1.2 Система субъектов международного полицейского сотрудничества

К настоящему времени сложилась определенная система международных организаций, а также национальных органов, которые осуществляют

международное полицейское сотрудничество в области предупреждения преступности, непосредственной борьбы с ней и обращения с правонарушителями.

Исходя из содержания названного сотрудничества, вся система его субъектов условно может быть разделена на две большие группы (подсистемы): 1) международные организации; 2) национальные

(внутригосударственные) органы и учреждения. Каждый из этих субъектов подсистем характеризуется своим кругом полномочий, соответствующей структурой, особенностями деятельности, спецификой взаимосвязей с другими Ф» субъектами.

Международные организации, в свою очередь, различаются по масштабам деятельности (глобальные и региональные), по объему компетенции (универсальные и целевые), по характеру и источникам полномочий (межгосударственные, межправительственные и неправительственные). Так, на глобальном, универсальном и межгосударственном уровнях главенствующим субъектом международного сотрудничества¹ является Организация Объединенных Наций и ее органы:

— Генеральная Ассамблея;

* — Совет Безопасности;

— Секретариат, в составе которого имеется Отделение (сектор) по предупреждению преступности и уголовному правосудию;

— Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС);

— Международный Суд.

Генеральная Ассамблея ежегодно в рамках Третьего комитета (по социальным и гуманитарным вопросам) рассматривает доклады Генерального

* секретаря ООН по наиболее значимым проблемам международного

¹ Одним из направлений международного сотрудничества в деятельности ООН является международное полицейское сотрудничество, осуществляемое

сотрудничества в предупреждении преступности, борьбе с ней и обращении с правонарушителями.

Совет Безопасности обсуждает на своих заседаниях обращения государств—участников ООН о конкретных фактах международных преступлений (агрессии, апартеида, геноцида, колониализма и экоцида), допущенных отдельными государствами и их руководителями. В необходимых случаях Совет Безопасности передает вопрос в соответствующую комиссию по расследованию. Однако полноценным субъектом международного полицейского сотрудничества Совет Безопасности не является.

Отделение по предупреждению преступности и уголовному правосудию Секретариата ООН занимается подготовительной и организационной работой, в частности готовит необходимые рекомендации для Генерального секретаря по проблемам международного сотрудничества в рамках ООН по борьбе с пре­ступностью.

Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС) и его Комиссия социального развития непосредственно отвечают за обеспечение деятельности ООН в данной сфере. Для выполнения этих функций в составе ЭКОСОС в разные годы действовал ряд специализированных органов;

— Комитет по предупреждению преступности и борьбе с ней, существовавший до 1991 г.^[45][46], по инициативе которого каждые пять лет созывались конгрессы ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (1955 г., Женева; 1960 г., Лондон; 1965 г., Стокгольм; 1970 г., Киото; 1975 г., Женева; 1980 г., Каракас; 1985 г., Милан; 1990 г., Гавана)^[47];

— Комиссия по предупреждению преступности и уголовному правосудию, которая возникла в 1991 г. на базе упомянутого Комитета и продолжила начатое им дело на новом уровне (конгрессы ООН—1995 г., Каир и 2000 г., Вена);

— Межрегиональный научно-исследовательский институт ООН по вопросам преступности и правосудия—ЮНИКРИ (Рим) и региональные исследовательские институты и центры ООН — Научно-исследовательский институт социальной защиты, институты по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями для стран Азии и Дальнего Востока (Токио), для стран Латинской Америки (Сан-Хосе), для Европы (Хельсинки), Центр по «I социальным и криминологическим исследованиям^[48].

С учетом рекомендаций, подготовленных названными органами ООН, непосредственно занимающимися проблемами международного сотрудничества в борьбе с преступностью, ЭКОСОС определяет стратегию и тактику этой специфической деятельности: принимает решения об учреждении соответствующих международных органов, определяет их статус, регламент и направления работы; созывает сессии и конференции, апробирует • их рекомендации и резолюции; одобряет долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные программы деятельности ООН по борьбе с преступностью;

* организует исследования и составляет доклады по соответствующим

проблемам; подготавливает для Генеральной Ассамблеи рекомендации, представляет проекты международных соглашений по вопросам борьбы с международной уголовной преступностью и т. д.¹

Основная работа ООН по организации международного сотрудничества в рассматриваемой сфере происходит на конгрессах ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. Обычно проведению конгрессов предшествуют региональные совещания и конференции по проблемам преступности, на которых обсуждаются наиболее актуальные для конкретных регионов проблемы.

