Либерализация и конкуренция на европейском рынке энергоносителей

2.1.1. Первый энергетический пакет

Процесс либерализации и создания конкурентной среды на энергети­ческом рынке ЕС начался еще в 90-е гг. прошлого века и получил назва­ние Первого энергетического пакета.

Европейским законодателем были приняты Директивы 96/92/ЕС от 19 декабря 1996 г. и 98/30/ЕС от 22 июня 1998 і, касающиеся соответст­венно общих правил рынка электроэнергии и газа. Стоит обратить вни­мание на еще один акт, который непосредственного связан с созданием конкурентной среды на энергетическом рынке ЕС, — Директиву 90/377/ЕЭС от 29 июня 1990 г. касающуюся прозрачности ценообразо­вания на электричество и газ.

Данные акты, уже утратившие силу^[72][73], стали законодательными тек­стами. создавшими основу, на которой был впоследствии сформирован общий европейский рынок, функционирующий на базе основных либе­ральных экономических принципов. — конкурентная среда, свобода пе­редвижения услуг и энергоносителей и т.п. Таким образом, прогрессивно был создан общий европейский энергетический рынок, сочетающий в себе экономические свободы с регулированием европейским и нацио­нальным нравом, а также учитывающий как интересы поставщиков, так и интересы потребителей энергоносителей.

Первый энергетический пакет стал отправной точкой в формирова­нии конкурентной среды на европейском энергетическом рынке, что бы­ло реализовано Директивами № 96/92/ЕС и № 98/30/ЕС. Данные акты установили принцип субсидиарности, в соответствии с которым компе­тенция в регулировании энергетических вопросов была разделена между европейским и национальными законодателями.

2.1.2. Второй энергетический пакет

Вслед за Лиссабонским Европейским советом, прошедшем в марте 2000 г., был принят ряд актов, имеющих более важное значение для фор­мирования европейского энергетического рынка, чем директивы, вошед­шие в Первый энергетический пакет. Так был сформирован так называе­мый Второй энергетический пакет.

Директивы № 2003/54/ЕС¹ и № 2003/55/ЕС^{[74][75][76][77]} от 26 июня 2003 г. обяза­ли государства-члены полностью либсрализировать свои энергетические рынки, т.с. сделать их полностью открытыми для конкуренции различных субъектов энергетического рынка'.

Либерализация энергетических рынков была организована в два эта­па. Первый касался создания конкурентной среды на уровне деятельности поставщиков энергоносителей, а второй этап — создания конкурентной среды на уровне потребителей энергоносителей, и в частности в предос­тавлении им возможности свободно выбирать своего поставщика элек­троэнергии". Таким образом, к 1 июля 2007 г. были полностью сформули­рованы правила, устанавливающие свободную конкуренцию на европей­ском рынке энергетических продуктов и услуг.

Обе директивы 2003 г. имеют довольно широкий объект регулирова­ния. так как распространяют свое действие на такие аспекты энергетиче­ского рынка, как транспортировка и распределение газа и электричества, хранение газа и производство электричества. Таким образом, определя­ются основные аспекты функционирования энергетического рынка в сфе­ре газа и электроэнергетики, устанавливаются общие правила доступа на рынок, а также правила осуществления деятельности в данных секторах энергетики, лицензирование и разрешительный порядок отдельных видов деятельности в данных сферах энергетического рынка.

Стоит обратить внимание на то, что директивы 200.3 г. все же сохра­няют за государствами-членами определенный объем компетенций в от­ношении регулирования отдельных аспектов конкуренции на энсргстичс-

ских рынках. К примеру, государства-члены могут налагать на операто­ров сетей поставки энергоносителей и других субъектов энергетического рынка обязательства, касающиеся безопасности обеспечения бесперебой­ности поставок, качества и цены энергоносителей, а также отдельных аспектов защиты окружающей среды^[78].

Данные компетенции государств-членов подтверждаются и судебной практикой европейских органов правосудия. Так, Суд ЕС в одном из сво­их решений закрепил за органами государственной власти того или иного государства — члена ЕС компетенцию по определению цены на газ. что в принципе противоречит общепринятым нормам определения цен свобод­ной рыночной конкуренцией*.

Тем нс менее на данное полномочие государств-членов был наложен ряд оіраничений. Регулирование цен на энергоносители государствами- членами должно осуществляться только в целях общего интереса для поддержания цен на приемлемом уровне, а также должно учитывать им­перативы либерализации рынков энергоносителей и защиты прав потре­бителей. установленных указанными директивами, и может осуществ­ляться лишь в рамках определенного временного периода. Среди других условий можно отмстить необходимость соблюдения «нсдискримина- ции» в регулировании цеп на энергоносители, точное определение усло­вий регулирования цен. контроль данного регулирования. а также транс­парентность условий регулирования.

