§ 2. Понятие бюджетного права и бюджетных правоотношений

Существует бюджетное право, которое в системе финансового права всегда занимало центральное место.

В финансовом праве бюджетное право представляет такую группу правовых норм, на реализацию которой направлены и от реализации которой зависят нормы других финансово-правовых институтов. Например, нормы, содержащиеся в НК РФ

и регулирующие взимание налогов и сборов, направлены, в конечном итоге, на реализацию норм бюджетного права, содержащихся в БК РФ и регулирующих зачисление государственных (муниципальных) доходов в бюджеты разных уровней бюджетной системы РФ. В свою очередь, реализация норм бюджетного права через исполнение компетентными органами бюджетных законов (решений) обеспечивает реализацию бюджетными учреждениями, прочими субъектами финансового права норм, регулирующих государственные расходы. Таким образом, бюджетное право непосредственно фокусирует на себе два основных института финансового права: институт (раздел) государственных и муниципальных доходов и институт государственных и муниципальных расходов. Не менее наглядна связь бюджетного права с другими финансово-правовыми институтами: институтом государственного и муниципального кредита, институтом государственных внебюджетных фондов и т.д.

В современных условиях финансовое право окончательно сформировалось как подотрасль финансового права. Это стало возможным благодаря следующим причинам: во-первых, бюджетное право всегда регулировало очень широкий круг общест- 1

венных отношений ; во-вторых, в современных условиях, в связи с формированием в России принципиально новой модели бюджетного федерализма, отношения, предмет бюджетно- правового регулирования, заметно актуализировались; в-третьих, результатом развития бюджетно-правовых отношений явилось принятие Бюджетного кодекса РФ — акта, унифицированно регулирующего бюджетные

Бюджетное право как подотрасль финансового права имеет свой предмет регулирования.

отношения, возникающие по поводу бюджетного устройства;

отношения, возникающие в связи с установлением структуры доходов и расходов бюджетной системы РФ и распределением их между бюджетами разных уровней бюджетной системы;

отношения по поводу бюджетного процесса.

Таким образом, бюджетное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения по поводу бюджетного устройства РФ, бюджетного процесса, а также от - ношения, возникающие в связи с установлением структуры доходов и расходов и распределением их между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ.

О том, что бюджетное право следует рассматривать как подотрасль финансового права, говорили в свое время С.С. Алексеев, М.И. Пискотин, С.Д. Цыпкин. (См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972. Т. 1. С. 141; Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 50—51, 53; Цыпкин СД. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства. М., 1983. С. 23—24.)

Каждая группа отношений, составляющих предмет бюджетного права, состоит из более конкретных отношений.

В группу отношений, возникающих по поводу бюджетного устройства РФ, включаются в качестве основных отношения, возникающие между различными субъектами бюджетного права по поводу формирования бюджетной системы РФ, определения ее принципов, установления классификации доходов и расходов бюджетов и т.д.

В группу отношений, возникающих в связи с установлением структуры доходов и расходов, а также распределением их между бюджетами разных уровней, включаются в качестве основных: а) отношения по поводу установления в законодательстве общей системы доходов и расходов, закрепленной за бюджетами каждого уровня бюджетной системы РФ, и механизмов передачи бюджетных средств; б) отношения по поводу установления в законодательстве и правовых актах представительных органов местного самоуправления конкретной системы доходов и расходов, закрепленной на соответствующий финансовый год за бюджетами дого уровня бюджетной системы.

В группу отношений, возникающих по поводу бюджетного процесса, в качестве основных включаются отношения между различными субъектами бюджетного права по поводу: а) составления проектов бюджетов; б) рассмотрения и утверждения проектов бюджетов; в) исполнения бюджетов; г) подготовки и утверждения отчета об исполнении бюджета.

Составной частью всех вышеназванных отношений являются бюджетно-контрольные отношения. Они имеют место на различных стадиях бюджетного процесса, возникают по поводу различ-ных вопросов бюджетной деятельности, и их участниками являются самые различные органы, указанные в ст. 265—272 БК РФ.

Отношения, составляющие предмет бюджетного права, урегу-лированы правовыми нормами, содержащимися в различных ис-точниках. Прежде всего это Конституция РФ, которая определяет основные начала деятельности государственных органов в бюджетной сфере и, таким образом, содержит концентрированное нормативное выражение бюджетно-правовых начал . В ч. 3 ст. 104 Конституции РФ установлена обязательность заключения Правительства РФ по законопроектам об изменении финансовых обязательств государства и другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета; в п. «а» ст. — обязательность рассмотрения в Совете Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам федерального бюджета; в п. «а» ч. 1 ст. 114 установлена обязанность Правительства РФ разрабатывать и представлять Государственной Думе бюджет, а также отчет об испол-нении федерального бюджета.

Специальным источником бюджетного права является Бюджетный кодекс РФ, который принят 17 июля 1998 г. и вступил в силу с 1 января 2000 г. Он регулирует всю систему отношений, составляющих бюджетное право.

Источниками бюджетного права являются федеральные законы и законы субъектов РФ, которые регулируют бюджетные отношения в развитие БК РФ. Среди них: Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации», ежегодно принимаемый закон о федеральном бюджете, а также аналогичные законы субъектов РФ.

В соответствии со ст. 2 БК РФ вышеназванные нормативные правовые акты не могут противоречить данному Кодексу. В случае возникновения такого противоречия приоритет в регулировании бюджетных отношений отдается БК РФ.

