Юридическая
консультация:
+7 499 9384202 - МСК
+7 812 4674402 - СПб
+8 800 3508413 - доб.560
 <<
>>

Дефицит бюджета и источники его финансирования 1. Дефицит бюджета.

В статье 33 БК РФ закреплен принцип сбалансированности бюджетов. Он означает, что объемы поступлений средств в бюджет любого уровня должны совпадать с объемами средств, расходуемых этими бюджетами. Особо указывается, что уполномоченные органы должны всеми силами минимизировать дефицит бюджета.
Правовые последствия принятия дефицитного бюджета предусмотрены гл. 13 БК РФ. Бюджет представляет собой как юридическую, так и экономическую категорию. Поэтому, чтобы правильно понять особен- 118 ности правового регулирования бюджетного дефицита, следует разобраться в его экономической сущности. В традиционном финансово-экономическом понимании принципа сбалансированности бюджета бюджет признается сбалансированным, когда бюджетные доходы равны или превышают бюджетные расходы. Бюджет признается несбалансированным, только когда расходы превышают доходы, т.е. образуется бюджетный дефицит. До 30-х годов XX в. финансисты считали бюджетный дефицит однозначно негативным явлением, а главной задачей бюджетной политики считали минимизацию указанного дефицита102. Предлагалось даже законодательно запретить принятие бюджетов с дефицитом. Например, вплоть до настоящего времени Конгресс США постоянно возвращается к идее принятия конституционной поправки, обязывающей ежегодно принимать сбалансированные бюджеты (Balanced budget amendment)103. В настоящий момент взгляды большинства финансистов на проблему бюджетного дефицита существенно изменились. Считается, что понятие бюджетного дефицита не имеет однородной экономической сущности, и, скорее, следует обсуждать проблему не правового регулирования бюджетного дефицита, а правового регулирования дефицита во всей сфере публичных финансов104. В соответствии с современной теорией финансов сбалансированность бюджетов зависит от множества факторов: экономических, организационных, технических, политических. С экономической точки зрения следует выделять факторы, связанные с бюджетными расходами (например, принятие законов о предоставлении социальных льгот), и факторы, связанные с бюджетными доходами (например, поправки к налоговому законодательству, снижающие налоговое бремя). Так как эти факторы неоднородны, достижение сбалансированности бюджета достигается целым комплексом мер по сокращению расходов и (или) по повышению доходов. С организационной точки зрения достижение сбалансированности бюджета зависит от организации системы публичных финансов в целом и от возможности перераспределения средств между разными звеньями системы публичных финансов. Например, в Российской Федерации с 2000 г. принимается бездефицитный федеральный бюджет. Однако это достигается в условиях, когда бюджеты многих регионов России, практически все муниципальные бюджеты и даже бюджет Пенсионного фонда РФ имеют значительные дефициты105. Таким образом, о реальной сбалансированности системы публичных финансов России говорить пока рано. Система публичных финансов США имеет противоположные проблемы. В то время, когда федеральный бюджет США принимается с существенным дефицитом, бюджеты отдельных штатов, пенсионных фондов штатов и муниципалитетов в совокупности сводятся с положительным сальдо. Положительное сальдо сократится, но не исчезнет, даже если из расчетов исключить финансы пенсионных фондов106.
С технической точки зрения достижение сбалансированности бюджетов зависит от применяемых технологий бюджетного планирования, собирания и учета доходов, осуществления и учета расходов. Это очень ярко проявляется на примере российского федерального бюджета. Во многом российское бюджетное планирование зависит от рыночных цен на углеводороды — основной продукт экспорта. Прогнозирование цены углеводородов в следующем году — вопрос чисто технический, однако искусственным завышением или занижением этого прогноза можно добиться изменения доходной и расходной частей бюджета и, следовательно, достичь бюджетного равновесия107. Принимая во внимание политический аспект, утверждаемый законом сбалансированный бюджет является последствием реализации государством определенной политики в социально-эко- 120 номической сфере108. Например, доказано, что с учетом выявленной Д.М. Кейнсом цикличности в развитии экономики ежегодное принятие закона о сбалансированном бюджете не является экономически нейтральным. Это проциклическая, а не антициклическая политика, т.е. принятие бюджета с дефицитом позволяет стимулировать экономику в период неизбежных кризисов, а принятие сбалансированных бюджетов, наоборот, усиливает последствия кризиса. Консервативные политики и экономисты доказывают, что за счет создания бюджетного дефицита общество имеет возможность пользоваться определенными социальными благами, не подвергаясь дополнительному налогообложению. В результате этого государственный сектор экономики развивается бесконтрольно, следовательно, принятие дефицитного бюджета есть элемент политики по уменьшению частного и увеличению государственного секторов экономики109. Теория публичных финансов также обращает внимание на то, что для анализа отклонений в сбалансированности бюджета следует анализировать целый ряд обстоятельств: вид (дефицит или профицит) и масштаб отклонений (в процентах к ВВП), направление изменений (приближение к сбалансированности или удаление от нее), вид нарушения равновесия (дефицит или профицит текущий, по результатам планового периода или по итогам бюджетного года), источники финансирования дефицита, соотношение дисбаланса бюджета и дисбаланса системы публичных финансов в целом. Такой подход позволяет понять взгляды Д.