Структура и порядок принятия бюджета Европейского Союза

Финансовый суверенитет, т. е. право устанавливать налоги, взимать их и расходовать полученные средства, является неотъ­емлемой составной частью государственного суверенитета. Раз­

витие европейской интеграции приводит к передаче государст­вами-членами части их суверенных прав ЕС.

33.2.1. Доходы бюджета Европейского Союза.

Система собственных средств

Статья 10 Договора о Сообществах содержит принципиаль­ное положение о том, что ЕС обеспечивает себя финансовыми средствами, которые требуются для достижения его целей и проведения его политики. Эта норма провозглашает финансо­вую автономию ЕС, но не дает ему полномочий на получение новых средств путем установления налогов или каким-либо иным образом. Решения о системе собственных средств прини­маются Советом по предложению Комиссии по получении за­ключения Парламента. Государства-члены по рекомендации Совета приводят национальное законодательство в соответст­вие с этим решением. Выражение «собственные средства» ис­пользуется в ст. 269 Договора как собирательное обозначение ряда источников финансирования бюджета ЕС. Принципиаль­ное положение, характеризующее собственные средства, состо­ит в том, что их установление и регулирование относится к компетенции ЕС.

Поскольку система собственных средств затрагивает финан­сы государств-членов, установлен особый порядок вступления соответствующих решений в силу после их одобрения всеми го­сударствами-членами.

Структура собственных средств. Директивой Совета от 24 июня 1985 г. были установлены следующие категории собст­венных средств:

1) отчисления, премии, дополнительные и компенсацион­ные платежи, а также иные платежи, взимаемые с товарооборо­та с третьими странами в рамках общей сельскохозяйственной политики;

2) таможенные пошлины Единого таможенного тарифа, дру­гие аналогичные таможенные платежи, взимаемые с товарообо­рота с третьими странами, а также таможенные пошлины на товары номенклатуры ЕОУС;

3) отчисления от поступлений национальных налогов на до­бавленную стоимость;

4) процентные отчисления от величины валового общест­венного продукта;

5) прочие собственные средства (налог на жалованье персо­нала, процентный доход от капитала, полученные взносы на осуществление программ, штрафы и др.).

Аграрные отчисления. В рамках организации аграрных рын­ков установлены специальные ввозные платежи, являющиеся наряду с таможенными пошлинами и контингентами основны­ми инструментами регулирования импорта сельскохозяйствен­ных товаров. Аграрные отчисления взимаются при ввозе на та­моженную территорию ЕС из третьих стран товаров, рынок ко­торых подлежит регулированию; их величина соответствует разнице между директивными или ориентировочными ценами, которые ежегодно устанавливаются Советом, и более низкими ценами мирового рынка.

К аграрным отчислениям — источникам собственных средств не относятся платежи, установленные в рамках орга­низации рынка (за исключением платежей, регулирующих ры­нок сахара), но не связанные с внешней торговлей сельскохо­зяйственными товарами, как, например, сборы с производи­телей молока и зерна на утилизацию излишков продукции.

Таможенные пошлины. К доходным источникам бюджета ЕС относятся также таможенные пошлины Единого таможенного тарифа, другие аналогичные таможенные платежи, взимаемые с товарооборота с третьими странами, а также, начиная с 1988 г., таможенные пошлины на товары номенклатуры бывшего ЕОУС. Из собранных и подлежащих перечислению в бюджет ЕС таможенных пошлин и платежей на ввоз аграрных продук­тов 10% остаются в соответствующем государстве для покрытия административных расходов по их взиманию.

В связи с либерализацией международной торговли и сни­жением уровня таможенного обложения традиционные источ­ники постепенно теряют свое прежнее значение; их доля в до­ходах бюджета ЕС неизменно сокращается.

Отчисления от налога на добавленную стоимость. Привлече­ние в 1970 г. НДС в качестве доходного источника бюджета ЕС было обусловлено практическими соображениями, а именно — наличием широкой налоговой базы, отлаженного механизма

сбора и перспективой быстрой гармонизации правового регу­лирования налогов. Поступление части национального НДС в бюджет ЕС происходит в порядке перераспределения собирае­мых в государствах-членах сумм налога.

