2.4. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их распределение между бюджетами

Распределение (разграничение) доходов и расходов бюджетов — это определение видов и объемов доходов и расходов, подлежащих включению в каждый из бюджетов.

Законодательство устанавливает единую для всех уровней бюджетов классификацию доходов и расходов, что обеспечивает сопоставимость их показателей. Такая классификация обусловлена принципом единства бюджетной системы в РФ.

Бюджетная классификация — это группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней по однородным признакам с присвоением объекта классификации группировочных кодов. Впервые в России бюджетная классификация утверждена законодательным актом - Федеральным законом «О бюджетной классификации в РФ» от 15 августа 1996г. До принятия этого закона бюджетная классификация утверждалась Министерством финансов РФ.

Требование единства классификации должны обязательно сочетаться с предоставленными правами законодательных (представительных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления, например, такими как: производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов и порядка ее построения и единства.

Доходы. Все предусмотренные законодательством доходы по социально- экономическому признаку можно подразделить на несколько групп:

доходы от предприятий и других организаций различных форм собственности;

Б) доходы от государственного и муниципального имущества и угодий;

доходы от государственной внешнеэкономической и другой деятельности;

Г) поступления от личных доходов граждан.

Такая классификация имеет значение для характеристики внутреннего материального содержания доходной части бюджета, связи ее с экономикой страны. Каждая из групп доходов представляет совокупность отдельных видов платежей и поступлений. Среди них важнейшая роль принадлежит налогам, взимаемым с организаций и физических лиц, т.к. бюджет на 80% состоит из налоговых поступлений.

Федеральный закон «О бюджетной классификации» делит доходы бюджета на: 1) налоговые с выделением их видов; 2) неналоговые (доходы от использования государственного и муниципального имущества, от его продажи, от внешнеэкономической деятельности и др.). Такая группировка имеет значение для анализа источников доходов, их объема, перспектив использования.

Кроме того, доходы можно сгруппировать в зависимости от порядка их зачисления в бюджет:

Закрепленные доходы бюджетной системы - это доходы, которые в соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе (не менее пяти лет) поступают в соответствующий бюджет. Так, перечень налогов и приравненных к ним платежей, закрепленных за бюджетами разных уровней, предусмотрен Налоговым кодексом РФ; в Бюджетном кодексе дано перечисление видов доходных источников федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов; Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» закрепляет доходы за местными бюджетами. Нормативные акты, регулирующие порядок приватизации государственного и муниципального имущества, также содержат указания о закреплении доходов от этого процесса за бюджетами разного уровня. В свою очередь законодательство субъектов РФ закрепляет доходные источники, находящиеся в их распоряжении, за местными бюджетами. В отдельных случаях федеральные источники могут быть закреплены за местными бюджетами (в частности, государственная пошлина).

Доля закрепленных доходов в бюджете имеет существенное значение для его самостоятельности. В современных условиях для бюджетов нижестоящего уровня это продолжает оставаться болезненным вопросом.

Регулирующие доходы бюджета - это доходы, которые передаются в бюджет в целях сбалансирования его доходов и расходов (бюджетного регулирования), в виде процентных отчислений от налогов и других платежей, находящихся в распоряжении вышестоящих органов власти, по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год.

Нормативы отчислений ежегодно по бюджетам разных уровней утверждает соответственно вышестоящий орган представительной власти. Эти нормативы могут быть едиными для бюджетов определенного уровня или дифференцированными в зависимости от объема закрепленных доходов и предстоящих расходов (например, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999г.» в бюджеты субъектов Федерации от федеральных налогов передано: от налога на добавленную стоимость в первом квартале 25%, а с 1 апреля - 15%; полностью поступления подоходного налога с физических лиц и т.д.). Однако законодательство предусматривает возможность утверждения таких нормативов и на долговременной основе - не менее чем на три года.

Для регулирования бюджета (ежегодного планового распределения доходов бюджета в целях его сбалансирования) применяется и метод оказания прямой финансовой поддержки из вышестоящего бюджета нижестоящему в форме фиксированной денежной суммы на безвозмездной основе. В настоящее время она предоставляется в следующих формах: дотации или субвенции, создания фондов финансовой поддержки субъектов РФ и муниципальных образований. В целях покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов из вышестоящего бюджета предоставляется бюджетная ссуда (на возмездных или безвозмездных условиях).