В работе конгрессов участвуют не только представители государств как основных субъектов международных отношений, но и представители специализированных учреждений ООН, других межгосударственных и межправительственных организаций. В качестве наблюдателей принимают участие международные неправительственные организации.

Конгрессы при рассмотрении вопросов исходят из того, что преступность представляет собой глобальную проблему, которая требует международного сотрудничества в борьбе с ней. Результатом работы конгрессов является принятие руководящих принципов предупреждения преступности и уголовного правосудия, разработка специальных программ и конкретных ре­комендаций по предупреждению конкретных видов преступлений, обмен опытом работы. Доклад конгресса, его решения и резолюции носят рекомендательный характер, вместе с тем они имеют большое значение для налаживания тесного сотрудничества государств в борьбе с международной уголовной преступностью.

Определенный вклад в международное полицейское сотрудничество вносят и международные неправительственные организации. В их число входят:

1. Международная ассоциация уголовного права (МАУЛ).

2. Международное криминологическое общество (МКО).

3. Международное общество социальной защиты (МОСЗ).

международной уголовной преступностью. Причем эта работа ведется как подразделениями центрального аппарата, расположенными в Лионе (Франция), так и национальными центральными бюро Интерпола.

Примером международного полицейского сотрудничества на региональном уровне является деятельность в этой сфере Совета Европы и его органов, которые выступают субъектами как универсального, так и целевого сотрудничества, имея тот или иной круг полномочий.

В состав Совета Европы, как первой общеевропейской организации, созданной 5 мая 1949 г., в настоящее время входит 43 государства. Деятельность Совета Европы охватывает все основные вопросы европейского 4» сотрудничества, включая борьбу с преступностью. Среди органов Совета

Европы, занимающихся этой проблемой, следует назвать:

1. Парламентскую Ассамблею.

2. Комитет министров.

3. Европейский комитет по проблемам преступности.

4. Европейский комитет по правовому сотрудничеству.

При Совете Европы состоит ряд неправительственных организаций, имеющих консультативный статус. В рамках Совета Европы осуществляется значительная деятельность: разрабатываются соответствующие европейские конвенции и соглашения, проводятся конференции и семинары, ведется научно-исследовательская и просветительская работа. Так, за все время работы Совета Европы было разработано и принято более 20 международно-правовых документов (конвенций и соглашений) по проблемам уголовного права и борьбы с преступностью.

1998.

выполнению их положений, рекомендаций и резолюций¹.

В содержании европейских конвенций можно выделить два блока положений. Первый направлен на сближение внутреннего законодательства стран-участниц и содержит обязательства по оценке определенных деяний в качестве уголовных преступлений и по включению во внутреннее (национальное) законодательство уголовно-правовых, уголовно­процессуальных и административно-правовых мер, направленных на предупреждение, пресечение и расследование уголовных видов преступлений. Второй блок предусматривает конкретные процедуры и формы сотрудничества, которые на основе принципа взаимности могут использовать государства-участники для борьбы с международной преступностью и транснациональными преступными сообществами (организациями)².

Для реализации задач международного полицейского сотрудничества в рамках европейского сообщества в 1992 г. было создано Центральное агентство криминальной полиции—Европол, которое по замыслу организаторов должно превратиться в Европейское федеральное бюро расследований - специальный орган полицейского сотрудничества в масштабах Сообщества со штаб-квартирой в Гааге³. Европол призван заниматься организацией и координацией взаимодействия национальных полицейских систем в борьбе с терроризмом, «отмыванием» денег, нелегальным оборотом наркотиков и оружия, а также контроля за внешними границами ЕС.

¹ К настоящему времени Российская Федерация ратифицировала Евро­пейскую конвенцию о выдаче (1957 г.) с Дополнительными протоколами к ней и Европейскую конвенцию о взаимной правовой помощи по уголовным делам (1959 г.) с Дополнительным протоколом к ней, а также Европейскую конвенцию о пресечении терроризма (1977 г.).

² Организованная преступность - 4. — М., 1998. С. 201—202.