Единая ставка, применяемая к осуществляемым всеми госу­дарствами отчислениям НДС, колеблется в разные периоды от 1 до 1,4%. В последние годы максимальная ставка была сниже­на (до 0,75% в 2003 г.).

Отчисления от валового общественного продукта введены в систему доходных источников бюджета ЕС на основании реше­ния Совета в начале 1988 г. Данная мера стала результатом по­литического компромисса, необходимость которого объясня­лась тяжелым финансовым положением ЕС, наступившим в 1987 г. из-за непредвиденного роста расходов на сельское хо­зяйство, поставившего Сообщество на грань неплатежеспособ­ности. Отчисления в процентном отношении к величине вало­вого общественного продукта являются дополнительным ис­точником бюджетных поступлений, так как они используются для покрытия расходов бюджета в самую последнюю очередь при недостатке прочих собственных средств.

Предельный размер ставки определяется исходя из данных о валовом общественном продукте ЕС, финансовых потребно­стей и уровня покрытия расходов за счет поступлений из тра­диционных источников и НДС. В 1999 г. ставка достигла 1,27%, к 2007 г. планируется ее снижение до 1,24%. Соответст­вующие средства выделяются из национальных бюджетов и предоставляются в распоряжение ЕС ежемесячно равными до­лями.

Прочие поступления. Статья 269 Договора предусматривает, что бюджет Сообщества полностью формируется за счет собст­венных средств; это положение не затрагивает прочие поступ­ления. Таким образом, в категорию «прочие поступления» по­падают те доходы бюджета ЕС, которые не относятся ни к од­ной из названных выше четырех категорий собственных средств. Таковыми являются, в частности, особые аграрные платежи, налог на жалованье персонала ЕС, финансовые санк­ции, проценты, переходный остаток средств бюджета предше­ствующего года и др.

33.2.2. Расходы бюджета Европейского Союза

ЕС в отличие от государств не обладает универсальными полномочиями на совершение финансовых расходов.

Обязательные и необязательные расходы. В ст. 272 Договора проводится различие между обязательными и необязательными расходами. Это разделение объясняется в первую очередь поли­тическими причинами и связано с распределением бюджетных полномочий между институтами ЕС. Обязательные расходы ут­верждаются Советом, необязательные — Парламентом. Послед­ний имеет возможность в определенных пределах увеличить по сравнению с предшествующим годом размер необязательных расходов путем соответствующего изменения представленного Советом плана бюджета.

Договор не содержит точного определения обоих терминов. Этот пробел был восполнен в 1982 г. в совместном заявлении трех институтов Сообщества. Обязательными являются расхо­ды, которые непременно должны быть включены в бюджетный план, с тем чтобы ЕС имел возможность выполнять свои внут­ренние и внешние обязательства, основанные на нормах дого­воров или иных актов. Все прочие расходы относятся к необя­зательным.

Комиссия ежегодно устанавливает максимальную ставку до­пустимого роста необязательных расходов на будущий финан­совый год (ч. 9 ст. 272 Договора о Сообществе). Парламент при определенных условиях вправе самостоятельно повышать эту ставку. Увеличение необязательных расходов возможно также на основании специальных решений Совета и Парламента, принимаемых по взаимному согласию или по предложению Комиссии.

В связи с изменением процедуры утверждения бюджета и перераспределением полномочий Парламента и Совета в бюд­жетной сфере после вступления в силу Конституции ЕС отпа­дает различие в утверждении отдельных видов расходов, по­скольку в соответствии с Конституцией ЕС Парламент наделя­ется полномочиями по окончательному утверждению всех

расходов. Соответственно, в Конституции ЕС разделение на обя­зательные и необязательные расходы не проводится.

В финансовой системе ЕС различаются также полномочия по принятию обязательств и полномочия по совершению пла­тежей. Последние представляют собой конкретные расходы, определенные планом на соответствующий бюджетный год. Полномочия по принятию обязательств включают в себя до­полнительно расходы, которые ЕС обязуется произвести, но платежи по которым будут осуществлены не только в текущем, но и в последующем бюджетном году. Общая сумма обяза­тельств всегда превышает установленную в бюджете общую сумму платежей.