Среди основных положений двух указанных директив стоит обратить внимание на тс из них. которые посвящены защите прав потребителей энергоносителей. Действительно, одними из начальных положений каж­дой из исследуемых директив являются положения о защите прав конеч­ных потребителей (ст. 3 каждой из директив), и в частности о защите их прав в случае перебоев в поставках энергоносителей.

Директива 2003/54/ЕС предусматривает обязанность государств- членов по надзору за предприятиями и операторами поставки в сфере элек­троэнергетики в целях обеспечения гарантий прав потребителей (ст.

Данная директива также предусматривает в качестве обязательств го­сударств-членов в сфере энергетики осуществление действий, направлен­ных на повышение уровня экономической и социальной солидарности, защиты окружающей среды и обеспечения бесперебойных поставок энер-

гоноситслсй. Также регулируются процедуры госзаказа на производство электроэнергии, и в частности устанавливаются принципы транспаретно- сти и недискриминации в отношении предприятий поставщиков элек­троэнергии (ст. 7). Директивой установлены принципы, по которым опре­деляются операторы сетей доставки электроэнергии и принципы, по ко­торым организуется их работа (ст. 8 17).

Стоит отмстить, что директивой предусмотрено обязательство госу­дарств-членов по контролю за соблюдением свободы доступа к сетям, что, по идее, должно позволить гарантировать конкуренцию на рынке электроэнергии (ст. 20)^[79]. Необходимо обратить внимание и на то, что данная директива содержит несколько положений, касающихся нацио­нальных регуляторов рынка электроэнергии (ст. 23). Наконец, данный акт закрепляет за государствами-членами компетенцию по принятию экс­тренных мер в случае кризисных ситуаций на рынке электроэнергии и мер по сохранению целостности сетей поставки электроэнергии.

В Директиве 2003/55/ЕС содержится ряд аналогичных положений, которые распространяют свое действие на сферу газовой энергетики. Так. к предприятиям и операторам газового рынка применяются положения о недискриминации на газовом рынке (ст. 3). В том. что касается защиты потребителей данного энергоносителя, а также защиты экологии и обес­печения бесперебойности поставок, то положения рассматриваемой ди­рективы также аналогичны предыдущей. Эта директива содержит поло­жения, касающиеся выдачи разрешений и лицензий на эксплуатацию ин­фраструктур (ст.

2.1.3. Третий энергетический пакет

и действующее право ЕС в сфере энергетики

Ныне действующая система правового регулирования газового секто­ра и электроэнергетики, так называемый Третий энергетический пакет, функционирующая с 3 марта 2011 г„ основывается на двух директивах —

2009/72/ЕС и 2009/73/ЕС от 13 июля 2009 г.¹, которые отменили действие рассмотренных нами выше директив. Данная система также регулируется тремя регламентами от 13 июля 2009 г.: № 715/2009^[80][81], 714/2009^[82] и 713/2009^[83] и рядом решений Еврокомиссии, которые также являются частью Третьего энергетического пакета. В том, что касается либерализа­ции и создания конкурентной среды на газовом рынке и рынке электро­энергии, то важность имеют лишь два первых текста европейского зако­нодателя.

Основным нововведением новых директив является установление принципа абсолютного разделения функций по производству или добыче энергоносителей, с одной стороны, и их доставки до потребителя — с другой. Разделение функций по производству (добыче) и доставке энергоносителей клиентам между различными субьектами газового рын­ка и рынка злектрознері ии требует от государств-членов либо полного разделения собственности структур между различными субъектами рын­ка. либо учреждения отдельного независимого оператора сетей транспор­тировки энергоносителя (ст. 9—14 каждой директивы).

Новые директивы, несомненно, повысили уровень защиты прав ко­нечных потребителей энергоносителей (ст. 3 каждой директивы). Так. потребители должны быть информированы о поставляемых продуктах и должны располагать возможностью свободно поменять своего поставщи­ка. Государства-члены обязаны создать независимый орган, наделенный компетенцией по рассмотрению споров между потребителями и постав­щиками во внесудебном порядке.

Стоит отмстить, что отдельные аспекты правового регулирования Третьего пакета были разработаны еще в рамках Второго пакета. Директивы 2003/54/ЕС и 2003/55/ЕС. вошедшие во Второй энергетический пакет.