³ Следует отметить, что, во-первых, создание Европола не заменяет и не отменяет членства и работы европейских стран—участниц этой организации по линии Интерпола; во-вторых, первые шаги данной организации не дают пока оснований судить о ее эффективности и перспективах.

Помимо этого по линии сотрудничества стран—участниц Европейского Союза введены должности офицеров связи—сотрудников полиции этих европейских государств, которые призваны оперативно решать вопросы двустороннего сотрудничества полицейских органов стран, входящих в Шенгенскую группу^[49].

Изложенное позволяет утверждать, что наиболее интересный опыт в этой области накоплен в Западноевропейском регионе. Так страны-члены Европейского Сообщества (ЕС) еще в декабре 1975 г. пришли к соглашению распространить деятельность этой организации на решение проблем охраны правопорядка, установив для этого сотрудничество своих министерств внутренних дел. Начиная с 1976 г. основу механизма практического взаимодействия полиций государств ЕС составляет сотрудничество в рамах так называемой «группы ТРЕВИ». Оно представляет собой регулярно проводимые с 1976 г. совещания представителей этих стран на трех уровнях: министры внутренних дел (юстиции), руководители национальных полиций и служб безопасности, рабочие группы экспертов.

Первоначально целью этого сотрудничества была совместная выработка и согласования мер по борьбе с терроризмом, но впоследствии взаимодействие полиций в рамках «группы ТРЕВИ» значительно расширилось. В настоящее время основными направлениями ее деятельности являются: создание эффективной системы сбора и обмена информацией, представляющей интерес для полицейских служб; выработка оценки состояния и тенденций развития преступности; активизация взаимодействия в розыске преступников; проведение согласованной визовой политики; налаживание обмена специалистами по борьбе с отдельными видами преступлений, прежде всего с терроризмом и незаконным оборотом наркотиков; расширение сотрудничества в разработке специальной техники для полиции.

В сфере международного полицейского сотрудничества по борьбе с

легализацией незаконных доходов функционирует специализированный субъект этой деятельности - так в 1989 году государствами - членами «Большой семерки» была основана Группа международных финансовых действий (Greupe D'Action Finansiere International - GAFI). В настоящее время в GAFI входят все страны - члены ОЭСР, Гонконг, Сингапур, КЕС и Совет сотрудничества стран Персидского залива. В 1990 году GAFI опубликована специальная программа по борьбе с «отмыванием» денег, состоящая из 40 рекомендаций. Рекомендации GAFI также приняты рядом стран, не являющихся членами Группы.

Региональное полицейское сотрудничество осуществляется и в рамках СНГ, причем как на межгосударственном уровне (Межпарламентская ассамблея, Совет глав государств, Совет глав правительств), так и на межведомственном уровне правоохранительных органов (прокуратура, органы внутренних дел, органы безопасности, налоговая полиция, таможенная служба). При этом именно правоохранительные органы СНГ непосредственно выполняют работу по реализации сотрудничества в борьбе с преступностью как одного из направлений уголовной политики государств.

Центральное место в этой деятельности, с учетом масштабности и важности решаемых задач, объема компетенции и значимости самого ведомства в реализации уголовной политики, занимают органы внутренних дел. В том, что касается участия органов внутренних дел в международном полицейском сотрудничестве, следует отметить по меньшей мере три обстоятельства.

Во-первых, Национальное Центральное Бюро (НЦБ) Интерпола в Российской Федерации действует в составе Министерства внутренних дел России на правах самостоятельного подразделения центрального аппарата и имеет свои отделения в наиболее крупных регионах страны^[50].

Во-вторых, Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений (БКБОП), созданное по решению Совета глав правительств СНГ от 24 сентября 1993 г. как постоянно действующий орган, функционирует под руководством Совета министров внутренних дел СНГ и организационно обеспечивается МВД России^[51].

В-третьих, органы внутренних дел областей Российской Федерации строят свою работу по борьбе с транснациональной и общеуголовной преступностью в тесном взаимодействии с органами внутренних дел (полиции) зарубежных государств, причем такое сотрудничество осуществляется как на многосторонней, так и на двусторонней основе, носит универсальный и це­левой характер.