Основные статьи расходов. Расходы бюджета ЕС подразделя­ются на операционные и административные. Операционные средства составляют около 95% расходов.

План расходов бюджета состоит из шести отдельных планов соответствующих органов и институтов Союза: Парламент (план I), Совет министров (план II), Комиссия (план III), Суд (план IV), Счетная палата (план V), Экономический и Социаль­ный совет и Комитет регионов (план VI). Планы I, II, IV—VI состоят только из административных расходов. Отдельный план III содержит два раздела:

А — административные расходы, персонал, материальное обеспечение деятельности органов и учреждений и др.;

В — операционные, т. е. все остальные, расходы.

План операционных расходов включает в себя восемь от­дельных планов. Каждый из них соответствует, как минимум, одной из рубрик перспективного финансового прогноза, отра­жающих основные статьи расходов бюджета ЕС: аграрные рас­ходы, структурная политика, внутренняя политика, внешняя политика, расширение ЕС, административные расходы и ре­зервы.

33.2.3. Порядок принятия бюджета: бюджетный процесс

Бюджетный процесс представляет собой последовательность отдельных этапов разработки, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета. В нем участвуют Совет и Парламент, образующие в совокупности бюджетный орган ЕС, Комиссия,

а также Счетная палата, осуществляющая бюджетный кон­троль.

Процесс разработки и принятия бюджета начинается 1 сен­тября и завершается 31 декабря года, предшествующего бюд­жетному.

Разработка предварительного проекта (ч. 2 ст. 272). Бюджет­ный процесс начинается с представления органами и службами смет их расходов и поступлений. Комиссия составляет на их основе предварительный проект бюджета. Она может прило­жить к проекту комментарий, содержащий иные положения, чем в представленных проектировках, но редко использует это право из уважения к финансовой автономии отдельных инсти­тутов.

Применяемый на практике внутренний порядок подготовки предварительного проекта бюджета установлен межинститу­циональным соглашением от 29 июня 1988 г. Первая фаза на­чинается в середине января, когда Генеральный департа­мент XIX (бюджет) рассылает всем учреждениям ЕС — распо­рядителям и получателям бюджетных средств циркулярное письмо с предложением представить данные об их финансовых потребностях на следующий бюджетный год. В письме сообща­ются контрольные цифры перспективного финансового про­гноза, с тем чтобы учреждения могли учесть их при составле­нии предложений. Как правило, соответствующие данные представляются Комиссии к середине февраля. В это же время Комиссия при необходимости корректирует перспективный финансовый прогноз с учетом актуальных показателей валового внутреннего продукта, средних показателей изменения бюджет­ных планов государств-членов и уровня цен. Совет и Парла­мент до 1 мая принимают решение о принятии предложений Комиссии. После принятия решения бюджетного органа начи­нается собственно бюджетный процесс: Комиссия утверждает предварительный проект и публикует обзор основных его пока­зателей. Для учета изменений и новых обстоятельств, которые не были известны при разработке предварительного проекта,

Комиссия вправе внести последующие поправки, направив бюджетному органу соответствующие письма.

Утверждение проекта бюджета. Предварительный проект бюджета с сопроводительными материалами (анализ исполне­ния бюджета текущего года, комментарии и др.) должен быть представлен Совету не позднее 1 сентября, а по прагматическо­му календарю — до 15 июня. Одновременно проект представля­ется Парламенту (ст. 33(1)). По окончании консультаций Совет до 31 июля квалифицированным большинством голосов (ч. 2 ст. 148 Договора) принимает решение об утверждении проекта, предварительного бюджета.

