§ 5 | Субъекты бюджетного права

Субъект бюджетного права — то лицо, которое обладает бюд- жетной правосубъектностью и может благодаря этому участвовать в конкретном бюджетном правоотношении. В бюджетном праве доминирующим субъектом является государство, т.е.

Российская Федерация и субъекты Федерации. По классификации субъекты бюджетного права относятся к публично-правовым образованиям. Российская Федерация в целом и субъекты Федерации представляют собой государство. Поэтому их общие характеристики в качестве субъектов финансового права в значительной мере производны от характеристик государства. В связи с этим государство можно рассматривать как обобщенный субъект бюджетного права. Государство (Российская Федерация в целом и субъекты Федерации) является субъектом бюджетного права, обладая компе- 70 тенцией в области бюджетной деятельности. Последняя закреплена в Конституции РФ, Налоговом кодексе РФ, Бюджетном кодексе РФ, в конституциях и уставах субъектов Федерации и других актах. Компетенция государства в области бюджетной деятельности выражается чаще всего в его суверенных правах в этой области, к которым, в частности, относятся: право на утверждение бюджетов (федерального и субъектов Федерации) и др. Следовательно, государство, будучи субъектом бюджетного права, чаще всего выступает как властвующий субъект, т.е. суверен. Однако одновременно государство часто выступает в качестве государства-собственника, т.е. казны83. Это обусловлено тем, что суверенные права государства в области бюджетной деятельности затрагивают бюджет, являющийся составной частью казны. Казна же в соответствии со ст. 214 ГК РФ есть государственная собственность. К числу суверенных прав Российской Федерации относятся прежде всего ее материальные бюджетные права. Это следует из ст. 71 Конституции РФ, которая относит к ведению Российской Федерации федеральный бюджет, а также из ряда статьей БК РФ, перечисляющих права Российской Федерации на федеральный бюджет.

К материальным бюджетным правам Российской Федерации относятся: а) право на собственный бюджет; б) право на получение бюджетных доходов и зачисление их в данный бюджет; в) право на использование бюджетных средств; г) право на распределение бюджетных доходов между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами; д) право на образование и использование в рамках бюджета специальных фондов84. Эти права зафиксированы в ст. 84, 69, 96.6, 96.10, 131 — 133. БК РФ и др. Суверенные права Российской Федерации на собственный бюджет есть одновременно и право государственной собственности, ибо согласно ст. 214 ГК РФ средства соответствующего бюджета составляют государственную казну. Поэтому Российская Федерация, являясь субъектом материальных бюджетных прав, выступает одновременно как государство-суверен и государство-казна. Исходя из ст. 71 Конституции РФ к суверенным правам Рос- 71 сийской Федерации в сфере бюджетной деятельности следует относить не только материальные бюджетные права, но и процессуальные. Эти права неразрывны между собой. Права Российской Федерации на получение, распределение, использование бюджетных доходов определены, ограничены и т.д. ежегодно принимаемым законом о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год, который и является результатом реализации процессуальных бюджетных прав Российской Федерации на рассмотрение, утверждение федерального бюджета. А.В. Мицкевич и P.O. Халфина, занимавшиеся проблемами государства как субъекта права, подчеркивали, что в праве на утверждение бюджета и отчета о его исполнении выражен государственный суверенитет. В связи с этим Российская Федерация в целом является субъектом права на рассмотрение и утверждение бюджета, а также отчета о его исполнении. Субъектом бюджетного права является не только Российская Федерация, но и субъекты Федерации, которые наделены компетенцией в сфере бюджетной деятельности государства (Российской Федерации в целом), реализуют суверенные права государства в этой сфере и за которыми согласно ст.

214 ГК РФ закреплено право государственной собственности на бюджетные средства85. Аналогично федеральному уровню субъекты Федерации являются субъектами финансового права в отношении материальных бюджетных прав, а также прав на рассмотрение и утверждение бюджета. Кроме того, субъекты Федерации являются субъектами финансового права в межбюджетных отношениях, т.е. в отношениях с муниципальными образованиями (ст. 135 БК РФ). Это отношения по предоставлению и получению дотаций, субвенций, субсидий и т.д. Такой вывод явно следует из конституций и уставов субъектов Федерации, а также иного бюджетного законодательства. Так, в конституциях и уставах субъектов Федерации закрепляется право субъектов Федерации на собственный бюджет. 72 Помимо Российской Федерации и субъектов Федерации в ка честве субъектов бюджетного права в классификационный ряд «публично-правовые образования» включаются муниципальные образования, действующие в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также закрытые административно-территориальные образования. Понятие муниципального образования дано в ст. 2 указанного Закона, из которого следует, что муниципальное образование — определенная территория (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения), в пределах которой население осуществляет местное самоуправление. В связи с этим, когда говорят о муниципальном образовании как о субъекте финансового права, это, по существу, означает, что говорится о населении той территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Исходя из ст. 52, 57 и 64 названного Закона муниципальное образование является субъектом бюджетного права в отношении прав формирования и исполнения местного бюджета. Кроме того, согласно ст. 135 БК РФ, а также ст. 60—63 данного Закона из бюджета субъекта Федерации местному бюджету выделяются: а) дотации; б) субсидии, в) субвенции.