Основу координационных мер БКБОП СНГ составляет работа > по реализации положений Минской Конвенции (1993 г.) и Межгосударственная программ совместных мер борьбы с организованной преступностью и иными видами опасных преступлений на территории государств-участников СНГ на период до 2000 г. (17 мая 1996 г.). Приоритетными направлениями деятельности Бюро были определены:

- оказание правовой помощи по уголовным делам, оперативное

** сопровождение расследуемых уголовных дел;

-содействие установлению, задержанию и экстрадиции преступников разыскиваемых на межгосударственном уровне;

- организация обеспечения единовременных комплексных операций, оперативно-профилактических мероприятий по актуальным проблемам борьбы с преступностью;

- содействие в подготовке совещаний СМВД, формирование нормативно­правовой базы, разработка практических документов и их публикация в ведомственных изданиях, организация повседневных контактов с сотрудниками правоохранительной сферы Содружества.

Особое значение имеет двустороннее сотрудничество органов внутренних дел (милиции, полиции) сопредельных государств (например, Финляндии, Польши, Монголии и республик СНГ), включая сотрудничество в рамках «Шанхайского форума» (Россия, Китай, Казахстан, Киргизия, Таджикистан, Узбекистан)^[52].

В некоторых странах, в целях обеспечения оперативности, в деле ф оказания ведомственной взаимопомощи упрощен порядок сношений

полицейских органов: они осуществляются не через центральное ведомство, а через региональные аппараты полиции приграничных регионов.

Такие соглашения в 1975 г. были заключены между правительствами КНР и Северной Кореи, о сотрудничестве своих полицейских служб в китайско- корейской пограничной зоне. Аналогичные соглашения были заключены Францией и ФРГ, Аргентиной и Бразилией в 1977 г., Бангладеш и Индией в 1978 г., США и Канадой в 1988 г., Румынией и Молдовой в 1994 г. и другими.

Взаимодействие правоохранительных органов России с государствами

* участниками СНГ и странами Балтии осуществляется на основании двух и многосторонних соглашений о сотрудничестве в сфере борьбы с преступностью.

Актуальность решения вопросов координации противодействия организованным криминальным формированием с международными связями подчеркивалась на одной из последних встреч в 1998 г. в Лондоне экспертами правоохранительных органов стран «большой восьмерки» (Канада, США,

Германия, Италия, Россия, Великобритания, Франция и Япония), где в частности при решении проблем восточноевропейской преступности было признано целесообразным приступить к совместной разработке международных преступных группировок, в которые входят выходцы из республик бывшего СССР.

Россия является важным субъектом межгосударственного полицейского сотрудничества. Основы этого были заложены еще в последние годы существования СССР. Так, постановление Второго Съезда народных депутатов СССР от 23 декабря 1989 г. «Об усилении борьбы с организованной преступностью» предписывало МВД СССР, (ФСБ) КГБ СССР и Прокуратуре $ Союза ССР обратить особое внимание на повышение эффективности

противодействия преступным сообществам, связанным с зарубежным криминалитетом, а Совету Министров СССР поручалось развивать сотрудничество с иностранными правительствами и международными организациями по проблемам борьбы с организованной преступностью и обеспечить участие заинтересованных ведомств в международных программах борьбы с преступностью.

В рамках этого курса была разработана комплексная программа расширения международных связей в области борьбы с преступностью на

* 1990 - 1991 г., одобренная постановлением Совета Министров СССР от 26 июня 1990 г., ратифицированы некоторые международные конвенции. В сентябре 1990 г. СССР вступает в Международную Организацию Уголовной Полиции (Интерпол), а в июне 1991 г. - в Совет таможенного сотрудничества, заключает серию двусторонних межправительственных соглашений о взаимодействии в борьбе с отдельными видами правонарушений (незаконным наркооборотом, угоняли гражданских воздушных судов и др.) с Аргентиной,

* Афганистаном, Болгарией, Великобританией, Венгрией, США, Испанией, Италией, Канадой, Мексикой, Турцией, Финляндией, Чехословакией.

В 1989 г. был подписан Меморандум о взаимопонимании по вопросам

сотрудничества в области предупреждения преступности и уголовного правосудия между МВД СССР и Центром по социальному развитию и гуманитарным вопросам Отделения ООН в Вене, Межрегиональным научно- исследовательским институтом ООН по проблемам преступности и правосудия, Хельсинским европейским институтом по предупреждению преступности и борьбе с нею. В меморандуме предусматривались: обмен информацией и проведение взаимных консультаций по конкретным вопросам предупреждения преступности и уголовного правосудия, включая такие как предупреждения организованной преступности, профилактика правонарушений в мегаполисах, предупреждения преступности среди несовершеннолетних.