В первой половине сентября, но не позднее 5 октября при­нятый Советом проект бюджета направляется Парламенту для рассмотрения в первом чтении. Бюджет может быть оконча­тельно утвержден уже в первом чтении, если Парламент одоб­рит его в течение 45 дней. Течение данного срока начинается с установленной Договором конечной (а не фактической) даты представления проекта, т. е. с 5 октября, даже если проект и был представлен раньше. В истории ЕС лишь однажды имел место случай утверждения бюджета при бездействии Парламен­та, когда в 1987 г. Парламент отказался от какого-либо сотруд­ничества с Советом в процессе принятия дополнительного бюджета, выразив тем самым негативное отношение к пред­ставленному проекту.

Как правило, Парламент в полной мере использует предос­тавленные ему полномочия. Предложения о внесении поправок в проект вносятся Комитетом по бюджету по согласованию с.- другими парламентскими комитетами. Решения об изменении величины обязательных расходов принимаются абсолютным большинством голосов участвующих в голосовании, необяза­тельных расходов — абсолютным большинством голосов обще­го состава Парламента.

Измененный проект бюджета направляется до конца ок­тября Совету. Второе чтение по проекту бюджета в Совете проводится в порядке, аналогичном применяемому к первому чтению, включая консультации с делегацией Парламента. Проект считается окончательно принятым, если в течение 15 дней после получения проекта Совет квалифицированным большинством голосов не отклонит поправки Парламента или

не внесет в них изменения; в последнем случае Совет одно­временно решает вопрос о сохранении прежнего показателя величины расходов или об установлении нового. Принятое Советом во втором чтении решение о величине обязательных расходов является окончательным и может быть отменено Парламентом только посредством отклонения проекта бюдже­та в целом.

Если проект бюджета не будет окончательно утвержден Со­ветом во втором чтении, он до 22 ноября вновь представляется Парламенту, который на пленарном заседании в середине де­кабря проводит второе чтение. Поскольку Парламент уже не имеет возможности внести изменения в обязательные расходы, данный этап ограничивается принятием или отклонением предложения Совета относительно плана необязательных рас­ходов, что требует простого большинства голосов состава Пар­ламента и квалифицированного большинства в 3/5 поданных голосов.

Процесс принятия бюджета завершается его утверждением Председателем Парламента. При этом Председатель действует как представитель обеих частей бюджетного органа, поскольку утверждение бюджета возможно только после достижения со­гласия Совета и Парламента.

Разработка и утверждение бюджета по Конституции ЕС. Конституция ЕС определяет в ст. III-404 особенности принятия закона о бюджете. По сравнению с действующим порядком Конституция ЕС усиливает позиции Парламента в процессе ут­верждения бюджета.

В случае принятия большинством голосов депутатов Парла­мента поправок к проекту бюджета измененный проект на­правляется Совету и Комиссии. Если Совет в течение 10 дней не одобрит внесенные Парламентом поправки, Председатель Парламента созывает по согласованию с Председателем Сове­та согласительную комиссию, состоящую из равного числа представителей обоих институтов. Задача согласительной ко­миссии состоит в принятии единого проекта бюджета в тече­ние 21 дня после созыва. Комиссия принимает участие в ее работе и содействует достижению консенсуса. Одобрение про­екта согласительной комиссией требует квалифицированного большинства голосов представителей Совета и простого боль­

шинства голосов представителей Парламента. По завершении процедуры закон о бюджете подписывается Председателем Парламента.

Последствия неутверждения бюджета (п. 8 ст. 272). Парла­мент, будучи частью бюджетного органа ЕС, наделен правом отклонить бюджет при наличии на то существенных основа­ний. Вопрос об отклонении проекта решается Парламентом по собственному усмотрению простым большинством состава Парламента и квалифицированным (3/5) большинством подан­ных голосов. Одновременно Парламент может потребовать представления нового проекта бюджета. До настоящего време­ни Парламент лишь три раза воспользовался этим правом: в от­ношении проектов бюджета 1974 и 1984 гг., а также корректи­рующего и дополнительного бюджета 1982 г.

Если до начала бюджетного года новый бюджет еще не при­нят, то для обеспечения продолжения финансирования дея­тельности ЕС вводится система временного управления бюдже­том (ст. 273 Договора, ст. Ш-405 Конституции ЕС), основанная на принципах 1/12 части расходов прошлого бюджетного года и двойного ограничения расходов. Временное управление уста­навливается как при отклонении бюджета, так и при любой иной задержке его принятия.

