Правовая природа бюджета и источники бюджетного права

Бюджет ЕС представляет собой правовой акт, посредством которого планируются и утверждаются все необходимые доходы и расходы ЕС в каждом бюджетном году (ст. 4(1) Положения о бюджете).

Акт о бюджете является основанием возникновения специ­фичных правоотношений между ЕС и государствами-членами. Союз обладает правом требования в отношении определенных в бюджете средств, а на государства возлагается соответствую­щее финансовое обязательство, вытекающее из Договора и спе­циальных нормативных актов в бюджетной сфере (ст. 49(1, 2) Положения о бюджете). Именно в Акте о бюджете устанавлива­ются состав, величина и временные рамки исполнения соответ­

ствующих обязательств, а также ставки и иные нормативы. По­средством бюджетных решений действие норм бюджетного права ЕС выходит за пределы органов ЕС и распространяется на государства-члены в качестве обоснования обращенного к ним финансового требования. Бюджетный акт не затрагивает прочие, негосударственные, субъекты; иное возможно при осу­ществлении мероприятий по исполнению бюджета (например, при предоставлении субвенции), которые могут приводить к возникновению правовых последствий непосредственно для физических и юридических лиц.

Утверждение бюджета ведет к возникновению у соответст­вующих институтов ЕС полномочий по распоряжению средст­вами в определенном планом объеме, но не обязанности по фактическому совершению запланированных расходов.

В ст. 1-53 Конституции ЕС подтверждается, что бюджетные расходы требуют правовой основы, создаваемой путем приня­тия нормативного акта, имеющего обязательную силу.

Таким образом, бюджет ЕС,можна определить как право­вой акт особого рода, принимаемый в специально для него оп­ределенном порядке, действие которого обращено как на орга­ны ЕС, так и вовне. В первом случае бюджет санкционирует расходы и уполномочивает институты ЕС на их совершение, во втором — служит обоснованием финансового требования ЕС к государствам-членам.

Правовую основу бюджетной системы ЕС и Сообществ об­разуют нормы учредительных договоров Сообществ. Помимо этих договоров, важные финансово-правовые нормы содержат Брюссельский договор 1965 г., предусмотревший слияние бюд­жетов Сообществ, а также два так называемых бюджетных до­говора 1970 и 1975 гг. об изменении некоторых бюджетных предписаний учредительного Договора ЕЭС и Брюссельского договора. На основании ст. 20 Брюссельского договора выраба­тывался единый проект бюджета, включающий административ­

ные расходы всех Сообществ, а также их операционные расхо­ды. Бюджетный процесс, т. е. порядок разработки, утверждения и исполнения бюджета, был определен в ст. 272 Договора о Со- обществе^, ст. 177 Договора о Евратоме и ст. 78 Договора о ЕОУС. Для восполнения пробелов в нормах учредительных до­говоров используется механизм нормотворчества самого ЕС. Издаваемые в результате нормативные акты носят во мно­гом специфичный характер.

Среди правовых актов ЕС следует выделить Положение о бюджете от 25 июня 2002 г., Решение Совета о системе собст­венных средств от 29 сентября 1988 г., а также бюджетные со­глашения между институтами ЕС.

Положение о бюджете занимает центральное место среди актов вторичного европейского права в бюджетной сфере. Оно содержит конкретизацию соответствующих норм Договора и восполняет многочисленные пробелы в первичном праве. Рег­ламенты «О применении Решения о системе собственных средств», «О единообразном регулировании взимания собствен­ных средств от налога на добавленную стоимость» и Директива о гармонизации учета показателя валового общественного про­дукта в рыночных ценах содержат правила применения реше­ний о собственных средствах.

Особую природу имеют «сегментные» бюджетные нормы. Они принимаются в дополнение к нормам первичного или вто­ричного права для учета особенностей финансирования меро­приятий по проведению политики ЕС в определенных облас­тях. Большинство подобных актов регулирует различные аспек­ты функционирования крупных европейских финансовых фондов. Среди них, например, Регламент о задачах и эффек­тивности структурных фондов от 24 июня 1988 г. и несколько регламентов о координации финансовой деятельности струк­турных фондов, между структурными фондами и ЕИБ, евро­пейскими региональными и социальными фондами.