Кроме того, предпринимались меры по укреплению межведомственного взаимодействия. В 1990-1991 г. МВД СССР были заключены соответствующие соглашения с МВД Австрии, Италии, Кипра, ФРГ, Венгрии. Еще до распада СССР союзное МВД заключило соглашение о координации действий с МВД Белоруссии (1990 г.), Армении и Молдовы (1991 г.). В дальнейшем подобные соглашения были подписаны МВД России с МВД Киргизии, Латвии, Туркмении, Украины (1992 г.) и Казахстана (1993 г.), а также странами Китаем, Польшей, Румынией и Турцией (1992 г.).

* В 1992 г. по линии МВД было заключено пять многосторонних

межведомственных соглашений. 24 апреля в г. Алма-Ате представители МВД Азербайджана, Армении, Белоруссии, Грузии, Казахстана, Киргизии, Молдавии, России, Таджикистана, Туркмении, Узбекистана и Украины заключили Соглашение о взаимодействии министров внутренних дел независимых государств в сфере борьбы с преступностью и 3 августа уполномоченные этих стран подписали в г. Чолпон-Ата (Киргизия) три У соглашения: Регламент совещания министров внутренних дел, Соглашение

между министерствами внутренних дел о сотрудничестве в области обеспечения материально-техническими средствами и изделиями специальной

техники и Соглашение о взаимоотношениях МВД в сфере обмена информацией.

21 октября 1992 г. представителями этих же 12 государств и Эстонии в Киеве было подписано Соглашение о сотрудничестве между министерствами внутренних дел в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

По масштабу предполагаемого взаимодействия эти соглашения имеют немного аналогов в международной практике.

Взаимодействие органов внутренних дел различных государств в борьбе с преступностью носит характер межведомственной помощи, которая 0 оказывается как на основе международно-правовых соглашений, так и

внутригосударственных нормативно-правовых актов. Особым случаем является протокольная форма закрепления международного полицейского сотрудничества МВД России с соответствующими министерствами (ведомствами) отдельных стран. Названные акты конкретизируют объем, на­правления и формы такого сотрудничества.

Таким образом, органам внутренних дел отводится чрезвычайно важная роль в реализации международного полицейского сотрудничества. Это обязывает руководителей органов внутренних дел обладать всеми

* необходимыми знаниями, умениями и качествами для организации данной деятельности. Повышению профессиональной подготовки руководителей и сотрудников органов внутренних дел, причастных к работе по обеспечению такого сотрудничества, способствовало бы преподавание в образовательных учреждениях МВД России курса «Организация международного полицейского сотрудничества^[53], а также проведение занятий по названной тематике в системе служебной подготовки.

* В целом многосторонняя деятельность всех субъектов (во всех ее проявлениях: глобальном и региональном, универсальном и целевом,

многостороннем и двустороннем) представляет собой сложное взаимосвязанное и взаимодополняющее явление — систему международного полицейского сотрудничества.

Системный подход заключается в том, что поскольку сама проблема преступности и борьбы с ней носит всемирный характер и не может быть разрешена на национальном и даже на региональном уровнях, постольку наиболее эффективным решением является стратегическая деятельность субъектов международного сотрудничества как наиболее широкая, глобальная по масштабам; универсальная и целевая по компетенции; многосторонняя по форме. Но так как это не всегда возможно в силу масштабности и сложности подобной деятельности, то необходимым и естественным дополнением к ней должна быть соответствующая деятельность как на региональных уровнях, так и в рамках двусторонних соглашений. Полноправными участниками— субъектами деятельности по реализации международного полицейского сотрудничества являются (в пределах своих полномочий) межгосударственные, межправительственные и неправительственные органы и организации. На национальном уровне такое сотрудничество обеспечивают соответствующие государственные органы. Такова в общих чертах система субъектов международного полицейского сотрудничества.

* Думается, что подобный подход учитывает мнение некоторых авторов о

необходимости упорядочения ситуации, которая может оказаться «довольно беспорядочным набором глобальных, региональных и двусторонних механизмов, созданных без учета общих параметров»^[54]. Такая опасность действительно существует, поскольку эффективность современного международного полицейского сотрудничества явно недостаточна.