Внесение изменений и дополнений в бюджет. При возникнове­нии чрезвычайных и непредвиденных обстоятельств Комиссия может принять решение о необходимости изменения принятого бюджета и разработать предварительный проект корректирую­щего бюджетного плана.

Проект корректирующего бюджета должен быть представлен Комиссией Совету, как правило, до 1 сентября текущего бюд­жетного года. Принятие этого бюджета производится в поряд­ке, установленном для годового бюджета. Межинституциональ­ное соглашение 1988 г. внесло важную поправку, касающуюся дополнительного бюджета. Еще до составления предваритель­ного проекта дополнительного бюджета Комиссия должна ини­циировать пересмотр перспективного финансового плана, на новых показателях которого основывается дополнительный бюджет. Несмотря на то что внесение в бюджет изменений и дополнений бюджета рассматривается как чрезвычайная мера, оно имеет место почти каждый год.

33.2.4. Исполнение бюджета

Исполнение бюджета осуществляется Комиссией в рамках определенных в бюджете финансовых средств и в соответствии с принципом эффективности и экономности. Комиссия несет ответственность за исполнение бюджета; на практике она пору­чает исполнение соответствующих функций отдельным лицам (ст. 58—63 Положения о бюджете). При этом проводится раз­граничение функций и полномочий между распорядителем, ис­полнителем, управляющим кассовыми расчетами и контроле­ром.

Поскольку Комиссия не имеет полномочий по взиманию средств непосредственно у плательщиков, то с принятием бюд­жета у каждого государства возникает обязанность предостав­лять в распоряжение Комиссии установленные суммы для фи­нансирования бюджета (ст. 36(2) Положения о бюджете). Часть традиционных собственных средств остается в распоряжении собравших их государств в качестве компенсации понесенных административных расходов. Кассовое исполнение бюджета ЕС как в части сбора налоговых и иных подобных платежей, так и в части расходования средств в значительной мере осуществля­ется органами управления государств-членов. Кроме того, именно на государствах лежит основная ответственность за предотвращение и пресечение противоправных действий, на­правленных против финансовых интересов Сообщества.

Особенность европейского бюджетного права на стадии ис­полнения заключается в том, что план бюджета не является достаточным правовым основанием для совершения преду­смотренных в нем расходов. Такое положение объясняется не- с ^ответствием между обширными бюджетными и недостаточ- I- ыми законодательными полномочиями Парламента, созна­тельно сохраняемым для поддержания существующего баланса властных полномочий институтов ЕС. В качестве правовой ос­новы полномочий Комиссии по расходованию бюджетных средств выступают как непосредственно нормы Договора, так и акты вторичного права ЕС.

Положение о бюджете (ст. 49(2)) предусматривает исключе­ние из принципа обязательности правовой основы расходов для четырех категорий финансовых средств:

I) средств на экспериментальные пилотные проекты;

2) средств на подготовительные мероприятия по разработке проектов нормативных актов;

3) средств на финансирование мероприятий, проводимых Комиссией в силу ее обязанностей;

4) административных расходов отдельных институтов.

Для этих средств установлены временные и количественные ограничения, при превышении которых возникает требование правового обоснования. Для оперативных расходов установлен предел в размере 20% общей суммы выделенных средств. Совет обязан незамедлительно информировать Парламент о каждом принятом им в сфере ОВПБ решении с указанием ожидаемых финансовых последствий.

Исполнение бюджета, т. е. получение и расходование преду­смотренных в бюджете средств, осуществляется в зависимости от вида и назначения финансовых средств в соответствии с од­ним из принципов:

централизированного управления финансовыми средствами со стороны Комиссии или уполномоченных ею учреждений ЕС;

раздельного управления средствами, при котором Комиссия поручает исполнение бюджета ЕС государствам-членам;

децентрализированного управления, который допускает пе­редачу полномочий по исполнению бюджета третьим государ­ствам;

совместного управления, при котором отдельные полномо­чия по исполнению бюджета ЕС делегируются международным организациям — субъектам международного публичного права.

