие: а) на всей территории Российской Федерации; б) на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; в) на территории соответствующего муниципального образования. Соответственно, первые содержатся в правовых актах представительных и исполнительных органов власти федерального уровня, вторые — в аналогичных правовых актах субъектов Федерации, а третьи — в правовых актах органов местного самоуправления. По времени действия бюджетно-правовые нормы подразделяются на общие и временные. Общие нормы, которых в бюджетном праве большинство, устанавливаются на неопределенный срок действия и утрачивают силу в связи с их отменой или изменением. Временные нормы — нормы, установленные на опреде- ленный срок. К временным бюджетно-правовым нормам относятся прежде всего предписания ежегодно принимаемых нормативных актов о бюджетах на соответствующий финансовый год. Эти нормы действуют, как правило, в течение срока действия соответствующего закона (или постановления органа местного самоуправления) о бюджете на финансовый год. Они содержатся в этих законах и постановлениях. Бюджетно-правовые нормы подразделяются на материальные и процессуальные. Материальные бюджетно-правовые нормы определяют состав доходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, принципы бюджетной системы, требования к размеру бюджетного дефицита и т.д. Материальные бюджетно-правовые нормы — основные. Процессуальные бюджетно-правовые нормы устанавливают порядок реализации материальных бюджетно-правовых норм. К процессуальным относятся нормы, содержащиеся в ст. 169—264, 274—281 БК РФ, определяющие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также отчетов об их исполнении и охватываемые понятием «бюджетный процесс»82.