обязали государства-члены создать органы регуляторы рынков газа и электроэнергии’. В соответствии со ст. 23 и 25 каждой из директив (соот­ветственно) данные органы — регуляторы рынков должны быть незави­симыми и должны «гарантировать соответствующий уровень недискри­минации, создать действительно конкурентную среду и эффективное функционирование рынка». Для этих целей Еврокомиссией была создана независимая консультативная группа, в которую входят члены нацио­нальных органов — регуляторов рынков энергетики". В соответствии с решением Комиссии 2011/280/ЕС от 16 мая 2011 г.' данная группа созда­на в целях «упрощения консультаций, координации и сотрудничества между органами — регуляторами государств-членов, а также между ними и Комиссией, чтобы способствовать консолидации внутреннего рын­ка...». Группа также была призвана сотрудничать с Европейским фору­мом регулирования рынка электроэнергии (Forum curopccn de regulation de Tdectricite) и Европейским форумом регулирования рынка газа (Forum europeen de regulation du gaz).

В свою очередь, директивы 2009/72/ЕС (ст. 35—40) и 2009/73/ЕС (ст. 39 44), вошедшие в Третий энергетический пакет, усилили взаимозави­симость органов государств-членов, регулирующих соответствующие рынки, а в соответствии с новым Регламентом № 713/2009 от 13 июля 2009 г.^{[84][85][86][87]} было создано Агентство по взаимодействию органов — регуляторов в сфере энергетики (Agency for the Cooperation of Energy Regulators). Данное агентство Евросоюза, обладающее статусом юридического лица, было создано для оказания помощи национальным органам-регуляторам в их деятельности, а также для координации их деятельности на европейском уровне (ст. 1). Этот сравнительно новый регулятор рынка может по хода­тайству Совета ЕС, Европарламента или даже Еврокомиссии или по соб­ственной инициативе давать рекомендации но вопросам его компетенции (ст. 5). Агентство располагает компетенцией по принятию решений, ка­сающихся. например, условий доступа и безопасности в отношении транс- іраничньїх энергетических инфраструктур (ст. 4). Также агентство облада­ет компетенцией по принятию ориентационных и консультационных ре­шений. направляемых Еврокомиссии, которые, не обладая обязательной

силой, относятся к категории «мягкого права» и распространяют свое действие на вопросы доступа па энергетические рынки (ст. 4).

Европейский законодатель серьезно отнесся к вопросу независимости агентства, в связи с чем шесть статей Регламента № 713/2009 посвящены гарантиям независимости данного органа и его членов (ст. 12- 18). Также были закреплены условия подачи ходатайств в данное агентство (ст. 19) и возможности обращения в Суд ЕС по вопросам, связанным с его деятель­ностью (ст. 20). В соответствии с соглашением представителей госу­дарств-членов штаб-квартира агентства расположена в Любляне¹.

Регламент № 715/2009 усовершенствовал уже ранее существовавшие нормы, касающиеся транспортировки газа, а также установил регулиро­вание хранения газа и его сжижения. Также он установил тарифы на дос­туп к сетям поставки газа, ряд услуг, предоставляемых этими сетями, ус­ловия управления ими.

Другим актом, вошедшим в Третий энергетический пакет, стал Рег­ламент № 714/2009. который касается условий доступа к сетям поставки электричества. Цель правового рсіулирования этого акта идентична преды­дущему — он направлен на вопросы транспортировки энергоносителей меж­ду государствами-членами. Таким образом, как и Регламент № 715/2009, касающийся создания общего рынка газа. Регламент № 714/2009 посредст­вом аналогичных правовых инструментов направлен на гармонизацию правил на внутреннем рынке электроэнергии в целях улучшения условий конкуренции на нем.

Так, например, аналогичным образом был создана Европейская сеть органов — регуляторов рынка электроэнергии, целью которой стало ре­гулирование межграничных поставок электроэнергии. В рамках сотруд­ничества органов — регуляторов поставки электроэнергии определяется свод правил взаимодействия сетей поставки электроэнергии различных государств-членов.

В рамках данного регламента также предусмотрено создание общей системы по обмену информацией между органами-регуляторами, предна­значенной для гарантирования безопасности функционирования систем поставки электроэнергии. В качестве основного принципа доступа произ­водителей электроэнергии к сетям се поставки признается их равенство, что в глазах европейского законодателя должно гарантировать подобаю­щие условия конкуренции на рынке электроэнергии.