Соответственно, муниципальное образование является субъектом бюджетного права в отношении прав на получение вышеназванных финансовых ресурсов. Значительный круг субъектов бюджетного права составляют коллективные субъекты. П Под коллективными субъектами бюджетного права следует и понимать организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, наделенные бюджетными правами выступать в отношениях с другими субъектами персонифицированно, как единое целое. К коллективным субъектам бюджетного права относятся: а) органы государственной власти; б) Центральный банк РФ; в) кредитные организации; г) организации (предприятия, бюджетные учреждения). 73 Основанием для признания органов государственной власти субъектами бюджетного права является наличие у них компетенции в области бюджетной деятельности государства. Коллективными субъектами бюджетного права являются представительные и исполнительные органы государственной власти. Органы государственной власти, будучи коллективными субъектами бюджетного права, выступают в качестве уполномоченных государством органов. Наделенные государством компетенцией в сфере его бюджетной деятельности, они находятся в постоянно длящихся отношениях с государством, где уполномочены выражать государственную волю в установленных им пределах. В круг представительных и исполнительных органов государственной власти в качестве субъектов финансового права входят органы как федерального, так и регионального уровня, а органов исполнительной власти — органы как общей, так и специальной компетенции. Представительные органы государственной власти выступают в качестве коллективных субъектов бюджетного права, осуществляя главным образом государственный бюджетный контроль через свои комиссии и комитеты. Так, на федеральном уровне в ведении Государственной Думы Федерального Собрания РФ находится Контрольно-бюджетный комитет, наделенный этой функцией. Кроме того, государственный бюджетный контроль проводится и через Комитет по бюджету и налогам Совета Федерации.

Во всех остальных случаях осуществления бюджетной деятельности государства (рассмотрение, утверждение бюджетов и отчетов об их исполнении и т.д.) представительные органы государственной власти выступают не как коллективные субъекты финансового права, а от лица государства как субъекта финансового права (подробнее об этом см. в гл. 7 пособия). Исполнительные органы государственной власти общей компетенции выступают в качестве коллективных субъектов бюджетного права в отношении права составления проектов бюджетов и их исполнения. Так, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ проект федерального бюджета составляется Правительством РФ, а проект бюджета субъекта Федерации — соответствующим органом исполнительной власти субъекта Федерации. 74 Исполнительные органы государственной власти специаль ной компетенции являются коллективными субъектами бюджетного права в отношении самых различных правомочий в области бюджетной деятельности государства, составляющих их компетенцию. В числе этих органов: Минфин России и непосредственно федеральные государственные службы, входящие в его состав: Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Кроме того, в систему этих органов следует включать финансовые органы субъектов Федерации, главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств и др. Например, Минфин России, финансовые органы субъектов Федерации правосубъектны в отношении прав на непосредственное составление проектов бюджетов (ст. 171 БК РФ) и т.д. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов86. Федеральное казначейство осуществляет исполнение бюджетов и т.д. К коллективным субъектам бюджетного права относится также и Центральный банк РФ, когда обслуживает счета бюджетов, управляет средствами Резервного фонда и средствами Фонда национального благосостояния. Помимо Центрального банка РФ к коллективным субъектам бюджетного права относятся кредитные организации, выступающие в качестве юридических лиц, наделенных государством властными полномочиями.

Кредитные организации являются субъектами бюджетного права и при осуществлении некоторых расчетных операций. Они обслуживают счета бюджетов в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций (п. 2 ст. 156 БК РФ). Коллективными субъектами бюджетного права, помимо перечисленных, являются организации (предприятия, бюджетные учреждения). Они обладают финансовой правосубъектностью в отношении: а) прав на получение бюджетных средств в порядке бюджетных ассигнований; б) прав на получение бюджетных кредитов; з) прав распорядителя бюджетных средств. Коллективными субъектами бюджетного права в отношении 75 прав на получение бюджетных ассигнований являются бюджетные учреждения. Юридические лица относятся к коллективным субъектам бюджетного права, ибо они могут приобрести право на получение бюджетных кредитов на условиях возвратности и возмездности (ст. 93.2 БК РФ). К индивидуальным субъектам бюджетного права относятся физические лица. Физические лица являются субъектами бюджетного права в отношении права получения из бюджета средств в форме субсидий (ст. 78 БК РФ).

<< | >>

↑

Источник: М. В. Карасева. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО. 2010

Еще по теме § 5 | Субъекты бюджетного права:

- Банковское право России - Финансовое право России - Фінансове право України -