33.3. Перспективное финансовое планирование. Основные направления реформы бюджета Европейского Союза

Финансовые прогнозы (рамочные планы). Перспективные фи­нансовые прогнозы имеют характер рамочного плана и опреде­ляют структуру и лимиты расходов ЕС на несколько лет вперед. Финансовый прогноз не является многолетним бюджетным проектом, но служит основой для составления годового бюдже­та.

Финансовые прогнозы разрабатываются Комиссией и при­нимаются Парламентом, Советом и Комиссией в форме меж­институционального соглашения. До сих пор были приняты три таких соглашения с финансовыми прогнозами:

1) в 1988 г. на период 1988—1992 гг. (Пакет Делора I);

2) в 1992 г. на период 1993—1999 гг. (Пакет Делора II);

3) в 1999 г. на период 2000—2006 гг.

С вступлением в силу Конституции ЕС система перспектив­ного финансового планирования получит конституционную ос-

нову и претерпит ряд важных изменений. Конституция ЕС (ст. 1-55, Ш-402) предписывает составление рамочного финан­сового плана на период не менее пяти лет, в котором следует определить ежегодные лимиты принимаемых обязательств по каждой категории расходов и лимиты ассигнований для совер­шения платежей. Статьи расходов должны соответствовать ос­новным направлениям деятельности ЕС. Рамочный финансо­вый план будет приниматься в форме европейского закона. Ес­ли до начала следующего периода Совет не примет закон о новом рамочном плане, будут применяться положения о лими­тах расходов на последний год рамочного плана предшествую­щего периода.

На специальной встрече в верхах, состоявшейся в марте 1999 г. в Берлине, был принят пакет из 20 документов под общим названием «Agenda 2000». Самые важные из них — перспектив­ный финансовый прогноз с 2000 по 2006 г. и межинституцио­нальное соглашение о бюджетной дисциплине и совершенство­вании бюджетного процесса. Основная цель этого документа — обеспечение стабильного функционирования ЕС, а также прием и интеграция в него новых членов.

Финансовый прогноз на 2007—2013 гг. Основные положения нового финансового прогноза были представлены Комиссией в феврале 2004 г. Предполагается, что это будет последний семи­летний прогноз. В дальнейшем Комиссия планирует перейти к пятилетнему перспективному финансовому планированию, что соответствовало бы продолжительности легислатуры Парламен­та и пребывания в должности Комиссии.

Прогноз составляется с учетом необходимости содействия развитию экономики в странах ЕС, а также интеграции новых членов ЕС. Финансирование мероприятий в основных областях (сельское хозяйство, региональное развитие, общий рынок, внешняя политика) будет требовать возрастающих усилий со стороны ЕС и государств-членов, поскольку амбициозные по­литические планы ЕС требуют соответствующего финансового обеспечения. Возросший объем требований к ЕС делает необ­ходимым существенное повышение его финансовых возможно­стей. Несмотря на то что в последние годы удалось ограничить

рост расходов бюджета ЕС, проблема финансирования обост­рилась, особенно в связи со вступлением в ЕС новых членов. Тем не менее Комиссия считает возможным сохранить в тече­ние всего периода лимит собственных средств в размере 1,24% ВНП при условии соблюдения бюджетной дисциплины.

Для решения финансовых проблем Комиссия предложила разработать дорожную карту — единую программу мероприятий и финансирования их на национальном и союзном уровнях. Кроме того, предлагается упростить механизмы бюджетного ре­гулирования по принципу «один финансовый инструмент на об­ласть единой политики, единственный источник финансирова­ния каждой программы». Для достижения этой цели предстоит консолидировать и рационализировать многочисленные финан­совые инструменты ЕС. В частности, предполагается консоли­дировать с 2008 г. в бюджете средства ЕФР, заменить множество программ финансирования охраны окружающей среды единым механизмом финансирования экологических программ, консо­лидировать более 100 различных программ финансирования внешнеполитических мероприятий и свести их к шести осново­полагающим направлениям: экономическое сотрудничество и развитие, поддержание мира и безопасности, гуманитарная по­мощь, адаптация и поддержка будущих членов ЕС, сотрудниче­ство с соседними государствами, макроэкономическая помощь.

Соответственно сокращается число рубрик финансового прогноза до 11, что должно обеспечить большую свободу ис­пользования средств. В новом финансовом прогнозе предпола­гается разделить расходы на пять основных рубрик по важней­шим задачам и политическим направлениям:

1) развитие конкурентоспособности и выравнивание уров­ней развития:

а) развитие конкурентоспособности (финансирование науч­ных исследований, образования, общего рынка и др.);

б) выравнивание уровней развития (финансовое содействие экономическому развитию отдельных государств и регионов);

2) использование и охрана природных ресурсов (финансиро­вание мероприятий в рамках общей сельскохозяйственной по­литики и политики в области рыболовства, охраны окружаю­щей среды и др.);

3) союзное гражданство, свобода, безопасность, право (фи­нансирование мероприятий по охране общих границ, общей политики в отношении беженцев, защите прав потребителей, развитию культуры и др.);

4) ЕС как глобальный партнер (финансирование внешнепо­литических мероприятий, в том числе по подготовке ряда госу­дарств к вступлению в ЕС, взаимодействию с соседними госу­дарствами, оказанию экстренной помощи и др.);

5) управление (расходы институтов и органов ЕС, за исклю­чением Комиссии, расходы которой включаются в предыдущие рубрики).