Бюджетно-правовые нормы могут содержаться в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, а также в актах федеральных, региональных и местных органов исполнительной власти. Среди последних особо заметное место занимают приказы и инструкции Министерства финансов РФ. В силу того, что отношения, составляющие предмет бюджетного права, весьма разнообразны и урегулированы многообразными права, они в различные правовые институты. Эти правовые институты замкнуты в рамках бюджетного права как подотрасли финансового права. Во-первых, в современных условиях в бюджетном праве совершенно явно выделяется правовой институт доходов и расходов различных звеньев бюджетной системы. Он объединяет нормы, регулирующие структуру доходов и расходов бюджетов, а также принципы и механизм их распределения между бюджетами разных уровней бюджетной системы. Во-вторых, бюджетное право содержит правовой институт бюджетного процесса1. Он состоит из правовых норм, регулирующих отношения по поводу составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов, исполнения бюджетов, а также подготовки, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Нормы бюджетного права, содержащиеся в различных источниках права, весьма разнообразны. Прежде всего, они подразделяются на материальные и процессуальные нормы. Материаль-ные нормы закрепляют систему доходов и расходов бюджетов, компетенцию субъектов бюджетного права и т.д.

В последние годы, в связи с активным развитием бюджетного права, появилась возможность выделять не только регулятивные, но и охранительные нормы бюджетного права. Основная часть бюджетно-правовых норм являются регулятивными. Они регулируют позитивные общественные отношения в финансовой сфере путем предоставления участникам определенных прав и возложения на них обязанностей. К охранительным бюд- жетно-правовым нормам относятся те, которые предусматривают применение мер государственного принуждения за финансовые правонарушения в бюджетной сфере. К их числу относятся нормы, закрепленные в ст. 290 и 291 БК РФ и предусматривающие применение мер финансового принуждения за невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, а также неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе. Наконец, в последние годы в бюджетном праве появились нормы-дефиниции и нормы-принципы. Они содержатся в ст. 6, 29—38 БК РФ.

Нормы бюджетного права, содержащиеся в различных источ-никах, реализуются субъектами бюджетного права. Субъекты бюджетного права — это те лица, которые обладают бюджетной правосубъектностью и могут благодаря этому участвовать в конкретных бюджетных правоотношениях.

См.: Цыпкин С.Д. Укажюч. С. 23.

Субъекты бюджетного права подразделяются на три группы:

общественно-территориальные образования, т.е. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования;

органы государственной власти и местного самоуправления, а также ЦБ РФ;

бюджетные учреждения.

Характерной чертой правосубъектности почти всех субъектов бюджетного права (кроме бюджетных учреждений) является то, что она выражается в их компетенции, т.е. определенной системе правомочий, где права субъектов являются одновременно и их обязанностями.

В бюджетном праве доминирующими субъектами являются Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования.

Органы государственной власти и местного самоуправления являются самостоятельными субъектами бюджетного права, поскольку обладают бюджетной компетенцией. К этой группе субъектов бюджетного права относятся исполнительные органы власти, осуществляющие составление и исполнение бюджетов, составление отчетов об их исполнении, Счетная палата РФ, финансово- контррльные органы в субъектах РФ, Банк России и т.д.

Бюджетные учреждения являются субъектами бюджетного права лишь потому, что участвуют в сметном процессе, т.е. в процессе составления и доведения смет до вышестоящего распорядителя бюджетных средств (ст. 221 БК РФ). В конечном итоге, исполнение бюджета осуществляется с учетом этих смет (п. 1 ст. 226, ст. 251 БК РФ).

Субъекты бюджетного права, реализуя бюджетно-правовые нормы, вступают в бюджетные правоотношения: Последние могут быть определены как общественные отношения, возникающие на основе норм бюджетного права.

Бюджетные правоотношения являются разновидностью фи-нансово-правовых отношений, поэтому для них характерны все признаки последних. Вместе с тем, бюджетные правоотношения характеризуются некоторыми особенностями, обусловленными предметом бюджетного права.

Во-первых, круг субъектов бюджетных правоотношений в сравнении с финансовыми правоотношениями в целом значительно уже. Субъектами бюджетных правоотношений являются лишь Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, а также органы государственной власти, местного самоуправления, Банк России и бюджетные учреждения. Физические лица, организации, в том числе юридические лица не являются субъектами бюджетных Российская Федера

ция, субъекты РФ и муниципальные образования как субъекты бюджетных правоотношений выступают в лице представительных органов власти. Например, в бюджетно-процессуальном правоотношении по поводу рассмотрения и бюджета одной стороной правоотношения является Российская Федерация, субъекты РФ или муниципальные образования в лице соответствующих законодательных (представительных) органов власти, а другой стороной правоотношения — исполнительный орган власти, представивший бюджет на рассмотрение и утверждение в соответствующий представительный орган власти.

Во-вторых, только для бюджетных правоотношений в ряде случаев характерен столь уникальный объект как закон о бюджете на текущий год, проект бюджета и бюджет как плановый акт. Например, объектом бюджетно-правового отношения по рассмотрению и утверждению бюджета является проект соответствующего бюджета на следующий финансовый год, а объектом правоотношения по исполнению бюджета является бюджет как плановый акт и одновременно закон (постановление), которым он утвержден.

В-третьих, в системе финансовых правоотношений только для бюджетных правоотношений в ряде случаев характерна цикличность. Это обусловлено цикличностью бюджетного процесса и ограниченностью срока действия бюджетного закона. Так, в частности, бюджетные правоотношения по поводу исполнения бюджета ограничены сроком действия закона о бюджете, который принимается на один финансовый год (ст. 5 БК РФ). После окончания финансового года и принятия нового закона о бюджете правоотношения по поводу исполнения бюджета возникают

При более тщательном научном анализе могут быть выявлены и многие другие особенности бюджетно-правовых отношений.