Дотация в бюджетных отношениях - это определенная денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета по решению соответствующего представительного органа власти в нижестоящий бюджет, не оговариваемая каким-либо целевым направлением средств. Согласно закону дотация предоставляется в случаях, если закрепленных и регулирующих доходных источников недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего территориального уровня. До 1990-х гг. дотации широко применялись для сбалансирования бюджетов, особенно местных. С 1990 стали применяться субвенции из союзного бюджета Союза ССР в отношении бюджетов союзных республик, а затем и внутри союзных республик (в целом, субвенции появились с образованием Союза ССР в 1924 г. и применялись в отношении бюджетов союзных республик, а также местных бюджетов. При этом было установлено правило долевого участия средств данных бюджетов в финансируемых за счет субвенций мероприятий. Впоследствии в 1931 г в связи с использованием процентных отчислений от налогов и доходов как метода бюджетного регулирования субвенции было отменены. В качестве исключения для сбалансирования стали применяться дотации). На сегодняшний день переход к субвенциям связан с обострением необходимости более экономного и эффективного использования средств.

Субвенция в бюджетных отношениях - это денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета в нижестоящие бюджеты для конкретных целей на безвозмездной и безвозвратной основах. Субвенции, как и дотации, предоставляются на основе решений соответствующих представительных органов власти, принимаемых по заявкам получателей субвенций - органов представительной власти субъектов Федерации и муниципальных образований.

Закон подразделяет субвенции на два вида, имеющие особые условия и порядок их предоставления:

текущие, к которым относятся субвенции, направленные на финансирование текущих расходов;

инвестиционные, которые направляют на финансирование инвестиционной, инновационной деятельности и других затрат, связанных с расширенным воспроизводством.

Общие условия предоставления и использования субвенций заключаются в следующем:

направление субвенции на финансирование конкретных мероприятий;

осуществление субвенционного финансирования в форме долевого участия в расходах соответствующих бюджетов;

орган, предоставляющий субвенцию, устанавливает назначение, объем, получателя, порядок и условия предоставления субвенции в соответствии с законодательством РФ;

орган, предоставивший субвенции, вправе контролировать их использование, а получатель обязан отчитаться об их использовании.

За нарушение условий предоставления и использования субвенций законом установлена ответственность. Субвенция, не использованная в срок или использованная не по назначению, подлежит возврату предоставившему ее органу в бесспорном порядке в трехмесячный срок после принятия об этом решения за счет средств получателя субвенции. Решение о возврате субвенции принимает орган, предоставивший ее, не позднее трех месяцев после получения отчетности об использовании субвенций или по истечении срока отчетности.

При нарушении других условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается.

В 1999 г. в федеральном бюджете образован Фонд целевых субвенций, предназначенный для финансовой поддержки жизнеобеспечения районов Крайнего Севера, финансирования программ развития регионов и др. цели (ст. 43 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 г.).

Дотации и субвенции закрытым административно-территориальным образованиям предоставляются в особом порядке: им выделяются средства из федерального бюджета для финансирования объектов Министерства РФ по атомной энергии и министерства обороны РФ, которые находятся в пределах территории этих образований (ст. 46 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 г.»). В целях оказания финансовой поддержки также могут быть созданы: в федеральном бюджете - Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, а в бюджетах субъектов Федерации - фонды финансовой поддержки муниципальных.

В средствах бюджета в зависимости от права собственности на них законодательство выделяет собственные доходы и заемные средства.

К собственным доходам бюджетов отнесены:

закрепленные в установленном порядке за бюджетами каждого уровня источники доходов;

отчисления, получаемые в бюджеты по регулирующим доходным источникам;

дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно представительными органами власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Однако впоследствии законодательство отождествило собственные доходы бюджетов с закрепленными. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997г. определил понятие собственных доходов местных бюджетов, рассматривая их как «налоговые и неналоговые доходы, закрепленные за местными бюджетами», т.е. объединяет эти понятия в единое. Такой же подход к данным понятиям содержится и в Бюджетном кодексе (ст. 47).

Заемные средства в доходной части бюджета используются при недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет, в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения бюджета.