Основные направления реформы бюджета ЕС. Перспективы развития бюджетного права ЕС изложены в докладах Комис­сии. В них также анализируется существующая финансовая система и рассматриваются возможные пути ее совершенство­вания. При этом Комиссия исходит из необходимости обеспе­чения финансовой автономии ЕС, прозрачности бюджета, эф­фективности использования бюджетных средств.

Последнее соглашение расширяет применение практики межинституциональных консультаций.

Межинституциональное соглашение предусматривает обяза­тельность включенных в нормативные акты ЕС финансовых положений только для некоторых многолетних программ. Фи­нансовые предписания этих актов, например плана финансиро­вания программы, являются обязательными для органов ЕС в рамках бюджетного процесса. Финансовые положения прочих актов не имеют нормативного характера и служат лишь для ин­формации, планирования, предварительной оценки и т. п. По предложению Комиссии проведена также консолидация всех межинституциональных соглашений и совместных заявлений в бюджетной сфере.

По итогам обсуждения Парламент предложил Совету и госу­дарствам-членам разработать до конца 1999 г. проект реформы системы собственных средств. Действующее в настоящее время решение Совета о системе собственных средств было принято 30 сентября 2000 г. Оно не внесло существенных изменений в систему собственных средств. Следующий пересмотр системы собственных средств ЕС планируется провести до 1 января 2006 г.

Упрощение системы собственных средств может быть дос­тигнуто посредством отказа от традиционных источников (та­моженных пошлин и аграрных отчислений), совершенствова­ния поступлений НДС и повышения роли отчислений от вели­чины валового общественного продукта. Доходы от налоговых пошлин, отчислений за сахар и изоглюкозу, аграрных отчисле­ний относительно невелики, и их значение как источника фи­нансирования бюджета ЕС неизменно снижается.

В качестве альтернативы предлагается расширение налого­вой базы и введение новых источников дохода бюджета. Таки­

ми источниками могут стать собственные налоги ЕС, которые бы устанавливались и регулировались Советом и Парламентом и поступали бы в европейский бюджет непосредственно от на­логовых субъектов, а не из бюджетов государств-членов.

Новые источники собственных финансовых средств должны обеспечивать стабильные поступления, высокую доходность, иметь гармонизированную налоговую базу, гарантировать рав­номерное распределение финансового бремени между государ­ствами-членами и находиться в соответствии с другими направ­лениями европейской политики.

Наиболее перспективным с точки зрения Комиссии в на­стоящее время представляется вариант увеличения доли нало­говых поступлений, в частности от НДС, в системе собствен­ных средств. Для долгосрочного обеспечения финансовой авто­номии ЕС предполагается дополнительно расширить каталог источников собственных средств за счет энергетического нало­га (налог на выброс СО2), налога на прибыль корпораций, а также эмиссионного дохода ЕЦБ, налога на доход от процентов и др. Наряду с национальным налогом мог бы быть установлен соответствующий европейский налог, который с точки зрения налоговых органов и плательщиков имел бы форму надбавки к уже существующему налогу; его ставка становится в таком слу­чае комбинированной, т. е. «расщепляется» на ставку нацио­нального и европейского налога.

Однако вопросы введения новых единых налогов пока нахо­дятся в стадии разработки и обсуждения. Комиссии предстоит до начала 2006 г. разработать проект нового решения о системе собственных средств.

Не менее злободневной остается проблема баланса интере­сов государств — членов ЕС в бюджетной сфере. Несоответст­вие между вкладами и обратными поступлениями особенно значительно для Германии, Швеции, Австрии, Нидерландов и Великобритании. Начиная со второй половины 80-х гг. данный разрыв продолжал увеличиваться. В то же время преимущества,

получаемые тем или иным государством от участия в европей­ской интеграции, не поддаются оценке на основе простого со­поставления размера финансовых средств, переданных в бюд­жет ЕС и полученных из него.

Распределение бремени финансирования европейского бюд­жета претерпело изменения после приема в ЕС новых госу­дарств. Расширение ЕС привело к повышению нагрузки на 15 «старых» государств-членов, так как вновь вступившие госу­дарства будут в течение многих лет нетто-получателями помо­щи, особенно в рамках аграрной и структурной политики.

Пытаясь решить возникающие проблемы, Комиссия предла­гает несколько вариантов решения, затрагивающих в различной степени расходную и доходную части бюджета: увеличение раз­мера взносов государств-членов; упрощение структуры финан­сирования в целях избежания излишнего и несправедливого финансового бремени для отдельных государств; ограничение аграрных компенсаций государствам; осторожная реформа сис­темы собственных средств. Однако государства-члены, в том числе ведущие страны ЕС, сталкиваясь с серьезными финансо­выми трудностями, выступают с прямо противоположными предложениями, добиваясь сокращения своих взносов в бюд­жет ЕС. Проблема сбалансированности взносов отдельных го­сударств-членов остается весьма острой и еще ожидает своего решения.