Начиная с 1988 г. Парламент, Совет и Комиссия заключа­ют соглашения о бюджетной дисциплине и совершенствовании бюджетного процесса. Предметом соглашений является распре­деление компетенций и организация взаимодействия институ­тов ЕС в бюджетном процессе. Особое значение межинститу­циональных соглашений состоит в том, что они создают нор­мы бюджетного права ЕС и тем самым восполняют пробелы в

первичном праве. В рамках межинституционального диалога были приняты многие решения, на основе которых сформиро­валась современная бюджетная система ЕС, в частности о классификации обязательных и необязательных бюджетных средств, введении новых форм взаимодействия институтов в процессе разработки и принятия бюджета, создании механиз­ма сдерживания роста расходов на сельское хозяйство, приня­тии рабочего календарного плана составления и утверждения бюджета (так называемый прагматический план), поддержании бюджетной дисциплины и др.

Система источников европейского бюджетного права пре­терпит изменения после вступления в силу Конституции ЕС. Бюджет будет утверждаться в форме европейского закона, принимаемого в особом порядке Парламентом и Советом (ст. 1-56). Также в форму европейского закона будет облечено Положение о бюджете — нормативный акт, детально регули­рующий разработку, принятие и исполнение бюджета, а также ведение бюджетной отчетности и осуществление контроля (ст. Ш-412). Европейским законом будут утверждаться много­летние финансовые рамочные планы (п. 2 ст. 1-55) и меры по регулированию системы собственных средств (п. 4 ст. 1-54). Принятие европейского или рамочного закона предусмотрено также в целях регламентации мер по предотвращению и проти­водействию правонарушениям, направленным против финан­совых интересов ЕС.

По отдельным бюджетным вопросам будут приниматься подзаконные акты ЕС: решения Совета и Комиссии, а также рекомендации Совета. В частности, в соответствии с нормой ст. Ш-405 Совет может устанавливать величину ежемесячных расходов в случае непринятия бюджета на новый год путем из­дания европейского решения. Также решением Совета будет определяться порядок экстренного финансирования мероприя­тий в области ОВПБ (ст. Ш-313).

В праве ЕС формулируются и закрепляются основные прин­ципы бюджетного права ЕС.

1. Принцип полноты и единства бюджета (ч. 1 ст. 268 Дого­вора, ст. 4, 5 Положения о бюджете, ч. 1 ст. 1-53 Конституции ЕС). Он заключается в сведении всех запланированных доходов и расходов в единый бюджетный план.

2. Принцип совокупного покрытия (универсальности), согласно которому доходы используются для покрытия общего объема расходов (ст. 17 Положения о бюджете). Целевое назначение доходных источников не допускается, равно как и увязка пла­нируемых расходов с получением определенных доходов.

Исключение из принципа универсальности предусмотрено для средств, перечисляемых государствами-членами на осуще­ствление программ научных исследований, штрафов за превы­шение допустимого дефицита национальных бюджетов, страхо­вых выплат, доходов от сдачи в наем недвижимости и др. (ст. 18 Положения о бюджете).

3. Принцип временной специализации и ежегодности. В соответ­ствии с этим принципом производится распределение бюджет­ных средств во времени по бюджетным периодам; расходование средств допускается только в пределах соответствующего перио­да (ч. 1 ст. 271 Договора, гл. 1 Положения о бюджете). Он рас­пространяется также на многолетнее финансовое планирование. Бюджетный период в ЕС ограничен сроком в один календарный год с 1 января по 31 декабря. Финансовый год Европейского фонда гарантий и компенсаций сельскому хозяйству установлен в соответствии с сезонным характером аграрного производства с 15 октября первого по 14 октября последующего года.