Источниками заемных средств, используемых для пополнения бюджета могут

быть:

получение органами исполнительной власти процентных или беспроцентных ссуд из иных бюджетов;

выпуск государственных или местных займов на инвестиционные цели;

получение кредита в банке.

При этом долговые обязательства могут быть краткосрочными (до 1 года), среднесрочными (от 1 года до 5 лет) и долгосрочными (от 5 лет до 30).

виды доходов бюджета

Расходы. Структура расходов бюджетной системы значительно изменилась в связи с проведением экономических реформ в стране. Нацеленность на переход к рыночным отношениям обусловила снижение уровня бюджетного финансирования народного хозяйства. Ассигнования на социально-культурные мероприятия и науку, хотя и занимают значительный удельный вес в расходах бюджетной системы, но в условиях экономического кризиса они не только не обеспечивают необходимой финансовой базы в этой сфере, но и проявили тенденцию к отставанию по темпам роста от других расходов. При этом заметно возросли расходы бюджетной системы на содержание государственного аппарата.

расходы бюджета

Расходная часть бюджета включает следующие основные направления:

расходы на содержание органов государственной власти и местного самоуправления, судов и правоохранительных органов;

на охрану окружающей среды;

на социально-культурную сферу;

науку; международную деятельность.

Подробная конкретизация расходов бюджетной системы определена в законе «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996г. В соответствии с этой классификацией представительными органами государственной власти и местного самоуправления ежегодно утверждаются суммы расходов каждого из бюджетов. В законе выделяются функциональная, экономическая, ведомственная и другие классификации расходов бюджетов.

1. В функциональной классификации содержатся группы расходов на государственное управление, местное самоуправление, на судебную власть, национальную оборону, образование, здравоохранение и т. д., отражающие функции государства.

государственные расходы

Экономическая классификация - это группировка бюджетных расходов по их экономическому содержанию. В ней выделяются три крупных подразделения: текущие расходы; капитальные расходы, предоставление кредитов (бюджетных ссуд внутри страны, государственных кредитов иностранным государствам).

При этом, к текущим относятся расходы, обеспечивающие текущее финансирование органов государственной власти и местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание финансовой поддержки другим бюджетам и отраслям экономики в форме дотаций, субвенций на текущее финансирование, а также другие расходы, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией.

Капитальные расходы обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность, расширение воспроизводства, проведение капитального (восстановительного) ремонта. При осуществлении этих расходов всегда создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности РФ, ее субъектов или муниципальных образований. В составе капитальных расходов бюджета может быть сформирован бюджет развития, порядок формирования и использования которого регулируется Федеральным законом «О Бюджете развития РФ» от 26 ноября 1998г. Так, например, в составе федерального бюджета на 1999г. утвержден Бюджет развития РФ, доходы которого намечено сформировать за счет иностранных кредитов и инвестиционных кредитов Международного банка реконструкции и развития, частично - за счет бюджетных доходов. Средства Бюджета развития направляются на поддержку экспорта высокотехнологической продукции по программам конверсии оборонного производства, на формирование уставного капитала Российской банка развития и другие инвестиционные проекты (ст. 126, 127 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 г.»).

Наиболее объемная по содержанию - ведомственная классификация. Она включает перечень прямых получателей средств из бюджета (министерств, государственных комитетов и т. д.), распределение расходов по целевым статьям и видам расходов по прямым получателям и др., но в законе ведомственная классификация расходов установлена применительно только к федеральному бюджету, а в отношении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов такая классификация утверждается соответствующими представительными органами субъектов РФ или местного самоуправления.

Расходы распределяются между бюджетами, исходя из ряда основных принципов, таких как:

соответствия состава расходов компетенции органов власти РФ, ее субъектов или органов местного самоуправления (по принадлежности);

Б) учет подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

учет значения определенных мероприятий, учреждений, масштабов и последствий их влияния на развитие общества, в связи с чем они могут быть включены в вышестоящий бюджет.

В связи с усилением роли субъектов Федерации и органов местного самоуправления этот перечень можно еще добавить принципом самостоятельности субъектов Федерации и органов местного самоуправления в определении направлений и состава расходов своих бюджетов.