М. Кейнса на цикличность экономики, в соответствии с которыми следует различать причины дисбаланса бюджетов, связанные исключительно с государственной финансовой деятельностью в данном бюджетном году, а также причины дисбаланса бюджета, связанные с течением очередного экономического цикла и не зависящие от особенностей финансовой деятельности государства в текущем году. Д. М. Кейнс допускал принятие дефицитного бюджета, если возрастающие публичные расходы будут содействовать общему росту ВВП и смягчению последствий оче- 121 редного экономического кризиса110. Глава 13 БК РФ, регулирующая отношения, возникающие при формировании дефицитного бюджета, подверглась существенным изменениям в связи с принятием Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации». Указанная глава включает в себя нормы, ограничивающие размер дефицита бюджета, нормы, определяющие источники финансирования дефицита бюджета, а также нормы, регулирующие отдельные виды источников финансирования дефицита бюджета: продажу драгоценных металлов и ценных бумаг, принадлежащих государству, бюджетные кредиты и т.п. Понятие бюджетного дефицита дается в ст. 6 БК РФ. Дефицит бюджета — превышение расходов бюджета над его доходами. Дефицитным может быть бюджет любого уровня, как федеральный, так и региональный или муниципальный. В настоящий момент некоторые бюджеты, входящие в бюджетную систему Российской Федерации, являются бездефицитными, но большинство бюджетов принимается с дефицитом. Сам по себе бюджетный дефицит не является негативной характеристикой бюджета111. Вопрос в размерах этого дефицита, в соотношении размера дефицита с иными параметрами бюджета, с данными об экономическом развитии территории и в том, насколько финансовые органы могут управлять этим дефицитом. Специалисты отмечают, что при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета112. Опыт 122 различных стран показывает, что величина бюджетного дефицита бюджета государства не должна превышать предельно допустимого размера, определяемого 5% валового национального продукта113. В свою очередь, дефицит, превышающий предельно допустимые размеры, требует скорейшего принятия таких мер, которые могли бы привести к его быстрейшему сокращению114. В соответствии со ст. 92 БК РФ дефицит федерального бюджета, утвержденный законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, не может превышать размер нефтегазового дефицита федерального бюджета. Таким образом, Бюджетный кодекс РФ не содержит прямого количественного ограничения размера дефицита федерального бюджета. Для сравнения можно привести пример из законодательства Европейского совета (Пакт о стабильности и росте), в котором максимальный размер бюджетного дефицита страны — члена ЕС не должен превышать 3%, а за превышение указанного лимита предусмотрены санкции115. В отличие от дефицита федерального бюджета размеры дефицита регионального и муниципального бюджетов ограничены ст. 92.1 БК РФ. Так, дефицит бюджета субъекта Федерации не должен превышать 15% утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. Для субъекта Федерации, в отношении которого осуществляются мероприятия по финансовому оздоровлению, предусмотренные п. 4 ст. 130 БК РФ, дефицит бюджета ограничивается еще более строго и не должен превышать 10% общего годового объема доходов бюджета субъекта Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. Бюджетный кодекс Российской Федерации содержит только одно исключение, позволяющее субъекту Федерации принять бюджет с дефицитом, превышающим 15% доходов. Если в соста- ве источников финансирования дефицита бюджета субъекта Фе- 123 дерации предусмотрены поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности субъекта Федерации, или снижения остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Федерации, дефицит бюджета субъекта может превысить 15%-ное ограничение, но только в пределах суммы указанных поступлений и снижения остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта. Что же касается муниципальных бюджетов, то дефицит местного бюджета не должен превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Для муниципального образования, в отношении которого осуществляются меры финансового оздоровления, предусмотренные п. 4 ст. 136 БК РФ, дефицит бюджета не должен превышать 5% утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Ограничение размера дефицита муниципального бюджета имеет исключение, аналогичное указанному выше исключению, касающемуся регионального бюджета. В случае утверждения муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования о бюджете в составе источников финансирования дефицита местного бюджета поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности муниципального образования, или