Допускается перенос средств (кроме расходов на персонал) из одного бюджетного года на последующий (ч. 2 ст. 271 Дого­вора, ч. 1 ст. Ш-403 Конституции ЕС) и предварительное со­вершение некоторых расходов фонда компенсаций и гарантий сельскому хозяйству в году, предшествовавшем их утверждению (ст. 149, 152 Положения о бюджете).

4. Принцип сбалансированности. Он предусматривает, что со­вокупные размеры доходов и расходов бюджета ЕС должны со­

ответствовать друг другу (ст. 14 Положения о бюджете, ч. 1 ст. 1-53 Конституции ЕС). Дефицит бюджета может быть по­крыт посредством перераспределения средств между различны­ми позициями бюджетного плана либо привлечения дополни­тельных финансовых источников; получение с этой целью кре­дитных ресурсов не допускается.

5. Принцип предметной специализации. В соответствии с этим принципом происходит распределение средств по отдельным разделам бюджетного плана. В бюджете доходы классифициру­ются по источникам, а расходы — по целевому назначению. Такое предметное распределение бюджетных средств обеспечи­вает ясность и доступность данных бюджетного плана.

6. Принцип предварительности. Доходы и расходы бюджета подлежат предварительному (т. е. до наступления следующего финансового года) планированию и утверждению (ст. 268, 272, 273 Договора, ст. Ш-404 Конституции ЕС). Исключение со­ставляют коррекция бюджетного плана или принятие дополни­тельного бюджета, что может быть необходимо для предотвра­щения бюджетного дисбаланса при существенном изменении финансовой ситуации. Если бюджетный план не будет принят до начала нового бюджетного года, в действие вступает прави­ло, ограничивающее величину ежемесячных расходов 1/12 средств бюджета предшествующего года.

7. Принцип единой валюты. Составление общего бюджета ЕС в каждой из валют государств-членов повлекло бы за собой не­преодолимые трудности и полностью парализовало бы бюджет­ный процесс. Поэтому изначально была ясна необходимость использования только одной единицы исчисления. До 1961 г. таковой являлся бельгийской франк, после — золотой эквива­лент. Дальнейшим шагом стал переход с 1978 г. на условную единицу ЭРЕ, основанную на корзине национальных валют го­сударств ЕЭС. С 1981 по 1998 г. применялась расчетная едини­ца ЭКЮ.

Начиная с 1999 г. часть государств — членов ЕС ввела еди­ную валюту — евро. В соответствии с Регламентом Совета от

17 июня 1997 г. все указания на ЭКЮ должны были быть заме­нены на евро, которое с 1999 г. стало единицей, в которой осу­ществляется планирование всех доходов и расходов бюджета ЕС.

8. Принцип бюджетной дисциплины. С заключением Мааст­рихтского договора данный принцип занял заметное место в иерархии норм европейского финансового права. Статья 270 Договора устанавливает, что Комиссия не вправе вносить про­екты актов, издавать инструкции по их применению или совер­шать иные действия, если они могут иметь существенные по­следствия для бюджета ЕС (например, привести к повышению уровня расходов или уменьшению доходных поступлений), без того, чтобы гарантировать их финансирование в пределах имеющихся собственных средств.

9. Принцип эффективности и экономности. В настоящее вре­мя он закреплен в нормах ст. 248 Договора о ЕС, а также ст. 27, 28 Положения о бюджете. Требование эффективности состоит в обеспечении оптимального соотношения между заданными ре­зультатами и используемыми для их достижения финансовыми средствами. Эффективность может достигаться двумя путями: минимизацией расходов на получение определенного результата или достижением наилучшего результата с использованием оп­ределенного объема бюджетных средств. Эффективности ис­пользования средств сопутствует экономность их расходования, которая заключается в ограничении до минимального объема выделяемых бюджетных средств, необходимых для выполнения установленных задач.

10. Принцип гласности. Положение о бюджете (ст. 29, 30) предписывает публикацию в Официальном вестнике ЕС бюд­жетного проекта с планом предоставления и получения креди­тов, а также годовых отчетов об исполнении бюджета ЕС и бюджета гарантийного фонда внешнеполитических мероприя­тий, финансовых отчетов институтов ЕС и др.

33.2.