Все вышеперечисленные принципы действуют как правило в совокупности, характеризуют состав расходов бюджетов всех уровней. Так, например, компетенция органов государственной власти (или местного самоуправления) определяет основные направления расходов соответствующих бюджетов: финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий и др. Или, например, в связи с отнесением к ведению Российской Федерации обороны страны расходы на оборону включены именно в федеральный бюджет.

Учет подчиненности предприятий, организаций конкретизирует указанные основные направления расходов для каждого бюджета, финансирование органов власти, организаций и учреждений, осуществляемых ими мероприятий производится из того бюджета, который соответствует подчиненности названных субъектов (учреждения федерального подчинения финансируются из федерального бюджета, муниципального - из конкретного муниципального бюджета и т. д.). С учетом значения каких-либо организаций и осуществляемых ими мероприятий финансирование расходов может производиться не из данного бюджета, соответственно их уровню, а из вышестоящего (например, суды всех уровней финансируются из федерального бюджета с учетом их роли в осуществлении правосудия в целях создания независимости от местных властей).

Бюджетный кодекс РФ более детально регламентировал состав расходов бюджетов. В нем перечисляются расходы, финансируемые:

исключительно из федерального бюджета;

Б) совместно финансируемые из всех звеньев бюджетной системы;

финансируемые исключительно из бюджетов субъектов РФ;

Г) финансируемые исключительно из местных бюджетов.

В характеристике расходов и доходов бюджета значительным является соотношение объема доходов и расходов, именно соответствие объема расходов бюджета объему его доходов призван реализовать принцип сбалансированности, закрепленный в законодательстве. Негативным проявлением отклонения от этого принципа является дефицит бюджета, т.е. превышение расходов над доходами, который на сегодняшний день стал для нашего государства труднопреодолимой проблемой. В связи с дефицитностью бюджета в 1990 г. впервые в РФ было произведено организационное перестроение расходной части бюджета: в ней были выделены две части - бюджет текущих расходов и бюджет развития, что стало впоследствии общим требованием законодательства для бюджетов всех уровней.

Кроме этого, в бюджете текущих расходов предусмотрено выделение защищенных статей, перечень которых должен определяться ежегодно при утверждении бюджета. К ним отнесены, например, расходы по заработной плате, пенсиям, стипендиям, хозяйственные расходы на аренду, охрану, отопление, освещение и др. По этим статьям предусмотрено обязательное производство расходов в полном объеме, но в федеральном бюджете на 1998г и 1999г. защищенные статьи не утверждались и уже в Бюджетном кодексе их выделение не предусмотрено.

Каждым государством разрабатываются свои меры борьбы с бюджетным дефицитом. В России законодательно было предусмотрено применение следующих мер:

при утверждении бюджета устанавливается предельный уровень его дефицита;

Б) при превышении этого уровня вводится механизм секвестра расходов. Секвестр

выражается в пропорциональном снижении расходов бюджета (на 5,10,15 и т.д. процентов) ежемесячно по всем статьям бюджета, кроме защищенных статей.

привлечение средств путем выпуска займов и использование кредитов.

Кроме того, Бюджетный кодекс ввел новое понятие для российского бюджетного законодательства - профицит бюджета, т. е. превышение доходов над расходами. Обнаружившийся в ходе составления и рассмотрения бюджета профицит подлежит сокращению в определенной последовательности, чтобы бюджет был утвержден без превышения доходов над расходами, но это не исключает возможности профицита бюджета в процессе его исполнения, т.к. это будет говорить только об эффективности бюджетной деятельности. Так, на 1999г. федеральный бюджет утвержден с дефицитом в сумме 101 370, 5 млн. рубл. Одновременно в качестве одной из основных целей экономической политики впервые в 90-х гг. закон о федеральном бюджете определил обеспечение превышения доходов над расходами в сумме не менее 65,5 млрд. руб. (Закон «О федеральном бюджете на 1999г.»).

Для нормального функционирования бюджетов, своевременного финансирования намеченных расходов законодательство предусматривает утверждение в структуре бюджетов сверх расходов оборотной кассовой наличности в определенной сумме. Оборотная кассовая наличность - это утверждаемая в составе бюджета сумма, образуемая за счет остатков средств по соответствующему бюджету, предназначенная для использования в течение года на покрытие временных кассовых недостач. В том же году она должна быть восстановлена до утвержденных на начало года размеров.