Управление поступлением доходов включает в себя предва­рительную оценку требования по уплате денежных средств в бюджет ЕС, установление требования, в том числе его величи­ны, принятия решения о взыскании долга и, наконец, взыска­ние суммы долга перед бюджетом. Исполнение расходной час­ти бюджета включает: ассигнование средств на совершение за­планированных расходов, установление обязательности и величины расходов, принятие решения о расходовании средств и совершение платежа.

Комиссия ежеквартально представляет Парламенту и Совету текущие отчеты, а по окончании бюджетного года — предвари­тельный и окончательный отчет об исполнении бюджета с при­ложением анализа исполнения бюджета и реестра имущества и долговых обязательств ЕС. Окончательный отчет и приложения

направляются Счетной палате, а также Парламенту и Совету не позднее 31 июля года, следующего за отчетным (ст. 129 Поло­жения о бюджете).

Конституция ЕС, как и Договор, содержит лишь самые общие и краткие положения об исполнении бюджета. В соответствии с нормой ст. Ш-407 бюджет исполняется Комиссией ЕС совмест­но с государствами-членами в рамках утвержденных средств и при соблюдении принципа целесообразности и экономности.

Заключительная фаза бюджетного процесса начинается по­сле окончания соответствующего бюджетного года и завершает­ся лишь на второй год. После представления Комиссией пред­варительного отчета об исполнении бюджета Счетная палата конфиденциально доводит до сведения Комиссии и иных заин­тересованных органов свои замечания к отчету. До 31 октября Счетная палата передает отчет Комиссии со своими коммента­риями Совету и Парламенту и публикует его в официальном издании ЕС (ст. 143(6) Положения о бюджете). Совет, рассмот­рев отчет Комиссии, принимает квалифицированным боль­шинством голосов адресованную Парламенту рекомендацию утвердить отчет. Парламент не позднее 30 апреля второго года после отчетного утверждает отчет и освобождает Комиссию от обязанностей по исполнению бюджета. Последствия возможно­го отказа Парламента утвердить отчет Комиссии европейским правом не урегулированы. В любом случае, это не ведет автома­тически к вынесению недоверия Комиссии, поскольку отказ утвердить отчет не равнозначен вотуму недоверия.

Защита финансовых интересов ЕС. Финансы ЕС оказались в значительной степени подвержены нецелевому использованию, в том числе путем мошеннических операций. Согласно данным Комиссии и докладам Счетной палаты от 2 до 5% бюджетных средств ЕС ежегодно бывает потеряно или недополучено в ре­зультате нерационального использования и различного рода злоупотреблений. Реальная величина финансовых потерь едва ли вообще поддается оценке. Наибольшее число правонаруше­ний приходится на таможенные пошлины и прочие платежи при импорте товаров, а также на аграрные субвенции.

Для усиления противодействия мошенничеству Договор о ЕС был дополнен ст. 280, которая обязывает государства принимать в соответствии с национальным законодательством такие же эф­фективные действия в отношении финансовых правонаруше-

ний, направленных против интересов ЕС, как и против их собст­венных. Общие правовые основы данной деятельности содер­жатся также в директиве Совета от 18 декабря 1995 г. о защите финансовых интересов Европейских сообществ и межинститу­циональном соглашении о борьбе с коррупцией от 25 мая 1997 г.

В апреле-мае 1999 г. Комиссия приняла решение об учреж­дении специального Европейского ведомства по борьбе с мо­шенничеством (OLAF), а Парламент и Совет заключили соот­ветствующее межинституциональное соглашение. Основными задачами OLAF являются защита финансовых интересов ЕС, особенно в сфере субвенций, и противодействие коррупции и мошенничеству в органах и учреждениях самого ЕС. Одновре­менно были приняты регламенты ЕС и Евратома о проведении новым ведомством финансовых проверок.

Конституция ЕС предусматривает унификацию правового регулирования борьбы с правонарушениями, направленными против финансовых интересов ЕС, путем издания европейского закона или рамочного закона.