В том, что касается вопроса транспарентности ценообразования в сфере электроэнергетики и газа, стоит обратить внимание на то, что здесь произошли немаловажные изменения с заменой Директивы 90/337/ЕЭС

¹Dec. № 2009/913/UE prise d'un commun accord par les representants des gouvcmcmcnts des fitats membres, 7 dec. 2009, fixant Ic siege de I’/Xgcncc de cooperation des rcgulatcurs de I'cncrgic // Journal Officicl de l’Union Europccnnc, 9 Dcccmbrc 2009.

от 26 июля 1990 г. новой Директивой 2008/92/ЕС от 22 октября 2008 г.¹ Основной целью европейского законодателя в данном вопросе было и остается улучшение конкурентных условий па внутреннем рынке. Обнов­ленный текст, как и предыдущая директива, обязывает государства-члены предпринять все необходимые меры для предоставления поставщиками электроэнергии сведений Евростату. Среди них — сведения о цене и усло­виях продажи, а также сведения о поставке энергоносителей конечным по­требителям. Данные сведения позволяют Евростату составлять два раза в год отчет о ценах на энергоносители в государствах-членах, а также отчет о системах ценообразования в них. Эти меры направлены на снижение дис­криминации потребителей и создание условий для возможности выбора ими своих поставщиков энергоносителей.

Доступ к осуществлению деятельности по производству (добыче) и поставкам энергоносителей стал еще одним аспектом, в отношении кото­рого необходимость создания условий свободной конкуренции привела европейского законодателя к необходимости принятия ряда актов, регу­лирующих данные вопросы. Уже в 90-е гг. прошлого века в рамках рас­смотренного ранее Первого энергетического пакета законодатель попы­тался гармонизировать законодательство государств-членов в отношении передачи госзаказов и лицензий на осуществление данных видов деятель­ности.

Вопросы свободного доступа к использованию сетей по доставке энергоносителей конечным потребителям, их хранению и производству (добыче) были регламентированы еще Директивой 90/531/ЕЭС от 17 сентября 1990 г." Данный текст был заменен другим законодательным актом — Ди­рективой 2004/17/ЕС от 31 марта 2004 г. '

Изначально европейский законодатель дополнил регламентацию этих вопросов еще одним текстом — Директивой 94/22/ЕС от 30 мая 1994 г.⁴, ко­торая была направлена на регулирование доступа к геологическим изы­сканиям, добыче и производству нефтепродуктов и газа.

Direc tive2008/92/ЕС of the European Parliament and of the Council of 22 October 200S concerning a Community procedure to improve the transparency of gas and elec­tricity prices charged to industrial end-users (recast) (text with EEA importance).

Cons. CE. dir. 90/531/CEE, 17 sept. 1990. relative aux procedures de passation des marches dans les secteurs de I'eau, de I'cnergic, des transports el des telecommunications //Journal Officicl des communautcs curopccnncs 2 Juin 1992.

Directive 2004/17/CE du Parlcmcnt curopccn ct du Conseil. 31 mars 2004. portant coordination des procedures de passation des marches dans les secteurs de I’eau, de I'cnergic. des transports ct des services postaux // Journal Officicl de I’Union Europcennc 30 Avril 2004.

- Directive 94/22/EC of the European Parliament and of the Council of 30 May 1994 on the conditions for granting and using authorizations for the prospection. exploration and production of hydrocarbons // Journal Officicl des communautcs curopccnncs, 30 Juin 1994.

В соответствии с этим законодательством предприятия государств- членов поставлены в условия, при которых организована свободная кон­куренция на всех уровнях энергетического рынка. Действие принципа свободной конкуренции распространяется на все стадии — от производ­ства и добычи энергоносителя до его конечной реализации. Очевидно, что указанные акты направлены на создание единого энергетического рынка ЕС, который формируется пол действием принципов права ЕС и направлен на наиболее полную реализацию свободы передвижения това­ров, услуг, капиталов и лиц, а также на реализацию наиболее полноцен­ных рыночных отношений.

Наконец, стоит отметить, что строительство энергетического рынка в сфере угольной промышленности не имеет большой актуальности ни в европейском праве, ни в европейской энергетической политике. Так, один из последних актов, направленных на правовое регулирование цен на уголь, датируется 60-ми гг. прошлого века¹. Более того, принимая во внимание, что уголь уже давно нс является приоритетным источником энергии в ЕС и нс будет таковым в будущем, что объясняется тем, что он является «грязным» с экологической точки зрения источником энергии, ожидать оживления развития правового регулирования в данной сфере нс стоит. Наконец, юридические основания для правового регулирования угольной промышленности и угольной энергетики отсутствуют в евро­пейском праве в связи с истечением срока действия Договора о создании Европейского объединения угля и стали в 2002 г.

2.2.