Юридические (формальные) источники права представляют собой форму установления и выражения правовых норм65. Как отмечают ученые, «нормам некоторых отраслей права должна быть свойственна совершенно определенная внешняя форма (тип источников права)»66. Бюджетное право представляет собой подотрасль финансового права. В связи с этим положения, разработанные для источников финансового права, будут справедливы и для источников права бюджетного. В финансово-правовой литературе выделяют три основных группы источников: нормативный правовой акт, нормативный договор и судебный прецедент67. 1. Основным источником бюджетного права является нормативный правовой акт. По юридической силе нормативные акты традиционно подразделяют на законы и подзаконные акты. В бюджетном праве данная классификация закреплена законодательно. К актам бюджетного законодательства относятся: 1) Бюджетный кодекс РФ и иные федеральные законы. Бюджетный кодекс РФ был принят в 1998 году и вступил в силу с 2000 года. В качестве примеров федеральных законов можно назвать федеральные законы от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации», от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и др.; 2) законы субъектов Российской Федерации. Практически в каждом субъекте Федерации принят отдельный закон о бюджетном устройстве и бюджетном процессе или о бюджетном процессе, а также законы о межбюджетных отношениях в соответствующем субъекте Федерации; 3) муниципальные правовые акты представительных органов 59 муниципальных образований (ст. 2 БК РФ). В муниципальных образованиях, как и в субъектах Федерации, принимаются нормативные акты о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. В состав подзаконных нормативных правовых актов включены: 1) указы Президента РФ. В основном затрагивают вопросы, связанные с расходами бюджетов, т.е. предусматривают различные расходные обязательства68; 2) нормативные правовые акты Правительства РФ. Правительство РФ осуществляет развернутое регулирование в бюджетной сфере. Оно определяет порядок предоставления межбюджетных трансфертов, конкретизирует компетенцию участников бюджетного процесса, регулирует многие процессуальные вопросы; 3) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Значительное место среди данной группы нормативных актов занимают акты Министерства финансов РФ, а также акты Федерального казначейства; 4) нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации; 5) муниципальные правовые акты органов местного самоуправления. Особо следует упомянуть законы (решения) о бюджете. Бюджетный кодекс РФ относит их к актам бюджетного законодательства. Однако в литературе есть мнение о том, что этот акт не обладает свойствами закона69. Это связано с особенностями его содержания. Известно, что многие бюджетные показатели рассчитаны на определенный период времени и определяют нормативы предоставления средств конкретным субъектам права. Иными словами, многие нормы законов (решений) о бюджете носят индивидуальный характер. Отсюда появляются сомнения в нормативности актов о бюджете. 60 Здесь, видимо, необходимо помнить, что «в финансовом праве ежегодно принимаемый закон о бюджете на предстоящий финансовый год — ярко выраженный смешанный акт, в котором одновременно закреплены нормативные и индивидуальные предписания»70. В нем на самом деле есть предписания разового применения. Однако есть и нормативные предписания, рассчитанные на неоднократное применение в течение соответствующего периода (например, нормативы распределения доходов). Следует отметить, что практика выработала определенные требования к содержанию законов (решений) о бюджете. Как указал Конституционный Суд РФ71, именно в федеральный закон о федеральном бюджете — исходя из его природы и предназначения в правовом государстве — включаются на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности предписания, касающиеся доходов и расходов Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон. Федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более — лишать их юридической силы. Из этого следует, что в Российской Федерации федеральный закон о федеральном бюджете не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами и расходами. 2. Другой разновидностью источников бюджетного права яв- 61 ляются нормативные договоры. Нормативный договор определяется в литературе как «договорный акт, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для многочисленного и формально неопределенного круга лиц, рассчитанный на неоднократное применение, действующий независимо от того, возникли или прекратились предусмотренные им конкретные правоотношения»72; это «совместный правовой акт, оформление выражения согласованных обособленных волеизъявлений субъектов правотворчества, направленных на установление правовых норм»73. В финансово-правовой литературе в качестве источника финансово-правовых норм указываются международные договоры Российской Федерации (которые преимущественно касаются налогообложения), договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации74. В настоящее время возможность применения договоров между вышестоящими и нижестоящими бюджетами существенно ограничена. В соответствии со ст. 31.1 БК РФ в силу принципа равенства бюджетных прав договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие Бюджетному кодексу РФ, недействительны. 3. В качестве отдельного источника в финансовом праве называют правовой прецедент. Под правовым прецедентом в юридической литературе понимается «такое решение государственного органа, которое принимается за образец (правило) при последующем рассмотрении аналогичных дел»75. 62 Как отмечается в финансово-правовой литературе, «судебный прецедент как источник финансового права представлен главным образом решениями Конституционного Суда РФ»76. Во-первых, постановления указанного органа принимаются по результатам рассмотрения конкретных дел, и сформулированная в них позиция сохраняет свою силу для будущих решений. Во-вторых, содержащиеся в постановлениях Конституционного Суда РФ предписания обладают признаками правовых норм. Они исходят от государства (постановления Конституционного Суда выносятся именем Российской Федерации), общеобязательны (ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации») и т.д. Ученые отмечают, что «в решениях Конституционного Суда РФ, как правило, формулируются критерии нового законодательного регулирования, по существу, конструируются «модели» новых правовых норм»77. При этом определенной проблемой является отыскание самой правовой нормы в рассматриваемом источнике. В литературе общепризнано, что обязательно в прецеденте не все решение, а только «сердцевина» дела, суть правовой позиции судьи, на основе которой он выносит решение или приговор78. Применительно к традиционной структуре постановлений судебных органов частью, содержащей правовые нормы, является мотивировочная или описательно-мотивировочная79. В качестве примеров судебных прецедентов можно назвать определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2003 г. № 415-О, постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П и многие другие. Таким образом, в настоящее время бюджетно-правовые нормы могут закрепляться в нормативных правовых актах, в определенной мере в нормативных договорах, а также в судебных прецедентах.