снижения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета дефицит местного бюджета может превысить установленные 10%-ные ограничения, но только в пределах суммы указанных поступлений и снижения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета. Ограничения максимального размера дефицита регионального и муниципального бюджетов, установленные Бюджетным кодексом РФ, аналогичны ограничениям, установленным нормативными правовыми актами ЕС, и имеют ту же цель: оздоровление региональных и муниципальных финансов. Сложности вызывает только механизм осуществления контроля за непре- вышением максимального размера бюджетного дефицита. Пред- 124 ставляется целесообразным использование европейского метода мониторинга муниципальных финансов116. Дефицит бюджета субъекта Федерации дефицит местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете с соблюдением указанных выше ограничений. Бюджетный кодекс РФ ограничивает предельный размер дефицита бюджета субъекта и дефицита муниципального бюджета дважды. Первое ограничение описано выше и касается данных о дефиците, приводимых в тексте закона субъекта о бюджете или муниципального правового акта представительного органа муниципального образования о бюджете, т.е. ограничен «плановый дефицит бюджета». Указанное ограничение рассматривалось Конституционным Судом РФ на предмет соответствия ст. 132 — 133 Конституции РФ, устанавливающих финансовую самостоятельность органов местного самоуправления. Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что ограничения предельного размера дефицита муниципального бюджета не противоречат конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления117. Второе ограничение предусмотрено п. 4. ст. 92.1 БК РФ и заключается в том, что дефицит бюджета субъекта Федерации, дефицит местного бюджета, сложившийся по данным годового отчета об исполнении соответствующего бюджета, не должен превышать 15%-ного или 10%-ного ограничения соответственно, т.е. ограничен «фактический дефицит бюджета». Превышение по данным годового отчета об исполнении соответствующего бюджета установленных ограничений является бюджетным правонарушением и в соответствии со ст. 283 БК РФ служит основанием для применения мер государственного принуждения за нарушение бюджетного законодательства. Однако часть четвертая Бюджетного кодекса РФ, предусматривающая ответст- венность за нарушение бюджетного законодательства Российской 125 Федерации, в настоящий момент не содержит отдельной статьи, устанавливающей точный состав данного правонарушения и соответствующую санкцию. Превышение дефицита фактического над дефицитом плановым вынуждает вышестоящие органы власти финансировать расходы нижестоящего бюджета за счет собственных ограниченных средств. Поэтому специалистами высказывалось мнение об ужесточении ответственности за подобное финансовое правонарушение вплоть до криминализации этого деяния. Проект соответствующих поправок к УК РФ обсуждался и был принят Госдумой в 1996 г., но был отклонен Советом Федерации РФ118. Бюджетный кодекс РФ (п. 2. ст. 92 и п. 5 ст. 92.1) категорически запрещает финансировать дефицит федерального, регионального или муниципального бюджета за счет кредитов Центрального банка РФ, а также за счет средств, полученных от приобретения Центрального банка РФ ценных бумаг Российской Федерации, ценных бумаг субъектов Федерации и муниципальных ценных бумаг при их размещении. Этот запрет объясняется самостоятельным статусом Центрального банка РФ, его специфическими функциями в системе органов государственного управления, обособленностью средств Центрального банка РФ от средств бюджетов всех уровней и соответствует аналогичному запрету, содержащемуся в ст. 22 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Отметим, что данный запрет касается только приобретения Центральным банком РФ указанных ценных бумаг при их первичном размещении. Центральный банк РФ может приобретать государственные или муниципальные ценные бумаги, свободно обращающиеся на рынке, у вторичных источников. 2.
<< | >>
Источник: М. В. Карасева. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО. 2010

Еще по теме Дефицит бюджета и источники его финансирования 1. Дефицит бюджета.:

  1. § 3. Структура бюджета
  2. Дефицит бюджета и источники его финансирования 1. Дефицит бюджета.
  3. 3. Отдельные виды источников финансирования бюджетного дефицит
  4. Особенности составления проектов региональных и местных бюджетов
  5. § 4. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их разграничение между бюджетами
  6. Глава 11 Краткая история становления и развития бюджета
  7. Глава 17 Бюджетный дефицит и источники его финансирования
  8. Глава 18 Бюджетный процесс и его правовое регулирование
  9. Вопрос 45 . Понятие и принципы финансирования
  10. Тема 8. ДОХОДЫ И РАСХОДЫ БЮДЖЕТА
  11. § 4. Правовой режим рассмотрения и утверждения проектов бюджетов
  12. § 28. Дефицит бюджета и источники его финансирования
  13. § 34. Стадия составления проекта бюджета
  14. ЛЕКЦИЯ № 4. Федеральный бюджет РФ – главный финансовый план страны
  15. 2.4. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их распределение между бюджетами
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -